автореферат диссертации по истории, специальность ВАК РФ 07.00.02
диссертация на тему: Проблемы городского самоуправления в деятельности правительства и Государственной Думы в начале XX века

Полный текст автореферата диссертации по теме "Проблемы городского самоуправления в деятельности правительства и Государственной Думы в начале XX века"

Московский государственный университет им. М.В.Ломоносова Диссертационный совет Д.501.001.98

На нравах рукописи

ДАЛИНА ОЛЬГА АЛЕКСАНДРОВНА

ПРОБЛЕМЫ ГОРОДСКОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРАВИТЕЛЬСТВА И ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ

В НАЧАЛЕ XX ВЕКА

Специальность 07.00.02 - Отечественная история

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата исторических наук

Москва-2004

Работа выполнена на кафедре политической истории факультета государственного управления МГУ им М В.Ломоносова

Научный руководитель

доктор исторических наук, заслуженный профессор МГУ Кувшинов Владимир Александрович

Официальные оппоненты' доктор исторических наук, профессор Смирнова Марина Ивановна кандидат исторических наук Алексеев Виктор Владимирович

Ведущая организация Российский университет дружбы народов

Защита состоится «■/» /w^mI. 2004 г в 15 часов на заседании Диссертационного Совета Д 501 001 98 в Московском государственном университете им MB Ломоносова по адресу 119899, г Москва, Воробьевы горы, МГУ, 1-й корпус гуманитарных факультетов, ком 459

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского государственного университета им MB Ломоносова по адресу 119899, г Москва, Воробьевы горы, МГУ, 1-й корпус гуманитарных факультетов

Автореферат разослан «7» vi^f^ûyi^LC 2004 г

Ученый секретарь Диссертационного Совета ,___ г».

кандидат исторических наук, доцент ч/ Н Л Головкина

2005-4 13165

I Общая характеристика работы

Актуальность темы исследования. История местного самоуправления в России в последнее время оказалась в центре исследовательского внимания Интерес к этой проблеме не случаен' с одной стороны, в советский период темы, связанные с дореволюционным местным самоуправлением, были крайне непопулярны ввиду негативного отношения власти к этому общественному институту, и теперь исследователи пытаются заполнить образовавшийся в науке пробел С другой стороны, этот интерес имеет и практическую подоплеку, связанную с реформированием аппарата государственного управления и системы местного самоуправления на современном этапе развития Российского государства Особую значимость приобрела история городского самоуправления, долгое время находившегося в тени истории земства

В начале XX в система городского самоуправления России определяла многие стороны жизни городов и от ее эффективности зависели темпы роста городского хозяйства, поэтому в деятельности правительства и Государственной думы проблемам городского самоуправления уделялось значительное внимание Основным законом в этой сфере вплоть до 1917 г оставалось Городовое положение 1892 г., в которое и правительство, и Дума планировали внести изменения в соответствии с требованиями времени Временное правительство, образовавшееся в ходе Февральской революции, объявило реформу Городового положения одной из своих первоочередных задач и в короткие сроки провело ее на широких демократических основаниях

Исследование правительственной и думской деятельности в области городского самоуправления представляет огромный научный и общественный интерес Оно позволит глубже понять, смогли ли правительство и Государственная Дума всесторонне оценить экономические аспекты и политическое звучание вопросов городской жизни в начале XX в, в какой мере преобразования Временного правительства изменили систему городского самоуправления и что из опыта прошлых лет можно взять для устройства современной городской жизни.

Объект и предмет исследования. Объектом данного диссертационного исследования является деятельность правительства и Государственной думы России в начале XX в, предметом - проблемы городского самоуправления в деятельности правительства и Государственной думы. Основными проблемами дореволюционного городского самоуправления были несовершенный избирательный закон, значительный контроль администрации, недостаточность финансовой базы. Правительство и

Государственная дума должны были последовательно их решать, либо начиная с частных мер, либо приступая к подготовке реформы всего Городового положения 1892 г.

Хронологические рамки. Исследование охватывает период с 1904 г по октябрь 1917 г 1904 г выбран как поворотный момент, когда коренным образом изменилось отношение правительства к вопросам городского самоуправления Это было связано с приходом на пост министра внутренних дел П Д Святополк-Мирского, когда наметилась некоторая либерализация всех сфер государственной жизни Очень значимым итогом революции 1905 г стало появление Государственной Думы Совершенно синхронизировать деятельность правительства и Государственной Думы невозможно в силу наличия разных этапов в развитии российского парламентаризма и правительственного курса, поэтому общей нижней хронологической границей является 1904 г, а деятельность Государственной думы будет изучаться с момента создания этого представительного органа - с 1906 г.

В качестве верхней границы хронологии выбран октябрь 1917 г Хотя после Февральской революции Государственная дума прекратила свою работу, юридически она действовала вплоть до октября 1917 г, кроме того функционировали частные совещания членов Государственной думы, на которых среди других обсуждались и вопросы местного самоуправления1 Изучение деятельности Временного правительства в интересующей нас области является логическим завершением работы Несмотря на наличие нескольких проектов реформы городского самоуправления, до февраля 1917 г она так и не была проведена, и только Временное правительство провело преобразование этого общественного института

Степень научной разработки темы. Исследователями создано значительное количество работ, в которых анализируются различные аспекты дореволюционного городского самоуправления России, однако деятельность правительства и Государственной думы в этой области рассматривается только частично в трудах более общего характера Тем не менее историография темы довольно обширна Ее можно разделить на три этапа ^дореволюционный (1904 - октябрь 1917 г), органичной частью которого являются публикации февраля - октября 1917 г, 2)советский (октябрь 1917 г-начало 1990-х гг ), 3)современный (с начала 1990-х гг. по настоящее время). Критерием данной периодизации является различие в теоретических подходах и методологических принципах, которыми руководствовались авторы при написании работ

1 См • Буржуазия и помещики в 1917 г (частные совещания членов Государственной думы) М -Л, 1932

4

До октября 1917 г было опубликовано значительное количество книг и статей с критикой существовавшей организации общественного управления2 Больше всего нареканий вызывали городская избирательная система и административный контроль над деятельностью общественных учреждений, который трактовался как нарушение главного принципа самоуправления Деятельность правительства и Государственной думы в сфере городского самоуправления в этих работах практически не освещалась

Работы, написанные в годы первой русской революции, представляли в большей степени политические брошюры о городском самоуправлении с подробными программами его реформирования, которые предлагали различные партии и группы. Представители левых партий связывали будущее городского самоуправления с введением всеобщего избирательного права и требовали полной независимости общественных учреждений от администрации.3 Историки кадетской ориентации (И А Вернер, А Г Михайловский, М П Щепкин и др) считали необходимым включить в число избирателей нанимателей квартир и расширить самостоятельность городских дум 4

В сравнительной перспективе осветил теоретические аспекты изучаемого явления кадет ППГронский, который искал истоки российского городского самоуправления в германской доктрине5, заключавшейся в признании общественных учреждений органами государственной власти, отличавшимися только спецификой выполняемых функций Такой подход и был реализован в кошрреформе 1892 г и в изучаемый период оставался главным ориентиром правительственной деятельности

После февраля 1917 г появилось значительное число публицистических работ с критикой Городового положения 1892 г, в которых обсуждались принципы предстоящей реформы городского самоуправления и указывалось на необходимость существенной демократизации этого общественного института6 Порой требования коренных изменений в этой сфере были очень настойчивыми Многие работы являлись изложением муниципальных программ различных политических партий Так, брошюра В Труговского7 представляла собой программу эсеров в области городского самоуправления Особенностью литературы данного периода было то, что большинство партий

2 См • Бубнов М М. К вопросу о преобразовании нашего городского общественного управления Киев, 1905, Василевский СМ. Городское самоуправление и хозяйство Спб, 1906; Немировский АО. Реформа городского самоуправления М, 1907; Шаховской М Л О городском самоуправлении Харьков, 1905 и др

3См • Данилов Ф.А.(Ачадов) Взгляды социалистических партий на общественное управление М, 1906 и др

4См • Вернер И А Городское самоуправление в России М, 1906, Михайловский А.Г Как лучше устроить городскую жизнь М., 1905; Он же Реформа городского самоуправления в России М, 1908; Щепкин МП Общественное самоуправление в Москве. М, 1906 и др.

5 См.: Гронский П.П. Децентрализация и самоуправление Спб, 1913.

6 См Наумов П.Ф Что такое демократическое самоуправление' М, 1917, Погосский В В Демократизация городского общественного самоуправления М, 1917, Спекгор Э А К выборам в городское самоуправление Киев, 1917 и др

7 См Трутовский В Задачи социалистов в городской думе Пг,19Г7

использовало муниципальную тему для того, чтобы изложить собственное видение общеполитических вопросов, что было связано с резкой политизацией органов городского самоуправления Так, в статье В И Ленина «Позабыли главное (муниципальная платформа партии пролетариата)»8 первостепенное внимание было уделено условиям реализации любой муниципальной программы, к которым, по его мнению, относились прекращение войны, отказ от поддержки «правительства капиталистов» и замена полиции всенародной милицией Значительное количество работ этого периода было посвящено выборам в городские и районные думы по новому Положению Временного правительства Они рассматривались как прообраз будущих выборов в Учредительное собрание Результаты выборов в столице были изложены и прокомментированы И В Сталиным в статье «К итогам муниципальных выборов в Петрограде»9 В ней он отметил, что «блестящую победу» на этих выборах одержал блок меньшевиков и эсеров, хотя одновременно обнаружился несомненный рост партии большевиков

В целом, дореволюционная историография была сосредоточена на критике системы городского самоуправления, основанной на непопулярном законе 1892 г, и поиске путей модернизации данного общественного института

В годы советской власти вопросы, связанные с характеристикой городского самоуправления в дореволюционной России, не относились к числу актуальных и поэтому долгое время практически не изучались Одной из немногих работ, вышедших в 1920-е гг, в которой нашли отражение многие аспекты указанной темы, было учебное пособие по коммунальному хозяйству бывшего видного члена кадетской партии Л А Велихова «Основы городского хозяйства»10 В работе впервые в исторической литературе рассматривалось, хотя и тезисно, самоуправление русских городов за более чем 130-летний период его существования- от екатерининской Жалованной грамоты городам 1785 г до муниципальных постановлений Временного правительства 1917 г Ряд брошюр и статей о городском самоуправлении, вышедших в 30 -40-е гг, носил популяризаторский характер Для них был свойственен несколько упрощенный подход к оценке деятельности органов общественного управления11.

Лишь в 1960-1980-е гг интерес к истории городского самоуправления в СССР несколько возрос, что было связано с некоторой демократизацией всех сторон жизни,

8 См • Ленин В И Позабыли главное (муниципальная платформа партии пролетариата) // В И Ленин. Полное собрание сочинений В 55 тт Т 32. Май-июль 1917 г М, 1962 С 23-26.

9 См Сталин И В К итогам муниципальных выборов в Петрограде //ИВ Сталин Сочинения В 13 тт Т 3 1917. Март-октябрь М., 1946 С.91-95.

10 См Велихов Л А Основы городского хозяйства М -Л, 1928

" См Каржанский Н С Как избиралась и работала Московская городская дума М, 1947, Степанов АН О городском самоуправлении в России с 70-х гг XIX в до Октябрьской революции // Преподавание истории в школе 1946 №6 С 41-48, Шефер А.Л Органы самоуправления царской России Куйбышев, 1939

последовавшей за так называемой «оттепелью» Первоначально эта проблема рассматривалась в работах общего характера, посвященных вопросам политической истории России и ее государственных учреждений Среди таких работ надо особо отметить монографии Н П Ерошкина и П А Зайончковского12

В эти годы было написано значительное количество монографий о политике самодержавия и деятельности Государственной думы в начале XX в Это работы А Я Авреха, В С Дякина, Е Д Черменского13 В них частично затрагивался механизм обсуждения законопроектов о городском самоуправлении в III и IV Думах и освещались некоторые меры правительства в отношении городского самоуправления АЯАврех отметил противостояние кадетов, выступавших за широкую демократизацию городских дум, и октябристов, солидарных с правыми и придерживавшихся консервативных позиций В работах В С Дякина важна констатация нарастающего кризиса в отношениях правительства и городских дум в декабре 1916 г и анализ причин этого кризиса, главной из которых было затягивание реформы городского самоуправления

Что касается мер Временного правительства в области городского самоуправления, здесь можно обратиться как к общим трудам по внутренней политике в 1917 г, так и к немногочисленным специальным исследованиям, дающим представление об отдельных аспектах темы Из фундаментальных трудов по истории Временного правительства можно выделить работы Э Н Бурджалова и И И Минца14, в которых затронут интересующий нас момент - образование «буржуазных» органов власти на местах, или формирование городских дум и управ по постановлениям 1917 г Реформы Временного правительства в области местного управления и самоуправления в целом характеризовались в эти годы как мероприятия, которые не расширили функций городских дум и не освободили их от чрезмерной опеки со стороны правительственной администрации, но новый избирательный закон признавался вполне прогрессивным15 Был написан ряд работ о

12 См- Ерошкин НП Самодержавие накануне краха М, 1975; Он же История государственных учреждений дореволюционной России М, 1983, Зайончковский П Л Российское самодержавие в конце XIX столетия (политическая реакция 80-х - 90-х годов) М, 1970

13 См • Аврех А.Я Царизм и третьеиюньская система М, 1966, Он же Столыпин и Третья дума М., 1968; Он же Царизм и IV Дума 1912-1914 гг М, 1981, Дякин В С Русская буржуазия и царизм в годы Первой мировой войны (1914-1917 гг ). Л, 1967, Он же Самодержавие, буржуазия и дворянство в 1907-1911 гг Л, 1978, Черменский Е Д. IV Государственная дума и свержение царизма в России М, 1976 и др

14 См. Бурджалов Э Н. Вторая русская революция- восстание в Петрограде М, 1967; Минц ИИ История Великого Октября. В 3-х тг М, 1967.

