Государственная политика в сфере использования земельных ресурсов Российской Федерации в современных условиях

Киселев, Владимир Евгеньевич

Полный текст автореферата диссертации по теме "Государственная политика в сфере использования земельных ресурсов Российской Федерации в современных условиях"

На правах рукописи

КИСЕЛЕВ Владимир Евгеньевич

ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА В СФЕРЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ РЕСУРСОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ

Специальность:

23.00.02 - «Политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии»

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата политических наук

Москва - 2009

003486720

Работа выполнена на кафедре национальной безопасности Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации».

Научный руководитель: доктор политических наук, профессор

СМУЛЬСКИЙ Сергей Владимирович

Официальные оппоненты: доктор политических наук, профессор

БАКУШЕВ Валерий Владимирович

кандидат политических наук КРАСОВСКИЙ Александр Михайлович

Ведущая организация: Московский государственный технический

университет им.Н.Э.Баумана

Защита состоится » УУ 2009 г. в/#00 часов на заседании диссертационного совета ДСПО 502.001.02 при Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119606, г. Москва, пр. Вернадского, 84, аудс&З1 (I уч.корп.).

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Автореферат разослан и размещен на официальном сайте РАГС при Президенте РФ » У/ 2009 г.

Ученый секретарь диссертационного совета кандидат философских наук, доцент {г/ф^/е^ Мотин Ю.Н.

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. В настоящее время основные риски для безопасности и мира исходят от некоторых внутренних источников нестабильности. Основаниями для конфликтов между индивидуумами, этническими группами и странами могут стать новые государственные границы и земельные споры. «...В условиях конкурентной борьбы за ресурсы не исключены решения возникающих проблем с применением военной силы - может быть нарушен сложившийся баланс сил вблизи границ Российской Федерации и границ ее союзников. ...Одним из условий обеспечения национальной безопасности является надежная защита и охрана государственной границы Российской Федерации»1. Эффективная политика в сфере использования земельных ресурсов способна предотвратить споры, обеспечить охрану государственных земель и земельных владений уязвимых групп населения, и, возможно, способствовать даже предотвращению международных конфликтов2.

Хаотичный и неконтролируемый рост населенных пунктов, отсутствие безопасности в плане здоровья и физической неприкосновенности в районах неофициальной застройки, чрезмерное использование сельскохозяйственных земель, коррупция, ухудшение состояния окружающей среды, социально-политические конфликты - это основные негативные следствия несовершенной политики в сфере использования земельных ресурсов. Необходимость совершенствования такой политики становится еще более насущной в связи с нынешним прогрессом в сфере информационных технологий, процессов глобализации и растущих потребностей в доступе к информации.

Государственная политика в сфере использования земельных ресурсов - это эффективный инструмент, с помощью которого органы государственной власти могут осуществлять прозрачную, открытую для участия всех и поддающуюся контролю деятельность, ведущую к устойчивому развитию и учитывающую интересы национальной безопасности.

' «Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года». Утвер-1 ждена Указом Президента Российской Федерации, №537.12.05.2009 // gov.ru

2 Управление земельными ресурсами в целях экономической безопасности и устойчивого развития в Европе, ООН, Европейская экономическая комиссия, Женева, 16.09.2002//kadastr.ru

«...Обеспечение равной защиты прав собственности на объекты недвижимости для всех участников рынка, снижение издержек граждан и бизнеса при оформлении прав на недвижимость, предполагающее упрощение процедур вовлечения земель в хозяйственный оборот, формирование эффективных государственных систем кадастрового учета и регистрации прав на недвижимость, завершение приватизации земельных участков, на которых расположены находящиеся в частной собственности объекты недвижимости, завершение выдела земельных участков в счет земельных долей, образованных в процессе приватизации сельскохозяйственных земель, формирование института массовой оценки недвижимости и введение на этой основе полноценного налогообложения недвижимости...»1; «...предотвращение истощения земельных ресурсов и сокращения сельскохозяйственных земель, пахотных угодий...»2 - приоритетные задачи земельной политики Российской Федерации, без решения которых невозможно обеспечение национальной безопасности.

Вместе с тем, ответственность государства при решении как земельных, так и любых проблем перед своими гражданами, его эффективность в обеспечении общественной и глобальной безопасности, приверженность ценностям демократии и прогресса, способность создавать механизмы продуктивного сотрудничества и мирного разрешения споров - вот что необходимо сегодня в Российской Федерации - в совокупности предопределяет выбор темы настоящего исследования.

Степень разработанности темы исследования. Теорией управления земельными ресурсами, мерами по его совершенствованию занимались такие отечественные ученые как Бочаров М.В., Варламов A.A., Комов Н.В., Кухтин П.В., Лобанов В.В. и др. Однако аспектам управления земельными ресурсами, развитию кадастровых систем в целях обеспечения устойчивого развития посвящено множество в основном зарубежных работ таких ученых, как: Вилпури М., Енемарк С., Стеудлер Д. и др. При этом возникает необходимость выявления особенностей управления земельными ресурсами в контексте нашей страны.

Теоретические основы национальной безопасности хорошо отраже-

1 Распоряжение Правительства Российской Федерации «Об утверждении Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020» №1662-р 17.11.2008.

2 «Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года». Утверждена Указом Президента Российской Федерации. №537.12.05.2009.

ны в работах отечественных ученых Абалкина Л.И., Корнилова М.Я., Лу-товинова В.И., Мотина Ю.Н., Прохожева A.A., Смульского C.B., Щеголева В.В. и др. Однако проблемам выработки государственной политики использования земельных ресурсов, земельного управления, национальным интересам и угрозам в этой сфере уделено недостаточно внимания.

Исследованием политических и административных процессов, возникающих при управлении земельными ресурсами, занимались ученые: Берне Т., Гриндель М., Добрянский П., Засядь-Волк В.В., Уткин Б.И., Хлопцов В.В., Шевченко A.B. и др. Но в их работах не прослеживается четкая взаимосвязь политических процессов в земельной сфере с обеспечением национальной безопасности.

Таким образом, недостаточная изученность политических процессов, возникающих в земельных отношениях, в контексте национальной безопасности Российской Федерации, необходимость подведения под них теоретических основ и определения научно обоснованных практических рекомендаций для интеграции в эти процессы обусловили постановку в исследовании следующей научной задачи: теоретического обоснования основных направлений совершенствования политических процессов в управлении земельными ресурсами в интересах обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.

Объектом исследования является система общественных и политических отношений, возникающих в процессе использования земельных ресурсов.

Предметом исследования выступают теоретические основы государственной политики использования земельных ресурсов в интересах обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.

