Деятельность Московского общественного управления по развитию социальной сферы городского хозяйства в пореформенный период

Полушин, Евгений Михайлович

автореферат диссертации по истории, специальность ВАК РФ 07.00.02
диссертация на тему: Деятельность Московского общественного управления по развитию социальной сферы городского хозяйства в пореформенный период

Год: 2012
Автор научной работы: Полушин, Евгений Михайлович
Ученая cтепень: кандидата исторических наук
Место защиты диссертации: Москва
Код cпециальности ВАК: 07.00.02

450 руб.

Диссертация по истории на тему 'Деятельность Московского общественного управления по развитию социальной сферы городского хозяйства в пореформенный период'

Полный текст автореферата диссертации по теме "Деятельность Московского общественного управления по развитию социальной сферы городского хозяйства в пореформенный период"

На правах рукописи

ПОЛУШИН Евгений Михайлович

ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ МОСКОВСКОГО ОБЩЕСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ПО РАЗВИТИЮ СОЦИАЛЬНОЙ СФЕРЫ ГОРОДСКОГО ХОЗЯЙСТВА В ПОРЕФОРМЕННЫЙ ПЕРИОД

(1862 -1905 гг.)

Специальность 07.00.02 - Отечественная история

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата исторических наук

11 О К Г 2012

Москва - 2012

005052953

Работа выполнена в федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Московский педагогический государственный университет» на кафедре истории факультета социологии, экономики и права

Научный руководитель -

доктор исторических наук, профессор КОСУЛИНА Людмила Геннадьевна

Официальные оппоненты:

ЛЕОНОВ Сергей Викторович

доктор исторических наук, профессор, Свято - Тихоновский Православный гуманитарный университет, Отдел новейшей истории РПЦ Богословского факультета, ведущий научный сотрудник

ДАНИЛЕНКО Марина Алексеевна

кандидат исторических наук, ООО «ГРОСС Консалтинг», Отдел выпуска, начальник Отдела.

Ведущая организация: Российский государственный университет туризма и сервиса (г. Москва)

Защита состоится 22 октября 2012 г. в 11 часов на заседании диссертационного совета Д 212.154.01 при Московском педагогическом государственном университете по адресу: 117571 Москва, проспект Вернадского, д. 88, кафедра истории МПГУ, ауд. 817.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке МПГУ по адресу: 119992, ГСП-2, Москва, ул. Малая Пироговская, д. 1.

Автореферат разослан «££» сентября 2012 г.

Ученый секретарь /?/У

диссертационного совета ^ - Киселева Лидия Сергеевна

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Вопросы местного самоуправления в последнее время оказались в центре внимания исследователей различных направлений. Научный интерес к данной проблеме во многом обусловлен осуществлением в современной России государственного курса на модернизацию политической сферы жизни общества. Важной составляющей этой сферы является местное самоуправление, как наиболее непосредственно касающееся интересов граждан и являющееся фундаментом политической системы страны.

Совершенно очевидно, что при реформировании системы местного самоуправления востребованным окажется исторический опыт, так как опыта собственного у современного российского самоуправления явно недостаточно. Особый интерес для современных реформаторов может представлять анализ деятельности Московского городского самоуправления в пореформенный период. Именно в Москве успешно решалась ключевая проблема оптимального соотношения государственной, общественной и частной инициативы в решении социальных проблем города, которые в пореформенный период, так же как и сейчас, стояли в Москве крайне остро. Московской городской думе удалось заработать большой авторитет и уважение в среде крупных коммерсантов и промышленников, которые не только стремились инвестировать капиталы в экономику города, но и на партнерских отношениях с Московским общественным управлением учреждали объекты социальной инфраструктуры, тем самым помогая стать московскому хозяйству образцом для остальных русских городов.

Комплексное рассмотрение и анализ деятельности Московского общественного управления по развитию социальной сферы в пореформенный период поможет определиться с приоритетными направлениями и способами решения, стоящих перед современной Москвой задач.

Объект исследования: Московское общественное управление, его законодательные и распорядительные (исполнительные) органы.

Предмет исследования: деятельность Московского общественного управления, направленная на развитие социальной сферы городского хозяйства, под которой понимаются общественное призрение, здравоохранение и начальное образование, его бюджетная политика в этой области.

Степень изученности проблемы.

условно, но их можно разделить на следующие категории: 1) научные исследования, посвященные, в основном, историко — правовому анализу городского самоуправления в России :с упором на законодательную базу; 2) ретроспективные обзоры практической деятельности городского самоуправления; 3) работы, поднимающие проблемы, общие для городского самоуправления и страны в целом, такие как народное образование, призрение и здравоохранение; и 4) публикации, посвященные какому - либо конкретному вопросу городской жизни или управления.

Особой фундаментальностью отличается труд A.A. Кизеветтера, опубликованный в начале XX в., «Городовое положение Екатерины II 1785 г.: Опыт исторического комментария».2 Проанализировав влияние Грамоты 1785 года на жизнь русских городов, подняв проблему реализации городского законодательства A.A. Кизеветтер пришел к выводу, что введение Жалованной грамоты нигде не достигло своей цели, ввиду несоответствия задач, поставленных законодателем перед городами, уровню развития самих городов и общественных отношений их жителей.

Одним из самых ярких апологетов общественно — хозяйственной теории самоуправления в России являлся известный общественный деятель князь А.И. Васильчиков, который в своей работе «О самоуправлении» доказывал, что ввиду несовпадения некоторых интересов государства и общества, общество имеет право на отделение своих функций от функций государства для достижения большей самостоятельности органов местного самоуправления, необходимой им для решения собственных проблем3.

В 60—х годах XIX века большее распространение получила общественно — хозяйственная теория самоуправления, и в какой - то мере под ее воздействием было принято Городовое положение 1870 года, с

1 Дитятин И.И. Устройство и управление городов России. Т. 1-2. Ярославль, 1877.

2 Кизеветтер A.A. Городовое положение Екатерины if1785 г.: Опыт исторического комментария. М., 1909.

3 Васильчиков А.И О самоуправлении . Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. СПб., 1871.

декларировавшейся большой финансово - хозяйственной самостоятельностью органов городского самоуправления и широким кругом подведомственных им дел. Но уже к 80 - м годам XIX века в научных и властных кругах возобладала государственная теория самоуправления, согласно которой органы местного самоуправления являются продолжением государственной власти на местах и должны осуществлять делегированные из центра функции в интересах государства. Видный ученый, последователь этой теории А.Д. Градовский полагал необходимым существование сильного централизованного государства, которое, тем не менее, не опасается децентрализовать управление, путем передачи части полномочий государственной власти органам самоуправления для более действенного решения местных проблем, но под контролем государства. Таким образом, органы самоуправления сращиваются с местной администрацией и образуют с государственной властью органически единую систему4. Ученик А.Д. Градовского Н.М. Коркунов поддержал и развил взгляды своего учителя в двухтомном курсе «Русского государственного права», в котором отрицал, какую бы то ни было самостоятельность органов самоуправления. Он считал, что субъектами самоуправления местные общества являются лишь постольку, поскольку государство возлагает на них эту функцию5.

К категории ретроспективных, но весьма обстоятельных обзоров практической деятельности московского городского самоуправления относится труд М.П. Щепкина «Опыты изучения общественного хозяйства и управления городов»6. Это единственная работа, где проводится сравнительный анализ Городовых положений 1862 и 1870 годов. На конкретном материале Щепкин показывает сильные и слабые стороны организации городского самоуправления в 1860-1870 годы и приходит к выводу, что Положение 1862 года в большей степени отвечало уровню развития городов России, чем Положение 1870 года. Интересные сведения содержаться в статье В.Н. Григорьева «Общественное хозяйство города Москвы за 25-летие (с 1863 по 1887 гг.)», помещенной в журнале «Русская мысль», в которой он утверждает, что до Городового положения 1862 года самоуправления в Москве фактически не существовало, так как городские доходы шли преимущественно на общегосударственные потребности, а не на удовлетворение местных нужд7. Важный фактологический и статистический материал содержится в «Сборнике очерков по городу Москве», подготовленный по заданию Городской думы сотрудниками Городской управы для Всероссийской выставки в Нижнем Новгороде в 1896 году, состоящий из статей, посвященных отдельным вопросам жизни Москвы8.

4 Градовский А.Д. Начала русского государства, права // Собр. соч. Т. 9. - СПб., 1908. С. 29.

5 Коркунов, H.M. Русское государственное право. - СПб., 1893. Т. 1-2.

6 Щепкин М.П. Опыты изучения общественного хозяйства и управления городов. 4. 1-2. - М., 1882-1884.

7 Григорьев В.Н. Общественное хозяйство города Москвы за 25-летие (с 1863 по 1887 гг.) // Русская мысль. -СПб, 1891. Книга XII. С. 32.

' Сборник очерков по городу Москве. - M., 1897.

Проблемы здравоохранения, образования и призрения, как правило, рассматривались дореволюционными исследователями достаточно обобщенно, в контексте всей страны. История российского образования нашла отражение в работе публициста и педагога В.В. Григорьева «Исторический очерк русской школы», просветителя Н.В. Чехова «Народное образование в России с 60-х годов XIX века». Теоретические вопросы призрения и тесно связанного с ним здравоохранения поднимались в работах юристов: С.К. Гогеля «Объединение и взаимодействие частной и общественной благотворительности», A.A. Левенстима «Профессиональное нищенство, его причины и формы», В.Ф. Дерюжинского «Заметки об общественном призрении», профессора истории Московского университета В.И. Герье «Записка об историческом развитии способов призрения в иностранных государствах и о теоретических началах правильной его постановки»9.

Со вступлением в силу Городового положения 1892 года резко изменилось отношение к Положению 1870 года, которое из предмета критики стало, чуть ли не образцом организации городского самоуправления. Главные усилия историков и публицистов сосредоточились на противопоставлении его новому Положению, получившему, с легкой руки известного публициста Г.И. Шрейдера, название «городской контрреформы». Критики нового закона признавали необходимость расширения избирательной базы за счет квартиронанимателей, среди которых было много образованных людей, имевших высокий социальный статус, но не владевших собственным недвижимым имуществом, и освобождения органов городского общественного управления от контроля администрации10.

Большое внимание уделялось сравнению Городовых положений 1870 и 1892 гг. как законодательных актов, но без учета влияния этих законов на жизнь русских городов. Обстоятельный историко-правовой разбор реформы 1892 г. содержится в работах известных общественных деятелей Г.И. Шрейдера и В.М. Гессена.11 Г.И. Шрейдеру также принадлежит ряд работ о собственно городском самоуправлении. В книге «Наше городское общественное управление. Этюдц, очерки, заметки» на большом фактическом материале прослеживается влияние закона 1892 года на состав и деятельность органов городского общественного управления12. Привлечен большой фактический материал, но он фрагментарен, поскольку в основу

' Григорьев В.В. Исторический очерк русской школы. - M., 1900; Чехов Н.В. Народное образование в России с 60 - х годов XIX. -М., 1912; Гогель С.К. Объединение и взаимодействие частной и общественной благотворительности. — СПб., 1908; Левенстим A.A. Профессиональное нищенство, его причины и формы. -СПб., 1910; Дерюжинский В.Ф. Заметки об общественном призрении. - М., 1897; Герье В.И. Записка об историческом развитии способов призрения в иностранных государствах и о теоретических началах правильной его постановки. - СПб, 1897.

1 Семенов Д.Д. Городское самоуправление: очерки и опыты. СПб., 1901, Рожков H.A. Город и деревня в

русской истории. СПб., 1901. Шрейдер Г.И. Городская конрреформа 11 июня 1892 г. // История России в XIX в. СПб., [б. г.]. Т. 5. С.

181-228; Гессеннъ В.М. Городское самоуправление; Дополнение к курсу русского государственного права.

СПб., 1912.

,2Шрейдер Г.И. Наше городское общественное управление: Этюды, очерки, заметки. Спб., 1902. Т.1.

книги положены собственные статьи автора в различных периодических изданиях, написанные на злобу дня с критикой существующего городского самоуправления.

Особый интерес современников, ввиду их актуальности, вызывали вопросы хозяйственной жизни Москвы. Статьи и брошюры о городском хозяйстве писали, как правило, служащие Городской управы. Поэтому эти публикации близки по своему характеру к дневниковым записям или к делопроизводственным материалам городской думы.13 Их с большим основанием можно отнести к источникам, чем к научным исследованиям. Эти работы включают в себя значительное количество таблиц и статистических данных, но без обобщений и выводов. Однако появлялись и работы, в которых предпринимались попытки анализа социальных проблем, стоявших перед городским самоуправлением14.

Характерной была тенденция сравнения отдельных отраслей московского городского хозяйства со столичными городами Западной Европы на страницах журнала «Известий Московской городской думы» -официального печатного органа Московской думы15. И хотя результаты подобных сравнений были далеко не в пользу Москвы, можно полагать, что отсутствие боязни сопоставления московского хозяйства с ведущими современными мировыми его образцами являлось показателем оптимизма и уверенности в своих силах органов городского самоуправления и высокой планки, которую они себе задали.

Работы, опубликованные во время первой русской революции, являлись политическими брошюрами о городском самоуправлении с подробными планами его реформирования, которые предлагали различные партии. Левые партии требовали введения всеобщего избирательного права и полной независимости общественного самоуправления от администрации, умеренно — либеральные публицисты кадетской ориентации в своих требованиях не шли дальше включения в состав избирателей квартиронанимателей и расширения самостоятельности городского общественного управления16.

Тем не менее, несмотря на довольно многочисленные издания, касающиеся московской городской думы, тема городского самоуправления не получила должного освещения в дореволюционной историографии.

13 Водоснабжение Москвы в 1779 -1902 гг.: Мытищинский и другие вспомогательные водопроводы. М., 1913; Горбунов Д.Г. Московские городские бойни: исторический очерк. М., 1913; Каменецкая E.H. Водоснабжение города Москвы. М., 1896; Сборник статей по вопросам, относящимся к жизни русских и иностранных городов. Вып. III. -М, 1897.

14 Езерский Н. Чего не достает московским попечительством? // Трудовая помощь. - СПб., 1900. № 8; Максимов Е.Д. Вопрос о средствах на городскую благотворительность. // Трудовая помощь. - СПб., 1904. № 9; Максимов Е.Д. Специальные органы городских управлений по делам помощи бедным. // Трудовая помощь. -СПб., 1904. № 7; К вопросу об организации призрения душевнобольных в Москве.//Известия Московской городской думы. — M., 1891 . S!-i 5.

13 Сборник статей по вопросам, относящимся к жизни русских и иностранных городов, из «Известий Московской Городской Думы» за ноябрь 1895-март 1896 гг. Вып. III. — М., 1896.

16 Звягинцев Е. Как нужно преобразовывать наши городские думы и управы. М., 1906, Веселовский Б.Б.

Какое местное самоуправление нужно народу? СПб., 1906, Вернер И.А. Городское самоуправление в

России. М. 1906, Щепкин М.П. Общественное самоуправление в Москве. М.1906.

Отсутствовали серьезные исследования организации самоуправления, созданного Городовыми положениями 1870 и 1892 годов, и недооценивалось Положение 1862 года. В целом, дбреволюционная историография была сосредоточена на критике системы городского самоуправления, основанной на непопулярном законе 1892 года, и поиске путей модернизации данного общественного института. Узость источниковой базы и злободневность этой темы для жизни русских городов обусловили полемический характер большинства работ, написанных в дореволюционный период. Однако хорошее теоретическое осмысление идей городского самоуправления и достаточно большой фактический материал позволяет использовать эти труды для подготовки современных исследований.