15 См ■ Баранов ЕП Подготовка реформы местных органов управления и самоуправления в 1917 г // Вестник МГУ. Серия ХП. Право 1975 Вып 3 С 63-68, Лепешкин А И Местные органы власти Советского государства (1917-1920) М 1957; Старцев В И Внутренняя политика Временного правительства первого состава. Л, 1980 и др.

муниципальной кампании 1917 г и участии в ней партии большевиков16, а также об истории отдельных городских дум17 Из работ о политических партиях в 1917 г можно выделить монографию В А Кувшинова18, посвященную борьбе большевиков против идеологии и тактики кадетов, в которой в числе прочих вопросов была изложена позиция этих партий по вопросам городского самоуправления

Результаты изучения темы в советский период состоят в следующем Меры правительства и Государственной думы в области городского самоуправления изучались преимущественно в общеполитическом контексте и оценивались как малоэффективные и недостаточные Постановления Временного правительства в этой сфере характеризовались как недемократичные, сохранившие преемственность с дореволюционным законодательством

1990-е годы отмечены возрастанием интереса к вопросам местного самоуправления, которые стали активно изучаться историками, правоведами, политологами и социологами, что было связано с актуализацией идеи гражданского общества и становлением демократических институтов в нашей стране Появилось много работ общего характера19 Подробное изложение теорий самоуправления содержится в трудах правоведов, в которых также представлен детальный анализ Городового положения 1892 г в контексте развития юридической мысли20.

Специальными исследованиями по городскому самоуправлению рубежа XIX - XX вв являются работы В А Нардовой21, в которых автор рассматривает правительственную политику в отношении городских дум в 1892 - 1904 гг и попытку проведения реформы городского самоуправления в 1905-1916 гг, однако многие аспекты этого вопроса по-прежнему остаются малоизученными

16 См Волнистый А П Тактика большевистской партии в борьбе за массы на муниципальных выборах в 1917 г Краснодар, 1976, Прокудина В С Большевистская партия в борьбе за массы в период муниципальной избирательной кампании в 1917 г в Петрограде (авторсф дис канд ист наук) Л, 1954 и др

17 См Грунт А Я Москва 1917-й. Революция и контрреволюция М, 1976, Кручковская В М Центральная городская дума Петрограда в 1917 г Л, 19Я6 и др

18 См • Кувшинов В А Разоблачение партией большевиков идеологии и тактики кадетов (февраль-октябрь 1917 т) М, 1982

" См Анимица Е Г, Тергыпшый А Г. Местное самоуправление история и современность Екатеринбург, 1998, Лаптева ЛЕ, Шутов А Ю Из истории земского, городского и сословного самоуправления в России М ,1999 и др

20 См Постовой НВ Местное самоуправление история, теория, практика М, 1995, Тихомиров ЮА Местное самоуправление в поисках «жизненного пространства» Местное самоуправление в России состояние, проблемы и перспективы М, 1994 и да

21 См Нардова В А Самодержавие и городские думы в России в конце XIX - начале XX века Спб, 1994, Она же К вопросу о реформе Городового Положения (1905-1916 гг) //На пути к революционным потрясениям Из истории России второй половины XIX - начата XX в Материалы конференции памяти В С Дякина Санкт-Петербург-Кишинев, 2001. С 151-166.

Деятельность Государственной Думы в отношении местного самоуправления частично характеризует диссертация Т Г Прокофьевой22, но большая часть работы посвящена подготовке законопроектов, касающихся земского самоуправления Можно выделить несколько трудов общего характера по истории Государственной думы Российской империи23, в которых анализируется механизм формирования думских комиссий и кратко рассматривается работа комиссии по городским делам Позицию либеральных партий, существенно влиявших на обсуждение проблем городского самоуправления в Государственной думе, можно проследить по работам В А Кувшинова и В В Шелохаева24 В статье И В Кузьминой25 тщательно изучена деятельность Прогрессивного блока

История земского и городского самоуправления России в годы Первой мировой войны подробно изучена в монографии Н Д Судавцова26, в которой рассмотрены отдельные этапы подготовки городской реформы до февраля 1917 г и проведение ее Временным правительством Автор отмечает, что Временное правительство допустило ряд просчетов стратегического и тактического плана во-первых, в вопросе о самостоятельности органов городского самоуправления, которая была существенно ограничена вмешательством губернских и уездных комиссаров (эта точка зрения противоречит мнению Л Ф Писарьковой, которая считает, что городские думы получили в этом смысле слишком широкие права27), а во-вторых, в деле организации выборов, которые оказались провалены во многих городах Все это позволило советам стать полноправным победителем в борьбе за доверие масс

Деятельность Временного правительства характеризует работа Н А-Коваленко28, посвященная механизму формирования центральной власти в 1917 г, которая позволяет рассмотреть проблемы городского самоуправления в общеполитическом контексте

22 См Прокофьева Т Г Проблема местного самоуправления в программах политических партий России (1901-1917 гг) (Дис кавд ист. наук) Ставрополь, 1994.

23 См Демин В А Государственная дума в России (1906-1917) механизм функционирования М, 1996, Кошкияько В Г Формирование и функционирование представительной власти в России (1904-1907 гг) (Дис докт ист наук) М, 2000; Рыбка О Ю Государственная дума в системе власти России в начале XX столетия М, 2001 и др.

24 См Кувшинов В А Кадеты в России и за рубежом (1905-1943 гг ) М, 1997, Шелохаев В В Либеральная модель переустройства России М, 1996 и др

25 См.' Кузьмина И В Прогрессивный блок в IV Государственной думе' опыт парламентской деятельности (1915-1917 гг) // Россия в XX веке' Сборник статей к юбилею профессора Семенниковой Любови Ивановны. М, 2003 С.77-89.

26 См • Судавцов Н Д Земское и городское самоуправление России в годы Первой мировой войны М , Ставрополь, 2001

21 См.: Писарьхова Л Ф Московская городская дума-1863 - 1917 тт М, 1998

28 См • Коваленко Н А Центральная власть и аппарат управления в России механизм формирования и функционирования (февраль-октябрь 1917 г ) М, 2000.

В настоящий момент активизировалось изучение истории регионального городского самоуправления29 В этих трудах достаточно полно воссоздана картина общественного самоуправления многих городов дореволюционной России

Таким образом, важное достижение современного этапа состоит в том, что наметилась тенденция к исследованию подготовки и проведения реформы Городового положения и появились труды с различными оценками деятельности Временного правительства в означенной сфере от признания слишком радикального характера предпринятых преобразований до характеристики недостаточности этих мер

В зарубежной историографии российскому городскому самоуправлению также уделено значительное внимание, хотя эта тема изучалась в контексте анализа внутренней политики самодержавия При этом авторами подчеркивалась важная роль городского самоуправления в общественной жизни дореволюционной России 30 Работу Р 'Гарстона «Liberal City. Conservative State. Moscow and Russians urban crisis1"31, посвященную деятельности Московской городской думы в начале века, отмечает интересный подход центральная проблема исследования - это отношения между «либеральным городом» и «консервативным государством», которые в начале века, по мнению автора, двигались в противоположных направлениях Накануне Первой мировой войны между ними назрел острый конфликт, решить который мирным путем оказалось невозможно В конечном счете виновником трагической развязки Тарстон считает государство, которое своевременно не захотело идти навстречу требованиям общества Большинство зарубежных историков считает, что, затянув проведение реформы городского самоуправления, правительство не смогло избежать конфликта с мощными силами общественности

Подводя итог обзору историографии, можно отметить, что до настоящего времени не было написано специальных работ по деятельности правительства и Государственной думы в области городского самоуправления в период с 1904 г по октябрь 1917 г Меры правительства в этой сфере подробно изучены лишь до 1904 г, работа Думы по этому вопросу частично рассматривалась в работах общего характера Несколько лучше

иСм Апкаримова Е Ю Городское самоуправление на Среднем Урале в последней трети XIX - начале XX века (дис канд ист наук) Екатеринбург, 1999, Гусева НБ Городское самоуправление Самаро-Саратовского Поволжья в 1892-1917 гт (автореф дис . канд ист наук) Самара, 1996, Меренкова ЕЮ Организация, полномочия и деятельность городского самоуправления в Западной Сибири в конце XIX -начале XX вв (автореф дис кацдист наук) Омск, 2000, Писарькова Л Ф Указ соч и др

30 См.: Sumner В.Н. Survey of Russian History. London, 1966; Seton-Watson tt The russian empire: 1801-1917. Oxford, 1967, Пайпс P Россия при старом режиме Кембридж, 1980; Weissman N.B. Reform m tsanst Russia/ The state bureaucracy and local government, 1900-1914. New Brunswick, New Jersey, 1981 и др.

31 См.: Thurston R. Liberal City Conservative State. Moscow and Russia's Urban Cnsis 1906-1914. Oxford University Press. 1987.

исследована деятельность Временного правительства в данной области, однако единого мнения в ее оценке нет

Источниковая база исследования довольно широка и включает как опубликованные, так и неопубликованные материалы

Первую группу опубликованных источников составляют законодательные и нормативные акты Городовое Положение 1892 г и все правовые акты, к нему относящиеся32, Манифест 12 декабря 1904 г, декларирующий расширение местного самоуправления, высочайше утвержденные положения Комитета министров и, позднее, Совета министров, касающиеся городского самоуправления, которые можно найти в ПСЗ и специальных законодательных сборниках33, постановления Временного правительства по вопросам городского самоуправления34 Городовое Положение 1892 г определяло организацию городского самоуправления вплоть до преобразований Временного правительства, поэтому этот документ является базовым для исследования Остальные документы позволяют максимально точно проследить эволюцию и конкретные результаты деятельности правительства в изучаемом вопросе

Вторая группа представлена опубликованными рабочими материалами правительства «Особые журналы Совета министров, 1906-1917 гг»35 По ним можно проследить ход обсуждения в Совете министров проекта о преобразовании управления городов губерний Царства Польского и некоторых других проектов

Третья группа - различные издания Государственной думы' стенографические отчеты заседаний с приложениями, обзоры деятельности комиссий и отделов36 Сюда же могут быть отнесены опубликованные отчеты различных партийных фракций о работе в Государственной думе37 Эти источники позволяют выявить основные направления

32 Городовое положение 11 июня 1892 г М, 1892; Мыш МИ Городовое положение 11 июня 1892 г с относящимися к нему узаконениями Спб, 1910, Щегловитов С Г. Городовое положение с законодательными мотивами, разъяснениями и дополнительными узаконениями Спб, 1912

33 Законодательные акты переходного времени Сборник законов, манифестов, указов Правительствующему Сенату, рескриптов и положений комитета министров, относящихся к преобразованию государственного строя России, с приложением алфавитного предметного указателя 1904-1906 тт Спб, 1906

34 Сборник указов и постановлении Временного правительства. Выл 1 27 февраля - 5 мая 1917 г Пг, 1917, Сборник указов и постановлений Временного правительства Вып 2 5 мая - 24 июня 1917 г 41 Пг, 1918

35 Особые журналы Совета министров 1907 год. В 6 чч. М, 1984-1985, Особые журналы Совета министров 1909год М, 2000, Особые журналы Совета министров 1910 год. М, 2001 и др

"Государственная дума Третий созыв Стенографические отчеты. 1908 г Сессия первая. Ч Ш Спб, 1908, Государственная дума Третий созыв Обзор деятельности комиссий и отделов В 3-х ч Спб, 1912, Государственная дума Четвертый созыв Стенографические отчеты 1912-1913 гг Сессия первая 41 Спб, 1913 идр.