Цель исследования разработка рекомендаций, направленных на совершенствование политических процессов при управлении земельными ресурсами в интересах обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.

Достижение поставленной цели потребовало решения ряда взаимосвязанных исследовательских задач:

- выявить особенности управления земельными ресурсами в целях устойчивого развития и обеспечения национальной безопасности;

- разработать принципы надлежащего управления земельными ресурсами в современных условиях;

- выявить особенности развития и управления земельными ресурсами, основные тренды земельной политики Российской Федерации;

- определить национальные интересы Российской Федерации в земельной сфере, выявить внутренние и внешние угрозы, препятствующие реализации этих национальных интересов;

- разработать меры по совершенствованию государственной политики в сфере использования земельных ресурсов в Российской Федерации.

Теоретическую базу настоящего исследования составили: общая теория национальной безопасности; теория политического процесса и систем; теории политической модернизации; российская и зарубежная научная литература по общетеоретическим и политическим проблемам земельного управления.

Методологической основой диссертации являются общефилософские и общенаучные приемы и способы изучения социально-политических явлений и процессов; сравнительный и логический анализ; экспертные оценки; методы количественной и качественной обработки информации.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в следующем:

- дано определение: сильной governance («гавернанс»)1 в земельном администрировании;

- раскрыта взаимосвязь управления земельными ресурсами, устойчивого развития и национальной безопасности;

- разработаны концептуальные основы оценки политических процессов в управлении земельными ресурсами;

- проведен анализ и дана оценка политическим процессам в земельном управлении Российской Федерации;

- определены национальные интересы, выявлены угрозы национальным интересам Российской Федерации на современном этапе развития;

- предложены практические меры по совершенствованию государственной политики в сфере использования земельных ресурсов в целях обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.

Научные результаты диссертационного исследования, выносимые на защиту:

1 Под governance автор понимает «власть, руководство, управление на всех уровнях». При этом ключевым является власть (в контексте управления) (жен.род). Далее будет использоваться транскрипция «гавернанс».

I. Концептуальные положения, позволяющие проводить оценку государственной политики в сфере использования земельных ресурсов.

Автором подчеркивается, что рациональное устойчивое использование земли - функция самосохранения любого государства, и в настоящее время сложилась такая социально-политическая ситуация, когда главной государственной задачей является управление земельными ресурсами как основой благополучия государства и осуществления функционирования государственной системы. Управление земельными ресурсами - это систематическое, сознательное, целенаправленное воздействие государства и гражданского общества на земельные отношения, которое основано на познании объективных закономерностей в целях обеспечения рационального и эффективного функционирования земельных ресурсов страны.

В зарубежной научной литературе наблюдается растущий интерес к «governance» и «good governance» как «национальному приоритету» при управлении земельными ресурсами. По мнению автора диссертационного исследования, «сильную гавернанс» в земельном администрировании можно определить как набор политических, организационных и административных процессов посредством которых государством, гражданским обществом, бизнесом формируются национальные интересы, «абсорбируются»1 законодательно закрепленные вложения в целях определения мер ответственности за принятые и реализуемые решения по развитию и управлению земельными правами, ресурсами и предоставлению услуг. Таким образом «гавернанс» затрагивает анализ формальных и неформальных участников процесса принятия, реализации принятых ими решений; формальные или неформальные структуры, призванные реализовать решения.

Из-за необходимости понимания последствий неэффективных «несправедливых» и плохо функционирующих систем земельного администрирования, автором настоящего исследования были разработаны восемь ключевых принципов «сильной гавернанс» - принципы: справедливости и равенства; легитимности прав на собственность; прозрачности земельного менеджмента; прозрачности и эффективности институтов земельного администрирования; доступности качественной достоверной информации, предоставляемой системами земельного администрирования; прозрачности при управлении, приобретении и распоряжении землями запаса; эффективности оценки собственности; прозрачности и стимулировании налоговой политики; доступности юридических и неюридических

1 Понимается автором как «впитываются, рассредоточиваются».

институтов с четким разграничением полномочий для быстрого разрешения разногласий.

2. Особенности управления земельными ресурсами в Российской Федерации, национальные интересы и угрозы национальной безопасности в земельной сфере.

На основе исторического опыта и проведенного анализа земельной политики Российской Федерации на соответствие восьми принципам, автор приходит к выводу о присутствии в этой сфере слабой «гавернанс».

По мнению автора, с точки зрения национальных интересов Российской Федерации в земельном администрировании наиболее актуальными в настоящее время задачами являются: обеспечение равного доступа и равных прав на земельные, водные и другие природные ресурсы; гарантирование и укрепление безопасности и сохранности землевладения; установление и поддержание демократических принципов при реализации земельной политики; установление и поддержание «устойчивого» и «прозрачного» земельного администрирования и менеджмента; решение проблем конкуренции в отношении земельных ресурсов со стороны различных национальных экономических секторов; обеспечение прозрачной, ясной налоговой политики в земельном администрировании, соответствующей рыночным условиям; освоение и заселение новых труднодоступных земель; обеспечение сохранности национальных ресурсов; установление и поддержание доступности, открытости и честности юридических институтов при решении земельных вопросов, обеспечение функционирования российской экономики в режиме расширенного воспроизводства при сохранении контроля над стратегическими ресурсами страны; последовательное отстаивание интересов отечественных сельхозпроизводителей.

В настоящее время по степени опасности для Российской Федерации главные из внутренних угроз национальным интересам нашей страны выстраиваются в следующий ряд: отсутствие «гавернанс» в земельном администрировании; отсутствие у государства какой-либо (средне- или долгосрочной) стратегии обретения и усиления «гавернанс» и соответствующей земельной политики, а также видимого желания их вырабатывать и проводить в жизнь; консервация состояния «несохранности» и небезопасности прав на землепользование и землевладение большей части населения; весьма ограниченной емкости внутреннего земельного рынка и земельной ипотеки; недостаточно продуманная, недальновидная налоговая политика государства, ведущая к утечке капиталов за границ, росту

«теневой экономики», развитию правового нигилизма как в экономической, так и земельной сфере; создание и постоянное воспроизводство благоприятных условий для роста преступлений, связанных с незаконным оборотом земель (рейдерство, взяточничество, и т. д.); постоянное воспроизводство условий (несовершенство и нестабильность законодательства, коррумпированность чиновников и т.п.), неблагоприятных для сколько-нибудь значительных капиталовложений в сельское хозяйство; сохранение и усиление налоговых, межбюджетных и иных противоречий в земельных отношениях между федеральным центром, субъектами Федерации и муниципалитетами; деградация земель вследствие применения методов использования земельных ресурсов, противоречащих устойчивому развитию; нехватка земельных ресурсов для устойчивого развития городов; разрушение биологического разнообразия; возрастающее напряжение между сохранностью окружающей среды и развитием общества.