В годы советской власти вопросы, связанные с характеристикой городского самоуправления в дореволюционной России, не относились к числу актуальных и поэтому долгое время почти не изучались. Одной из немногих работ, вышедших в 1920-е годы, в которой нашли отражение различные аспекты указанной темы, было учебное пособие по коммунальному хозяйству бывшего видного члена кадетской партии Л.А Велихова «Основы городского хозяйства».17 В книге впервые в исторической литературе рассматривалось, хотя и тезисно, самоуправление русских городов за более чем 130-летний период его существования. В это же время были опубликованы работы П.В. Сытина в Москве и И.И. Астрова, написанные им в эмиграции. Они посвящены хозяйственной деятельности московского общественного управления. В этих публикациях отмечаются высокие темпы развития городского хозяйства.18

В советской историографии в 1930 - 1940-е годов деятельность Московской городской думы оценивается уже с позиций марксизма-ленинизма. Для них свойственен упрошенный подход к оценке деятельности органов общественного управления.19 Классовый подход господствует не только в публицистической литературе, но и в академических изданиях. Например, в шеститомной «Истории Москвы», написанной Б.Б. Веселовским, Б.В. Златоустовским, С.И. Шаровым, М.Н. Петровым, К.В. Сивковым и другими20.

В 1950 — 1980 — е годы по проблеме истории московского самоуправления было написано и защищено несколько диссертаций.21

"Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. М. - Л., 1928.

"Сытин П.В. Коммунальное хозяйство (благоустройство) Москвы в сравнении с благоустройством других больших городов. М., 1926; Астров И.И. Из истории городских самоуправлений в России // Местное самоуправление: труды общества для изучения городского самоуправления в Чехословацкой Республике. Вып. 2. Прага.1925. С. 9^2.

"Шефер АЛ. Органы самоуправления царской России. Куйбышев, 1939; Степанов А.Н. О городском самоуправлении в России с 70-х гг. XIX в. до Октябрьской революции // Преподавание истории в школе. 1946. № б. С. 41-48; Каржановский Н.С. Как избиралась и работала Московская городская дума. М., 1947.

20 История Москвы в 6 томах. // Под ред. д.и.н. Козьмина Б.П. и д.и.н. Яцунского В.К. Т. 4. - М., 1954.

21 Златоустовский Б.В. Московское городское самоуправление в период буржуазных реформ 60-х гт. XIX в.: автореф. дис.... канд. ист. наук. М., 1954; Павлюченко Э.А. Московское городское общественное

управление в 70-80-е годы XIX века: автореф. дис____гканд. ист. наук. М., 1956; Писарькова Л.Ф. московское

городское общественное управление с середины 1880-х годов до первой русской революции: автореф. дис. ... канд. ист. наук. М., 1980; КружаловаН.Ю Московское городское самоуправление в 1905-1912 гг.:

Общими усилиями их авторам удалось исследовать состав избирателей и гласных, рассмотреть хозяйственную деятельность городской думы и ее отношения с администрацией. В диссертациях Н.Ю. Кружаловой и Л.В. Вяликовой значительное место отводится организационной структуре городской думы и управы. Все эти работы подготовлены на широкой источниковой базе и отличаются серьезной разработкой вопросов жизни городского самоуправления Москвы. Но в то же время, для них характерна присущая тому времени предвзятость в оценке деятельности городской думы, стремление доказать реакционный характер общественного управления дореволюционной России.

Среди работ данного периода необходимо отметить монографию В.А. Нардовой «Городское самоуправление в России в 60-х — начале 90-х годов XIX в.», которая стала первой в советской историографии работой о городском самоуправлении, созданным Городовым положением 1870 года22. На значительном архивном материале автор рассматривает правительственную политику в области общественного управления, однако, исследуя законодательную политику, не ставит перед собой задачи проследить ее практическое воплощение в жизни городских общественных учреждений. Следовательно, деятельность органов городского самоуправления остается вне пределов предмета исследования В. А. Нардовой. Автора интересует в основном Петербург и некоторые другие российские города. Москву В.А. Нардова не рассматривает, ссылаясь на то, что та была предметом изучения других ученых.

1990 - е годы отмечены возрастанием интереса к вопросам местного самоуправления, которые стали активно изучаться историками, правоведами, политологами и социологами. При этом наблюдается тенденция повышенного интереса к исследованию отдельных регионов и даже городов региональными историками.23 Интерес современных исследователей вызывают вопросы социальной направленности, связанные с функционированием местного самоуправления во второй половине XIX -начале XX веков24. Это свидетельствует о том, что проблема истории городского самоуправления настолько важна и востребована, что уже недостаточно общих теоретических исследований, касающихся общественного управления в целом в России или рассматривающих общие вопросы самоуправления. Появляется необходимость в локализации и детализации вопросов общественного самоуправления.

автореф. дис____канд. ист. наук. М., 1982; Вяликова Л.В. Московское городское самоуправление в 1912 -

феврале 1917 гг.: автореф. дис.... канд. ист. наук. М., 1989; Hanchett W. Moskow in the Late Nineteenth Century. A Study in Municipal Self-government. Chikago (Illinois), 1964.

22 Нардова B.A. Городское самоуправление в России в 60-х - начале 90-х годов XIX в. - Л., 1984.

21 Тюрин В.А. Губернская администрация и городское общественное управление в провинциальной России конца XIX - начала XX века: Пензенская, Самарская, Симбирская губернии: автореф. дис... канд. ист. наук. Самара, 2004; Асанов Р.Ф. Городское самоуправление в пореформенный период: По материалам Нижнего Новгорода: автореф. дис... канд. ист. наук. Нижний Новгород, 2004.

24 Щеглова А.С. Становление основных теоретико-методологических и организационных направлений общественного призрения в Российской Империи на рубеже XIX - XX веков : дисс.... к.и. н. - М., 2005.

Среди работ, изданных в последнее время, особой фундаментальностью отличается монография Л.Ф. Писарьковой «Городские реформы в России и Московская дума».2 Автор ставит перед собой задачу воссоздать полную картину городского общественного управления столицы за последние 55 лет его существования. Организация Московской городской думы, городские избиратели и гласные, члены управы и городские головы, их взаимоотношения, характеристики известных городских деятелей, отношения городской власти и администрации, источники бюджета, основные направления хозяйственной и общественно-политической деятельности городской думы - все эти аспекты в какой-то мере нашли отражение в ее работе. Значительное внимание уделяется проблеме реализации политики правительства в области городского общественного управления на примере Москвы. Л.Ф. Писарькова приходит к неоднозначному выводу, утверждая, что, если рассматривать Положение 1892 года не только как законодательный акт, но и проследить результаты его влияния на жизнь русских городов, то окажется, что хозяйству городов усиление правительственной опеки пошло на пользу, так как снижалась возможность бесконтрольной траты средств городских бюджетов органами общественного управления. Но данное утверждение справедливо лишь, и автор сам это подчеркивает, для маленьких городов с небольшими бюджетами и слабым общественным управлением. Однако многоаспектный характер работы Л.Ф. Писарьковой имеет и обратную сторону - автор был вынужден многие вопросы освещать обзорно и недостаточно подробно.

История самоуправления русских городов получила отражение и в зарубежной историографии. Американские историки изучение самоуправления тесно связывают с историей России в целом, рассматривая эту тему в контексте более широких проблем: отношения власти и общества, эволюция сословий и изменение структуры населения пореформенных городов, процессы модернизации русских городов в конце XIX - начале XX вв .

В достаточно многочисленных исследованиях, посвященных московскому самоуправлению, до сих пор не рассматривалась подробно социальная сторона жизни пореформенной Москвы и, соответственно, не ставился вопрос об особом отношении городского управления к социальной сфере своей деятельности. В целом, анализ историографии позволяет сделать вывод о том, что проблемы становления местного самоуправления в постсоветской России еще только начинают осваиваться исследователями. Это позволяет говорить об историографической перспективности избранной темы диссертации.

25 Писарькова Л.Ф. Городские реформы в России и московская дума. - М„ 2010.

-'Hanche.. W. Moskow in the Late Nineteenth Century. A Study in Municipal Self-government. Chikago (Illinois),

С учетом этого определена цель диссертации: комплексное рассмотрение основных направлений деятельности Московского городского общественного управления в социальной сфере.

При этом, принимая во внимание исторические реалии исследуемого периода, социальная сфера понимается как совокупность услуг, направленных на удовлетворение минимальных потребностей людей в сфере жизнеобеспечения, образования, здравоохранения.

В соответствии с поставленной целью определены следующие задачи исследования:

- проанализировать исторические этапы становления общественного самоуправления в дореволюционной России; выявить специфику московского городского самоуправления;

- определить курирующие структуры и уровень развития элементов социальной сферы городского хозяйства: общественного призрения, здравоохранения и народного образования в дореформенный период;

- выявить причину особой значимости для пореформенной Москвы социальных проблем;

- проследить взаимосвязь социальных вопросов, обусловившую комплексный подход Городского общественного управления к их решению; проанализировать сегмент социальной сферы, находящийся в юрисдикции городского самоуправления;

- проанализировать этапы становления системы общественного призрения в пореформенной Москве; выявить её основные направления и особенности; проанализировать конкретные мероприятия Московского городской думы по её совершенствованию;

проанализировать деятельность московского общественного управления по развитию народного образования и взаимодействию с частными и государственными учебными заведениями; установить степень их соответствия требованиям времени.

Хронологические рамки диссертационного исследования определены периодом с 1862 по 1905 год. Выбор нижней границы обусловлен принятием «Положения об общественном управлении Москвы» в 1862 году, устанавливавшего всесословное городское управление, то есть допускавшего к участию в городском самоуправлении дворян, ранее этим правом не обладавших, и наделявшего город некоторыми полномочиями в сфере управления городским хозяйством.

1905 год выбран верхней границей, потому что, являясь годом начала первой русской революции, ознаменовал перемену социально -политической ситуации в стране.

поэтому, подчиненной лишь соображениям общественной пользы и экономической целесообразности.

Территориальные рамки исследования ограничены чертой города Москвы, которая определяла ее границы в начале XX века.

Источниковая база исследования. При подготовке исследования использовался широкий круг исторических источников, как опубликованных так и не опубликованных.

Архивную базу исследования составляют материалы, хранящиеся в Центральном историческом архиве Москвы (ЦИАМ) и в научно -исследовательском отделе рукописей Российской государственной библиотеки им. Ленина (НИОР РГБ). В ЦИАМ использовались фонды Московской городской Думы и Управы (ф. 179), содержащие постановления Думы по вопросам городского хозяйства, доклады различных думских комиссий, доклады и отчеты Городской управы, особые мнения гласных Думы, посвященные актуальным вопросам городской жизни. Фонд 160 содержит интересные сведения в докладах и отчетах Общей и Распорядительной думы 1864-1866 годов, в частности, об открытии первых городских женских училищ в Москве. В НИОР РГБ использовался преимущественно личный фонд профессора истории Московского университета, бывшего длительное время главой Комиссии о пользах и нуждах общественных в Московской городской думе В.И. Герье (ф. 70). Этот очень обширный фонд содержит большое количество материалов о становлении системы общественного призрения, доклады профильных комиссий (о пользах и нуждах общественных и училищной), проекты организации участковых попечительств, обзоры систем призрения в иностранных государствах. Многие архивные материалы впервые вводятся в научный оборот.

Помимо архивных материалов, исследование опирается на обширный массив опубликованных документов.

К первой группе опубликованных источников относятся законодательные и правовые акты, регулировавшие деятельность органов местного самоуправления, а также образование, здравоохранение и общественное призрение: Городовые положения 1862, 1870, 1892 годов, Уложение о губерниях 1785 года, учреждавшее Приказы общественного призрения, нормативно - правовые акты касающиеся школьного образования, содержащиеся в специальных сборниках27, а также материалы комиссий по подготовке Городового положения 1870 года.

Вторая группа опубликованных источников представлена стенографическими отчетами о заседаниях Московской городской думы. Они представляют особенный интерес, поскольку дают представление о том, какое значение придавалось мероприятиям по улучшению социально значимой сферы городского хозяйства гласными Московской думы.

21 Аннин П. Свод главнейших законоположений и распоряжений о начальных народных училищах и учительских семинариях. 4 1. — СПб., 1890.

К третьей группе могут быть отнесены различные отчеты и обзоры деятельности московского городского управления, составленные служащими Городской управы для представления Московского городского управления на всероссийской выставке в Н. Новгороде в 1896 году28. Эту группу источников отличает содержание большое количество фактического и статистического материала. ■■

Четвертая группа источников представлена мемуарами деятелей городского общественного управления, позволяющими глазами очевидца увидеть изнутри работу органов городского управления и хозяйства29. Однако особенность мемуаров, обусловленная их субъективностью, обязывает исследователя относиться к ним более критически, чем к остальным источникам.

К пятой группе источников отнесены материалы периодической печати. В них опубликованы статьи, посвященные здравоохранению, образованию, общественному призрению и городскому хозяйству. Это, в первую очередь, «Известия Московской Городской Думы» - официальный печатный орган московского городского общественного управления, а также «Русские ведомости», «Русская мысль», «Русская старина», «Московские ведомости», «Гражданин», «Современник», «Русская летопись», «Вестник Европы», помимо этого издания, имеющие определенный профиль: «Трудовая помощь», «Детская помощь», «Журнал Министерства народного просвещения», «Русская школа», «Народная школа».

В целом, значительный по объему и разнообразный круг источников позволил достаточно объективно подойти к освещению основных вопросов диссертации.

Методологической основой диссертации являются принципы объективности, историзма, научности, всесторонности и комплексности, что предполагает объективный отбор фактов, критическое отношение к источникам, анализ конкретно - исторической ситуации, учет контекста и общих тенденций развития общества и государства. Методика исследования обусловлена спецификой изучения проблемы социальной деятельности городского самоуправления, включающего как историко — правовые, так и социально - политические аспекты. При написании диссертации использовался сравнительно — исторический метод, позволяющий сопоставить различные этапы развития городского хозяйства до- и пореформенного периода, определить степень участия городского

28 Деятельность Московского Городского Общественного Управления по народному образованию. // Сборник очерков по г. Москве. / Составлено Н.М. Бычковым под ред. Статист. Отделения Городской управы. - М., 1896; Благотворительная деятельность Московского Городского Общественного Управления // Сборник очерков по городу Москве. - М., 1896; Финансы г. Москвы за 1863-1894 гг. // Сборник очерков по городу Москве. - М., 1897; Городские попечительства о бедных в Москве. (Очерк первого десятилетия их деятельности) 1895 - 1904 гг. - М., 1908; Городские учреждения Москвы, основанные на пожертвования, и капиталы, пожертвованные Московскому городскому общественному управлению в течение 1863 - 1904 г. -М„ 1906;

25 Воспоминания Б.Н. Чичерина. Земство и Московская дума. - Тамбов, 2007.

общественного управления в формировании и развитии систем образования, здравоохранения и общественного призрения.

Научная новизна исследования заключается в том, что в нем впервые осуществлено комплексное исследование деятельности Московского общественного управления в социальной сфере городского хозяйства в пореформенный период, с введением в научный оборот комплекса исторических источников по теме диссертации.