37 Александров Н Социал-демократическая фракция в третьей Государственной думе Бм, 1910; Законодательные проекты и предположения партии народной свободы 1905-1907 гг Спб, 1907; Националисты в третьей Государственной думе Спб, 1912; Трудовая группа в четвертой Государственной думе: обзор деятельности за годы 1912-1913. В 2-х тт. Спб, 1913 и др

деятельности Государственной думы в области городского самоуправления, а также позиции различных политических фракций по этому вопросу

Четвертая группа включает мемуары В воспоминаниях П Н Милюкова, В Н Коковцева, В А Маклакова38 и других политических деятелей частично отражены отдельные этапы подготовки реформы Городового положения, некоторые моменты обсуждения вопросов городского самоуправления в Государственной думе, политика правительства по утверждению городских голов Мемуары Н И Астрова39 характеризуют, в основном, деятельность Московской городской думы, но в них также содержится информация о взаимоотношениях думы с правительством

В пятую группу входят материалы периодической печати, включающие статьи, опубликованые в газетах различной политической направленности «Речь», «Русские ведомости», «Биржевые ведомости», «Новое время», «Московские ведомости», «Правительственный вестник», «Правда», «Рабочая газета» «Дело народа», «Вестник Временного правительства» и «Вестник городского самоуправления», пришедший в 1917 г на смену «Ведомостям Петроградского градоначальства» Также привлекались

40 п

специализированные журналы и ежегодные справочники В них ре1улярно печатались материалы о городском самоуправлении и содержался обзор правительственной и думской деятельности в этой области

Для исследования были привлечены документы трех архивов' Российского Государственного исторического архива в Санкт-Пегербурге (РГИА), Государственного архива Российской Федерации в Москве (ГАРФ) и Российского Государственного военно-исторического архива в Москве (РГВИА) Из фондов РГИА41 были использованы фонды Хозяйственного департамента МВД и Главного Управления по делам местного хозяйства (ГУМХ) Они содержат материалы о подготовке реформы городского самоуправления в Царстве Польском и реформе Городового Положения в масштабах всей страны В фонде ГУМХ отложились ходатайства городских дум о пересмотре Городового Положения и их собственные проекты этой реформы Также привлекался фонд Государственной думы, включающий материалы заседаний комиссии по городским делам (1912-1916).

Из фондов ГАРФа42 были привлечены фонды кадетской партии и «Союза 17 октября», а также личные фонды А И Гучкова, П Н Милюкова и Н И Астрова Из фонда

38 Милюков ПН Воспоминания (1859-1917). В 2-х тт М, 1990, Коковцев ВН Из моего прошлого Воспоминания 1903-1919 гг В 2-х тг М, 1992, Маклаков В А Власть и общественность на закате старой России. Париж, 1939 и др.

39 Астров НИ Воспоминания Париж, 1941

" Городское дело 1909-1917 гг Календарь-справочник городского деятеля (Автор-составитель Б.Б Веселовский) 1912-1917 гг

41 Фонды РГИА: 1287,1288,1278

42 Фонды ГАРФа 523,115, 555, 579, 5913

кадетов были использованы протоколы совещания фракции «Народной свободы» третьей Государственной думы с представителями местных групп партии Из фонда октябристов -материалы «Комиссии по расширению местного самоуправления» фракции октябристов, действовавшей в Думе с 1906 по 1909 гг и документы самой фракции (1905-1913 гг). В личном фонде П Н Милюкова оказались нужными материалы съезда земских и городских деятелей в Москве (май 1905 г ) Эти документы отчетливо характеризуют позиции этих партий по проблемам городского самоуправления В фонде Н И Астрова содержится проект реформы городского самоуправления, составленный Всероссийским Союзом городов, который был частично использован Временным правительством при проведении реформы

Из фондов РГВИА43 был использован фонд Всероссийского Союза городов, содержащий резолюции четвертого Всероссийского съезда Союза городов (1916 г) по вопросу о реформе Городового положения и материалы, характеризующие взаимоотношения ВСГ с правительством И опубликованные источники, и архивные материалы предоставляют широкие возможности для изучения заявленной темы

Теоретическими и методологическими основами исследования являются принципы объективности, историзма, научности, комплексности и всесторонности, что предполагает объективный отбор фактов, анализ конкретно-исторической ситуации, учет общих тенденций исторического развития страны Методика исследования определяется спецификой изучения проблем городского самоуправления, включающего как историко-правовые, так и социально-политические аспекты В работе использовался сравнительно-исторический метод, позволяющий сопоставить различные этапы деятельности правительства и Государственной думы, а также принципы, которыми руководствовались при подготовке реформы городского самоуправления до февраля 1917 г., с принципами, на которых были проведены преобразования Временного правительства в этой сфере

Целью работы является выявление отношения правительства и Государственной думы к проблемам городского самоуправления и результатов их деятельности в этой области в 1904 - октябре 1917 гг

Достижение данной цели реализуется через последовательное выполнение следующих задач:

рассмотреть программу и конкретные меры правительства в сфере городского самоуправления,

исследовать основные направления деятельности Государственной думы в этой области;

"Фонд РГВИА: 12564

выявить уровень согласованности действий правительства и Государственной Думы;

сравнить правительственный и думский проекты реформы городского самоуправления России,

изучить основные принципы реформы городского самоуправления, проведенной Временным правительством, и выяснить кардинальные отличия этих принципов от предлагавшихся правительством и Государственной думой до 1917 г Научная новизна исследования заключается в постановке проблемы, не получившей до настоящего времени комплексного анализа в трудах историков В диссертации впервые всесторонне исследована деятельность правительства и Государственной думы в области городского самоуправления в 1904-октябре 1917 гг Значительное внимание уделено дискуссиям о городском избирательном праве, компетенции органов городского самоуправления, пределах их самостоятельности Выявлены позиции различных политических партий по вопросам городского самоуправления Тщательно изучена история подготовки реформы Городового положения до февраля 1917 г, позволившая сделать вывод о нежелании правительства и неспособности Думы существенно изменить систему городского самоуправления России Подробное исследование реформы Временного правительства в данной сфере позволило выявить ее яркий демократический характер по сравнению с дореволюционным законодательством В научный оборот введены ранее неопубликованные архивные материалы, освещающие малоизученные аспекты подготовки реформы городского самоуправления России, в частности, материалы комиссии Государственной думы по городским делам и Особого совещания по пересмотру Городового Положения 1892 г, созданного при Главном управлении по делам местного хозяйства МВД, хранящиеся в РГИА

Практическая значимость исследования заключается в том, что его результаты могут бьгть использованы при создании обобщающих трудов по истории городского самоуправления России, политической истории России начала XX века подготовке курсов лекций и специальных курсов, учитываться при разработке и проведении реформ местного самоуправления

Апробация диссертации была проведена в выступлениях на научном семинаре, проблемной группе, совещании научных руководителей, научно-теоретических конференциях, в том числе на научной конференции «Ломоносов-2004» (опубликованы тезисы доклада), проводившейся в Московском Государственном университете им М В Ломоносова Работа также обсуждалась на заседании кафедры права и культурологии

Московского института коммунального хозяйства и строительства Диссертация одобрена и рекомендована к защите на заседании кафедры политической истории факультета государственного управления МГУ им М В.Ломоносова Основные положения работы отражены в 5 публикациях автора общим объемом 2 п л

Структура диссертации соответствует целям и задачам исследования Работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка источников и литературы

П. Основное содержание работы

Во введении обосновывается актуальность темы, анализируется степень ее изученности, содержится обзор источниковой базы, формулируются цель и задачи исследования, раскрывается научная новизна и практическое значение работы

В первой главе - «Меры правительства и Государственной думы в сфере городского самоуправления в 1904-1912 гг.», рассматриваются такие проблемы, как разработка правительственной программы пересмотра Городового положения 1892 г, подготовка проекта Городового положения для городов губерний Царства Польского и его обсуждение в Государственной думе, дискуссии о городском избирательном праве, позиции различных политических партий по вопросам городского самоуправления и их борьба.

О своем намерении реформировать систему городского самоуправления власть впервые открыто заявила в Манифесте 12 декабря 1904 г, в котором признавалось необходимым в числе прочих преобразований «предоставить земским и городским учреждениям возможно широкое участие в заведовании различными сторонами местного благоустройства, даровав им для сего необходимую, в законных пределах, самостоятельность»44. Этот документ и стал отправной точкой всей правительственной и думской деятельности в данной области Столь резкая смена позиции в отношении городского самоуправления была обусловлена изменением курса всей внутренней политики, связанным с назначением на пост министра внутренних дел П Д Святополк-Мирского, наметившего обширный план либеральных преобразований

В диссертации проанализирована правительственная программа пересмотра Городового положения, которая была представлена в документе «Главные основания преобразования земских и городских общественных учреждений»45, принятом Советом министров в 1907 г. Этот документ был подготовлен Особым совещанием при МВД куда наряду с правительственными чиновниками вошли выборные представители от земств и

"ПСЗ Собрание третье. Том XXIV Отдел I. Спб, 1907. №25495 С 1197

43 РГИА. Ф.565. Оп.13. Д.1756.

городов Совещание наметило несколько ограничить административный надзор за городскими учреждениями, расширить их компетенцию, улучшить ситуацию с городскими финансами и преобразовать городскую избирательную систему Значительное внимание было уделено вопросу о городском избирательном праве, который являлся краеугольным камнем всей реформы Городового положения Дискуссии о нем активно велись еще с конца XIX в, и единого мнения на этот счет не существовало, но в целом можно выделить две основные точки зрения, согласно которым расширение круга городских избирателей признавалось необходимым либо на основе имущественного ценза, либо на основе всеобщего равного избирательного права Городовое положение 1892 г предоставляло право участия в городских выборах лишь владельцам крупной недвижимости или больших торгово-промышленных предприятий, из-за чего избирательными правами обладал только незначительный процент городского населения (в крупных городах он колебался в пределах 1-3 %) Члены Совещания заняли в этом отношении умеренную позицию и посчитали возможным только наполовину понизить существующий ценз по владению недвижимостью и предоставить избирательные права высшим разрядам квартиронанимателей, что уже было реализовано при проведении реформы городского самоуправления Санкт-Петербурга в 1903 г Таким образом, в своей программе правительство ориентировалось на незначительное отступление от принципов действовавшего Городового положения

Изучение подготовки правительственного проекта Городового положения для городов губерний Царства Польского46 позволило выявить имеющиеся в нем некоторые прогрессивные поправки по сравнению с законом 1892 г, которые правительство, в случае успеха, планировало повторить в общероссийской реформе городского самоуправления Введение городского самоуправления в тех частях Российской империи, где его до той поры не существовало, а именно в национальных окраинах, было важным политическим шагом С одной стороны, это свидетельствовало о доверии правительства к местным общественным силам, а с другой, позволяло повысить эффективность управления городским хозяйством в тех регионах, где прежняя система исчерпала свои возможности Царство Польское как раз и являлось одним из таких регионов управляемые с 1866 г магистратами польские города существенно отставали по темпам развития не только от западноевропейских, но даже и от русских городов, причиной чего был устаревший управленческий механизм

В работе проанализирован характер нововведений, которые правительство планировало включить в проект Предполагалось значительно расширить круг городских

46 РГИА, ф 1288, оп 1, д.22 Проект Городового Положения для губерний Царства Польского За 1909 г

16

избирателей право участия в выборах получали все владельцы недвижимых имуществ и квартирохозяева, уплачивавшие в кассу города дополнительный к государственному квартирному налогу сбор Хотя в советской историографии существовал традиционный взгляд, что предоставление городских избирательных прав квартиронанимателям проектировалось только для того, чтобы обеспечить присутствие русского чиновничества в городских думах47, эта мера действительно выглядела достаточно демократичной Кроме того, в городское представительство были включены женщины В законопроекте был несколько сокращен объем правительственного надзора за деятельностью органов городского самоуправления Но проект содержал два пункта, которые сводили на нет прогрессивный характер остальных поправок это пункт о трех национальных куриях на выборах в городские думы - русской, польской и еврейской, и пункт о языке, на котором должно было вестись делопроизводство (польскому языку отводилось значение вспомогательного) Оба пункта вызвали бурную реакцию в Государственной думе, куда проект был внесен министром внутренних дел 29 мая 1910 г

В диссертации изучена проблема расширения городского представительства в рамках действующего Городового положения и отношение к ней правительства, которому кроме разработки масштабных законопроектов в области городского самоуправления приходилось решать повседневные вопросы деятельности городских дум В период с 1906 по 1912 гг в МВД поступило несколько ходатайств городских дум о понижении избирательного ценза на выборах в городские думы48, что являлось действенным способом расширить круг городских избирателей, не дожидаясь пересмотра Городового положения И почги все ходатайства были удовлетворены Однако были случаи, когда в МВД поступали ходатайства о повышении избирательного ценза Им в рассмотрении было отказано как находящимся «в противоречии с ясно выразившимся в последнее время общим стремлением расширить доступ в число городских гласных не только из домовладельцев, но вообще из среды городских обывателей»49 Таким образом, правительство на практике охотно поддерживало расширение городского представительства

Значительное внимание в работе уделено тому, как Государственная дума пыталась решить проблему частичного или коренного пересмотра Городового положения 1892 г, выявлены основные направления ее деятельности по этому вопросу Первая и вторая Государственные думы просуществовали недолго, поэтому их депутаты не успели

47 См' Дякин В С Буржуазия, дворянство н царизм в 1911-1914 гг Разложение третьеиюньской системы С 31.