Опасность для реализации национальных интересов нашей страны представляют и внешние угрозы, к которым в настоящее время относятся: стремление иностранных государств к захвату, прямому и непрямому, земельных, водных и других ресурсов вследствие законной и незаконной миграции на территорию Российской Федерации; установление полного или частичного иностранного контроля над рядом ключевых отраслей экономики (энергетикой, добывающей промышленностью, цветной металлургией, транспортным машиностроением и др.) и продовольственной зависимостью; стремление приграничных государств к прямому захвату земель из-за несовершенства существующей системы земельного администрирования; демографический рост численности населения всего мира при общем спаде титульного населения Российской Федерации и сопровождающий его спрос мирового сообщества на земельные, водные и другие природные ресурсы.

3. Рекомендации и предложения по совершенствованию государственной политики в сфере использования земельных ресурсов в контексте решения задач обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.

По всему миру увеличивается количество стратегических планов внедрения «сильной гавернанс» в программы и проекты, в функционирование институтов, сделаны определенные попытки для встраивания этих принципов в стратегии реформирования земельного администрирования. Автором подчеркивается, что «гавернанс» - одна из важнейших особенно-

стей для улучшения стратегии в соответствии с инновационной социально ориентированной экономикой и устойчивым развитием.

В соответствии с мировым опытом практики внедрения земельного «гавернанс» заключаются в следующих положениях. Для такой практической сферы как «снижение бедности» - усиление прав владения на землю является ключевым моментом поддержки мелких земельных собственников и предоставления им доступа к финансам. Существует потребность ни в получении коммерческих выгод от сельскохозяйственного производства, а в выращивании продовольственных культур для местного использования в целях обеспечения продовольственной безопасности. Для практической области «демократичное управление» в качестве отправных пунктов принимают поддержку законодательного и административного процесса, расширение участия в процессе принятия решений на всех уровнях «гавернанс» В такой области как «энергия и экология» придается особое значение уже существующим видам деятельности: «устойчивый менеджмент земельными ресурсами» и охрана природы, также возможно повышение внимания к возникающим проблемам, таким как изменение климата, совершенствование управления энергетическими ресурсами.

Комплекс мер, предложенный автором и затрагивающий восемь ключевых принципов сильной «гавернанс» в земельном администрировании Российской Федерации состоит из: выработки национальной идеи; внедрения основ, обеспечивающих прозрачность; установки стандартов услуг; модернизации систем и процессов в земельном администрировании; формирования административного потенциала; обеспечения надежного финансирования; разработки кадровой политики; утверждения независимого аудита; эффективного использование информационных и коммуникационных технологий; поддержки профессиональных организаций.

Теоретическая значимость настоящей работы состоит в том, что ее положения создают новое представление о политических процессах в земельном управлении Российской Федерации.

Практическая значимость исследования состоит в том, что оно доведено до конкретных практических рекомендаций по совершенствованию политических процессов в земельном управлении Российской Федерации, которые могут быть использованы высшими руководителями Российской Федерации для решения определенного круга социально-политических задач.

Основные положения диссертации могут также применяться в учебном процессе при изучении ряда социально-политических дисциплин.

Апробация работы состоит в том, что основные результаты исследования докладывались автором на научно-практической конференции «Проблемы, перспективы и пути обеспечения национальной безопасности России в условиях глобального кризиса» 29 мая 2009 г., а также на научно-методических семинарах кафедры национальной безопасности РАГС при Президенте Российской Федерации. Автором опубликованы шесть научных статей и брошюр, в том числе три, опубликованных в ведущем рецензируемом научном журнале, определенным ВАК, содержащих основные результаты диссертационного исследования - общим объемом - 6,7 п.л.

Структура диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, семи параграфов, объединенных в три главы, заключения и списка литературы.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Во введении обосновываются актуальность и научная новизна исследования, рассматривается степень разработки темы предшественниками, сформулированы цель и задачи, определена методологическая основа, обоснована теоретическая и практическая значимость работы и представлена ее апробация.

В первой главе «Земельные ресурсы как объект политологического исследования» - раскрывается сущность земельных ресурсов, особенности управления ими, рассматривается взаимосвязь управления земельными ресурсами, устойчивого развития и национальной безопасности, формируются концептуальные положения адекватной земельной политики.

Автором диссертационного исследования неоднократно подчеркивается, что земля всегда занимала и занимает уникальное и ключевое положение в общественно-политической и экономической деятельности людей - поддерживает жизнь и выступает в качестве центра человеческой культуры и общественного устройства; является особым фактором производства и природным ресурсом, без которого невозможна никакая деятельность чйювека. Земля и земельный вопрос имеют исключительную важность для успешного устойчивого развития, и занимает центральное место в политике любого государства.

Нельзя не отметить, что в настоящий момент Российская Федерация является крупнейшим в мире обладателем земельных ресурсов; на территории нашей страны расположены практически все природно-минеральные вещества планеты, в зоне влияния находится около 45% пресной и около 20% морской воды, около 70% территории располагается в сейсмоустой-чивых районах. При этом классификация земельных ресурсов в Российской Федерации определяет следующие категории земель: земли сельскохозяйственных предприятий, организаций, а также граждан; земли лесного фонда; земли водного фонда; земли, находящиеся в ведении городских, поселковых и сельских администраций; территории, находящиеся в пределах границы населенных пунктов, а также земля, переданная в ведение администрации; земли промышленности, транспорта и иного назначения; земли природоохранного назначения; земли запаса.

На основе проведенного анализа зарубежной научной литературы по земельным вопросам автором отмечается, что в ней в основном встречаются два понятия, относящиеся к управлению земельными ресурсами: «земельный менеджмент» и «земельное администрирование»1. Сущность «земельного администрирования» обычно затрагивает такие процессы, как: управление государственными землями, запись и регистрации частных интересов на землю, оценка стоимости земли, определение налогов на недвижимость, определение системы управления землепользованием и поддержка применения разработок и процессов в землепользовании. Земельное администрирование должно обеспечивать безопасность землевладения и доступа к земельным ресурсам. «Земельный менеджмент» связывают непосредственно с деятельностью на земле и с природными ресурсами, а именно: распределение земель, управление ресурсами и планирование землепользования, одновременно учитывая некоторые неотъемлемые аспекты «земельного администрирования». Земельный менеджмент, по мнению автора диссертационного исследования, наиболее близок существующему понятию в земельном законодательстве Российской Федерации как «землеустройство».