Автором доказана особая острота социальных проблем, стоявших перед Москвой во второй половине XIX века. Изучение стенографических отчетов о заседаниях Московской городской думы и анализ ее финансовой политики позволили сделать вывод о серьезном отношении Московского общественного управления к социальной сфере городского хозяйства и выделения на ее нужды значительных средств, достигавших трети годового бюджета города.

Изучение архивных документов и материалов периодической печати позволило уставить, что существенное значение для развития социальной инфраструктуры Москвы имели средства жертвователей. Московская городская дума пользовалась большим доверием в среде богатых меценатов, и ее безусловный авторитет позволял консолидировать силы всех занимавшихся благотворительностью частных лиц и обществ.

В диссертационном исследовании проанализирована история решения социальных проблем в Москве, и сделан вывод о том, что наиболее успешно справлялось с ними именно городское общественное управление, в то время как усилия государства и церкви не принесли ощутимого результата.

Московской городской думе удалось создать систему собственных начальных училищ, которые по качеству образования превосходили государственные и церковно - приходские школы.

Созданным в Москве под эгидой общественного управления лечебным заведениям мог позавидовать любой российский город, а опыт организации участковых попечительств о бедных для оказания рациональной помощи нуждающимся даже рекомендовало, перенять всем остальным русским городам специальным циркуляром МВД.

Практическая значимость диссертации заключается в том, что ее выводы могут быть учтены при разработке современной реформы городского самоуправления; при определении соотношения государственной и муниципальной составляющих в социальной сфере; в современной стратегии социальной политики Московской городской думы.

Выводы и рекомендации диссертанта могут быть использованы при определении и разработке новых научных изысканий по истории регионального самоуправления, с учетом тех концептуальных подходов и оценок, которые отражены в диссертации. Материалы исследования можно использовать при разработке вузовских спецкурсов и спецсеминаров, как по истории Москвы, так и истории самоуправления в России. Результаты

работы могут найти применение при написании школьных и вузовских учебников по истории Отечества.

Апробация исследования. Теоретико-методологические положения, аналитический материал и результаты исследования использованы автором при подготовке научных публикаций по проблемам деятельности Московской городской думы. Основные результаты исследования нашли отражение в выступлениях автора на научных семинарах и конференциях.

СТРУКТУРА И ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников и литературы, приложений.

Во введении обоснована актуальность темы, ее хронологические и территориальные границы, проанализировано состояние историографии и охарактеризована источниковая база, сформулированы цели и задачи диссертации, описана методология исследования.

В первой главе диссертации «Городское самоуправление и социальная сфера в Москве в дореформенный период» проанализировано формирование социально значимых сфер городского хозяйства и эволюция органов городского самоуправления в Москве от екатерининских времен до Городской реформы 1863 года.

В главе выявлены и проанализированы этапы становления московского городского самоуправления, начало которому было положено учреждением Петром I городских магистратов с фискальными функциями, а толчком к развитию послужило принятие екатерининской Жалованной грамотой городам 1785 года. Этот документ был основан на принципах Магдебургского права, недостаточно адаптирован к отечественным реалиям и не оказал ожидаемого благотворного влияния на развитие российских городов и их хозяйства. Жалованная грамота довольно искусственно выделяла города из остальных населенных пунктов по формальным признакам и наделяла их жителей юридическим статусом «градское общество», к которому не относились военные и дворяне, а составляли, преимущественно, купцы, ремесленники и мещане. Горожанам было предписано правительством обязательное участие в городском самоуправлении, которое вкупе с неучастием в нем дворян, стало рассматриваться как обязательная общественная повинность, не приносящая никаких прямых выгод, а одни только хлопоты. Кроме того правительство не учитывало разницу в уровне экономического развития отдельных городов и не дифференцировало в зависимости от него практику правоприменения Жалованной грамоты, а между тем, маленьким городам было экономически нецелесообразно и даже не под силу содержать органы городского самоуправления в полном составе, так как это указано в законе. Это, а также нежелание состоятельных горожан., активно участвовать в городском самоуправлении привело к тому, что в последующие после Екатерины II правления ее Жалованная грамота под разными предлогами неоднократно

пересматривалась, а местное самоуправление в городах функционировало неэффективно, пока 1862 году не было принято Положение об общественном управлении Москвы, которое послужило основой для разработки всероссийского Городового положения 1870 года. Новое бессословное московское самоуправление, получившее гораздо большую хозяйственную самостоятельность, показало хорошие результаты в заведывании городским хозяйством. Несомненно, что помимо принятия соответствовавшего времени Городового положения, сказалось и то, что само общество, наконец, дозрело до желания нести ответственность за судьбу своего города.

Основной обязанностью городских самоуправлений в дореформенный период правительство полагало сбор податей и благоустройство городских территорий. Социальная сфера находилась вне пределов их компетенции. Функции социального призрения, лечения и начального образования выполняли Приказ общественного призрения и церковь. Правительство осознавало опасность уличного нищенства в городах и тяжесть происходивших от него последствий и тратило на борьбу с ним серьезные средства, но подходило к проблеме формально: здоровых нищих в -работный дом, старых и увечных - в богадельню. Подобный подход не принес ожидаемых результатов. Борясь не с причиной, а со следствием, государственный Приказ общественного призрения не смог уменьшить количество нищих в Москве, а пропагандируемая церковью богоугодность раздачи милостыни только увеличивала число занимавшихся попрошайничеством. Кроме того помимо Приказа общественного призрения благотворительностью занимались частные лица и общества, но действовали они на свое усмотрение, разрозненно и несогласованно. Не лучше обстояло дело с лечением и образованием: больниц было мало, и они могли принять лишь небольшое число нуждавшихся в медицинской помощи, государственных училищ в Москве тоже было крайне недостаточно, так как государство в области образования основное внимание уделяло содержанию гимназий и университетов, при этом городское общественное управление не имело права открывать собственные школы.

Москва, являясь крупным, промышленно - торговым городом привлекала население соседних губерний, искавших в ней заработка. Этот процесс еще более усилился после отмены крепостного права. Резкое увеличение населения обострило социальные проблемы в Москве, поэтому вопросы призрения, здравоохранения и образования стали одними из приоритетных в деятельности реформированного Московского общественного управления.

Вторая глава «Формирование системы общественного призрения в Москве» посвящена исследованию московской системы общественного призрения, конкретных мероприятий органов городского общественного управления по ее развитию. Статьи расходов органов городского самоуправления делились на обязательные и необязательные. Забота об общественном призрении, народном образовании и здравии относилась

законодателем к числу необязательных расходов городов, и средства на него выделялись по остаточному принципу, в отличии, например, от содержания полиции, расквартирования войск и содержания пожарной команды. Тем не менее, по данным на 1890 г. содержание полиции и пожарной команды обошлось Москве в 1 485 711 рублей, а расходы на народное образование, здравоохранение и призрение составили в сумме 1 862 313 рублей, что в процентном соотношении ко всем городским расходам выразилось в 20% и 25% соответственно30. Эти данные свидетельствуют, о том что, несмотря на законодательно определенный приоритет обязательных городских расходов, Городское общественное управление Москвы уделяло не меньшее внимание социальной сфере жизни города. Призрение бедных признавалось Московским городским обществом не только своим нравственным долгом, но и обязанностью, возложенной на него законом. Москва в вопросе о призрении нищих находилась в исключительном положении в сравнении с другими городами центральной России, сильно уступавшими ей в размерах, численности жителей и состоянии финансов. По законодательству забота о своих неимущих членах возлагалась на сельские и городские сословные общества, только Москва стояла фактически вне этого закона и по вполне объяснимым причинам. Население Москвы в конце XIX в. состояло на Va из пришлого населения. При таком его составе становилась неприменимой та форма призрения, которая устанавливалась законом. Московские купеческое, ремесленное и мещанское сословные общества оказывали призрение своим членам, но так как Ул населения к ним не относилось, то фактически оказывалась беспомощной. Тем многочисленным лицам, которые не были приписаны к сословиям Москвы и, не имели в ней постоянного места жительства, Москва помогать была не обязана. Конечно, по закону они могли ждать помощи от своих местных сельских и городских обществ, к которым были приписаны, но в действительности это оказывалось фикцией. Поэтому в отличие от других городов, где обязанность призревать своих жителей более или менее исполнялась сословными обществами, в Москве социальное призрение нуждающихся в помощи, абсолютное большинство которых не являлось членами московских сословных обществ, легла на новое бессословное Городское общественное управление.

Формально обязанности по общественному призрению и борьбе с нищенством были возложены на городское общественное управление Городовым положением 1870 года, начавшим действовать в Москве в 1873 году, но до 1887 года, когда в ведение города перешли заведения и капиталы Приказа общественного призрения, в том числе больницы, деятельность Городской думы в этом направлении была опосредованной и заключалась в материальной помощи частным и государственным благотворительным и лечебным заведениям. Понятие о призрении во второй половине XIX в. рассматривалось многосторонне: больные требовали устройства больниц, беспомощные старики и старухи нуждались в богадельнях, а для

30 Бычков Н.М. Финансы крупнейших русских городов. - M., 1894. С. 86.

профессиональных нищих был предусмотрен Работный дом. Эти три вида общественной благотворительности давно признавались Московской городской думой, и расходы на них ежегодно вносились в городскую смету.

Следующий этап формирования московской системы общественного призрения продлился с 1887 года до учреждения в 1894 году участковых попечительств о бедных. Он характеризуется активизацией деятельности Московского общественного управления по взаимодействию с благотворительными обществами и церковью с целью консолидации и координации усилий по социальному призрению для создания в Москве действенной системы социальной помощи и предотвращения уличного нищенства. Городской думе, значимую роль в которой играло купечество, удалось заслужить доверие частных благотворителей из среды состоятельных москвичей и, заручившись их поддержкой, привлечь большие средства жертвователей на социальные проекты под эгидой городского общественного управления. Попытки же координации усилий с церковью для создания попечительств с привязкой к церковным приходам, но под управлением Городской думы не увенчались успехом, в том числе и из-за позиции церковных властей, которые не желали вмешательства в церковно -приходскую благотворительность.

Учреждением в 1894 году особых городских попечительств о бедных, территориально распределявшихся по городским участкам, завершается формирование московской системы социального призрения, взявшей за образец Эльберфельдскую благотворительную систему, созданную в немецком Эльберфельде и хорошо себя зарекомендовавшую в Европе. Перед вновь созданными попечительствами стояла задача создания «целесообразной благотворительности», способной глубже входить в причины явления, с которым она призвана бороться, и стараться по возможности уничтожить его в зародыше31. Их целью было превентивное, открытое призрение, индивидуализированная помощь нуждающимся, требовавшая участия большого количества добровольцев и большие финансовые средства. И с тем и с другим с начала проблем не возникало, но затем, когда пыл добровольцев немного угас, а попечительствам пришлось взять на себя несвойственные им функции, возникли финансовые трудности, которые невозможно было решить без более активной поддержки от городского бюджета. Тем не менее, деятельность московских попечительств была признана очень успешной, и правительство рекомендовало перенять этот опыт другим российским городам.

В третьей главе «Деятельность городского самоуправления в области образования» проанализирована деятельность московского общественного управления по развитию народного образования, взаимодействию с частными и государственными учебными заведениями и формированию системы городских училищ.

31 НИОР РГБ Ф. 70 Оп. 75 Д. 1 Л. 59. 18

До начала 60-х годов XIX века Москва не имела подведомственных городу школ и участие органов городского управления в деле просвещения населения Москвы ограничивалось выдачей пособия казне на содержание 13 мужских начальных училищ, которое выражалось суммой в 7714 рублей в год32. Положение о начальных народных училищах 1864 г. разрешило частным лицам и обществам открывать собственные начальные училища, и Московское общественное управление с удовольствием этим правом воспользовалось. В годы председательства в Общей думе князя Черкасского были открыты первые пять женских училищ, потому что для мальчиков существовали, хоть и не в достаточном количестве, казенные школы. Этот опыт оказался настолько успешным, что главным направлением деятельности городского самоуправления в области народного образования стало открытие училищ, подведомственных городу, с одновременным сокращением расходов на субсидирование государственных училищ. Во главе городских училищ становились попечители и попечительницы-гласные московской городской думы или их родственницы. Обучение в училищах было платное 3 рубля в год, но даже это небольшую сумму могли заплатить не все родители. Примерно пятая часть детей освобождалась от оплаты вследствие бедности. Собранные с родителей деньги за обучение не имели отношения к бюджету школы, расходуемого на ее содержание, а тратились исключительно на премии примерным ученикам, на пособия, выдаваемые им по окончании училища. Так сложилось, что главной заботой городских властей стало начальное образование, потому что среднее и высшее находились под опекой государства. Тем не менее, Городская дума активно способствовала их развитию учреждением стипендий в этих образовательных учреждениях. Городом на начальное образование тратились немалые средства, расходы на него неустанно возрастали как в количественном, так и в процентном отношении к бюджету Москвы. Большие расходы общественного управления на школы объясняются тем, что учреждение училищ Городским управлением преследовало не одну только образовательную цель, но рассматривалось в более широком смысле улучшения качества жизни детей бедных сословий, их социализации и адаптации к жизни в большом городе. В этом же контексте комплексного подхода к начальному образованию и воспитанию в конце 80-х годов XIX века начали действовать летние школьные колонии, учреждаемые в загородных усадьбах, имевшие целью дать возможность детям из бедных, неблагополучных семей отдыхать, качественно питаться и набраться сил перед учебным годом. К началу 1905 г. в Москве было 215 городских училищ: 109 женских и 106 мужских с 28 494 учениками33. Кроме того существовало 8 казенных мужских училищ, существовавших, в основном, на пособие от Городского управления, и 70 училищ, содержимых различными обществами, учреждениями и частными лицами, состоявших в ведении

32 ЦИАМ Ф. 179 Оп. 21 Дело 54.

33 Ведомость о московских городских начальных училищах на 1-е января 1905 г. - М., 1905. С. I.

Московского городского училищного совета. В них в общей сложности обучалось 7 200 детей.

Помимо расходов на школьное образование Городская дума выделяла средства на внешкольное просвещение населения всех возрастов. На средства города содержался Румянцевский музей, с действовавшей при нем общественной библиотекой, а также две народные библиотеки -Тургеневская и имени Островского, организовывались народные чтения. В 1880 г. была открыта Третьяковская Художественная галерея, по приговору Городской думы от 15 сентября 1892 года перешедшая в ведение Городского управления.

Таким образом, развитие системы народного образования признавалось Московской думой одной из важнейших задач, стоявших перед городским общественным управлением, а в купе с социальным призрением и здравоохранением составляло приоритетное направление развития Москвы в пореформенный период.

В заключении подводятся итоги диссертации, и формулируются выводы.

Автор отмечает, что начало делегирования некоторых управленческих функций городам было положено Петром I, учредившим городские магистраты, имевшие, однако, основной задачей не заботу о местных городских делах, а помощь государству в сборе налогов и податей. Следующий этап отмечен попыткой Екатерины II ввести в России городское самоуправление по западноевропейскому образцу, основанное на Магдебургском городском праве, с выделением города в самостоятельное юридическое лицо, а его жителей в отдельную категорию. Реформа не принесла ожидаемого результата - ощутимого повышения уровня благосостояния городов, так как была недостаточно адаптирована к российским реалииям и не учитывала разницу в уроне развития отдельных городов.