48РГИА. Ф.1288 Оп5 Д.50 Лл. 1-2,7,28,49.

49 Там же Л 30

предложить сколько-нибудь значимых проектов в области городского самоуправления, хотя программы всех политических партий, представленных в первой и второй Думах, и большинство избирательных платформ содержали пункт о городском самоуправлении В первой Государственной думе самым значимым был проект Городового Положения50, разработанный особой подкомиссией при фракции кадетов, но он не получил дальнейшего движения из-за роспуска Думы Во второй Государственной думе комиссия по местному самоуправлению кадетской фракции подготовила проект закона о выборах гласных в городские думы51, но за роспуском Думы он не был представлен даже в Общее собрание

В диссертации подробно исследована деятельность третьей Государственной думы в сфере городского самоуправления Отмечается, что огромное влияние на решение проблем городского самоуправления оказал фактор политической борьбы и действие так называемого «октябристского маятника» Позиции партийных фракций по вопросам городского самоуправления восходили к партийным программам и выглядели следующим образом' кадеты, трудовики и социал-демократы выступали за реформу городского самоуправления на основе всеобщего, равного, тайного и прямого избирательного правая; октябристы считали реформу необходимой «с привлечением к участию в самоуправлении возможно широкого круга лиц»53, но на деле голосовали вместе с правыми депутатами против законопроектов, предполагавших «четыреххвостку» на выборах в городские думы, что и определяло итог думских голосований Такая тактика и обусловила сравнительно низкие результаты думской деятельности в области городского самоуправления

Во вторую сессию по предложению октябристов была образована комиссия по городским делам - с докладом по этому поводу выступил А-И.Гучков54, этой комиссии было поручено рассмотрение законопроектов и законодательных предположений, связанных с городским самоуправлением Можно выделить три основные группы этих законопроектов Первая группа касалась частичного пересмотра Городового положения Вторая предусматривала распространение Городового положения на те города и области, в которых городского самоуправления до той поры не существовало И, наконец, третья группа носила исключительно экономический характер.

50 См.- Законодательные проекты и предположения партии народной свободы. 1905-1907 гг. Спб., 1907. С 222-231.

51 Си : Там же. С.232-242.

32 См.: Программные документы политических партий России дооктябрьского периода. М., 1991 С 170-171; Меньшевики. Документы и материалы. 1903-февраль 1917 г. М, 19%. С.229.

53 Программные документы... С. 188.

54 См.: Государственная Дума. Третий созыв Стенографические отчеты. 1909 г Сессия вторая ЧIV Спб, 1909. Схб.528.

Анализ первой группы законопроектов показал, что, будучи основанными на идее всеобщего городского избирательного права, они, как правило, не поддерживались большинством Государственной думы К ним относились законодательное предположение кадетов «Об изменении городского избирательного закона»35 и законодательное предположение трудовиков «Об изменении Положения об общественном самоуправлении г Санкт-Петербурга»56, которые усилиями правых и октябристов были переданы в комиссию по городским делам, где и остались нерассмотренными Передача законодательного предположения в комиссию была действенным способом затянуть или совсем отложить его рассмотрение, что часто использовалось октябристами при обсуждении неугодных им проектов

В работе выявлено отношение Думы к законопроектам второй группы Основным здесь был законопроект о преобразовании управления в городах губерний Царства Польского, разрабатывавшийся в МВД с 1905 г и 29 мая 1910 г внесенный в Государственную думу По мнению А Я Авреха57, он использовался для того, чтобы склонить польских депутатов к положительному решению вопроса об отделении Холмской губернии, что оценивалось современниками как «четвертый раздел» Польши При обсуждении законопроекта самые горячие споры вызвал пункт о трех национальных куриях на выборах в городские думы58 Польское коло приняло этот пункт безоговорочно, опасаясь, что внесение поправок отодвинет введение в Польше городского самоуправления на неопределенный срок Кадеты, прогрессисты и социал-демократы возражали против такой постановки вопроса, способной вызвать разжигание национальных страстей, но из-за позиции, занятой коло, они не могли голосовать против, а только предложили поправку о замене курий пропорциональным представительством по национальностям, которая была отвергнута Проект получил одобрение Государственной думы, но после длительных обсуждений в Государственном Совете был отклонен

К этой же группе относился законопроект о распространении действия Городового положения 1892 г на город Новочеркасск области войска Донского59 Он предусматривал переход города из ведения военного министерства в подчинение министерства внутренних дел, а также передачу городу городской земли и некоторых сборов, и получил

55 См Приложения к стенографическим отчетам Государственной думы Третий созыв Сессия первая. 1907-1908 гг Том II Спб, 1908. №633.

56 См Приложения к стенографическим отчетам Государственной думы Третий созыв Сессия четвертая 1910 г Т I. Спб, 1910 № 104

57 См Аврех А.ЯСтолыпин и третья Дума. С.92-Ю8.

"См Государственная дума Третий созыв Стенографические отчеты Сессия пятах 41 Спб, 1911 Стб 2429-2522; Там же. Стб.2754-2861; Там же Стб 3182-3252.

55 См Государственная дума Третий созыв Обзор деятельности комиссий и отделов В 3 х ч Спб ,1912 4.2 Законодательная деятельность С 112-115.

силу закона Законопроект о введении Городового положения в городе Каре60, предполагавший деление избирателей на два избирательных собрания (одно из лиц русского происхождения, другое - из местных жителей) и предоставление городских избирательных прав русским квартиронанимателям, был одобрен Думой, но отклонен Государственным Советом Отличительной чертой этой группы законопроектов было то, что они получали одобрение Государственной думы, но их обсуждение проходило далеко не безболезненно из-за того, что тема городского самоуправления здесь тесно переплеталась с национальным вопросом

В диссертации изучен механизм рассмотрения третьей группы законопроектов в Государственной думе. Эта группа была представлена законопроектами частного характера, касающимися городского благоустройства, но один экономический законопроект имел общее значение о предоставлении городским общественным управлениям права устанавливать сборы с домовладельцев на определенные надобности без их согласия и требовать обязательного присоединения к городской канализации Он расширял права городского самоуправления в финансовой сфере, предлагая им дополнительный источник дохода Законопроект получил силу закона Этот шаг не менял принципиально существующую систему, но позволял решить многие насущные проблемы городских дум и управ в рамках действующего законодательства Отмечается, что большинство подобных законопроектов выдвигалось думской фракцией октябристов В советской историографии эти законопроекты, как правило, относились к так называемой «законодательной вермишели», а некоторые историки, в частности В С Дякин, оценивал их как тактический шаг перед выборами в IV Государственную думу Однако сами октябристы считали такой подход в рамках «культуры малых дел» достаточно продуктивным61.

В работе отмечается, что самыми активными в решении проблем городского самоуправления были кадеты и октябристы, именно они выдвигали законодательные предположения в этой сфере, что, возможно, было обусловлено тем, что представители этих партий были тесно связаны с городскими думами и некоторые депутаты были видными городскими деятелями Низкая активность правых и монархистов в этом вопросе была вполне объяснима городское самоуправление воспринималось ими как очаг либеральной оппозиционности, и улучшать условия его существования они явно не собирались Что касается социал-демократов, можно предположить, что они самостоятельно не выдвигали проектов о городском самоуправлении ввиду

60 См • Государственная дума. Третий созыв. Обзор деятельности комиссий и отделов. В 3-х ч Спб, 1912. Ч 2. Законодательная деятельность С.115-116.

61 Что сделала третья Государственная дума для городов. Спб., 1912

20

малочисленности фракции или ввиду того, что в их программах первостепенное внимание уделялось более важным общеполитическим вопросам

Таким образом, в рассматриваемый период ни правительство, ни Государственная дума не осуществили коренного или хотя бы частичного пересмотра действующего Городового положения, однако некоторые шаги в этом направлении были предприняты правительство разработало базовые принципы предстоящей реформы, а в Думе наметились основные подходы к решению проблем городского самоуправления.

Во второй главе - «Подготовка и проведение реформы городского самоуправления в 1912 - октябре 1917 гг.», подробно изучен процесс подготовки реформы Городового положения до февраля 1917 г и ее проведение Временным правительством

В диссертации отмечено влияние на решение проблем городского самоуправления такого важного фактора всей общеполитической жизни, как Первая мировая война, которая очень ясно показала несовершенство городского законодательства, в связи с чем все настойчивее зазвучали требования реформы Городового положения К этим требованиям присоединились и крупные общественные организации, в том числе и созданный в годы войны Всероссийский Союз городов, разработавший собственную программу преобразования системы городского самоуправления

В процессе подготовки реформы Городового положения были разработаны два ее основных проекта - правительственный и думский, сравнительный анализ которых проведен в диссертации Правительственный проект стал итогом работы Совещания чинов отдела городского хозяйства по пересмогру Городового положения 1892 г62, созданного при Главном управлении по делам местного хозяйства МВД накануне Первой мировой войны В своей работе Совещание ориентировалось на «Главные начала преобразования земских и городских общественных управлений», принятые Советом министров в 1907 г К осени 1916 г проект нового Городового положения был готов, и основные положения сводились к следующему Несколько расширялась компетенция органов городского самоуправления по сравнению с законом 1892 г Отменялось утверждение администрацией большинства должностных лиц городского самоуправления, кроме городского головы и его заместителей Но проект вводил совершенно новое начало - право роспуска городских дум правительственной властью в случае длительного расстройства городского хозяйства или соображений государственного порядка В работе отмечается, что эта мера объяснялась стремлением

62 Материалы работы Совещания РГИА, ф 1288, оп 5, д. 18в, лл.85-99 и д. 18г, лл 337-342.

21

компенсировать некоторые уступки духу времени, на которые правительство все-таки пошло

Проблема расширения городского представительства решалась следующим образом избирательные права предоставлялись всем владельцам недвижимых имуществ, торгово-промышленных предприятий и квартиронанимателям, уплачивавшим в последний перед выборами год городской квартирный сбор от 2 рублей 50 копеек до 20 рублей Однако эта мера находила противовес в разрядной системе, которая оценивалась современниками как явный регресс для развития системы городского самоуправления, так как «при ней не может быть спокойной деловой работы, а будет постоянная жестокая борьба, обструкция, срывание заседаний и т п »63 Таким образом, правительственный проект не отличался широкими демократическим нововведениями, кроме того до февраля 1917 г он так и не был внесен на рассмотрение Государственной думы из-за обычной бюрократической волокиты

В диссертации рассмотрен также проект реформы городского самоуправления, подготовленный четвертой Государственной думой Инициаторами в этом вопросе стали кадеты, которые 27 февраля 1913 г внесли законодательное предположение о реформе Городового положения64, которое включало пункты о расширении компетенции городского самоуправления, о самостоятельности городских дум и управ, о децентрализации общественного управления в городах с населением более 100 тыс. человек и о введении всеобщего избирательного права на выборах в городские думы Почти все положения документа, кроме пункта о децентрализации, соответствовали основным статьям кадетского проекта реформы городского самоуправления 1906 г После бурного обсуждения законодательного предположения кадетов было решено передать его в комиссию по городским делам.

В работе уделено значительное внимание рассмотрению проекта в комиссии по городским делам в 1913-1916 гг65, где основные разногласия возникли у кадетов и октябристов по вопросу о городской избирательной системе «Четыреххвостка», предлагавшаяся кадетами, - всеобщее, тайное, равное и прямое избирательное право -категорически не устраивала октябристов, которые считали приемлемым только цензовое избирательное право на выборах в городские думы и ратовали за куриальную избирательную систему Из-за этих разногласий возникла угроза раскола Прогрессивного блока в Государственной думе, включившего пересмотр Городового положения в свою

" Городское дело 1916 № 11-12 С 564

64 Приложения к стенографическим отчетам Государственной Думы Четвертый созыв Сессия первая 19121913 гг Вып П Спб, 1913 № 167

65 РГИА, ф 1278, оп 5, д 561.