Некоторые отечественные ученые2 используют термин «земельная политика», под которым понимают деятельность государственной власти в области управления земельными ресурсами. На наш взгляд, такое понима-

' Авторский перевод «land management и land administration» соответственно.

2 Засядь-Волк В.В. Эффективное развитие земельно-имущественного комплекса региона. СПб. :Вершина, 2007.

ние «земельной политики»1 соответствует зарубежному аналогу «land administration»2. По мнению автора, сводить земельную политику только к деятельности органов государственной власти не совсем правильно, необходимо учитывать интересы и гражданского общества, и бизнеса.

В современном обществе под термином «земельное администрирование», очевидно, должна пониматься деятельность администрации по распоряжению и управлению землей для оптимизации ее использования в соответствии с различной экономической, градостроительной, сельскохозяйственной ценностью для достижения условий комфортного проживания, производственной деятельности и социокультурного развития в целях большего удовлетворения потребностей общества. Таким образом, по мнению автора диссертационного исследования, основная цель земельного администрирования — создание и функционирование системы земельных отношений и землепользования, позволяющей при поддержании высокого уровня экологических и социальных условий жизни для настоящего и будущего поколений, получить не только максимальную экономическую выгоду, но и обеспечить устойчивое развитие.

Взаимосвязь «человек-земля» находит свое отражение в экономической, политической и экологической сферах жизнедеятельности. «Диалог» между этими нередко противоборствующими и во многом перекрывающимися сферами требует формирования системы земельного администрирования, способной поддерживать постоянно изменяющиеся взаимные связи между человеком и землей, для упрощения сложного процесса принятия решений по земельным вопросам и для обеспечения их реализации. Именно поэтому «адекватное» земельное администрирование имеет особое значение для устойчивого развития.

«Устойчивость» или «устойчивое развитие» является общепринятой целью практически всех стран. То же можно сказать и о национальной безопасности. Существует теснейшая взаимозависимость двух важнейших функций общественного бытия - существования (развития) и самосохранения (безопасности) людей. Фактически развитие и безопасность - две стороны процесса жизни общества. Неразрывность функции развития и безопасности объясняется, прежде всего, единством всех процессов чело-

' Засядь-Волк В.В. Эффективное развитие земельно-имущественного комплекса региона. СПб.: Вершина, 2007; Хлопцов Д.М. «Основы земельной политики России» «Экономика» №15,2008.

2 Автор под «land administration» понимает земельное администрирование.

веческой деятельности, деление которых на отдельные сферы, отрасли, направления носит условный характер, облегчающий познание реальности, но не имеющий к ней отношения.

По мнению автора диссертационного исследования, современные тренды земельного администрирования как безопасность землевладения, равный доступ, проблемы выкупа земель, быстро развивающиеся информационные технологии, затрагивают почти все виды национальной безопасности (экономическая, социально-политическая, экологическая и информационная безопасность), и необходимо дальнейшее углубленное изучение вопросов земельного администрирования в интересах обеспечения национальной безопасности.

Автором подчеркивается, что «слабая гавернанс» в земельном администрировании - это источник следующих проблем: неформальные методы предоставления услуг, коррупция, неликвидность активов, ограниченные земельные рынки, несохранность землевладения, неточные и ненадежные данные, незаконное заселение, нереализованный инвестиционный потенциал на собственность, спекуляция земли и захват, бесполезное и непродуктивное землепользование, социально-политический кризис, неадекватное обеспечение инфраструктурой.

Анализируя эти проблемы и сущность земельного администрирования, автор приходит к выводу, что земельный «гавернанс» формируется в результате соблюдения следующих принципов:

Принцип справедливости и честности. Земельная политика - это базис, на котором в стране основываются системы земельного администрирования, менеджмента. Политика, проводимая органами государственной власти, должна основываться на принципах «сильной гавернанс», сосредоточенных на прозрачности, эффективности, равенстве и ответственности.

Принцип легитимности прав на собственность. Незаконные поселения, постройки, несохранность землевладения и т.д.- это основные последствия «слабой гавернанс» при несоблюдении этого принципа, что приводит к спекуляциям, непродуктивному землепользованию, недостатку ясности прав, и влечет за собой социальную напряженность и все растущие земельные споры. Экономические, социальные и экологические последствия этого могут иметь громадное влияние на национальную безопасность государства.

Принцип прозрачности земельного менеджмента. Адекватное землеустройство должно соответствовать общественным потребностям. По-

следствиями несоблюдения этого принципа является нарушение формальных требований, так как люди будут находить неформальные способы реализации своих возрастающих потребностей, особенно когда схема планирования нерациональным образом использует необходимую инфраструктуру или разработана без участия гражданского общества. Проблемы, негативно влияющие на меры землепользования, в особенности, угрожающие существованию человека, могут вызвать высокий уровень социального недовольства.

Принцип прозрачности и эффективности институтов земельного администрирования. Земельное администрирование будет только тогда осуществляться оптимально, когда роли и ответственности всех заинтересованных органов ясны, недвусмысленны. Это должно применяться как на горизонтальном уровне - между органами государственной власти, так и вертикальном - между уровнями иерархии, затрагивая частный сектор и общественные структуры. Внедрение методов «сильной гавернанс» в органы государственной власти требует значительных изменений. Необходимы эффективные механизмы для управления деятельностью институтов земельного администрирования для уменьшения негативного социального влияния от предоставляемых ими государственных услуг. Без соответствующих механизмов «слабая гавернанс» может привести к административной коррупции, финансовым утечкам, перегруженным судам, непрозрачному разрешению споров, и, в конечном счете, к социально-политическому кризису.

Принцип доступности качественной достоверной информации, предоставляемой системами земельного администрирования. Информация ведет к расширению возможностей, означающему, что люди могут принимать информированные решения, имеют необходимые знания и способны к решению касающихся их вопросов. Доступ к информации очень важен и для принятия политических решений. Необходим общественный диалог и раскрытие информации между органами государственной власти. Улучшенный доступ, разделение информации и диалог помогут выработке политики, отражающей потребности людей.

Принцип прозрачности при управлении, приобретении и распоряжении землями запаса. Как правило, по всему миру, государственные земли и другие активы неадекватно управляются, при этом непрозрачным является и государственное распределение земель. Государство может лишиться своих активов через определенного рода «захват» земли «land grabbing» -

передачу государственных земель в частные руки «спорными» и, зачастую, незаконными способами. Следовательно, высока вероятность политического вмешательства в решения по управлению земельными ресурсами и затем «принудительная» закупка для дальнейших частных интересов1.