Тем не менее, в практически неизменном виде система городского самоуправления, основанная на Жалованной грамоте городам, просуществовала до середины XIX века, пока в 1846 году в Петербурге и в 1862 году в Москве не были приняты новые Городовые положения, послужившие двумя разными платформами (при этом Московский вариант лучше себя зарекомендовал) для разработки нового всероссийского Городового положения 1870 года, установившего бессословное городское самоуправление и относительную хозяйственную самостоятельность городских дум. В 1892 году городское законодательство было вновь реформировано, в сторону ужесточения избирательного ценза и большего подчинения городских властей правительству, что вызвало резкое недовольство общественности и получило название «городской контрреформы». Современные исследователи, однако, склонны считать, что это пошло на пользу хозяйству, по крайней мере, небольших городов, снизило уровень коррупции и растрат не местном уровне.

В отношении самоуправления Москвы автор считает, что оно сформировалось в результате долгой и трудной эволюции, движущей силой которого выступали преобразования правительства, не всегда адекватно оценивавшего уровень развития общественных отношений. На практике это приводило к тому, что скопированные западноевропейские образцы городского права не приживались на русской почве без существенной адаптации и изменений. На первых порах правительству приходилось искусственно стимулировать развитие городского общественного управления, и в этом заключалось основное отличие России от Европы в данном вопросе, где города сами добивались от государственной власти хозяйственной независимости. Но к середине XIX в. московское общество дозрело до требования от правительства реформирования городского законодательства с целью приведения его в соответствие с начавшим складываться капиталистическим укладом в экономике. Таким образом, уже не политическая конъюнктура, а экономическая целесообразность послужила основной причиной городской реформы. Специфичным в московском самоуправлении было то, что оно не использовало, в виду его незначительности, опыт других ррссийских городов по управлению городским хозяйством, а само зачастую являлось первопроходцем в различных сферах городской жизни.

Автор отмечает, что в дореформенный период относительное единоначалие в ответственности за общественное призрение, народное образование и здравоохранение было установлено в связи с учреждением Приказов общественного призрения в 1785 году, которым были предоставлены широкие полномочия по деятельности в социальной сфере и стабильное материальное обеспечение с участием государственных и частных средств. Решение государства принять на себя ответственность за решение социальных вопросов, было обусловлено, как неспособностью решить их силами церкви, так и общеевропейской тенденцией к огосударствлению призрения. Тем не менее, и в дореформенный период Приказы общественного призрения не обладали монополией на благотворительность. Кроме них в* Москве общественным призрением организованно занимались частные и общественные, в том числе сословные и религиозные общества. Однако, несмотря на имевшиеся возможности, Московский приказ общественного призрения не смог стать объединяющей структурой для многочисленных благотворительных обществ в силу своей бюрократизированности и формального похода к своим обязанностям. Стабильного, но недостаточного государственного финансирования не хватало для решения обострившихся социальных проблем быстро растущей Москвы. Больницы и богадельни, находившиеся в ведении Приказа, приходили в упадок, а городское общественное управление не считало целесообразным финансировать учреждения к нему не относящиеся и ему неподотчетные. Образование находилось в ведении министерства народного просвещения, которое основное внимание сосредоточивало на развитии

среднего и высшего образования, а начальные школы финансировало в минимальном объеме, так как предполагалось, что их открытие и содержание забота местных обществ, государство же должно осуществлять лишь координацию и общий надзор. Можно констатировать, что социальная сфера хозяйства Москвы в дореформенный период находилась в запущенном состоянии и нуждалась в решительных мерах для ее реорганизации.

Автор считает, что особую остроту социальных проблем в Москве, таких как сильно развитое уличное нищенство, нехватка мест в больницах и богадельнях, обусловил комплекс причин. Одной из основных являлся уровень экономического развития Москвы, который был выше, чем в губерниях центральной России и привлекал их население в поисках заработка в Москву. Немаловажную роль играли традиции церковного и уличного подаяния, чрезвычайно развитые в Москве, и поддерживаемые церковью. В неурожайные годы крестьяне Московской и соседних губерний в большом количестве приходили в Москву искать помощи. Но наряду с действительно нуждающимися Москву осаждали тысячи профессиональных нищих. До отмены крепостного права вопрос освобождения Москвы от уличных нищих, являвшихся в большинстве своем крепостными крестьянами, решался за счет их владельцев, обязанных оплатить государству расходы, связанные с их отправкой домой. После же реформы 1861 года ответственность за прекращение уличного нищенства легла на государство, которое перепоручило ее городскому общественному управлению. Крестьянская реформа, предоставив экономике миллионы рук свободной рабочей силы, обусловила быстрый рост промышленного производства, одним из центров которого ввиду удобного географического положения и развитых традиций предпринимательства стала Москва. Древняя столица, став торгово-промышленным городом, привлекала большое количество рабочих со всей страны, что привело к резкому росту населения и, как следствию, нехватке объектов социальной инфраструктуры. И прежде всего больниц, так как лечщшсь в них не только жители Москвы, но и соседних губерний, ввиду отсутствия там подобных заведений. Апофеозом социальной неустроенности в Москве стало уличное нищенство, принявшее катастрофический характер, и не только порочившее облик древней столицы, но и являвшееся социальным злом, бороться с которым Московская городская дума полагала одной из важнейших своих обязанностей.

Автором установлено, что социальные вопросы, такие как общественное призрение, здравоохранение и народное образование, перешли в ведение городского общественного управления Москвы на основании Городового положения 1870 года, а также других законодательных актов и правительственных распоряжений и занимали важное место в московском городском хозяйстве. Взаимосвязь социальных проблем, таких как уличное нищенство, нехватка объектов социальной инфраструктуры и школ была обусловлена общей причиной - перенаселенностью Москвы и отсутствием

действенной системы призрения, а также страхового, рабочего и пенсионного законодательств. Быстрорастущему населению Москвы, особенно бедной его части, практически негде было лечиться, учить своих детей, а оставшимся без средств к существованию и помощи близких старикам приходилось нищенствовать. Это были проблемы, не имевшие одного простого решения, и исторический опыт это доказывает. Их не смогло решить государство с помощью полицейско-репрессивных мер, не дала положительных результатов не делавшая различий между нищими церковная раздача милостыни, не справлялась разрозненная и нескоординированная частная благотворительность. Городское общественное управление, приступив к единоличному заведыванию всем городским хозяйством, справедливо полагало, что многие социальные проблемы проистекают друг из друга и, что решение их невозможно без координации усилий государства, церкви, общественной и частной благотворительности.

Автор доказал, что деятельность реформированного городского самоуправления отличалась особым вниманием к социальной сфере городского хозяйства, представлявшей одно из приоритетных направлений, на которое выделялись немалые деньги из бюджета города и благодаря авторитету Городской думы привлекались средства благотворителей. Тем самым опровергается имевшееся в советской историографии представление о Московской городской думе, как о реакционном, буржуазном, блюдущем исключительно свои узкие корпоративные интересы органе общественного управления.

Диссертантом проанализировано становление системы общественного призрения пореформенного периода в Москве и деятельность Городской думы на каждом этапе: 1) с вступления в силу Городового положения 1870 года 1887 года, когда Городское общественное управление получило в свое непосредственное заведывание заведения и капиталы Приказа общественного призрения. Этот л этап характеризовался довольно опосредованной деятельностью Города в данной сфере, так как, несмотря на законодательно отнесенной к его компетенции обязанности социального призрения, не располагал специализированными учреждениями и больницами, находившимися в ведении Приказа общественного призрения;

2) до 1894 года. В этот период Московская общественное управление пыталось оптимизировать действовавшую систему социального призрения, установить взаимодействие с церковно-приходской благотворительностью;

3) с 1894 года, то есть с момента открытия городских участковых попечительств о бедных, имевших основной задачей оказание помощи нуждающимся вне заведений закрытого призрения. Их учреждение было прорывом в истории отечественной социальной помощи. И хотя созданные как отдельная структура участковые попечительства по необходимости отклонились в своей деятельности от чисто открытого призрения, и были вынуждены дублировать функции Городского общественного управления, открывая собственные приюты, ясли и богадельни, их опыт был признан

полезным и рекомендован правительством для использования в других городах.

Автор, проанализировав деятельность Московского общественного управления по развитию народного образования, отмечает, что до середины 1860-х годов Москва не имела подведомственных городу учебных заведений, а деятельность всесословной Городской думы ограничивалась выдачей пособия 13 казенным училищам и Румянцевскому музею. Ситуация меняется с принятием Положения о начальных училищах 1864 года, разрешившим открывать начальные школы частным лицам, а также земским и городским обществам. Московское общественное управление с удовольствием этим правом воспользовалось и начало открывать собственные училища, продолжая при этом выдавать субсидию казенным училищам, но безуспешно требуя их передачи в ведение города. Признавая заботу о начальном образовании одной из важнейшие задач Городского общественного управления, Московская дума взяла четкий курс на открытие собственных начальных училищ, при этом, не отказываясь от взаимодействия с частными и государственными средними, высшими и специализированными учебными заведениями, содержа в них стипендиатов на средства городского бюджета и благотворителей. Учитывая образовательное законодательство второй половины XIX века, позволявшее иметь городским обществам независимые от государства только начальные школы, подобный подход Общественного управления представляется оправданным и разумным.

Автор доказал, что Московскому общественному управлению удалось создать образцовую для российского уровня социальную сферу городского хозяйства благодаря объединению усилий городского общественного управления, частных лиц и благотворительных обществ и встраиванию их в слаженную систему, находящуюся в ведении города.

Автор полагает, что опыт взаимодействия Московской городской думы с частными лицами и общественными организациями в по развитию социальной инфраструктуры вполне применим и в современной Москве, особенно в контексте актуализации социального сотрудничества власти и бизнеса.

Основные положения диссертации изложены в следующих публикациях автора:

Работы, опубликованные в периодических научных изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки РФ

1. Полушин Е.М. Роль Московской городской думы в системе школьного образования во второй половине XIX в. // Наука и школа. М., 2011 № 2 С. 145-148. (0,7 п. л.)

2. Полушин Е.М. Роль Московской городской думы в системе общественного призрения Москвы во второй половине XIX века // Преподаватель XXI век. М., 2011. № 4. ч. 2 С. 264-269. (0,6 п. л.)

Статья:

3. Полушин Е.М. Историография проблемы Московского городского самоуправления пореформенного периода. // Историк и его время: Воспоминания, публикации, исследования: Памяти Сергея Алексеевича Павлюченкова / сост. В.Л. Телицын. - М., Собрание. 2010. С. 168-176. (0,7 п.л.)

Подписано в печать 12 сентября 2012 г. Объем 1,5 п.л. Заказ № 70 Тираж 100 экз.

Типография Управления «Реалпроект» 119526, г. Москва, пр-т Вернадского, д. 92

Оглавление научной работы автор диссертации — кандидата исторических наук Полушин, Евгений Михайлович

ВВЕДЕНИЕ.

Глава I. Городское самоуправление и социальная сфера в Москве в дореформенный период.

1.1 Становление системы самоуправления.

1.2. Проблема нищенства и способы ее решения в России и за границей.

1.3 Формирования системы начального народного образования.

Глава II. Формирование системы общественного призрения в Москве.

2.1 Основные направления деятельности городского самоуправления по социальному призрению до организации участковых попечительств о бедных.

2.2 Учреждение участковых попечительств и их деятельность.

Глава III. Деятельность городского самоуправления в области образования.

3.1 Учреждение городских начальных училищ и содействие внешкольному просвещению и воспитанию.

3.2 Финансовая политика Городской думы в области образования.Л

Введение диссертации2012 год, автореферат по истории, Полушин, Евгений Михайлович

Вопросы местного самоуправления в последнее время оказались в центре внимания исследователей: юристов, политологов, социологов и, конечно, историков. Интерес к данной проблеме вполне закономерен и обусловлен с одной стороны тем, что в советский период вопросы, касающегося местного самоуправления в дореволюционной России, были, если и не под запретом, то изучение их было непопулярным, в виду негативного отношения власти к этому общественно - правовому институту, и теперь исследователи наверстывают упущенное, стремясь заполнить образовавшиеся в науке пробелы. Конечно, было бы неверным говорить, что в советское время вопросы дореволюционного самоуправления совсем не рассматривались, исследования проводились, но отличались тенденциозностью и имели задачу не объективного анализа, а доказательства реакционной политики дворянско - буржуазных земств и городских дум. С другой стороны интерес современных исследователей вызывает не только отсутствие объективных работ по данной тематике, но и практическая значимость вопросов местного самоуправления, обусловленная отсутствием устоявшейся системы взаимодействия государственных и местных органов власти, четкого разграничения их компетенции. Современным органам местного самоуправления недостает собственного опыта самостоятельной деятельности, поэтому возникает необходимость в опыте историческом. При этом особую значимость приобрела история городского самоуправления, долгое время находившаяся в тени истории земства. В настоящее время принято выделять в городском самоуправлении элементы государственного управления местными делами, тем самым противопоставляя понятия «общественное управление» и «самоуправление», однако мы не видим здесь принципиальных противоречий, так как подобный подход является лишь отражением двух конкурирующих теорий самоуправления - государственной и общественно-хозяйственной. В задачи нашего исследования, посвященного анализу практической деятельности города в социальной сфере хозяйства, не входит изучение нюансов той или иной теории, поэтому термины «городское общественное управление» и «городское самоуправление» мы используем как равнозначные.

Интерес исследователей к истории городского самоуправления столь велик, что уже недостаточно рассмотрения связанных с ним общих вопросов, таких как реформы 1870 и 1892 годов, взаимодействие органов городского самоуправления с правительством. Актуальной стала конкретизация и локализация проблем городского самоуправления, то есть предметное изучение практической деятельности отдельных городских дум. Особый интерес представляет изучение деятельности Московского городского общественного управления пореформенного периода в социальной сфере, так как социальные проблемы, с которыми столкнулась Россия во второй половине XIX в., вызванные структурными изменениями в обществе и экономике: стихийная урбанизация, большое количество социально незащищенного населения, низкая доступность образования и здравоохранения, наиболее ярко проявились в Москве - экономическом и культурном центре центральной России, и решение этих проблем московским городским самоуправлением служило примером для остальных российских городов.

Исследование социального направления деятельности Московского городского общественного управления представляет и практический интерес, потому что перед современными российскими городами стоят схожие социальные проблемы. Изучение исторического опыта решения этих проблем Московской городской думой поможет в определении предмета и границ компетенции современных органов городского самоуправления.

Объектом данного исследования является Московское городское общественное управление пореформенного периода.

Предметом его деятельность в социальной сфере городского хозяйства, под которой понимаются общественное призрение, здравоохранение и начальное образование. Эти социальные вопросы наиболее остро стояли перед Московским городским управлением, что было обусловлено спецификой Москвы, являвшейся промышленным и торговым центром и, соответственно, местом притяжения жителей губерний центральной России. Подобная специфика определила состав населения Москвы, на 75% состоявший из иногородних уроженцев, не включенных ни в одно московское сословное общество, и поэтому, не имевших права рассчитывать на их помощь в случае нужды, предусмотренную законом. Таким образом, вся тяжесть социальной ответственности ложилась на плечи надсословного городского общественного управления.

Хронологические рамки диссертационного исследования определены периодом с начала 60-х годов XIX века до 1905 года. Выбор нижней границы обусловлен введением в действие в Москве Городового положения 1862 г, устанавливавшего всесословное городское управление, то есть допускавшего к участию в городском самоуправлении дворян, ранее этим правом не обладавших и наделявшего город некоторыми полномочиями в сфере управления городским хозяйством.