ближайшую законодательную программу и делавшего все возможное для скорейшей ее реализации Кадет ММ Новиков внес даже предложение выделить пункт о городском избирательном праве в самостоятельный законопроект, чтобы быстрее провести через Государственную думу остальные положения, но его идея была отклонена Несмотря на то, что комиссия работала очень интенсивно, она не успела внести проект на рассмотрение Общего собрания Государственной думы до февраля 1917 г Основные принципы думского проекта реформы были следующими достаточно широкая компетенция органов городского самоуправления (включая право иметь собственную муниципальную полицию), отмена утверждения администрацией его должностных лиц, сохранение контроля правительственной власти только за законностью действий городских дум, децентрализация в крупных городах Планировалось также усовершенствовать организационную структуру городского самоуправления и расширить его права в финансовой области Только в вопросе о городском избирательном праве депутаты Государственной думы не пришли к единому мнению

Таким образом, проект реформы городского самоуправления, подготовленный Государственной думой, отличался тенденцией к существенной демократизации этого общественного института, тогда как правительство при разработке проекта ориентировалось больше на сохранение принципов действовавшего Городового положения А введение куриальной избирательной системы, предлагавшееся правительством и фракцией октябристов, было возвратом к Городовому положению 1870 г Столь принципиальные отличия в проектах снижали шансы на благоприятное и безболезненное прохождение реформы и в Государственной думе, и в Государственном Совете

В работе рассмотрена проблема стихийной демократизации городских дум после Февральской революции 1917 г, которая стала важным фактором проведения реформы Этот процесс объяснялся тем, что большинство населения не признавало законными старые городские думы, избранные на основе ценза, в новых изменившихся условиях Некоторые думы, не дожидаясь принятия нового избирательного закона, назначали выборы на основе широкого избирательного права, причем, это могли быть как перевыборы всего основного состава, так и выборы дополнительного числа гласных Другие думы обращались к правительству с заявлениями, в которых признавали, что, будучи избранными незначительной частью городского населения, они не имеют права продолжать свою деятельность в новых условиях, и обещали сложить полномочия, как только пройдут выборы по новому избирательному закону Третьи торопили правительство с проведением реформы, спрашивая у МВД о точных сроках

опубликования нового Городового положения Одной из причин такой активности было понимание городскими думами того, что от этого зависит их собственное положение, авторитет и условия дальнейшей работы

В диссертации подробно исследовано проведение реформы городского самоуправления России Временным правительством, которое в своей декларации от 3 марта 1917 г66 заявило, что одной из его первоочередных задач является организация выборов в органы местного самоуправления на основе всеобщего, прямого, равного и тайного голосования В советской историографии преобразования Временного правительства в этой сфере оценивались как псевдодемократичные, сохранившие преемственность с дореволюционным законодательством из-за наличия контроля комиссаров Временного правительтсва за деятельностью городских дум При этом в большинстве работ нивелировалось значение нового избирательного закона

В диссертации проанализирована работа Совещания по реформе местного самоуправления и управления, созданного при МВД в марте 1917 г, и значительное внимание уделено участию общественных сил в подготовке реформы в марте-апреле 1917 г • Временное правительство обратилось за помощью к Всероссийскому Союзу городов, который еще накануне революции подготовил собственный проект нового Городового положения67, существенно отличавшийся от проектов правительства и Государственной думы Основные начала этого документа были выработаны на IV съезде Союза городов, проходившем в Москве 12-14 марта 1916 г Из трех главных проектов, предложенных накануне 1917 г, этот отличался наиболее радикальным характером Одновременно подготовкой реформы занимался и Московский комитет общественных организаций, проект которого оказал решающее влияние на окончательную редакцию муниципального закона Временного правительства

В работе рассмотрено постановление Временного правительства «О производстве выборов гласных городских дум и об участковых городских управлениях»68, принятое 15 апреля ¡917 г По этому закону городское избирательное право распространялось на всех городских жителей в возрасте от 20 лет без различия пола и национальности, независимо от времени пребывания в городе, включая и лиц, состоящих на военной службе Кроме того, вводился новый порядок подготовки и проведения выборов' выдвигать кандидатов в гласные должны были не отдельные избиратели, а только группы избирателей, при этом

66 См Декларация Временного правительства о его составе и задачах 3 марта 1917 г // Великая Октябрьская социалистическая революция Документы и материалы Революционное движение в России после свержения самодержавия М, 1957. №318 С.419-420.

67ГАРФ Ф 5913 Оп. 1Д.36.

68 См ' Сборник указов и постановлений Временного правительства Вып I- 27 февраля - 5 мая 1917 г Пг, 1917 С. 163-184.

число кандидатов в каждом списке не должно было превышать общего числа гласных У каждого избирателя был только один голос, который он мог отдать только за какой-либо один список кандидатов В результате принятия закона 15 апреля 1917 г в организацию городского самоуправления были внесены столь кардинальные изменения, что Россия опередила многие развитые страны Западной Европы далеко не во всех странах действовало всеобщее избирательное право, в некоторых странах к участию в выборах не были допущены женщины, а возраст избирателей, в среднем, составлял 23-25 лет Новый избирательный закон привел к кардинальному обновлению социального и партийного состава городских дум, что существенно изменило характер их деятельности

В диссертации также всесторонне изучено постановление Временного правительства от 9 июня 1917 г, которое регламентировало права и обязанности гласных, определяло полномочия новых органов городского самоуправления, их взаимоотношения с административной властью69 Этот документ предоставил городскому самоуправлению достаточно широкие права Была расширена их компетенция, они получили право проводить съезды городских деятелей Думам было разрешено выплачивать жалованье гласным из городского бюджета Вводился административный надзор за законностью постановлений дум, который осуществлял губернский комиссар В оценке этого пункта единого мнения среди историков нет Л Ф Писарькова считает, что самостоятельность городских дум была почти не ограничена, а Н Д Судавцов солидарен с господствовавшей в советской историографии точкой зрения, согласно которой органы городского самоуправления находились в значительной зависимости от правительственных комиссаров, что мешало их деятельности70 В полной мере оценить значение этого положения можно только изучив практическую работу городских дум, однако надо признать, что, по сравнению с дореволюционным законодательством, пределы самостоятельности были расширены очень существенно

Таким образом, Временное правительство воплотило в реформе городского самоуправления все ожидания дореволюционного общества всеобщее избирательное право, широкую компетенцию органов городского самоуправления, сокращение правительственного надзора

В работе исследован ход муниципальной кампании в 1917 г Городские выборы по новому избирательному закону начались в России в июне 1917 г, и к октябрю 1917 г новые думы были сформированы в большинстве городов Общей тенденцией на этих

69 См Сборник указов и постановлений Временного правительства Вып 2 5 мая - 24 июня 1917 г Ч 1 Пг, 1918 С 444-480.

70 См Писарькова ЛФ Московская городская дума 1863-1917 гг М., 1998 С 142-150, Судавцов Н Д. Земское и городское самоуправление России в годы Первой мировой войны Москва-Ставропочь, 2001 С.401-402, 524.

выборах стало то, что большинство на них, как правило, получали представители социалистических партий, особенно эсеры и меньшевики, хотя также наметился рост влияния большевистской партии В этом смысле очень показательными были выборы в столичные думы - Московскую и Петроградскую

Значительное внимание уделено проблеме политизации городских дум в 1917 г, заключавшейся в том, что в думах разгорелась борьба политических партий по вопросам, напрямую не связанным с компетенцией городского самоуправления, а хозяйственная практика оказалась на втором плане, что не могло не отразиться на состоянии городского хозяйства

До февраля 1917 г и правительство, и Государственная дума, подготавливая реформу Городового положения, ориентировались на довольно умеренную демократизацию, особенно это касалось правительства В результате, растянув подготовку реформы на несколько лет, они не смогли вовремя провести преобразования в области городского самоуправления Временное правительство в короткие сроки провело реформу на широких демократических основаниях

В Заключении диссертации подводятся итоги и делаются основные выводы В начале XX в и правительство, и Государственная дума очень осторожно подходили к решению проблем городского самоуправления Одной из причин являлось опасение того, что расширение прав городского самоуправления приведет к изменению его статуса, что неизбежно повлечет стремление городских дум участвовать в политической жизни страны, умалив тем самым прерогативы верховной власти Поэтому разрабатывая реформу городского самоуправления России, правительство пыталось сохранить основные начала Городового положения 1892 г В Государственной думе разгорелась острая политическая борьба по вопросу о реформе, и хотя некоторые партийные фракции пытались провести ее в короткие сроки, в целом Дума для этого оказалась недостаточно эффективным законодательным инструментом

Неразрешимым был вопрос о городском избирательном праве, являвшийся основным при проведении реформы левые партии выступали за «четыреххвостку» -всеобщее, равное, тайное и прямое избирательное право, а правые партии, солидарные с правительством, считали приемлемым только цензовое избирательное право, причем с обязательным введением куриальной системы на выборах в городские думы, что являлось возвратом к идеям и практике 1870- х гг

Промедление в деле подготовки реформы городского самоуправления привело к тому, что многие городские думы накануне Февральской революции 1917 г составили значительный пласт тех мощных общественных сил, которые оказались в оппозиции к

правительству Нерешенные проблемы в данной сфере и нежелание власти своевременно их решать стали еще одним показателем системного цивилизационного кризиса, в котором оказалась Россия в начале XX в

Влияние Первой мировой войны на рассмотрение вопросов городского самоуправления было неоднозначным С одной стороны, война обнажила недостатки действующего городского закона, с другой, - потребовала скорейшего решения более насущных задач военного времени, отодвинув законодательные работы на второй план Но безусловно то, что война послужила мощным толчком к активизации работ по пересмотру Городового положения, чему также способствовала атмосфера общественных ожиданий

Временное правительство сразу же приступило к реорганизации власти на местах, так как понимало, что от этого зависит его положение Преобразования в сфере городского самоуправления были проведены с учетом самых радикальных требований общественности Введение нового избирательного закона привело к тому, что кардинальным образом изменился социальный и партийный состав городских гласных Это обстоятельство вкупе с особенностями революционной обстановки вызвало ожесточенную политическую борьбу в городских думах, что существенно изменило их образ и характер деятельности, отодвинув вопросы их непосредственной компетенции на второй план

В целом, опыт организации городского самоуправления в России в начале XX в может быть полезен для дня сегодняшнего Он показывает, насколько важно правильно определить пределы самостоятельности органов городского самоуправления, их компетенцию, принципы формирования и прочие параметры для того, чтобы они являлись гармоничным элементом всей системы управления и эффективно развивали городское хозяйство

По теме диссертации опубликованы следующие работы

1 Городское самоуправление России на рубеже XIX - XX веков историография вопроса // Проблемы гуманитарных и социально-экономических наук Ч 2 Социально-политические науки Сборник научных трудов МИКХиС за 2002 год М, 2003 0,5 п л

2 Деятельность Ш Государственной думы в области городского самоуправления (1907-1912 гг)//Вопросы гуманитарных наук №2(11) М., 2004 0,1 пл

3 Подготовка реформы городского самоуправления в Царстве Польском в начале XX века // Исторические науки. № 2(2) М., 2004 0,3 п л

4 Подготовка реформы городского самоуправления России в начале XX века // Материалы XI Международной научной конференции студентов, аспирантов и молодых ученых «Ломоносов» 12-15 апреля 2004 г Т 1 М, 2004 0,1 п л

5 Правительственная политика в отношении городского самоуправления в период царствования Николая И историография вопроса М , 2004 Деп в ИНИОН РАН № 58509 от 26 01 2004 г Опубликовано в библиографическом указателе ИНИОН РАН «Депонированные научные работы» Раздел «История, археология, этнология» № 8 2004 г 1 пл

»

I

Подписано в печать 01.10 2004 Формат 60x88 1/16. Объем 2.0 п.л. Тираж 100 экз. Заказ № 144 Отпечатано в ООО «Соцветие красок» 119992 г.Москва, Ленинские горы, д.1 Главное здание МГУ, к. 102

№18 3 3 5

РНБ Русский фонд

2005-4 13165

Оглавление научной работы автор диссертации — кандидата исторических наук Далина, Ольга Александровна

Введение.

Глава 1. Меры правительства и Государственной думы в сфере городского самоуправления в 1904-1912 гг.

1 .Правительственная программа реформирования городского самоуправления.

2.Вопросы городского самоуправления в деятельности Государственной думы.

Глава 2. Подготовка и проведение реформы городского самоуправления в

1912 - октябре 1917 гг.

1 .Разработка правительственного проекта пересмотра Городового положения.

2.Проект реформы городского самоуправления, подготовленный IV Государственной думой.

3.Реформа Временного правительства в области городского самоуправления.

Введение диссертации2004 год, автореферат по истории, Далина, Ольга Александровна

История местного самоуправления в России в последнее время оказалась в центре исследовательского внимания. Интерес к этой проблеме не случаен: с одной стороны, в советский период темы, связанные с дореволюционным местным самоуправлением, были крайне непопулярны ввиду негативного отношения власти к этому общественному институту, и теперь исследователи пытаются заполнить образовавшийся в науке пробел. С другой стороны, этот интерес имеет и практическую подоплеку, связанную с реформированием аппарата государственного управления и системы местного самоуправления на современном этапе развития Российского государства. Особую значимость приобрела история городского самоуправления, долгое время находившегося в тени истории земства.