Стратегии совершенствования «гавернанс» в этой области слишком сложны, так как ключевые участники зачастую очень сильно заинтересованы в сохранении «статус-кво»2.

Принцип эффективности оценки собственности; прозрачности и ясности налоговой политики. «Непрозрачные» системы оценки собственности и налогообложения могут являться индикатором «слабой гавернанс» в земельном администрировании. Они приводят к неопределенности рыночной стоимости, трудностям, возникающим при оценке собственности, ограниченным земельным рынкам, возрастающим земельным спорам и обращениям в судебные инстанции, чрезмерным инвестиционным рискам.

Принцип доступности юридических и неюридических институтов с четким разграничением полномочий для быстрого разрешения разногласий. Одной из целей систем земельного администрирования является помощь в разрешении земельных споров. Механизмы разрешения споров могут быть доступными, объективными и эффективными при разрешении возникших между гражданами земельных разногласий. При этом стратегии разрешения конфликтов должны учитывать культурные обычаи и традиции.

Основные принципы необходимо рассмотреть как инструмент оценки, применяемый в течение различных стадий достижения «сильной гавернанс» в земельном администрировании. В результате, могут быть получены «прагматичные» и действенные стратегии реформирования в контексте определенного этапа развития страны.

Во второй главе: «Характеристика управления земельными ресурсами в Российской Федерации» - рассматриваются: особенности земельной политики в Российской Федерации, направления ее реформирования; национальные интересы и угрозы национальной безопасности Российской Федерации в земельной сфере.

1 Tony Bums and Kate Dalrymlry, Conceptual Framework for Governance in Land Administration, Australia, August, 2008 // fig.net.

2 В международном праве термин, применяемый для обозначения какого-либо существующего или существовавшего на определенный момент фактического или правового положения, о восстановлении или сохранении которого идёт речь. (Большая Советская Энциклопедия).

Практический опыт земельной политики позволяет выявить несколько проблемных мест в земельном администрировании Российской Федерации - последствий «слабой гавернанс»: важнейшие сведения о местоположении границ, правовом режиме и о правообладателях земельного участка по ранее учтенным земельным участкам почти повсеместно отсутствуют; не удалось в полной мере достичь двух важных признака успешного кадастра: его полноты и точности; наполнение системы кадастра существенно сдерживалось из-за отсутствия единой системы координат для кадастрового округа; создание картографической основы кадастра тормозилось из-за трудностей со снятием секретности крупномасштабных карт; одна из главных задач кадастра - обеспечение прав на землю - не была решена полностью; отсутствуют условия для защиты интересов земельного дольщика; указанная площадь в свидетельстве на право собственности на земельную долю часто не соответствует натуральной совокупной площади земель, распределенных по долям; существует общая неопределенность и асимметрия информации по поводу относительной ценности аренды земель; отчасти была решена задача покрытия расходов на инвестиции в развитие системы кадастра.

Автором отмечается, что на современном этапе развития страны существует два ключевых направления реформирования земельного администрирования в Российской Федерации: создание единого кадастра объектов недвижимости и формирование Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии. По мнению автора, главная идея кадастра недвижимости заключается в том, чтобы объединить в одном органе учет объектов капитального строительства и учет земельных участков. При этом, создание государственного единого кадастра недвижимости должно привести к улучшению делового климата, увеличению объемов инвестиций в реальные секторы экономики, активизации сделок на рынке недвижимости и земли, совершенствованию системы налогообложения объектов недвижимости.

Другое направление земельной реформы - формирование единой государственной системы кадастрового учета, регистрации прав на недвижимое имущество и ведение базовых пространственных данных. По мнению автора, негативный опыт, связанный с оформлением прав граждан на земельные участки и сделок купли-продажи недвижимости, большое количество жалоб от граждан, увеличение бюрократических барьеров при регистрации сделки на имущество, в сфере кадастрового учета - это только не-

сколько из причин необходимости создания единой государственной системы кадастрового учета, регистрации прав на недвижимое имущество и формирования базовых пространственных данных.

Проанализировав основные современные тренды в земельном администрировании (создание единого кадастра недвижимости и формирование единого агентства), необходимо также провести анализ земельной политики в Российской Федерации на основе восьми принципов «сильной гавер-нанс».

Таблица 1. Оценка земельной политики Российской Федерации

Принцип Соответствие

Принцип справедливости и равенства. «нет...но».

Принцип легитимности прав на собственность. «нет».

Принцип прозрачности земельного менеджмента. «нет»

Принцип прозрачности и эффективности институтов земельного администрирования «нет».

Принцип доступности качественной достоверной информации, предоставляемой системами земельного администрирования «нет».

Принцип прозрачности при управлении, приобретении и распоряжении землями запаса. «нет».

Принцип эффективности оценки собственности; прозрачности и ясности налоговой политики «нет».

Принцип доступности юридических и неюридических институтов с четким разграничением полномочий, для быстрого разрешения разногласий. «нет».

Проведенное выше исследование показало, что «слабая гавернанс» в земельном администрировании является серьезной проблемой для Российской Федерации. Для того, чтобы сформулировать конкретные меры, позволяющие «усилить» «гавернанс», автором определены национальные интересы Российской Федерации в этой сфере, выявлены угрозы реализации этих интересов.

По мнению автора диссертационного исследования, необходимо разрабатывать и поддерживать устойчивые комплексные системы земельного администрирования в рамках федеральной и региональных стратегий развития Российской Федерации. Федеральным органам государственной власти и органам власти субъектов Российской Федерации следует проводить прозрачную, эффективную, открытую для участия всех и поддающуюся контролю политику, ведущую к устойчивому развитию и восприимчивую к потребностям населения в интересах национальной безопасности. Особого внимания, на наш взгляд, заслуживают социальные и здравоохрани-

тельные аспекты систем земельного менеджмента, которые должны учитываться в рамках общего процесса планирования.

В третьей главе: «Совершенствование государственной политики в сфере использования земельных ресурсов в Российской Федерации» - анализируются современные направления встраивания практик «сильной гавернанс» в программы и стратегии стран по всему миру, предлагаются меры по совершенствованию политических процессов при управлении земельными ресурсами в Российской Федерации.