Выбранный хронологический период не отмечен серьезными политическими и социальными потрясениями в обществе и деятельность Московского городского общественного управления представляется нам, поэтому, подчиненной лишь соображениям общественной пользы и экономической целесообразности.

Историография. В настоящее время стало традиционным в историографическом обзоре проблемы городского самоуправления выделять дореволюционный, советский и современный этапы. Наша работа в этом плане не будет исключением, тем более что подобный хронологический подход представляется нам вполне логичным и удобным.

Интерес к проблеме самоуправления русских городов возник в середине XIX века в связи с проведенной Городской реформой и введением во многих городах самоуправления. Тема городских преобразований привлекала не только публицистов и журналистов, но и ученых историков и юристов на протяжении второй половины XIX и начала XX века. Соответственно труды исследователей той поры не отличались однотипностью. Довольно условно, но их можно разделить на следующие категории: 1) научные исследования, посвященные, в основном, историко -правовому анализу городского самоуправления в России с упором на законодательную базу; 2) ретроспективные обзоры практической деятельности городского самоуправления; 3) работы, поднимающие проблемы, общие для городского самоуправления и страны в целом, такие как народное образование, призрение и здравоохранение; и 4) публикации, посвященные какому - либо конкретному вопросу городской жизни или управления.

Научные работы были представлены глубокими теоретическими исследованиями, обыкновенно проводимыми в русле одной из двух конкурировавших между собой в то время теорий самоуправления: общественно-хозяйственной и государственной. Первым по времени стал двухтомный труд известного историка и правоведа, профессора государственного права Харьковского университета И.И. Дитятина «Устройство и управление городов России». В нем втор рассматривает историю городского самоуправления с допетровского времени до введения Городового положения 1870 года и сравнивает его с самоуправлением западноевропейских городов. Дитятин приходит к выводу, что в западной Европе городская общественность вынуждала власти проводить реформы, а в России инициатива в этом вопросе принадлежала правительству. Отсюда и вытекали различия в отношениях власти и общества, определяющие характер правительственной опеки над городами. Будучи скорее сторонником общественной теории самоуправления И.И. Дитятин с сожалением констатирует чрезмерный, но оправданный государственный контроль над городским общественным самоуправлением. Он сравнивает правительственную опеку на Западе с тюремщиком, который присматривает за буйным, могущим сознательно нанести вред государству существом, а в России с присмотром за несмышленым ребенком, ни к чему не способным, в котором нужно возбуждать силы и энергию.1 Дитятину удалось написать обобщающий труд о городском самоуправлении в России. Но отдавая предпочтение законодательным источникам, он допустил ряд неточностей при освещении вопросов, касающихся практического воплощения в жизнь городских законов. Тем не менее, работа И.И. Дитятина остается одной из главных по вопросам городского самоуправления в России.

Особенной фундаментальностью отличается труд A.A. Кизеветтера, опубликованный в начале XX в., «Городовое положение Екатерины II 1785 г.: Опыт исторического комментария». На основе многочисленных архивных данных автор исследовал все иностранные источники Жалованной грамоты городам и проследил их в статьях этого документа. Кроме того, Кизеветтер впервые в исторической науке рассмотрел влияние Грамоты 1785 года на жизнь русских городов, подняв проблему реализации городского законодательства. A.A. Кизеветтер пришел к выводу, что введение Жалованной грамоты нигде не достигло своей цели, ввиду несоответствия задач, поставленных законодателем перед городами, уровню развития самих городов и общественных отношений их жителей.

Одним из самых ярких апологетов общественно - хозяйственной теории самоуправления в России являлся известный общественный деятель князь А.И. Васильчиков, который в своей работе «О самоуправлении» доказывал, что ввиду несовпадения некоторых интересов государства и общества, общество имеет право на отделение своих функций от функций

1 Дитятин И.И. Устройство и управление городов России. Т. 1-2. Ярославль, 1877. С. 299-300, 366. г Кизеветтер A.A. Городовое положение Екатерины II 1785 г.: Опыт исторического комментария. М., 1909. государства для достижения большей самостоятельности органов местного самоуправления, необходимой им для решения собственных проблем .

В 60-х годах XIX века большее распространение получила общественно - хозяйственная теория самоуправления, и в какой - то мере под ее воздействием было принято Городовое положение 1870 г., с декларировавшейся большой финансово - хозяйственной самостоятельностью органов городского самоуправления и широким кругом подведомственных им дел. Не смотря на свою относительную радикальность и демократичность в сравнении с предыдущим периодом, Городовое положение 1870 г. подвергалось критике современников и за неравное представительство горожан в Думе, обусловленное делением избирателей на

3 курии, основанном на имущественном цензе, и с другой стороны за чрезмерную самостоятельность органов городского самоуправления, называемую некоторыми критиками «самоуправством».

Но уже к 80 - м годам XIX в. в научных и властных кругах возобладала государственная теория самоуправления, согласно которой органы местного самоуправления являются продолжением государственной власти на местах и должны осуществлять делегированные из центра функции в интересах государства. Видный ученый, последователь этой теории А.Д. Градовский полагал необходимым существование сильного централизованного государства, которое, тем не менее, не опасается децентрализовать управление, путем передачи части полномочий государственной власти органам самоуправления для более действенного решения местных проблем, но под контролем государства. Таким образом, органы самоуправления сращиваются с местной администрацией и образуют с государственной властью органически единую систему4. Ученик А.Д. Градовского Н.М, Коркунов поддержал и развил взгляды своего учителя в двухтомном курсе «Русского государственного права», в котором отрицал, какую бы то ни было

J Васнльчиков А.И О самоуправлении . Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. СПб., 1871.

4 Градовский А.Д. Начала русского государства, права // Собр. соч. Т. 9. - СПб., (908. С. 29. самостоятельность органов самоуправления. Он считал, что субъектами самоуправления местные общества являются лишь постольку, поскольку государство возлагает на них эту функцию5.

К категории ретроспективных обзоров практической деятельности московского городского самоуправления мы отнесли очень важный труд историка и общественного деятеля, много лет проработавшего в органах городского общественного управления, М.П. Щепкина «Опыты изучения общественного хозяйства и управления городов»6. Это единственная работа, где проводится сравнительный анализ Городовых положений 1862 и 1870 гг. На конкретном материале Щепкин показывает сильные и слабые стороны организации городского самоуправления в 1860-1870 гг. и приходит к выводу, что Положение 1862 года в большей степени отвечало уровню развития городов России, чем Положение 1870 г. М.П. Щепкин выполнил титаническую работу по сбору и систематизации материалов, касающихся деятельности Городского Управления в сфере народного образования. Источниками для его труда «Общественное хозяйство города Москвы: народное образование в 1863 - 1898 годах» послужили доклады комиссий, заявления, предложения отдельных лиц, журналы заседаний Городской Думы, общественные приговоры, постановления и дела городского архива, по личному признанию составителя «чрезвычайно скудные содержанием»7. Интересные сведения содержаться в статье В.Н. Григорьева «Общественное хозяйство города Москвы за 25-летие (с 1863 по 1887 гт.)», помещенной в журнале «Русская мысль», в которой он утверждает, что до Городового положения 1862 г. самоуправления в Москве фактически не существовало, так как городские доходы шли преимущественно на общегосударственные потребности, а не на удовлетворение местных нужд8, В плане содержания большого фактического и статистического материала важное значение имеет

5 Коркунов, Н,М. Русское государственное право. - СПб., 1893. Т. 1-2.

6 Щепкин М.П, Опыты изучения общественного хозяйства и управления городов. Ч. f-2.- M., 1882-1884.

7 Щепкин МЛ. Общественное хозяйство города Москвы: народное образование в 1863 - 1898 годах. - М., 1901. С. 8. к Григорьев В.Н. Общественное хозяйство города Москвы за 25-летие (с 1863 по 1887 гг.) // Русская мысль. -СПб, 1891. Книга XI). С. 32.

Сборник очерков по городу Москве», подготовленный по заданию Городской думы сотрудниками Городской управы для Всероссийской выставки в Нижнем Новгороде в 1896 г. Этот сборник состоит из статей, посвященных отдельным вопросам жизни Москвы9.

Знаковым событием в дореволюционной историографии московского самоуправления стало решение, принятое на одном из заседаний Московской городской думы. В связи с предстоящим 50 - летием введения в Москве Положения 1862 г. возникла идея создания истории московского городского общественного управления. Точкой отсчета стало 10 апреля 1863 года, когда состоялось первое заседание Общей городской думы, положившее начало новому периоду в истории городского самоуправления Москвы. В ознаменование этого события предполагалось издать сборник статей, посвященных истории Московской думы, воспоминаниях о ее деятелях. Этот коллективный труд должен был включить в себя материалы о подготовке Городового положения 1862, 1870, 1892 годов, сведения о выборах, городских избирателях и гласных, о мероприятиях городской думы, взаимоотношениях ее с администрацией, а также о бюджете города и основных направлениях хозяйственной деятельности городской думы.

Однако осуществить этот проект не удалось. Работа по подготовке двигалась очень медленно, и было напечатано всего несколько биографических очерков о городских головах - князьях А.А.Щербатове и A.B. Черкасском и статья И.А. Лебедева о городских выборах 1863 года, напечатанная в «Известиях Московской городской думы».10 Возможно, частью задуманного сборника являются и статьи A.A. Кизеветтера, C.B. Сперанского и В.Н.Сторожева в газете «Русские ведомости» под рубрикой «К 50-летию Московского городского самоуправления».п

9 Сборник очерков по городу Москве. - М., 1897.

10 К 50-летию Московского городского общественного управления. // Известия московской городской думы. 1913. Вып. 4. С. 1-60.

11 Кизеветтер A.A. 40-е и 60-е гг. XIX в. в истории городского самоуправления; Сперанский С. Развитие городских общественных учреждений в Москве.

Такие социальные вопросы как проблемы здравоохранения, образования и призрения обыкновенно рассматривались более широко, в контексте всей страны. История российского образования нашла отражение в работе публициста и педагога В,В, Григорьева «Исторический очерк русской школы», просветителя Н.В, Чехова «Народное образование в России с 60-х годов XIX века». Теоретические вопросы призрения и тесно связанного с ним здравоохранения поднимались в работах юристов: С.К. Гогеля «Объединение и взаимодействие частной и общественной благотворительности», A.A. Левенстима «Профессиональное нищенство, его причины и формы», В.Ф. Дерюжинского «Заметки об общественном призрении», историка и профессора Московского университета В.И. Герье «Записка об историческом развитии способов призрения в иностранных государствах и о теоретических началах правильной его постановки» |2.

Публицистические работы до 1917 года о городском самоуправлении представлены значительным количеством популярных книг и статей об актуальных вопросах городского управления и хозяйства. Авторы этих работ критически относились к современной им системе общественного управления, особенно много нареканий вызывала избирательная система и административный контроль над городской думой. Большое количество негативных оценок общественного управления, основанного на законе 1870 г. можно объяснить тем, что современники рассматривали его как пробный камень в деле построения городского самоуправления в России. Они считали, что этим дело не ограничится, и что законодатель учтет критику и сделает правильные выводы при дальнейшем развитии системы общественного управления.

Со вступлением в силу Городового положения 1892 года резко изменилось отношение к Положению 1870 года, которое из предмета

12 Григорьев В.В, Исторический очерк русской школы. - M., 1900; Чехов Н.В. Народное образование в России с 60- х годов XIX, - М„ 1912; Гогель С.К. Объединение и взаимодействие частной и общественной благотворительности. - СПб., 1908; Левенстим A.A. Профессиональное нищенство, его причины и формы. -СПб., 1910; Дерюжинский В.Ф. Заметки об общественном призрении. - М., 1897; Герье В.И. Записка об историческом развитии способов призрения в иностранных государствах и о теоретических началах правильной его постановки. - СПб, 1897. критики стало, чуть ли не образцом организации городского самоуправления, и заботой историков и публицистов стало противопоставлять его новому Положению, с легкой руки известного публициста Г.И. Шрейдера получившему название «городской контрреформы». Критиками нового закона признавалась необходимость расширить избирательную базу за счет квартиронанимателей, среди которых было много образованных людей, имевших высокий социальный статус, но не владевших собственным недвижимым имуществом, и освободить органы городского общественного управления от контроля администрации.

Историки уделяли большое внимание сравнению Городовых положений 1870 и 1892 гг. как законодательных актов без учета влияния этих законов на жизнь русских городов. Обстоятельный историко-правовой разбор реформы 1892 г. содержится в работах Г.И. Шрейдера и В.М. Гессена.13 Г.И. Шрейдеру также принадлежит ряд работ о собственно городском самоуправлении. В книге «Наше городское общественное управление. Этюды, очерки, заметки» на большом фактическом материале прослеживается влияние закона 1892 г. на состав и деятельность органов городского общественного управления14. Привлечен большой фактический материал, но он фрагментарен, поскольку в основу книги положены собственные статьи автора в различных периодических изданиях, написанные на злобу дня с критикой существующего городского самоуправления.

3Шрейдер Г.И. Городская конрреформа 11 июня 1892 г. // История России в XIX в. СПб., [б. г.]. Т. 5. С. 181-228; Гессен В.М. Городское самоуправление: Дополнение к курсу русского государственного права. СПб., 1912.

14Шрейдер Г.И. Наше городское общественное управление: Этюды, очерки, заметки. Спб„ 1902. Т. 1. делопроизводственным материалам городской думы.15 Их с большим основанием можно отнести к источникам, чем к научным исследованиям. Эти работы включают в себя большое количество таблиц и статистических данных без обобщений и выводов. По большому счету они носят публицистический характер и не претендуют на теоретические обобщения. Однако необходимо отметить и работы, в которых делались попытки анализа социальных проблем, стоявших перед городским самоуправлением16

Характерной была тенденция сравнения отдельных отраслей московского городского хозяйства со столичными городами Западной Европы на страницах журнала «Известий Московской городской думы» -официального печатного органа Московской думы. И хотя результаты подобных сравнений были далеко не в пользу Москвы, мы полагаем, что отсутствие боязни сопоставления московского хозяйства с ведущими современными мировыми его образцами являлось показателем оптимизма и уверенности в своих силах органов городского самоуправления и высокой планки, которую они себе задали.

Работы, опубликованные во время первой русской революции, являлись политическими брошюрами о городском самоуправлении с подробными планами его реформирования, которые предлагали различные партии. Левые партии требовали введения всеобщего избирательного права и полной независимости общественного самоуправления от администрации, историки кадетской ориентации в своих требованиях не шли дальше включения в состав избирателей квартиронанимателей и расширения самостоятельности городского общественного управления. Одно

15 Водоснабжение Москвы в 1779 - 1902 гг.: Мытищинский и другие вспомогательные водопроводы. М„ 1913; Горбунов Д.Г. Московские городские бойни: исторический очерк. М., 1913; Каменецкая E.H. Водоснабжение города Москвы. М., 1896; Сборник статей по вопросам, относящимся к жизни русских и иностранных городов. Вып. III. - M., 1897.

16 Езерский Н. Чего не достает московским попечительства)*!?//Трудовая помощь.-СПб., 1900. №8; Максимов Е.Д. Вопрос о средствах на городскую благотворительность. И Трудовая помощь. - СПб., 1904. № 9; Максимов Е,Д. Специальные органы городских управлений по делам помощи бедным. - СПб., 1904. № 7; К вопросу об организации призрения душевнобольных в Москве. // Известия Московской городской думы. -М., 1891 .№5. признавалось всеми этими авторами - современная им система самоуправления несостоятельна.