Сегодняшняя ситуация отчасти напоминает период второй половины XIX в., эпоху Великих реформ и последовавших за ними контрреформ, когда правительственные круги России пытались реформировать систему государственного управления с целью приспособления ее к потребностям капиталистического развития страны. В сфере городского законодательства были приняты два основополагающих документа: Городовое положение 1870 г., вводившее всесословное городское самоуправление, и Городовое положение 1892 г., существенно пересмотревшее основы городского самоуправления в плане ограничения полномочий городских дум и управ и расширения контрольно-надзорных функций государства в данной сфере. Именно последний закон определил меру уступок государства новым социально-экономическим условиям на пути от монархии феодальной к монархии капиталистической.

Однако и после 1892 г. городское законодательство оставалось важной частью внутренней политики, а после революции 1905 г. вопросы городского самоуправления стали существенным аспектом в деятельности Государственной Думы России. Временное правительство, образовавшееся в ходе Февральской революции, объявило реформу Городового положения одной из своих первоочередных задач, так как демократизация системы городского самоуправления была необходимым условием эффективного управления городским хозяйством.

Данная тема представляет собой малоизученную проблему, остававшуюся в тени истории городской реформы 1870 г. и последовавшей за ней контрреформы 1892 г. Ее изучение позволит глубже понять, смогло ли правительство и Государственная Дума всесторонне оценить экономические аспекты и политическое звучание вопросов городской жизни в начале XX в., и, кроме того, поможет выявить, способствовала ли деятельность Временного правительства в этой сфере укреплению основ городского хозяйства в период политической и экономической нестабильности.

Сравнительный анализ системы городского самоуправления дореволюционных лет и принципов, введенных в феврале - октябре 1917 г., позволит выяснить, что из опыта прошлых лет можно взять для устройства современной городской жизни.

Объектом данного диссертационного исследования является деятельность правительства и Государственной думы России в начале XX в. А предметом - проблемы городского самоуправления в деятельности правительства и Государственной думы. Основной проблемой дореволюционной системы городского самоуправления было несовершенство действовавшего Городового положения 11 июня 1892 г., которое, по мнению большинства современников, требовало коренного пересмотра. Во-первых, оно определяло социальный состав городских гласных, основываясь на жестком избирательном законе, допускавшем к участию в городском самоуправлении только тех горожан, которые обладали высоким имущественным цензом. После революции 1905 г., поставившей вопрос о правовом равенстве всех граждан, такая ситуация вызывала недовольство среди широких слоев населения. Во-вторых, Городовое положение 1892 г. подчиняло органы городского самоуправления значительному контролю администрации, что ограничивало их самостоятельность и, как следствие, сдерживало развитие городского хозяйства. В-третьих, недостаточной была финансовая база общественного управления городов. Все это, наряду с недостатками более частного характера, отражалось на ведении городского хозяйства России, темпы роста которого отставали от темпов развития европейских городов. Надо добавить, что Городовое положение не распространялось на национальные окраины Российской империи, что пагубно отражалось на состоянии их городов. Таким образом, и правительство, и Государственная дума должны были последовательно решать все эти проблемы, либо начиная с частных мер, либо приступая к подготовке реформы всего Городового положения 1892 г.

Хронологические рамки диссертации диктуются следующими соображениями. Исследование охватывает период с 1904 г. по октябрь 1917 г. 1904 г. выбран как поворотный момент, когда коренным образом изменилось отношение правительства к вопросам городского самоуправления, что было связано с приходом на пост министра внутренних дел П.Д.Святополк-Мирского, когда наметилась некоторая либерализация всех сфер государственной жизни.

Очень значимым итогом революции 1905 г. стало появление первого в истории Российского государства представительного учреждения -Государственной Думы, что существенно изменило механизм принятия законов, и, безусловно, разделило период царствования Николая II на два отличных друг от друга периода. Совершенно синхронизировать деятельность правительства и Государственной Думы невозможно в силу наличия разных этапов в развитии российского парламентаризма и правительственного курса. Поэтому общей нижней хронологической границей является 1904 г., а деятельность Государственной думы будет изучаться с момента создания этого представительного органа - с 1906 г.

В качестве верхней границы хронологии выбран октябрь 1917 г. Хотя после Февральской революции Государственная дума прекратила свою работу, юридически она существовала до октября 1917 г., кроме того функционировали частные совещания членов Государственной думы, на которых среди других обсуждались и вопросы местного самоуправления1.

Изучение деятельности Временного правительства в интересующей нас области является логическим завершением работы. Несмотря на наличие нескольких проектов реформы городского самоуправления, до февраля 1917 г. она так и не была проведена, и только Временное правительство провело преобразование этого общественного института. Хотя реформа городского самоуправления была проведена на других началах, нежели предлагались до 1917 г., некоторые прежние материалы были частично использованы при ее подготовке, что позволяет рассматривать эту реформу отчасти как некий результат всей предшествующей деятельности. Кроме того, сравнение первоначальных теоретических замыслов и практического воплощения всегда дает возможность для интересных выводов.

В целом можно отметить сложность изучаемого периода, на который пришлось множество потрясений: русско-японская война, революция 19051907 гг., Первая мировая война, 1917 год. Все эти события наложили отпечаток и на решение проблем городского самоуправления.

Историография. До настоящего времени было написано значительное количество работ, в которых исследуются различные аспекты дореволюционного городского самоуправления России, однако деятельность правительства и Государственной думы в этой области рассматривалась только частично в трудах более общего характера. Тем не менее историография темы довольно обширна. Историю изучения данной темы можно разделить на три этапа: ^дореволюционный (1904 - октябрь 1917 г.), органичной частью которого является литература, написанная в феврале -октябре 1917 г.; 2)советский (октябрь 1917 г.- начало 1990-х гг.); 3Современный (с начала 1990-х гг. по настоящее время). Критерием данной периодизации является различие в теоретических подходах и

1 См.: Буржуазия и помещики в 1917 г. (частные совещания членов Государственной думы). М.-Л., 1932. 6 методологических принципах, которыми руководствовались авторы при написании работ.

Дореволюционная историография. До октября 1917 г. было опубликовано значительное количество книг и статей, написанных в основном на законодательных материалах . Авторы этих работ, как правило, критиковали современную им организацию общественного управления и доказывали необходимость ее реформирования. Больше всего нареканий вызывали городская избирательная система и административный контроль за деятельностью общественных учреждений, который трактовался как нарушение главного принципа самоуправления. Как правило, исследователи ограничивались сравнительным анализом Положений 1870 и 1892 гг. Однако деятельность правительства и Государственной думы в сфере городского самоуправления в этих работах практически не освещалась.

Предлагались только различные способы усовершенствования городского закона. Так, самой распространенной была идея о необходимости расширения круга городских избирателей (в первую очередь, за счет тех, кто не имел недвижимой собственности, дававшей право участия в городском самоуправлении, а именно - квартиронанимателей). Нередко звучала мысль о том, что «избиратели представляют собой небольшую группу населения, наиболее состоятельную, могущую пользоваться своим правом управления

-j городскими делами для защиты собственных интересов» , - такое положение надо было срочно менять.

Работы, написанные в годы первой русской революции, представляют в большей степени политические брошюры о городском самоуправлении с подробными программами его реформирования, которые предлагали различные партии и группы. Представители левых партий связывали будущее городского самоуправления с введением всеобщего избирательного права и требовали полной независимости общественных учреждений от

2 См.: Бубнов М.М. К вопросу о преобразовании нашего городского общественного управления. Киев, 1905; Василевский С.М. Городское самоуправление и хозяйство. Спб., 1906; Немировский А.О. Реформа городского самоуправления. М., 1907; Шаховской М.Л. О городском самоуправлении. Харьков, 1905 и др.

3 Страдомский Н.Ф. Основания реформы Городового положения. Киев, 1905. С. 10. 7 администрации.4 Историки кадетской ориентации (И.А.Вернер, А.Г.Михайловский, М.П.Щепкин и др.) повторяли уже известные требования своих предшественников - либералов: включить в число избирателей нанимателей квартир и расширить самостоятельность городских дум.5 Кроме того, кадеты считали необходимым распространить компетенцию городского самоуправления на все отрасли местного самоуправления, включая полицию безопасности и благочиния. Безусловно, работ либералов было гораздо больше, чем работ консерваторов, которых существующее положение устраивало и которые были согласны лишь на незначительные изменения.

Таким образом, целью этой литературы было доказать несостоятельность Городового положения 1892 г. и организовать общественное мнение с целью изменить непопулярный городской закон. Для достижения этой цели делались сравнения российского городского общественного управления с западным: так, в сравнительной перспективе осветил теоретические аспекты изучаемого феномена кадет П.П.Гронский, который искал истоки российского городского самоуправления в германской доктрине6. Сущность этой доктрины заключалась в признании общественных учреждений органами государственной власти, отличавшимися от прочих бюрократических единиц только с местным населением и независимостью от государства в круге предоставленных их ведению дел. Такой подход и был реализован в контрреформе 1892 г. и в изучаемый период оставался главным ориентиром правительственной деятельности.

Особое место занимали финансовые вопросы. Среди публикаций подобного рода особо следует выделить труды профессора финансового права И.Х.Озерова, в которых всестороннему исследованию подверглись хозяйственная и финансовая стороны деятельности городского самоуправления. Сопоставив бюджеты русских и европейских городов того

4См.: Данилов Ф.А.(Ачадов). Взгляды социалистических партий на общественное управление. М., 1906 и др.

5См.: Вернер И.А. Городское самоуправление в России. М., 1906; Михайловский А.Г. Как лучше устроить городскую жизнь. М., 1905; Он же. Реформа городского самоуправления в России. М., 1908; Щепкин М.П. Общественное самоуправление в Москве. М., 1906 и др.

6 См.: Гронский П.П. Децентрализация и самоуправление. Спб., 1913; Он.же. Теории самоуправления в русской науке II Юбилейный земский сборник. 1864-1914. Спб., 1914. 8 времени, автор пришел к выводу о сильном отставании русских городов7. Этот научный труд явно указывал правительству и Государственной думе, что в этой сфере нужны были кардинальные изменения. И в третьей Государственной думе был принят закон об улучшении земских и городских финансов, всесторонний анализ которого был сделан В.Навроцким8.

В практической плоскости были написаны работы В.Ф.Тотомианца9: не вдаваясь глубоко в критику современной ему системы местного самоуправления, он на зарубежных примерах показал возможные способы решения городских проблем. Автор рассказал о последних достижениях европейской муниципальной мысли по строительству заводов для переработки и сжигания мусора и отходов, возведению домов кооперативным способом и прочих нововведениях.

Деятельность Государственной думы в области городского самоуправления редко становилась предметом специального исследования: исключением была анонимная работа «Что сделала третья Государственная дума для городов», вышедшая в Санкт-Петербурге в 1912 г. и представлявшая, по всей видимости, отчет фракции октябристов. В ней при всем описательном характере книги очень четко проводилась мысль, что все нововведения в системе городского самоуправления, принятые третьей Думой, оказались возможны благодаря усилиям октябристов, представитель которых гр. Э.П.Беннигсен возглавлял комиссию по городским делам.

С началом подготовки реформы городского самоуправления, которую правительство разрабатывало параллельно с депутатами Государственной думы, эта тема стала подробно обсуждаться на страницах журнала «Городское дело», издававшегося кадетом Д.Д.Протопоповым. В этом журнале в основном печатались статьи авторов либеральных взглядов, которых в предстоящей реформе больше всего пугала перспектива введения

7См.: Озеров И.Х. Большие города, их задачи и средства управления. М., 1906; Он же. Общие принципы организации городских финансов. Спб., 1907.

8 См.: Навроцкий В. Об улучшении земских и городских финансов (закон 5 декабря 1912 г.). Спб., 1913.

9 См.: Тотомианц В.Ф. Задачи городского самоуправления. Спб., 1906; Он же. Самоуправление и городское хозяйство. Спб., 1910. куриальной системы на выборах в городские думы, за которую выступали октябристы и правительство10.

После февраля 1917 г. появилось значительное число публицистических работ с критикой Городового положения 1892 г., в которых обсуждались принципы предстоящей реформы городского самоуправления и указывалось на необходимость существенной демократизации этого общественного института11. Порой требования коренных изменений в этой сфере были очень настойчивыми.

О планах Временного правительства в сфере городского самоуправления говорилось в статье Д.Д.Протопопова «К реформе местного

12 управления» . В ней автор отмечал, что в качестве ориентира будущей реформы была избрана английская система, основанная на полной передаче функций местного управления органам местного самоуправления. В целом статья отражала либеральное видение готовящихся преобразований.