Автором отмечается, что проблемам «гавернанс» в земельном управлении в последнее время уделяется много внимания - посвящено большое число зарубежных научных статей, публикаций, круглых столов - они оказывают воздействие на большинство, если не на все практические сферы деятельности Программы развития ООН (ПРООН). В настоящее время большее, чем когда бы то ни было, число стран работают над построением системы демократического управления. Перед ними стоит задача формирования институтов и процессов, которые позволили бы более эффективно реагировать на потребности простых граждан, прежде всего, уязвимых групп населения.

Диссертантом подчеркивается, что сильная земельная «гавернанс» чрезвычайно важна для принятия мер по снижению городской и сельской нищеты, деградации окружающей среды, изменения климата и легального преодоления порога бедности. Безопасное землевладение должно также предотвратить разрастающуюся экспроприацию, насильственную миграцию и ограничения, вытекающих из огораживания ценнейших земель для охраны, производства биотоплива, механизированного фермерства. Хотя идея необходимости обеспечения безопасности землевладения для устойчивого развития не нова, безотлагательность проблемы возможно никогда не будет выше. Снижение бедности, достижение целей тысячелетия зависят от прогресса формирования условий безопасного землевладения беднейшими слоями населения1.

Формирование возрастающего признания важности сильной земельной «гавернанс» для достижения целей тысячелетия, а также рост интереса к этому вопросу филиалов привели к старту в конце 2005 года параллель-

1 DRAFT Background Paper For workshop on Land Governance and Emerging Development Agendas: Legal Empowerment, Climate Change and Food Security, Oslo Governance Centre and Drylands Development Centre, November 2008 // undp.org/oslocentre/

ной практической инициативы (ППИ) ПРООН для анализа дальнейшего взаимодействия между земельными ресурсами и устойчивым развитием.

На основе данных, представленных на (рис. 1), автор приходит к ценному выводу о региональном расхождении центра внимания к проблемам земельной «гавернанс». Так, например, страны Азии, Тихоокеанского побережья, страны Арабского мира обращают внимание на общественное управление природными ресурсами в большинстве своих земельных проектов. Арабские государства, страны Латинской Америки и Карибского бассейна меньше всех занимаются проведением инклюзивной политики, в то время как страны Африки больше. Страны Европы и СНГ вообще не имеют земельных проектов, обеспечивающих равные права на землю для уязвимых групп.

Рисунок 1: Проблемы «гавернанс», освещенные в текущих деятельностях пяти регионов1_

Параллельное программы

Смягчение конфликтов

Равные права

Управление природными ресурса-

Инклюзивные политики

Управление Законодательство

60 80 100 120 140 160 Кол-во деятельностей (п=321)

Если мы посмотрим на внедрение «гавернанс» в земельные проекты через призму практической сферы деятельности, то можно обнаружить, что проблемами «гавернанс» занимаются во всех проектах из каждой практической области, но с различным упорством (Рис. 2). Так, например, внутри такой области как «энергия и экология» проекты сосредотачивают-

' DRAFT Background Paper For workshop on Land Governance and Emerging Development Agendas: Legal Empowerment, Climate Change and Food Security, Oslo Governance Centre and Drylands Development Centre, November 2008 // undp.org/oslocenter/

ся в основном на общественном менеджменте природными ресурсами (61%) и выработке инклюзивной политики с поддержкой земельных вопросов (24%).

Внутри такой сферы как «демократичное управление» основное внимание «гавернанс» - это совершенствование административного потенциала (47%). Пяти другим сферам «гавернанс» (инклюзивная политика, разрешение конфликтов, законодательство, общественный менеджмент, равные права) адресовано внимание около 10% проектов каждой. В такой практической области как «снижение бедности» на проблемы «гавернанс» обращали внимание менее часто и примерно одинаково по всем сферам «гавернанс».

Рисунок 2. Проблемы «ганепнанс». освященные в 3 главных практических областях (количество)_

Я Законодательство

| Управление

П Инклюзивная полигика

□ Общественный менеджмент природными ресурсами

И Равные права

В Снижение конфликтов

Ш Неопределенно

Энергия и экология

Демократичное

управление

0 50 100 150 200

Кол-во проектов (п=277)

Снижение бедности

Диссертантом отмечается, что методы усиления «гавернанс» в земельном администрировании уникальны и опыт, приобретенный в частном секторе, не может помочь в разработке хороших практик в решении этой проблемы. Возможно, какие-то конкретные «интересы» препятствуют изменениям, проводимым в органах государственной власти, например, нежелание потери выгод от коррупции. Однако, на наш взгляд, неправильно будет отождествлять все преграды на пути изменений с последствиями реализации собственных интересов или желаниями сохранить возможности коррупции. Одним из препятствий может быть страх перед неизвестным и, вероятно, при этом попытка осуществить изменения сверху в одиночку не будет успешной. «Преобразование» органов государственной

власти редко возможно через реформу единственной конкретной сферы деятельности.

Предложенный нами комплекс мер, затрагивающий восемь принципов, позволяет усилить «гавернанс» в земельном администрировании нашей страны.

Во-первых, выработать национальную идею. Все преобразования в органах государственной власти, гражданского общества будут неэффективны ввиду отсутствия общей национальной идеи страны, которая уже при рождении должна впитываться в мысли российских граждан.

Во-вторых, внедрить основы, обеспечивающие прозрачность.

А именно:

- создание и использование «антикоррупционных» органов и «инсайдеров»'. Антикоррупционные органы помогают избавиться от коррупции посредством «наблюдений», при этом они могут быть проактивными в предотвращении коррупции, например, через использование норм поведения. Случаи «неверных» действий нередко раскрываются через «инсайдеров». Протекция для «инсайдеров», выявивших нарушение должна стать одним из самых важным аспектов антикоррупционной политики, проводимой Советом при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции.

- разработка эффективных мер при заключении контрактов. Одна из сфер, где коррупция особенно сильна - это предоставление государственных контрактов. Меры по предотвращению коррупции включают широкую рекламу возможных контрактов. Возможность чиновников отдать предпочтение той или иной организации и включить ее в список одобренных партнеров ограничивается посредством формализации требований включения и сильных апелляционных механизмов для исключений коммерческих компаний. Таким образом, Совет при Президенте Российской Федерации по противодействию коррупции должен проводить экспертизу проектов на предмет возможности коррупционных действий, в особенности это касается частно-государственного партнерства (концессионных договоров, софинансирования из Инвестиционного Фонда Российской Федерации, Банка развития Российской Федерации).

- пакты честности. Использование «пактов честности», разработанных Transparency International2, при государственном заключении кон-

1 Активный гражданин, который предаёт гласности наблюдаемые или предполагаемые

факты нарушения закона; инициатор расследований, источник информации. Мировая общественная организация по противодействию коррупции.