Несмотря на довольно многочисленные издания, касающиеся московской городской думы, тема городского самоуправления не получила должного освещения в дореволюционной историографии. Отсутствовали серьезные исследования организации самоуправления, созданного Городовыми положениями 1870 и 1892 гг., и недооценивалось Положение 1862 года. В целом, дореволюционная историография была сосредоточена на критике системы городского самоуправления, основанном на непопулярном законе 1892 г., и поиске путей модернизации данного общественного института. Узость источниковой базы и злободневность этой темы для жизни русских городов обусловили полемический характер большинства работ, написанных в дореволюционный период. Однако хорошее теоретическое осмысление идей городского самоуправления и достаточно большой фактический материал позволяет использовать эти труды для подготовки современных исследований.

17 городского хозяйства». В его книге впервые в исторической литературе рассматривалось, хотя и тезисно, самоуправление русских городов за более чем 130-летний период его существования. В это же время были опубликованы работы П.В. Сытина в Москве и И.И, Астрова, написанные им в эмиграции. Они посвящены хозяйственной деятельности московского

7Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. М. - Л., 1928. общественного управления. В этих публикациях отмечаются высокие темпы развития городского хозяйства.18

В советской историографии в 1930 - 1940-е гг. деятельность

Московской городской думы оценивается уже с позиций марксизмаленинизма. Ряд статей и брошюр, вышедших в эти годы носит популяризаторский характер. Для них свойственен упрошенный подход к оценке деятельности органов общественного управления.19 Господствует классовый подход в оценке деятельности общественного управления не только в публицистической литературе, но и в академических изданиях.

Например, в шеститомной «Истории Москвы», написанной Б.Б.

Веселовским, Б.В. Златоустовским, С.И. Шаровым, М.Н. Петровым, К.В.

Сивковым и другими20.

В 1950 - 1980 - е гг. по проблеме истории московского

21 самоуправления было написано и защищено несколько диссертаций. Общими усилиями их авторам удалось исследовать состав избирателей и гласных, рассмотреть хозяйственную деятельность городской думы и ее отношения с администрацией. В диссертациях Н.Ю. Кружаловой и Л.В. Вяликовой значительное место отводится организационной структуре городской думы и управы. Все эти работы подготовлены на широкой источниковой базе и отличаются серьезной разработкой вопросов жизни городского самоуправления Москвы. Но также их отличает и присущая тому времени предвзятость в оценке деятельности городской думы, стремление

3Сытин П.В. Коммунальное хозяйство (благоустройство) Москвы в сравнении с благоустройством других больших городов. M., 1926; Астров И.И. Из истории городских самоуправлений в России // Местное самоуправление: труды общества для изучения городского самоуправления в Чехословацкой Республике. Вып. 2. Прага,1925. С. 9-42.

9Шефер А.Л. Органы самоуправления царской России. Куйбышев, 1939; Степанов А.Н, О городском самоуправлении в России с 70-х гг. XIX в. до Октябрьской революции // Преподавание истории в школе. 1946. № 6. С. 41-48; Каржановский Н.С. Как избиралась и работала Московская городская дума. М„ 1947.

20 История Москвы в 6 томах. // Под ред. д.и.н. Козьмина Б.П. и д.и.н. Яцунского B.K. Т. 4. - М., 1954.

21 Златоустовский Б.В. Московское городское самоуправление в период буржуазных реформ 60-х гг. XIX в.: автореф. дис. канд. ист. наук. М., 1954; Павлюченко Э.А. Московское городское общественное управление в 70-80-е годы XIX века: автореф. дис. канд. ист. наук. М., 3956; Писарькова Л.Ф. московское городское общественное управление с середины 1880-х годов до первой русской революции: автореф. дис. . канд. ист. наук. М., 1980; Кружалова Н.Ю Московское городское самоуправление в 1905-1912 гг.: автореф. дис. канд. ист. наук. М., 1982; Вяликова Л.В. Московское городское самоуправление в 1912 -феврале 1917 гг.: автореф. дис. . канд. ист. наук. М., 1989; Hanchett W. Moskow in the Late Nineteenth Century. A Study in Municipal Self-government. Chikago (Illinois), 1964. доказать реакционный характер общественного управления дореволюционной России.

Нельзя не отметить монографию очень серьезного и вдумчивого исследователя В.А. Нардовой «Городское самоуправление в России в 60-х -начале 90-х годов XIX в.», которая стала первой в советской историографии работой о городском самоуправлении, созданным Городовым положением 1870 года22. На значительном архивном материале автор рассматривает правительственную политику в области общественного управления, однако, исследуя законодательную политику, не ставит перед собой задачи проследить ее практическое воплощение в жизни городских общественных учреждений. Следовательно, деятельность органов городского самоуправления остается вне пределов предмета исследования В.А. Нардовой. Автора интересует в основном Петербург и некоторые другие российские города. Москву В.А. Нардова не рассматривает, ссылаясь на то, что та была предметом изучения других ученых.

1990 - е гг. отмечены возрастанием интереса к вопросам местного самоуправления, которые стали активно изучаться историками, правоведами, политологами и социологами. Всплеск интереса к проблеме городского самоуправления приходится на рубеж тысячелетий, когда в условиях реформирования системы местного самоуправления востребованным оказался исторический опыт. При этом наблюдается тенденция повышенного интереса к исследованию отдельных регионов и даже городов региональными историками.23 Интерес современных исследователей вызывают вопросы социальной направленности, связанные с функционированием местного самоуправления во второй половине XIX -начале XX веков . Это говорит о том, что проблема истории городского

22 Нардова В.А. Городское самоуправление в России в 60-х - начале 90-х годов XIX в. - Л., 1984. ъ Тюрин В.А, Губернская администрация и городское общественное управление в провинциальной России конца XIX - начала XX века: Пензенская, Самарская, Симбирская губернии: автореф. дис. канд. ист. наук. Самара, 2004; Асанов Р.Ф. Городское самоуправление в пореформенный период: По материалам Нижнего Новгорода: автореф. дис. канд. ист. наук. Нижний Новгород, 2004.

24 Щеглова A.C. Становление основных теоретико-методологических и организационных направлений общественного призрения в Российской Империи на рубеже XIX - XX веков : дисс. к.и. н. - М., 2005. самоуправления настолько важна и востребована, что уже недостаточно общих теоретических исследований, касающихся общественного управления в целом в России или рассматривающих общие вопросы самоуправления. Появляется необходимость в локализации и детализации вопросов общественного самоуправления.

Среди работ, изданных в последнее время, особенной монументальностью выделяется монография Л.Ф. Писарьковой «Городские

Л £ реформы в России и Московская дума». Автор ставит перед собой задачу воссоздать полную картину городского общественного управления столицы за последние 55 лет его существования. Организация Московской городской думы, городские избиратели и гласные, члены управы и городские головы, их взаимоотношения, характеристики известных городских деятелей, отношения городской власти и администрации, источники бюджета, основные направления хозяйственной и общественно-политической деятельности городской думы - все эти аспекты в какой-то мере нашли отражение в ее работе. Особое внимание уделяется проблеме реализации законодательства. Ставится вопрос о реализации политики правительства в области городского общественного управления на примере Москвы. Л.Ф. Писарькова приходит к выводу, что, если рассматривать Положение 1892 года не только как законодательный акт, а проследить результаты его влияния на жизнь русских городов, то окажется, что хозяйству городов усиление правительственной опеки пошло на пользу, так как снижалась возможность бесконтрольной траты средств городских бюджетов органами общественного управления. Но всеобъемлющий характер работы Л.Ф. Писарьковой имеет и обратную сторону - автор был вынужден многие вопросы освещать обзорно и недостаточно подробно.

История самоуправления русских городов получила отражение и в зарубежной историографии. Американские историки изучение

Писарькова Л.Ф. Городские реформы в России и московская дума. - М., 2010. самоуправления тесно связывают с историей России в целом, рассматривая эту тему в контексте более широких проблем: отношения власти и общества, эволюция сословий и изменение структуры насел пореформенных городов, процессы модернизации русских гор в конце XIX - начале XX вв .

Однако, в достаточно многочисленных исследованиях, посвященных московскому самоуправлению, до сих пор не рассматривалась подробно социальная сторона жизни пореформенной Москвы и, соответственно, не ставился вопрос об особом отношении городского управления к социальной сфере своей деятельности.

Несмотря на существование исследований по проблеме московского городского самоуправления, как в дореволюционный период, так и в советской и современной историографии эти работы, в той или иной степени, освещают лишь отдельные этапы становления и развития московского городского самоуправления и дают довольно противоречивую и далеко не полную картину развития общественного управления столицы. В значительной степени это обусловлено различными подходами и задачами авторов, акцентирующих внимание на различных аспектах проблемы. Немалую роль в этом сыграла и необъективная оценка законодательства 1860 - 1890 - х гг. Тема городского самоуправления была слишком актуальна для пореформенной России и слишком политизирована в последующие десятилетия, чтобы стать предметом беспристрастного изучения советских историков.

В итоге многие важные проблемы не были рассмотрены или не получили должного освещения.

Источниковая база исследования довольно широка и включает как опубликованные так и не опубликованные, архивные материалы.

К первой группе опубликованных источников относятся законодательные и правовые акты, регулировавшие деятельность органов

26 Hanchett W. Moskow in the Late Nineteenth Century. A Study in Municipal Self-government. Chikago (Illinois), 1964. местного самоуправления, а также образование, здравоохранение и общественное призрение: Городовые положения 1862, 1870, 1892 гг., Екатерининское Уложение о губерниях, учреждавшее Приказы общественного призрения, нормативно - правовые акты касающиеся

27 школьного образования, содержащиеся в специальных сборниках , а также материалы комиссий по подготовке Городового положения 1870 г.

К третьей группе могут быть отнесены различные отчеты и обзоры деятельности московского городского управления, составленные служащими Городской управы для представления Московского городского управления на всероссийской выставке в Н. Новгороде в 1896 г28., Эту группу источников отличает содержание большое количество фактического и статистического материала.

11 Анн ив П. Свод главнейших законоположений и распоряжений о начальных народных училищах и учительских семинариях. 4 1.- СПб., 1890.

Деятельность Московского Городского Общественного Управления по народному образованию. //

Сборник очерков по г. Москве. / Составлено Н.М. Бычковым под ред. Статист, Отделения Городской управы. - M., 1896; Благотворительная деятельность Московского Городского Общественного Управления //

Сборник очерков по городу Москве. — М., 1896; Финансы г. Москвы за 1863-1894 гг. // Сборник очерков по городу Москве. - М.} 1897; Городские попечительства о бедных в Москве. (Очерк первого десятилетия их деятельности) 1895 - 1904 гг. - М., 1908; Городские учреждения Москвы, основанные на пожертвования, и капиталы, пожертвованные Московскому городскому общественному управлению в течение 1863 - 1904 г.

М., 1906;

29 Воспоминания Б.Н. Чичерина. Земство и Московская дума. - Тамбов, 2007. обязывает исследователя относиться к ним более критически, чем к остальным источникам.

К пятой группе источников отнесены материалы периодической печати. К ним относятся статьи, посвященные здравоохранению, образованию, общественному призрению и городскому хозяйству в целом, и опубликованные в различных периодических изданиях. Это, в первую очередь, «Известия Московской Городской Думы» - официальный печатный орган московского городского общественного управления, а также «Русские ведомости», «Русская мысль», «Русская старина», «Московские ведомости», «Гражданин», «Современник», «Русская летопись», «Вестник Европы», помимо этого издания, имеющие определенный профиль: «Трудовая помощь», «Детская помощь», «Журнал Министерства народного просвещения», «Русская школа», «Народная школа».

Шестая группа источников состоит из архивных материалов, многие из которых впервые введены в научный оборот. Для исследования привлекались материалы, хранящиеся в Центральном историческом архиве Москвы (ЦИАМ) и в научно - исследовательском отделе рукописей Российской государственной библиотеке им. Ленина (НИОР РГБ). В ЦИАМ использовались фонды Московской городской думы и Управы (ф. 179), содержащие постановления Думы по вопросам городского хозяйства, доклады различных думских комиссий, доклады и отчеты Городской управы, особые мнения гласных Думы, посвященные актуальным вопросам городской жизни. Фонд 160 содержит интересные сведения в докладах и отчетах Общей и Распорядительной думы 1864-1866 гг., в частности, об открытии первых городских женских училищ в Москве. В НИОР РГБ использовался преимущественно личный фонд профессора истории Московского университета, бывшего длительное время главой Комиссии о пользах и нуждах общественных в Московской городской думе В,И. Герье (ф. 70). Этот очень обширный фонд содержит большое количество материалов о становлении системы общественного призрения, доклады профильных комиссий (о пользах и нуждах общественных и училищной), проекты организации участковых попечительств, обзоры систем призрения в иностранных государствах.

Опубликованные источники и архивные материалы в совокупности представляют широкую базу для проведения объективного исследования.

Теоретическими и методологическими основами исследования являются принципы объективности, историзма, научности, всесторонности и комплексности, что предполагает объективный отбор фактов, критическое отношение к источникам, анализ конкретно - исторической ситуации, учет контекста и общих тенденций развития общества и государства. Методика исследования обусловлена спецификой изучения проблемы социальной деятельности городского самоуправления, включающего как историко -правовые, так и социально - политические аспекты. При написании диссертации использовался сравнительно - исторический метод, позволяющий сопоставить различные этапы развития городского хозяйства до- и пореформенного периода, определить степень участия городского общественного управления в формировании и развитии систем образования, здравоохранения и общественного призрения.

Целью данного исследования является анализ деятельности Московского городского общественного управления в социальной сфере городского хозяйства, что подразумевает решение следующих задач:

- определить уровень развития основных составляющих элементов социальной сферы городского хозяйства: общественного призрения, здравоохранения и народного образования в дореформенный период;

- выявить причину особой значимости для пореформенной Москвы именно социальных проблем;

- проследить взаимосвязь социальных вопросов, которая обусловила комплексный подход Городского общественного управления к их решению;

- проанализировать конкретные мероприятия московского городского самоуправления по развитию социальной сферы в пореформенный период.

Научная новизна исследования заключается в постановке проблемы, не получившей предметного анализа и оценки в трудах историков. В диссертации впервые изучен вопрос особой значимости для Московского городского общественного управления пореформенного периода социальной сферы жизни города, и проанализирована его деятельность и ее результаты в этом направлении. Ранее историками изучались отдельные аспекты проблемы московского городского самоуправления, в частности, вопросы взаимодействия с правительством, формирования Городской думы, благотворительной деятельности отдельных сословий. В результате хозяйственную деятельность Московского городского общественного управления была изучена поверхностно, без выделения социального направления развития городского хозяйства в отдельную проблематику. В диссертации изучено состояние социальной сферы городского хозяйства в дореформенный период, выявлен комплексный подход к ее развитию со стороны городского самоуправления в пореформенный период, определены конкретные мероприятия Городской думы и их результаты, направленные на развитие общественного призрения, образования и здравоохранения. В научный оборот введены ранее не опубликованные архивные материалы, освещающие малоизученные вопросы социально ориентированной деятельности Московского городского общественного управления, в частности, материалы Комиссии о пользах и нуждах общественных, хранящиеся в НИОР РГБ, а также доклады и отчеты профильных комиссий Московской думы, хранящиеся в ЦИАМ.