Многие работы являлись изложением муниципальных программ

1 Я различных политических партий. Так, брошюра В.Трутовского представляла собой программу эсеров в области городского самоуправления. В ней давалась характеристика прежней и настоящей городской думе, оценивалалсь расстановка политических сил. Говоря о первых шагах социалистов в городском самоуправлении, автор подчеркивал, что прежде всего нужно выставить программу, которая «в наибольшей степени приблизила бы нас к социализму в области городского хозяйства»14. Но для этого необходимо было с самого начала произвести основательную чистку городского хозяйства и изменить состав городского управления с тем, чтобы избавиться от груза старых взглядов и подходов, усовершенствовать сам

10 См.: Тоцкий Н.М. Реформа Городового положения и куриальная система // Городское дело. 1916. № 11-12 и др.

11 См.: Наумов П.Ф. Что такое демократическое самоуправление? М., 1917; Погосский В.В. Демократизация городского общественного самоуправления. М., 1917; Спектор Э.А. К выборам в городское самоуправление.' Киев, 1917; Ульянов А. Городское самоуправление на демократических началах. М., 1917; Щегло JI. Городские думы прежде и теперь. Пг., 1917 и др.

12 См.: Протопопов Д.Д. К реформе местного управления // Городское дело. 1917. № 7.

13 См.: Трутовский В. Задачи социалистов в городской думе. Пг., 1917.

14 Там же. С. 16. аппарат управления. Автор останавливался на программе-минимум и программе-максимум, содержавшихся в муниципальной программе партии эсеров. При этом он подчеркивал, что программу-максимум трудно точно определить, так как она заключала в себе максимальное приближение к социалистическому строю, а это означало переход всех важных служб и предприятий в ведение города, обоществление земли, уничтожение частной торговли, замену ее городскими лавками.

По мнению автора, ближайшие задачи были в том, чтобы дума взяла в свои руки руководство милицией, чтобы та не находилась в руках контрреволюционных и буржуазных элементов. Дума должна была укрепить городские финансы, взяв их у имущих, и направить часть средств, в первую очередь, на благоустройство окраин, развитие бесплатного образования, медицинского обслуживания, социальные мероприятия, решение жилищной проблемы и т.д.

Особенностью литературы данного периода было то, что большинство партий использовало муниципальную тему для того, чтобы изложить собственное видение общеполитических вопросов, что было связано с резкой политизацией органов городского самоуправления. Так, в статье В.И.Ленина «Позабыли главное (муниципальная платформа партии пролетариата)»15 первостепенное внимание было уделено условиям реализации любой муниципальной программы, к которым, по его мнению, относились прекращение войны, отказ от поддержки «правительства капиталистов» и замена полиции всенародной милицией. Можно привести еще ряд работ, в которых прослеживался классовый подход к проблемам городского самоуправления16.

Тема городского самоуправления утратила в эти месяцы самостоятельное значение и использовалась чаще всего как красивый лозунг в ходе избирательной кампании. Значительное количество работ было

15 См.: Ленин В.И. Позабыли главное (муниципальная платформа партии пролетариата) // В.И.Ленин. Полное собрание сочинений. В 55 тт. T.32. Май-июль 1917 г. М., 1962. С.23-26.

16 См.: Волин Б.М. Интересы прлетариата в городском самоуправлении. М., 1917; Илимский Д.И. Самоуправление и самоуправство. М., 1917 и др. посвящено выборам в городские и районные думы по новому Положению Временного правительства, которые общественная мысль связывала с расстановкой политических сил. Они рассматривались как прообраз будущих выборов в Учредительное собрание. Результаты выборов в столице были изложены и прокомментированы И.В.Сталиным в статье «К итогам муниципальных выборов в Петрограде»17. В ней он отметил, что «блестящую победу» на этих выборах одержал блок меньшевиков и эсеров, хотя одновременно обнаружился несомненный рост партии большевиков. Такое положение он объяснял тем, что «массовый избиратель уже отошел от кадетов, но он еще не пришел к нашей партии, - он остановился на полдороге. Зато вокруг нашей партии уже сплотились наиболее решительные элементы: революционные пролетарии и революционные солдаты»18. И, таким образом, можно констатировать, что политический аспект темы в феврале - октябре 1917 г. стал доминирующим.

В целом, дореволюционная историография была сосредоточена на критике системы городского самоуправления, основанной на непопулярном законе 1892 г., и поиске путей модернизации данного общественного института. Специальных работ по деятельности правительства и Государственной думы в области городского самоуправления написано не было, хотя иногда появлялись статьи, в которых затрагивались частные аспекты этой деятельности, в основном, экономические меры. Литература 1917 г. носила преимущественно политический характер: значительная часть работ содержала требования немедленной реформы городского самоуправления, другая часть представляла собой программы политических партий в данной области.

Советская историография. В годы советской власти вопросы, связанные с характеристикой городского самоуправления в дореволюционной России, не относились к числу актуальных и поэтому

17 См.: Сталин И.В. К итогам муниципальных выборов в Петрограде // И.В.Сталин. Сочинения. В 13 тт. Т.З. 1917. Март-октябрь. М., 1946. С.91-95.

18 Там же. С.94. долгое время практически не изучались. Одной из немногих работ, в которой нашли отражение многие аспекты указанной темы, было учебное пособие по коммунальному хозяйству бывшего видного члена кадетской партии Л.А.Велихова «Основы городского хозяйства»19. Несмотря на учебные цели этой книги, автору удалось создать основательный труд, всесторонне освещающий организацию городского самоуправления России и Западной Европы. Он подробно анализирует избирательное право и сопоставляет различные избирательные системы, действовавшие в европейских городах. В работе впервые в исторической литературе рассматривается, хотя и тезисно, самоуправление русских городов за более чем 130-летний период его существования: от екатерининской Жалованной грамоты городам 1785 г. до муниципальных постановлений Временного правительства 1917 г. Основное внимание в работе уделяется развитию городского хозяйства (задолженности городов, муниципализации предприятий и др.), при этом автор не упускает из вида и такие важные факторы городской жизни, как отношения между городом и земством, обществом и властью. Велихов подробно характеризует различные виды правительственного надзора за деятельностью общественных учреждений (в Западной Европе и России) и делает вывод о. необходимости разнообразных форм контроля, хотя, по его мнению, в России правительственный надзор над общественными организациями отрицался в любом виде.

Ряд брошюр и статей о городском самоуправлении, вышедших в 30 -40-е гг., носит популяризаторский характер. Для них свойственен несколько упрощенный подход к оценке деятельности органов общественного управления20.

Лишь в 1960-1980-е гг. интерес к истории городского самоуправления в СССР несколько возрастает, что было связано с некоторой демократизацией всех сторон жизни, последовавшей за так называемой «оттепелью».

19 См.: Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. М.-Л., 1928.

20 См.: Каржанский Н.С. Как избиралась и работала Московская городская дума. М., 1947; Степанов А.Н. О городском самоуправлении в России с 70-х гг. XIX в. до Октябрьской революции // Преподавание истории в школе. 1946. № 6. С.41-48; Шефер А.Л. Органы самоуправления царской России. Куйбышев, 1939.

13

Первоначально эта проблема рассматривалась в работах общего характера, посвященных вопросам политической истории России и ее государственных учреждений. Среди таких работ надо особо отметить монографии Н.П.Ерошкина и П.А.Зайончковского.21 Вопросы, касающиеся участия отдельных сословий в общественно-политической жизни страны и сословного состава органов городского самоуправления, затрагивались в исследованиях А.П.Корелина, В.Р.Лейкиной-Свирской, А.Н.Боханова и др.

В эти годы было написано значительное количество монографий о политике самодержавия и деятельности Государственной думы в начале XX в. Это работы А.Я.Авреха, В.С.Дякина, Е.Д.Черменского22. В них частично затрагивался механизм обсуждения законопроектов о городском самоуправлении в III и IV Думах и освещались некоторые меры правительства в отношении городского самоуправления.

В книге А.Я.Авреха «Царизма и третьеиюньская система» содержалась важная методологическая посылка о действии октябристского маятника в III Государственной думе, которая для нашего диссертационного исследования имеет принципиальное значение: «Бросается в глаза, что ни одна из помещичье-буржуазных партий, не говоря уже о левых, которых было ничтожно мало, не имела в Думе абсолютного большинства. Большинство зависело от октябристов. В случае, если они голосовали совместно с правыми, создавалось право-октябристское большинство, при голосовании с прогрессистами и кадетами - октябристско-кадетское»23. Эта тактика повлияла и на рассмотрение законопроектов о городском самоуправлении. Здесь же автор попутно упомянул законопроект о введении Городового

21 См.: Ерошкин Н.П. Самодержавие накануне краха. М., 1975; Он же. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1983; Зайончковский П.А. Российское самодержавие в конце XIX столетия (политическая реакция 80-х - 90-х годов). М., 1970; Он же. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX веке. М., 1978.

22 См.: Аврех А.Я. Царизм и третьеиюньская система. М., 1966; Он же. Столыпин и Третья дума. М., 1968; Он же. Царизм и IV Дума. 1912-1914 гг. М., 1981; Он же. Распад третьеиюньской системы. М., 1985; Он же. Царизм накануне свержения. М., 1989; Дякин B.C. Русская буржуазия и царизм в годы Первой мировой войны (1914-1917 гг.). Л., 1967; Он же. Самодержавие, буржуазия и дворянство в 1907-1911 гг. Л., 1978; Он же. Буржуазия, дворянство и царизм в 1911-1914 гг. Разложение третьеиюньской системы. Л., 1988; Черменский Е.Д. IV Государственная дума и свержение царизма в России. М., 1976.

23 Аврех А.Я. Царизм и третьеиюньская система. М., 1966. С.20.

14 положения 1892 г. в городах Царства Польского, внесенный министром внутренних дел в III Думу, законодательное предположение кадетов о реформе Городового положения в IV думе, но подробно эти документы, ход и результат их обсуждения в Государственной думе проанализированы не были.

Правительственному проекту о введении городского самоуправления в Царстве Польском был посвящен целый параграф в работе А.Я.Авреха «Столыпин и Третья Дума». По мнению автора, этот законопроект не имел самостоятельного значения, а представлял собой маневр царизма и Думы, связанный с отделением Холмской губернии от Польши: в обмен на выделение Холмщины, оцененное современниками как четвертый раздел Польши, польские города получали городское самоуправление с некоторыми прогрессивными поправками, которых не было в Положении 1892 г. Автор подробно осветил ход обсуждения этого законопроекта в Думе, охарактеризовал позицию различных политических партий и отметил, что после длительных обсуждений в Государственном Совете проект был отклонен.

Отдельные аспекты нашей темы затрагивались в монографии В.С.Дякина «Буржуазия, дворянство и царизм в 1911 - 1914 гг. Разложение третьеиюньской системы». Автор упомянул в ней проекты улучшения земских и городских финансов, внесенные в III Думу в течение пятой сессии, проект организации кредита для земств и городов, уже известный нам проект введения городского самоуправления в Царстве Польском, который, в отличие от А.Я.Авреха, В.С.Дякин рассматривал как тактический шаг октябристов перед выборами в IV Государственную думу.

Здесь же было уделено внимание жестким правительственным мерам в отношении органов городского самоуправления в 1912-1913 гг., конфликтам со столичными думами. Автор отметил, что конфликт правительства с городскими самоуправлениями захватывал самые разнообразные сферы деятельности. Вскользь было замечено, что в апреле 1913 г. Н.А.Маклаков отверг кадетское законодательное предположение о реформе городского самоуправления, но подробно не были рассмотрены ни подготовка думского, ни разработка правительственного проектов.

Проблемы городского самоуправления в деятельности правительства и Думы частично освещались в монографии В.С.Дякина «Русская буржуазия и царизм в годы Первой мировой войны (1914 - 1917 гг.)». Автор проанализировал создание и декларацию Прогрессивного блока, который в число ближайших законодательных задач включал пересмотр системы местного самоуправления. А также констатировал устойчивое нарастание кризиса в отношениях правительства и городских самоуправлений в декабре 1916 г.

Особенностью вышеприведенных работ было то, что вопросы городского самоуправления рассматривались в них эпизодически в общеполитическом контексте и, следовательно, не могли быть полностью раскрыты.

Стоит отметить также работу А.Г.Слонимского24, посвященную деятельности Прогрессивного блока накануне и во время Февральской революции 1917 г.: в ней автор попутно затронул и реформу городского самоуправления. Но первостепенное внимание автора было обращено на центральную проблему этого периода - борьбу блока за создание ответственного министерства.