трактов. Пакт содержит права и обязанности для достижения эффекта, при котором ни одна из сторон не будет заниматься «взятничеством», внедряет систему мониторинга, обеспечивающую независимый контроль и отчетность.

- смещение центра внимания к гражданам. Одной из самых важных трансформаций, необходимой в нашей стране, является повышение внимания государственного сектора к своим гражданам. На наш взгляд, в Российской Федерации, необходимо утвердить институт омбудсменов - государственных служащих, рассматривающих претензии граждан к сотрудникам государственных учреждений. Системы жалоб и омбудсмены позволят в отдельных случаях получить компенсации, если чиновник плохо выполнял свою работу или права клиента были нарушены.

В-третьих, установить стандарты услуг. «Слабая гавернанс» процветает там, где существуют неясные стандарты услуг, например, срок процедуры регистрации и осуществляемые внутри ее действий. Без стандартов услуг неэффективность может стать необратимой и создаст возможности для взяток, коррупции и «покровительства». Установка стандартов поможет уменьшить неопределенность.

В-четвертых, усовершенствовать системы и процессы в земельном администрировании. Достижение стандартов требует стратегического планирования и реализации. При этом, в первую очередь, должны определяться процессы, для которых необходима разработка стандартов. Земельное администрирование затрагивает множество процессов. При этом для каждого процесса должен быть определен владелец, ответственный за этот процесс. Сравнительный анализ ряда процессов даст возможность определить, какой процесс выполняется хорошо или плохо. Рационализация процессов уменьшит затраты и увеличит эффективность, следовательно, усилит «гавернанс», снижая возможность коррупции. Роли и ответственности за выполнение определенной процедуры могут быть разделены между несколькими государственными органами. Для уменьшения задержек в операциях необходима «улучшенная» координированная работа земельных государственных органов. Эффективные успешные и скоординированные действия при оказании государственных услуг могут быть получены при учреждении «одного агентства» по принципу «единого окна».

В-пятых, формирование административного потенциала.

«Сильная гавернанс» в земельном администрировании очень чувствительна к этому контексту. Формирование потенциала требует адекватного инвестирования в человеческие ресурсы - обучение и развитие сотрудников, в технические ресурсы, включая здания и оборудование.

В-шестых, обеспечить надежное финансирование. Формирование потенциала требует стабильного финансирования. Земельное администрирование может финансироваться несколькими способами. Некоторые функции, такие как сбор налогов на землю, должны финансироваться из государственного бюджета. Другие функции и системы могут финансироваться посредством пользовательских сборов, например, компьютерные программы для земельной регистрации. Оказание услуг может обеспечиваться пользовательскими сборами на основе самоокупаемости или с частичным покрытием затрат - именно для этой, на наш взгляд, цели и предназначены реформы в области кадастра объектов недвижимости в нашей стране. Пользовательские сборы должны периодически пересматриваться и иметь возможность уменьшения своей стоимости при повышении эффективности.

В-седьмых, выработка кадровой политики. Государственные земельные агентства должны поддерживать ситуацию, в которой сотрудники имеют необходимые навыки, отношение, мотивированы к государственной службе. Занятость должна основываться на заслугах при прозрачном процессе набора персонала. Прозрачность требует письменного протоколирования процесса набора персонала и создания контрольного журнала записей. Процесс найма должен быть освобожден от протекционизма и непотизма, не являться избирательным, благосклонным, дискриминационным по отношению к кандидатам. Кадровая политика должна принимать дисциплинарные меры к людям, нарушившим правила работы. Дисциплинарный процесс должен быть ясным, прозрачным и справедливым.

В-восьмых, утверждение независимого аудита. Независимый аудит усилит «гавернанс» в государственном секторе путем прозрачных финансов и подотчетных органов государственной власти, что поможет защитить государственные доходы и активы от кражи их чиновниками и политиками. Независимый аудит государственного сектора - это способность представлять отчет по текущим проблемам соответствующему вышестоящему органу.

В-девятых, сделать эффективным использование информационных и коммуникационных технологий. Компьютеризация земельных записей означает, что файлы не могут больше являться личной собственностью «коррупционных чиновников», останавливает их от навязывания «неформальных платежей» для получения доступа к файлам. Открытые земельные кадастры могут помочь уменьшить коррупцию и сделать «прозрачным» государственный отбор земель путем предоставления возможности

средствам массовой информации и гражданам проверять личные интересы политиков и чиновников

Улучшенный доступ к информации также уменьшает возможность чиновников «монополизировать» информацию. В нашей стране необходимо обеспечить доступ к земельной информации юристам, кадастровым инженерам, банкам через службу электронной подписки. По мнению автора диссертационного исследования, это будет способствовать децентрализации земельного администрирования и приблизит его к конечному пользователю, и в то же время процессы и записи должны быть централизованы, при этом доступ к ним должен предоставляться из различных мест.

В-десятых, поддержка профессиональных организаций. Профессиональным организациям, работающим в земельном администрировании, таким как ПРООН, Международная организация Землемеров или Международный Комитет оценки стандартов, должна оказываться поддержка на самом высоком уровне. Однако необходимо учесть, что «непродуманная» правительственная поддержка профессиональных организаций может дать им значительную силу.

В заключении настоящего исследования подводятся общие итоги работы, формулируются полученные научные результаты.

Основные положения и выводы содержатся в следующих публикациях автора.

Публикации в издании, определенном ВАК:

1. Киселев В.Е. Кадастровые системы и их роль в управлении землей в Индии // Журнал «Власть». - М., 2008. №5. - 0,6 п.л.

2. Киселев В.Е. Роль управления землей в устойчивом развитии. // Журнал «Власть». - М., 2009. №9. - 0,7 п.л.

3. Киселев В.Е. Формирование государственного кадастра недвижимости в Российской Федерации// Журнал «Власть». - М., 2009. № 8. - 0,6 п.л.

Публикации в других изданиях:

4. Киселев В.Е. Государственный кадастр недвижимости Российской Федерации: Научн.-практ. конференция «Проблемы, перспективы и пути обеспечения национальной безопасности России в условиях глобального кризиса». 29 мая 2009 г. - 0,8 п.л.

5. Киселев В.Е. Земельные ресурсы как объект управления в Российской Федерации. - Брошюра. М., 2008. - 2,0 п.л.

6. Киселев В.Е. система управления земельными ресурсами в Российской Федерации. - Брошюра. М., 2009. - 2,0 п.л.