Практическая значимость исследования заключается в том, что его результаты могут быть использованы при написании более общих работ по истории самоуправления в Москве, подготовке учебных курсов и могут учитываться при разработке реформ городского самоуправления при определении компетенции органов самоуправления.

Основные положения диссертации получили отражение в трех статьях автора, две из которых опубликованы в рецензируемых изданиях.

Структура диссертации соответствует целям и задачам исследования и состоит из введения, трех глав, заключения, списка источников и литературы и приложений.

Заключение научной работыдиссертация на тему "Деятельность Московского общественного управления по развитию социальной сферы городского хозяйства в пореформенный период"

Заключение.

Московское городское самоуправление прошло долгий путь становления, от практически полной неготовности общества к сложным функциям самоорганизации, навязанным государством сверху посредством Екатерининской жалованной грамоты 1875 г., до требования того же общества, но уже созревшего и переросшего рамки устаревшего городского законодательства, реформирования Городского положения в соответствии с современными реалиями городской жизни. Начало делегирования некоторых управленческих функций городам было положено Петром I, учредившим городские магистраты, имевшие, однако, основной задачей не заботу о местных городских делах, а помощь государству в сборе налогов и податей. Следующий этап отмечен попыткой Екатерины II ввести в России городское самоуправление по западноевропейскому образцу, основанное на Магдебургском городском праве, с выделением города в самостоятельное юридическое лицо, а его жителей в отдельную категорию. Реформа не принесла ожидаемого результата - ощутимого повышения уровня благосостояния городов, так как была недостаточно адаптирована под российские реалии и не учитывала разницу в уроне развития отдельных городов. Тем не менее, в практически неизменном виде система городского самоуправления, основанная на Жалованной грамоте городам, просуществовала до середины XIX века, пока в 1846 году в Петербурге и в 1862 году в Москве не были приняты новые Городовые положения, послужившие платформой для разработки нового всероссийского Городового положения 1870 года, установившего бессословное городское самоуправление и относительную хозяйственную самостоятельность городских дум. В 1892 году городское законодательство было вновь реформировано, в сторону ужесточения избирательного ценза и большего подчинения городских властей правительству, что вызвало резкое недовольство общественности и получило название «городской контрреформы». Современные исследователи, однако, склонны считать, что это пошло на пользу хозяйству, по крайней мере, небольших городов, снизило уровень коррупции и растрат не местном уровне.

Самоуправление Москвы сформировалось в результате долгой и трудной эволюции, движущей силой которого выступали преобразования правительства, не всегда адекватно оценивавшего уровень развития общественных отношений. На практике это приводило к тому, что скопированные западноевропейские образцы городского права не приживались на русской почве без существенной адаптации и изменений. На первых порах правительству приходилось искусственно стимулировать развитие городского общественного управления, и в этом заключалось основное отличие России от Европы в данном вопросе, где города сами добивались от государственной власти хозяйственной независимости. Но к середине XIX в. московское общество дозрело до требования от правительства реформирования городского законодательства с целью приведения его в соответствие с начавшим складываться капиталистическим укладом в экономике. Таким образом, уже не политическая конъюнктура, а экономическая целесообразность послужила основной причиной городской реформы. Специфичным в московском самоуправлении было то, что оно не использовало, в виду его незначительности, опыт других российских городов по управлению городским хозяйством, а само зачастую являлось первопроходцем в различных сферах городской жизни.

Такая социальная проблема Москвы как нищенство имела давние корни и обуславливалась как традициям христианского милосердия, развитыми в русском обществе, так и объективными экономическими причинами, такими как материальная состоятельность Москвы в сравнении с соседними губерниями. К середине XIX в. стремительно увеличивавшемуся населению Москвы не хватало школ и лечебных учреждений, но до передачи полномочий по ведению городского хозяйства Московскому городскому общественному управлению эти вопросы решались правительственными учреждениями и довольно неэффективно. Коренные изменения, произошедшие в России в результате крестьянской реформы 1861 года и последовавшей за ней эпохи «Великих реформ», сильно изменили социально - политическое устройство русского общества. В экономике развивались капиталистические отношения, заставившие пересмотреть устройство многих сфер жизни общества и чуть ли не в первую очередь местного самоуправления. Для успешного ведения усложнившегося городского хозяйства в новых условиях Московскому городскому самоуправлению, действовавшему до 1862 г. на основании Екатерининской Жалованной грамоты городам от 1785 г., требовалась большая, чем прежде самостоятельность в решении хозяйственных вопросов. К моменту издания Положения об общественном управлении города Москвы 1862 г. отрасли московского городского хозяйства не представляли единого коммунального хозяйства. Учреждения здравоохранения, народного образования и общественного призрения находились в разнобой в ведении различных ведомств, зачастую не связанных друг с другом. Городовое Положение 1862 г., не изменив кардинальным образом компетенцию московского самоуправления, дало Общей думе юридические основания добиваться передачи всех отраслей городского хозяйства в ведение города. Однако до вступления в действие Положения 1870 г. всеми важнейшими предметами городского общественного хозяйства распоряжались различные правительственные учреждения, не обязанные городу никакой отчетностью. До середины XIX столетия, когда общественного самоуправления в действительности не существовало, городские доходы шли преимущественно на общегосударственные потребности, а не на удовлетворение местных нужд, что пагубно сказывалось на развитии социальной сферы - важнейшей области городского хозяйства, определяющей качество жизни горожан. Собственных учреждений здравоохранения, образования и социального призрения Московское городское управление до реформы 1862 г. не имело, а государственным выделяло лишь небольшую субсидию.

В дореформенный период относительное единоначалие в ответственности за общественное призрение, народное образование и здравоохранение было установлено в связи с учреждением Приказов общественного призрения в 1785 году, которым были предоставлены широкие полномочия по деятельности в социальной сфере и стабильное материальное обеспечение с участием государственных и частных средств. Решение государства принять на себя ответственность за решение социальных вопросов, было обусловлено, как неспособностью решить их силами церкви, так и общеевропейской тенденцией к огосударствлению социальной сферы. Тем не менее, и в дореформенный период Приказы общественного призрения не обладали монополией на благотворительность. Кроме них в Москве общественным призрением организованно занимались частные и общественные, в том числе сословные и религиозные общества. Однако, несмотря на имевшиеся возможности, Московский приказ общественного призрения не смог стать объединяющей структурой для многочисленных благотворительных обществ в силу своей бюрократизированности и формального похода к своим обязанностям. Стабильного, но недостаточного государственного финансирования не хватало для решения обострившихся социальных проблем быстро растущей Москвы. Больницы и богадельни, находившиеся в ведении Приказа, приходили в упадок, а городское общественное управление не считало целесообразным финансировать учреждения к нему не относящиеся и ему неподотчетные. Образование находилось в ведении министерства народного просвещения, которое основное внимание сосредоточивало на развитии среднего и высшего образования, а начальные школы финансировало в минимальном объеме, так как предполагалось, что их открытие и содержание забота местных обществ, государство же должно осуществлять лишь координацию и общий надзор.

Социальная сфера хозяйства Москвы в дореформенный период находилась в запущенном состоянии и нуждалась в решительных мерах для ее реорганизации.

Особую остроту социальных проблем в Москве, таких как сильно развитое уличное нищенство, нехватка мест в больницах и богадельнях, обусловили глобальные социально-экономические изменения, вызванные отменой крепостного права, а также комплекс более конкретных причин. Одной из основных являлся уровень экономического развития Москвы, который был выше, чем в губерниях центральной России и привлекал их население в поисках заработка в Москву. Немаловажную роль играли традиции церковного и уличного подаяния, чрезвычайно развитые в Москве, и поддерживаемые церковью. В неурожайные годы крестьяне Московской и соседних губерний в большом количестве приходили в Москву искать помощи. Но наряду с действительно нуждающимися Москву осаждали тысячи профессиональных нищих. До отмены крепостного права вопрос освобождения Москвы от уличных нищих, являвшихся в большинстве своем крепостными крестьянами, решался за счет их владельцев, обязанных оплатить государству расходы, связанные с их отправкой домой. После же реформы 1861 г. ответственность за прекращение уличного нищенства легла на государство, которое перепоручило ее городскому общественному управлению. Крестьянская реформа ознаменовала переход к капиталистическим отношениям и, предоставив экономике миллионы рук свободной рабочей силы, обусловила быстрый рост промышленного производства, одним из центров которого ввиду удобного географического положения и развитых традиций предпринимательства стала Москва. Древняя столица стала торгово-промышленным городом и привлекала большое количество рабочих со всей страны, что привело к резкому росту населения и, как следствию, нехватке объектов социальной инфраструктуры. Кроме выше перечисленного недостаточность лечебных заведений была обусловлена и тем, что лечились в них не только жители Москвы, но и соседних губерний, ввиду отсутствия там подобных заведений. Апофеозом социальной неустроенности в Москве стало уличное нищенство, принявшее катастрофический характер, и не только порочившее облик древней столицы, но и являвшееся социальным злом, бороться с которым Московская городская дума полагала одной из важнейших своих обязанностей.

Социальные вопросы, такие как общественное призрение, здравоохранение и народное образование, перешли в ведение городского общественного управления Москвы на основании Городового положения 1870 года, а также других законодательных актов и правительственных распоряжений и занимали важное место в московском городском хозяйстве. Взаимосвязь социальных проблем, таких как уличное нищенство, нехватка объектов социальной инфраструктуры и школ была обусловлена общей причиной - перенаселенностью Москвы и отсутствием действующего страхового, рабочего и пенсионного законодательств. Быстрорастущему населению Москвы, особенно бедной его части, практически негде было лечиться, учить своих детей, а оставшимся без средств к существованию и помощи близких старикам приходилось нищенствовать. Это были проблемы, не имевшие одного простого решения, и исторический опыт это доказывает. Их не смогло решить государство с помощью полицейско-репрессивных мер, не дала положительных результатов не делавшая различий между нищими церковная раздача милостыни, не справлялась разрозненная и нескоординированная частная благотворительность. Городское общественное управление, приступив к единоличному заведыванию всем городским хозяйством, справедливо полагало, что многие социальные проблемы проистекают друг из друга и, что решение их невозможно без координации усилий государства, церкви, общественной и частной благотворительности.

Деятельность реформированного городского самоуправления отличалась особым вниманием к социальной сфере городского хозяйства, представлявшей одно из приоритетных направлений, на которое выделялись немалые деньги из бюджета города и благодаря авторитету Городской думы привлекались средства благотворителей. Тем самым опровергается имевшееся в советской историографии представление о Московской городской думе, как о реакционном, буржуазном, блюдущем исключительно свои узкие корпоративные интересы органе общественного управления.

Становление системы общественного призрения в Москве состояло из следующих этапов: 1) до 1887 года, когда Городское общественное управление получило в свое непосредственное заведывание заведения и капиталы Приказа общественного призрения. Этот этап характеризовался довольно опосредованной деятельностью Города в данной сфере, так как, несмотря на законодательно отнесенной к его компетенции обязанности социального призрения, не располагал специализированными учреждениями и больницами, находившимися в ведении Приказа общественного призрения;

Проанализировав деятельность Московского общественного управления по развитию народного образования, мы может отметить, что до середины 1860-х годов Москва не имела подведомственных городу учебных заведений, а деятельность всесословной Городской думы ограничивалась выдачей пособия 13 казенным училищам и Румянцевскому музею. Ситуация меняется с принятием Положения о начальных училищах 1864 года, разрешившим открывать начальные школы частным лицам и обществам земским и городским. Московское общественное управление с удовольствием этим правом воспользовалось и начало открывать собственные училища, продолжая при этом выдавать субсидию казенным училищам, но безуспешно требуя их передачи в ведение города. Признавая заботу о начальном образовании одной из важнейших задач Городского общественного управления, Московская дума взяла четкий курс на открытие собственных начальных училищ, при этом, не отказываясь от взаимодействия с частными и государственными средними, высшими и специализированными учебными заведениями, содержа в них стипендиатов на средства городского бюджета и благотворителей. Учитывая образовательное законодательство второй половины XIX века, позволявшее иметь городским обществам независимые от государства только начальные школы, подобный подход Общественного управления представляется оправданным и разумным.

Московскому общественному управлению удалось создать образцовую для российского уровня социальную сферу городского хозяйства благодаря объединению усилий городского общественного управления, частных лиц и благотворительных обществ и встраиванию их в слаженную систему, находящуюся в ведении города.

Опыт взаимодействия Московской городской думы с частными лицами и общественными организациями в по развитию социальной инфраструктуры вполне применим и в современной Москве, особенно в контексте актуализации социального сотрудничества власти и бизнеса.

Список научной литературыПолушин, Евгений Михайлович, диссертация по теме "Отечественная история"

1. Архивные материалы.

2. Центральный исторический архив Москвы:

3. Ф. 179 фонд Московской городской думы и Управы.

4. Ф. 160 фонд Общей и Распорядительной думы 1864-1866 гг.

5. Научно исследовательский отдел рукописей Российской государственной библиотеке им, Ленина:

6. Ф. 70 фонд профессора истории Московского университета, В.И. Герье.

7. Диссертационные исследования.

8. Hanchett W. Moskow in the Late Nineteenth Century. A Study in Municipal Self-government. Chikago (Illinois), 1964.

9. Асанов Р.Ф. Городское самоуправление в пореформенный период: По материалам Нижнего Новгорода: автореф. дис. канд. ист. наук. -Нижний Новгород, 2004. 33 с.

10. Балмасова А,А. Развитие концептуальной основы местного самоуправления в России: вопросы истории, теории и правового регулирования. Дис, . к.ю.н. Нижний Новгород, 2007. - 204 с.

11. Вяликова JI.B. Московское городское самоуправление в 1912 -феврале 1917 гг.: автореф. дис. . канд. ист. наук.-М., 1989-28 с.

12. Златоустовский Б.В. Московское городское самоуправление в период буржуазных реформ 60-х гг. XIX в.: автореф. дис. . канд. ист. наук. -М., 1954.-30 с.

13. Кружалова Н.Ю Московское городское самоуправление в 1905-1912 гг.: автореф, дис. . канд. ист. наук.-М., 1982.-29 с.

14. Павлюченко Э.А. Московское городское общественное управление в 70-80-е годы XIX века: автореф. дис. . канд. ист. наук, М., 1956. - 26 с.

15. Писарькова Л.Ф. Московское городское общественное управление с середины 1880-х годов до первой русской революции: автореф. дис. . канд. ист. наук. М., 1980. - 30 с.

16. П.Тюрин В.А. Губернская администрация и городское общественное управление в провинциальной России конца XIX начала XX века: Пензенская, Самарская, Симбирская губернии: автореф. дис. канд. ист. наук. - Самара, 2004. - 19 с.

17. Щеглова A.C. Становление основных теоретико-методологических и организационных направлений общественного призрения в Российской Империи на рубеже XIX XX веков: диссертация . кандидата исторических наук. - М., 2005. - 218 с.

18. Статистическая литература.

19. Список стипендий, учрежденных в разных учебных заведениях на средства Московского Купеческого Общества и на капиталы, пожертвованные разными благотворителями. -М.: Типография А.Н. Иванова, 1913.-42 с.

20. Ведомость о московских городских начальных училищах на 1-е января 1905 г. М.: Городская Типография, 1905. - 290 с.

21. Вернер И.А. Деятельность Московской Городской Думы в 1909 1912 годах. - М.: Городская Типография, 1912. - 103 с.