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата политических наук

КИСЕЛЕВА Владимира Евгеньевича

Тема диссертационного исследования:

ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПОЛИТИКА В СФЕРЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ РЕСУРСОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ

Научный руководитель: доктор политических наук, профессор Смульский C.B.

Изготовление оригинал-макета Киселев В.Е.

Подписано в печать ¿2/.//¿£ираж экз.

Усл. п.л.

Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации

Отпечатано ОПМТ РАГС. Заказ № 119606, Москва, проспект Вернадского, 84

Оглавление научной работы автор диссертации — кандидата политических наук Киселев, Владимир Евгеньевич

ВВЕДЕНИЕ.

Глава I ЗЕМЕЛЬНЫЕ РЕСУРСЫ КАК ОБЪЕКТ

ПОЛИТОЛОГИЧЕСКОГО ИССЛЕДОВАНИЯ.

1.1. Характеристика земельных ресурсов, особенности управления.

1.2. Управление земельными ресурсами в контексте устойчивого развития и национальной безопасности.

1.3. Современные подходы и принципы адекватного управления земельными ресурсами.

Выводы по главе.

Глава II ХАРАКТЕРИСТИКА УПРАВЛЕНИЯ

ЗЕМЕЛЬНЫМИ РЕСУРСАМИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.

2.1. Особенности развития системы земельного управления в Российской Федерации.

2.2. Современные направления земельной политики в Российской Федерации.

2.3. Национальные интересы и угрозы национальной безопасности Российской Федерации в земельной сфере.

Выводы по главе.

Глава III СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ В СФЕРЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ЗЕМЕЛЬНЫХ РЕСУРСОВ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.

3.1. Международный опыт создания адекватных систем управления земельными ресурсами. Опыт ПРООН.

3.2. Меры по совершенствованию управления земельными ресурсами в интересах национальной безопасности

Российской Федерации.

Выводы по главе.

Введение диссертации2009 год, автореферат по политологии, Киселев, Владимир Евгеньевич

Актуальность темы исследования. В настоящее время основные риски для безопасности и мира исходят от некоторых внутренних источников нестабильности. Основаниями для конфликтов между индивидуумами, этническими группами и странами могут стать новые государственные границы и земельные споры. «.В условиях конкурентной борьбы за ресурсы не исключены решения возникающих проблем с применением военной силы — может быть нарушен сложившийся баланс сил вблизи границ Российской Федерации и границ ее союзников. .Одним из условий обеспечения национальной безопасности является надежная защита и охрана государственной границы Российской Федерации»1. Эффективная политика в сфере использования земельных ресурсов способна предотвратить споры, обеспечить охрану государственных земель и земельных владений уязвимых групп населения, и, возможно, способствовать даже предотвращению международных конфликтов2.

Хаотичный и неконтролируемый рост населенных пунктов, отсутствие безопасности в плане здоровья и физической неприкосновенности в районах неофициальной застройки, чрезмерное использование сельскохозяйственных земель, коррупция, ухудшение состояния окружающей среды, социально-политические конфликты — это основные негативные следствия несовершенной политики в сфере использования земельных ресурсов. Необходимость совершенствования такой политики становится еще более насущной в связи с нынешним прогрессом в сфере информационных технологий, процессов глобализации и растущих потребностей в доступе к информации.

1 «Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года». Утверждена Указом Президента Российской Федерации, №537. 12.05.2009 // gov.ru

2 Управление земельными ресурсами в целях экономической безопасности и устойчивого развития в Европе, ООН, Европейская экономическая комиссия, Женева, 16.09.2002//kadastr.ru

Государственная политика в сфере использования земельных ресурсов - это эффективный инструмент, с помощью которого органы государственной власти могут осуществлять прозрачную, открытую для участия всех и поддающуюся контролю деятельность, ведущую к устойчивому развитию и учитывающую интересы национальной безопасности.

Обеспечение равной защиты прав собственности на объекты недвижимости для всех участников рынка, снижение издержек граждан и бизнеса при оформлении прав на недвижимость, предполагающее упрощение процедур вовлечения земель в хозяйственный оборот, формирование эффективных государственных систем кадастрового учета и регистрации прав на недвижимость, завершение приватизации земельных участков, на которых расположены находящиеся в частной собственности объекты недвижимости, завершение выдела земельных участков в счет земельных долей, образованных в процессе приватизации сельскохозяйственных земель, формирование института массовой оценки недвижимости и введение на этой основе полноценного налогообложения недвижимости.»1; «.предотвращение истощения земельных ресурсов и о сокращения сельскохозяйственных земель, пахотных угодий.»" -приоритетные задачи земельной политики Российской Федерации, без решения которых невозможно обеспечение национальной безопасности.

Вместе с тем, ответственность государства при решении как земельных, так и любых проблем перед своими гражданами, его эффективность в обеспечении общественной и глобальной безопасности, приверженность ценностям демократии и прогресса, способность создавать механизмы продуктивного сотрудничества и мирного разрешения споров - вот что необходимо сегодня в Российской

1 Распоряжение Правительства Российской Федерации «Об утверждении Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020» №16б2-р 17.11.2008.

2 «Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года». Утверждена Указом Президента Российской Федерации. №537. 12.05.2009.

Федерации - в совокупности предопределяет выбор темы настоящего исследования.

Степень разработанности темы исследования. Теорией управления земельными ресурсами, мерами по его совершенствованию занимались такие отечественные ученые как Бочаров М.В., Варламов А.А., Комов Н.В., Кухтин П.В., Лобанов В.В. и др. Однако аспектам управления земельными ресурсами, развитию кадастровых систем в целях обеспечения устойчивого развития посвящено множество в основном зарубежных работ таких ученых, как: Вилпури М., Енемарк С., Стеудлер Д. и др. При этом возникает необходимость выявления особенностей управления земельными ресурсами в контексте нашей страны.

Теоретические основы национальной безопасности хорошо отражены в работах отечественных ученых Абалкина Л.И., Корнилова М.Я., Лутовинова В.И., Мотина Ю.Н., Прохожева А.А., Смульского С.В., Щеголева В.В. и др. Однако проблемам выработки государственной политики использования земельных ресурсов, земельного управления, национальным интересам и угрозам в этой сфере уделено недостаточно внимания.

Исследованием политических и административных процессов, возникающих при управлении земельными ресурсами, занимались ученые: Берне Т., Гриндель М., Добрянский П., Засядь-Волк В.В., Уткин Б.И., Хлопцов В.В., Шевченко А.В. и др. Но в их работах не прослеживается четкая взаимосвязь политических процессов в земельной сфере с обеспечением национальной безопасности.