22. Отчет о движении сумм г. Москвы за 1915 г. Часть IV, отделение училищное. М.: Городская Типография, 1917. - 106 с.

23. Отчет о деятельности Московской городской управы за 1885 г. М.: Московская городская типография, 1887. - 256 с.

24. Сборник сведений по общественной благотворительности. Т.2. СПб., 1883.- 198 с.

25. Сборник справочных сведений о благотворительности в Москве. М,: Городская Типография, 1901. - 373 с.

26. Сборник справочных сведений о благотворительности в Москве. М.: Городская Типография, 1901. - 373 с.

27. Сборник статистических сведений о благотворительности Москвы за 1889 год. -М.: Московская Городская Типография, 1891. -358 с.

28. Статистический атлас города Москвы. Площадь Москвы, население и занятия. М.: Московская Городская Типография, 1887. - 26 с.1. Периодика.

29. Вессель Н.Х. Начальное образование и народные училища в Западной Европе и в России // Русская школа. СПб., 1890. №1 январь. - С. 95105.

30. Вестник благотворительности. Журнал гигиенических и филантропических сведений. СПб., 1870. № 1.

31. К вопросу о нищенстве в Москве // Сборник статей по вопросам, относящимся к жизни русских и иностранных городов, из «Известий Московской Городской Думы» за ноябрь 1895-март 1896 гг. Вып. IH. -М., 1896.

32. Несколько слов о том, правильно ли распределяются финансовые средства министерства народного просвещения. // Журнал министерства народного просвещения. СПб.: Типография Ф.С. Сушинского, 1886. Январь, Отдел IV, с. 44-52.

33. Русская школа. Общепедагогический журнал для школы и семьи, -СПб.: Типография И.Н. Скороходова, 1894. № 5-6.

34. Русская школа. Общепедагогический журнал для школы и семьи. -СПб.: Типография И.Н. Скороходова, 1894. № 5-6.

35. Русская мысль. Литературно политическое издание. - М.: Типолитографии Т-ва И.Н. Кушнерев и К°, 1891. Книга XII.

36. Сборник статей по вопросам, относящимся к жизни русских и иностранных городов, из «Известий Московской Городской Думы» за ноябрь 1895-март 1896 гг. Вып. III. M., 1896.

37. Степанов А.Н. О городском самоуправлении в России с 70-х гг. XIX в. до Октябрьской революции // Преподавание истории в школе. 1946. № 6. С. 41-48

38. Трудовая помощь. СПб., 1904. №6.

39. Трудовая помощь. СПб., 1904. №7.

40. Трудовая помощь. СПб., 1900. № 1.

41. Трудовая помощь. СПб., 1904. № 9.

42. Трудовая помощь. СПб., 1904. № 5.

43. Указатель к журналу «Трудовая помощь» за 10 лет (1897-1907 гг.). -СПб.: Государственная типография, 1909. 125 с.

44. Указатель статей, заметок и извлечений по вопросам городской жизни, помещенных в «Известиях Московской Городской Думы» с 1887 по 1902 год. М.: Городская Типография, 1902. - 40 с.

45. Голубцова М.А. Московская школа Екатерининской эпохи // Москва в ее прошлом и настоящем. Ч. 8. - М.: Образование, 1911. - С. 3 - 20.1. Литература.

46. Pro bono publico: Московская общественность в поддержку библиотек в XIX XX вв. - М.: Экон-Информ, 2010. - 335 с.

47. Аннин П.А. Свод главнейших законоположений и распоряжений о начальных народных училищах и учительских семинариях. 4 1,- СПб.: Типография Глазунова, 1890. 436 с.

48. Астров И.И. Из истории городских самоуправлений в России // Местное самоуправление: труды общества для изучения городского самоуправления в Чехословацкой Республике. Вып. 2. Прага, 1925.

49. Бычков Н.М. Финансы крупнейших русских городов. М.: Городская Типография, 1894. - 139 с.

50. Васильчиков А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. СПб.: Типография Э. Праца, 1871. - 396 с.

51. Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. М.: Наука, 1996. - 480 с.

52. Вернер И.А. Городское самоуправление в России. М.: Городская Типография, 1906. 126 с.

53. Вернер И.А. Деятельность Московской Городской Думы в 1909 -1912 годах. М.: Городская Типография, 1912. - 103 с.

54. Вернер И.А. Современное хозяйство города Москвы. М.: Городская Типография, 1913.-655 с.

55. Веселовский Б.Б. Какое местное самоуправление нужно народу? СПб., 1906.

56. Виноградов В.Ю. Московское городское самоуправление: генезис, развитие, основные черты. М.: ЭКОН-ИНФОРМ, 2005. - 228 с.

57. Водоснабжение Москвы в 1779 1902 гг.: Мытищинский и другие вспомогательные водопроводы. - М.: Городская Типография, 1913. -116 с.

58. Воспоминания Б.Н. Чичерина. Земство и Московская дума. Тамбов: Издельство Юлис, 2007. - 383 с .

59. Геренштейн Н.М. Народное образование. СПб.: Типография М. Меркушева, 1897. - 16 с.

60. Герье В.И. Записка об историческом развитии способов призрения в иностранных государствах и о теоретических началах правильной его постановки. СПб., 1897. 110 с.

61. Гессен В.М. Вопросы местного управления. СПб.: Юридич. книжн. склад «Право», 1904. ~ 235 с.

62. Гогель С.К. Объединение и взаимодействие частной и общественной благотворительности. СПб.: Типография т-ва «Общественная польза», 1908. - 146 с.

63. Горбунов Д.Г. Московские городские бойни: исторический очерк. М.: Городская Типография, 1913. - 101 с.

64. Городовое положение 16 июня 1870 года с объяснениями. — СПб.: Типография МВД, 1870. 240 с.

65. Городские попечительства о бедных в Москве. (Очерк первого десятилетия их деятельности) 1895 1904 гг. - М.: Городская Типография, 1908. - 138 с.

66. Городские учреждения Москвы, основанные на пожертвования, и капиталы, пожертвованные Московскому городскому общественному управлению в течение 1863 1904 г. - М.: Типография И.Н. Холчев и К°, 1906.-470 с.

67. Горчева А.Ю. Нищенство и благотворительность в России. М.: «Духовное Возрождение», 1999. - 224 с.

68. Градовский А.Д. Начала русского государства, права // Собр. соч. Т. 9. СПб.: Типография М.М. Стасюлевича, 1908.

69. Градовский А.Д. Начала русского государственного права. Т. 3 Ч. 1. Органы местного самоуправления. СПб.: Типография М.М. Стасюлевича, 1883. - 393 с.

70. Григорьев В.В. Исторический очерк русской школы. М.: Товарищество типографии А.И. Мамонтова, 1900. - 592 с.

71. Даль В.Н. Начальные городские училища в Москве. М.: Типография Снегиревых, 1887. - 12 с.

72. Дерюжинский В.Ф. Заметки об общественном призрении. М,: кн. маг. Гросман и Кнебель, 1897. - 115 с.

73. Деятельность Московского городского общественного управления по народному образованию. М.: Городская Типография, 1896. - 65 с.

74. Дитятин И.И. Устройство и управление городов России. Т. 1-2 -Ярославль: Типография Г.В. Фальк, 1877. 565 с.

75. Думова Н.Г. Московские меценаты. М.: Молодая Гвардия, 1992. -333 с.

76. Звягинцев Е. Как нужно преобразовывать наши городские думы и управы. М., 1906. - 323 с.

77. Историко статистический очерк общего и специального образования в России // Под ред. Неболсина А.Г. - СПб.: Типография В. Киршбаума, 1883.-260 с.

78. История Москвы в 6 томах. // Под ред. д.и.н. Козьмина Б.П. и д.и.н. Яцунского B.K. М.: Издательство академии наук СССР. Т. 4., 1954. -952 с.

79. Каржановский Н.С. Как избиралась и работала Московская городская дума. М.: Московский рабочий, 1947. - 48 с.

80. Кизеветтер A.A. Городовое положение Екатерины II 1785 г.: Опыт исторического комментария. М.: Типография Московского Императорского университета, 1909. - 473 с.

81. Ключевский В.О. Курс русской истории в 5 т. М.: Мысль, 1958. - Т. 5. - 595 с.

82. Коркунов, Н.М. Русское государственное право. Т. 1-2. СПб.: Кн. маг. А.Ф. Цинзерлинга б. Мелье и К°, 1893. - 417 с.

83. Кудрявцев А. Нищенство, как предмет попечения церкви общества и государства. Одесса: Типография «Одесского вестника», 1885. - 91 с.

84. Левенстим A.A. Профессиональное нищенство, его причины и формы. -СПб.: Типография М.М. Стасюлевича, 1910. 161 с.

85. Максимов Е.Д. Городские общественные управления в деле помощи бедным. СПб.: Государственная типография, 1905. - 224 с.

86. Максин И.М. Очерк развития промышленного образования в России 1888 1908. - СПб.: Типография СПб. Одиночной тюрьмы, 1909. - 175 с.

87. Материалы по земскому общественному устройству. Т.1. СПб.: Хоз. деп. МВД, 1885.-409 с.

88. Материалы, относящиеся до нового общественного устройства в городах Империи: (Городовое положение 16 июня 1870 г.). Т. 1, СПб.: Хоз. деп. МВД, 1877. - 557 с.

89. Межов В.И. Материалы для истории народного просвещения в России. Т. 3 СПб.: Типография B.C. Балашева, 1874. - 629 с.

90. Миронов Б.Н. Историческая социология России: Учебн. пособие / Под общ. ред. В.В. Козловского СПБ.: Издательский дом С. - Петерб. унта; Интерсоцис, 2009. - 536 с.

91. Назаревский В.В. Из истории Москвы. М.: ООО «Фирма СТД», 2008. - 512 стр.

92. Нардова В.А. Городское самоуправление в России в 60-х начале 90-х годов XIX в. - Л.: Наука, 1984. - 260 с.

93. Немчинов В.И. Городское самоуправление по действующему русскому законодательству. Городовое Положение И июня 1892 г. М.: Издательство Саблина В.М., 1912. - 396 с.

94. Нищенство. Ретроспектива проблемы. // Сост. Миловидов Б.П.; Вступ. Статья Кудрявцевой М.О. СПб.: Крига, 2004. - 288 с.

95. Ососков A.B. Начальное образование в дореволюционной России (1861-1917).-М.: Просвещение, 1982.-208 с.

96. Очерки Москвы: физиология города и общества. М.: Типография П. Бахметева, 1866. - 267 с.

97. Очерки истории школы и педагогической мысли народов СССР. Конец XIX начало XX в. // Под ред. Э.Д. Днепрова, С.Ф. Егорова, Ф.Г. Паначина, Б.К. Тебиева. - М.: Педагогика, 1991. - 448 с.

98. Писарькова Л.Ф. Городские реформы в России и московская дума. М.: Новый хронограф: АИРО-XXL, 2010. 752 с.

99. Писарькова Л.Ф. Московская городская дума 1863 1917. - М.: Изд-во Объединения "Мосгорархив", 1998. - 568 с.

100. Полное собрание законов Российской Империи с 1649 г. T. XX 1775 -1780. СПб.: Типография II Отделения Собственной Его Императорского Величества Канцелярии, 1830 г. - 1034 с.

101. Пругавин A.C. Законы и справочные сведения по начальному народному образованию. СПб.: Типография Товарищества «Общественная Польза», - 1904. - 1096 с.

102. Рерберг И.Ф. Московский водопровод: исторический очерк устройства и развития водоснабжения г. Москвы и описание нового водопровода. -М.: Типо-лит. А.П. Хайлова, 1892. 29 с.

103. Рожков H.A. Город и деревня в русской истории. СПб.: типография И.Н. Скороходова, 1902. - 84 с.

104. Сборник очерков по городу Москве. М.: Московская Городская Типография, 1897. - 557 с.

105. Сведения о приказах общественного призрения // Антология социальной работы. Т.З. М.: Сварогъ : НВФ СПТ, 1995. - 543 с.

106. Семенов Д.Д. Городское самоуправление. Очерки и опыты. СПб.: Электротипография Н.Я. Стойковой, 1901. - 390 с.

107. Стенографические отчеты о заседаниях Московской Городской Думы за 1887 г. -М.: Городская Типография, 1887. 1090 с.

108. Стенографические отчеты о заседаниях Московской Городской Думы за 1888 г.-М.: Городская Типография, 1888- 1889 .-974 с.

109. Стог А.Д. Об общественном призрении в России. 4.1. СПб., 1818. -385 с.

110. Сытин П.В. Коммунальное хозяйство (благоустройство) Москвы в сравнении с благоустройством других больших городов. М.: Новая Москва, 1926.-276 с.

111. Толстой Д.А. Городские училища в царствование императрицы Екатерины II. СПб: Типография Императорской Академии Наук, 1886. -214 с.

112. Тончу Е. Москва милосердная. М,: Издательский дом Тончу, 2009. -240 с.

113. Ульянова Г.Н. Благотворительность московских предпринимателей: 1860 1914 гг. - М.: Мосгорархив, 1999. - 512 с.

114. Устав общества помощи бедным ученикам Петровско Сущевского городского училища. - М.: Типография т/д Н. Бердоносов, Ф. ПригориниК0, 1912.- 18 с.

115. Черник Д.Г. Бюджет Москвы: взгляд сквозь столетие 1890 1990. -М.: Московский рабочий, 1991. - 192 с.

116. Чехов Н.В. Народное образование в России с 60-х годов XIX века. -М.: Польза, 1912. -218 с.

117. Шефер А.Л. Органы самоуправления царской России. Куйбышев: Куйбышевское обл. издательство, 1939. - 64 с.

118. Шрейдер Г.И. Наше городское общественное управление: этюды, очерки, заметки. СПб: Паровая скоропечатня "Восток" М.М. Гутзац, 1902.-337 с.

119. Щеглова A.C. Основные направления развития общественного призрения в Российской Империи на рубеже XIX XX вв. - М.: Издательство РГСУ, 2009. - 116 с.

120. Щепкин М.П. Общественное самоуправление в Москве. М.: Тов-во скоропечат. A.A. Левенсон, 1906. - 181 с.

121. Щепкин М.П. Общественное хозяйство города Москвы в 1863 1887 годах: историко - статистическое описание. Ч. 1, вып. 1. - М.: Издательство Московской Городской Думы, 1888. - 746 с.

122. Щепкин М.П. Общественное хозяйство города Москвы в 1863 1887 годах: историко - статистическое описание. Ч. 1, вып. 2. - М.: Издательство Московской Городской Думы, 1890. - 846 с.

123. Щепкин М.П. Общественное хозяйство города Москвы: народное образование в 1863 1898 годах. - М.: Товарищество типографии А.И. Мамонтова., 1901. -270 с.

124. Щепкин М.П. Опыты изучения общественного хозяйства и управления городов. Ч. 1. М.: Типография Щепкина М.П., 1882.-410 с.

125. Щепкин М.П. Опыты изучения общественного хозяйства и управления городов. Ч. 2. М.: Типография Щепкина М.П., 1884. - 326 с.1. Приложен ия*

Оглавление научной работы автор диссертации — кандидата исторических наук Полушин, Евгений Михайлович

Введение диссертации2012 год, автореферат по истории, Полушин, Евгений Михайлович

Список научной литературыПолушин, Евгений Михайлович, диссертация по теме "Отечественная история"

Похожие темы диссертаций