Применительно к изучаемому периоду были написаны две работы по истории московского городского самоуправления: это работы

25

Н.Ю.Кружаловой и Л.В.Вяликовой . Для нашего исследования в работе Н.Ю.Кружаловой важна вторая глава, посвященная деятельности Московской городской думы в годы революции 1905-1907 гг., когда гласные думы во главе с Н.И.Гучковым оказали значительную поддержку

24 См.: Слонимский А.Г. Катастрофа русского либерализма: Прогрессивный блок накануне и во время Февральской революции 1917 г. Душанбе, 1975.

25 См.: Кружалова Н.Ю. Московское городское самоуправление в 1905-1912 гг. (автореф.дис.канд.ист.наук). M., 1982; Вяликова Л.В. Московское городское самоуправление в 1912 -феврале 1917 гг. (автореф.дис.канд.ист.наук). М., 1989.

16 правительству в деле подавления декабрьского вооруженного восстания. В целом, здесь содержится много информации о взаимоотношениях московского городского самоуправления с правительством.

В работе Л.В.Вяликовой уделено внимание такому важному аспекту, как нарастание оппозиционности Московской городской думы в годы Первой мировой войны, когда Москва стала базой такой мощной общественной организации, как Всероссийский Союз городов. И такое положение представляло серьезную проблему для правительства.

Что касается мер Временного правительства в области городского самоуправления, здесь можно обратиться как к общим трудам по внутренней политике в 1917 г., так и к специальным исследованиям, которых немного, но которые дают представление об отдельных аспектах темы. Работы, появившиеся в 1950-1960-х гг., были посвящены, в основном, ходу муниципальной кампании 1917 г., и акцент при этом делался на тактике партии большевиков в этой кампании и отчасти - деятельности фракций большевиков в органах городского общественного управления . Реформы Временного правительства в области местного управления и самоуправления в целом характеризовались в эти годы нередко как мероприятия, лишившие земства и городские думы последних остатков самостоятельности и тех «ничтожных прав», которыми они обладали при царизме27.

Из фундаментальных трудов о деятельности Временного правительства

28 можно выделить работы Э.Н.Бурджалова и И.И.Минца , в которых затронут интересующий нас момент - образование «буржуазных» органов власти на местах, или формирование городских дум и управ по постановлениям 1917 г.

26 См.: Чебоксаров Н.И. Из истории борьбы большевиков за массы в Петрограде в 1917 г. (муниципальная кампания в Петрограде) // Сборник трудов Ставропольского педагогического института. Ставрополь, 1957. Вып. 12. С.93-133; Прокудина B.C. Большевистская партия в борьбе за массы в период муниципальной избирательной кампании в 1917 г. в Петрограде (автореф. дис.канд.ист.наук). Л., 1954 и др.

27 Лепешкин А.И. Местные органы власти Советского государства (1917-1920). M., 1957. С.186.

28 См.: Бурджалов Э.Н. Вторая русская революция: восстание в Петрограде. М., 1967; Минц И.И. История Великого Октября. В 3-х тг. M., 1967.

По-прежнему появлялось значительное количество работ о

ЛП муниципальной кампании 1917 г. и участии в ней партии большевиков . В 1970-е гг. были написаны отдельные труды, непосредственно рассматривавшие историю отдельных городских дум, как, например, ряд

30 работ В.М.Кручковской , в которых на основе стенографических отчетов Петроградской городской думы, журналов заседаний думского комитета общественной безопасности и других документов подробно разбирался ход, итоги выборов в Петроградскую городскую думу и деятельность думы на протяжении всего 1917 г. Другим примером может служить работа А.Я.Грунта31, рассмотревшего историю Московского комитета общественных организаций, принимавшего участие в разработке реформы городского самоуправления, историю городской думы и образование городской думой комитета общественной безопасности.

В это же время появился ряд специальных исследований, посвященных подготовке реформы местного самоуправления и управления, в которых рассматривалась деятельность Особого совещания при МВД, характеризовавшееся как бюрократическое учреждение, отражавшее интересы буржуазии32. Анализировались задачи совещания, его состав, правила работы, порядок утверждения законопроектов, его «деятельность по совершенствованию местного аппарата соответственно интересам

33 буржуазии» . По мнению авторов, проекты совещания предполагали слишком большую опеку со стороны правительственной администрации над

29 См.: Дидиченко Н.А. Некоторые вопросы большевистской муниципальной политики в 1917 г. // Из истории борьбы КПСС за победу социалистической революции и построение коммунистического общества. Вып.З. М., 1972; Он же. Большевистские фракции в городских думах (июль-октябрь 1917 г.) // Из истории борьбы КПСС. Вып.4. M., 1974; Грунт А.Я. Муниципальная кампания в Москве летом 1917 г. // История СССР. 1973. № 5. С.112-127; Волнистый А.П. Тактика большевистской партии в борьбе за массы на муниципальных выборах в 1917 г. Краснодар, 1976; Алимова Т.В. Деятельность Московской областной организации большевиков в борьбе за массы в муниципальной кампании 1917 г. M., 1979; Комиссаренко Л.А. В борьбе за массы: муниципальная деятельность петроградских большевиков в период подготовки Октябрьской революции. Л., 1983 и др.

30 См.: Кручковская В.М. Петроградская городская дума в августе-ноябре 1917 г. (автореф. дис.канд.ист.наук). Л., 1978; Она же. Центральная городская дума Петрограда в 1917 г. Л., 1986 и др.

31 См.: Грунт А.Я. Москва. 1917-й. Революция и контрреволюция. M., 1976.

32 См.: Баранов Е.П. Подготовка реформы местных органов управления и самоуправления в 1917 г. // Вестник МГУ. Серия XII. Право. 1975. Вып.З. С.63-68 и др.

33 Там же. С.65. органами местного самоуправления. Важным, однако, в этих работах было признание прогрессивного значения реформ Временного правительства в области местного управления и самоуправления.

Среди работ о внутренней политике Временного правительства необходимо отметить трилогию В.И.Старцева34. Для нашего исследования особенно важна монография «Внутренняя политика Временного правительства первого состава», в которой рассматривалась законодательная деятельность Временного правительства по широкому кругу вопросов. Хотя Старцев не отказался от общепринятого тезиса советской историографии о проведении под давлением масс неотложных мер по демократизации страны и одновременном саботировании этих мер, некоторые его выводы о деятельности правительства были весьма нетрадиционны. Отмечая «неспешность» законодательной работы и ее постоянное запаздывание в ущерб собственной популярности, он выделил три главных направления правительственного курса: законодательное оформление слома некоторых органов старого госаппарата царизма, создание новых учреждений государственной и общественной власти, к которым относились и органы городского самоуправления, и провозглашение гражданских свобод. Постновление Временного правительства «О производстве выборов гласных городских дум и об участковых городских управлениях» от 15 апреля являлось, по мнению автора, «значительной победой трудящегося населения России», так как «оно открывало возможность для политических партий страны впервые померяться силами в открытой борьбе за голоса избирателей и получить те права, которые были обещаны им еще манифестом 17 октября 1905 г., но так никогда и не были предоставлены царским правительством» .

34 См.: Старцев В.И. Революция и власть: Петроградский Совет и Временное правительство в марте-апреле 1917 г. М., 1978; Он же. Внутренняя политика Временного правительства первого состава. Л., 1980; Он же. Крах керенщины. Л., 1982.

35 Старцев В.И. Внутренняя политика Временного правительства первого состава. С.234.

Из работ о борьбе политических партий в 1917 г. можно выделить монографию В.А.Кувшинова36, посвященную разоблачению большевиками идеологии и тактики кадетов, в которой в числе прочих вопросов изложена позиция этих партий по вопросам городского самоуправления.

Результаты изучения темы в советский период состоят в следующем. Меры правительства и Государственной думы в области городского самоуправления изучались преимущественно в общеполитическом контексте и оценивались как малоэффективные и недостаточные. Главным образом это касалось реформы Городового положения, которая, несмотря на настойчивые требования общественности, до февраля 1917 г. так и не была проведена. Однако подготовка этой реформы в трудах советских историков почти не изучена. Лучше всего освещена разработка проекта Городового положения для городов губерний Царства Польского, который оценивался как прообраз общероссийской реформы. Что касается постановлений Временного правительства в сфере городского самоуправления, они характеризовались как недемократичные, сохранившие преемственность с дореволюционным законодательством в ряде моментов, но при этом отмечалось прогрессивное значение нового избирательного закона.

Современная отечественная историография. 1990-е годы стали пиком интереса к вопросам местного самоуправления, которые стали активно изучаться историками, правоведами, социологами и политологами, что было связано с актуализацией идеи гражданского общества и становлением демократических институтов в нашей стране. Появилось много работ теоретического и общего характера, в том числе и работ правоведов37.

Специальным исследованием по городскому самоуправлению рубежа

1 Q

XIX - XX вв. стала монография В.А.Нардовой , посвященная

36 См.: Кувшинов В.А. Разоблачение партией большевиков идеологии и тактики кадетов (февраль-октябрь 1917 г.). М., 1982.

37 См.: Анимица Е.Г., Тертышный А.Г. Местное самоуправление: история и современность. Екатеринбург, 1998; Калинин В.Д. Из истории городского самоуправления в России (XVII - начало XX века). М.,1994; Лаптева Л.Е., Шутов А.Ю. Из истории земского, городского и сословного самоуправления в России. М.,1999; Постовой H.B. Местное самоуправление: история, теория, практика. М., 1995 и др.

38 См.: Нардова В.А. Самодержавие и городские думы в России в конце XIX - начале XX века. Спб., 1994.

20 правительственной политике в отношении городских дум в 1892 - 1904 гг. Но кроме основного вопроса автор подробно исследует и такие важные сюжеты, как социальный состав городских дум европейской России, их бюджеты и основные направления хозяйственной деятельности. Работа представляет серьезное исследование, написанное на широкой источниковой базе, и позволяет всесторонне оценить организацию городского самоуправления, созданную Городовым положением 1892 г.

Для нашего исследования принципиальное значение имеют несколько моментов. Во-первых, в монографии подробно освещается попытка проведения частичной реформы Городового Положения 1892 г., когда правительство собиралось предоставить избирательное право на выборах в городские думы квартиронанимателям, но проект этот был отложен из-за финансовых затруднений, что свидетельствует о признании властью несовершенства данного закона. Во-вторых, внимательно изучена история подготовки Положения об общественном управлении Санкт-Петербурга 1903 г., по которому высшие разряды квартиросъемщиков получили избирательные права, что позволяет оценить направленность грядущих изменений в этой области. И, наконец, автором тщательно проанализирован аспект политизации городских дум в начале XX в., когда наметилось жесткое противостояние правительства и городских дум в вопросе о созыве всероссийского съезда городов. Формирование думской оппозиционности пришлось на 1904 г., с которого начинается наша работа. Таким образом, монография В.А.Нардовой содержит исчерпывающую характеристику предшествующего периода, без знания которого невозможно дальнейшее исследование.

Хронологически близка нашей теме статья В.А.Нардовой «К вопросу о реформе Городового Положения (1905-1916 гг.)»39, в которой автор исследует попытку проведения реформы городского самоуправления в 1913

39 См.: Нардова В.А. К вопросу о реформе Городового Положения (1905-1916 гг.) // На пути к революционным потрясениям. Из истории России второй половины XIX - начала XX в. Материалы конференции памяти В.С.Дякина. Санкт-Петербург-Кишинев, 2001. С.151-166.

21

1916 гг. Она упоминает проекты пересмотра Городового Положения, предложенные кадетской фракцией первой и второй Государственных дум, которые были отложены из-за роспуска Думы, и проекты Санкт-Петербургской городской думы по этому вопросу. Но основное внимание автора приковано к проекту реформы, предложенному кадетами в четвертой Государственной думе, который, наряду с правительственным, тщательно разрабатывался в 1913-1916 гг., но так и не был проведен в жизнь до февраля

1917 г. Автор отмечает существенную разницу между правительственным и думским проектами и делает вывод о том, что даже в случае одобрения проекта реформы Государственной думой, его утверждение Государственным советом и императором было бы сомнительным.

Деятельность Государственной Думы в отношении местного самоуправления частично характеризует диссертация Т.Г.Прокофьевой40. Но большая часть работы посвящена подготовке законопроектов, касающихся земского самоуправления, - тема городского самоуправления затронута лишь в нескольких местах. Но данная работа может быть полезна в плане методических подходов.

Вообще, деятельность Государственной думы в области городского самоуправления до настоящего момента ни разу не становилась предметом специального исследования. Однако в последние годы вышло несколько трудов общего характера по Государственной думе Российской империи41, в которых затронуты отдельные аспекты нашей темы. В них анализируется механизм формирования думских комиссий, и в числе прочих кратко рассматривается работа комиссии по городским делам.

Позицию либеральных партий, существенно влиявших на обсуждение проблем городского самоуправления в Государственной думе, можно

40 См.: Прокофьева Т.Г. Проблема местного самоуправления в программах политических партий России (1901-1917 гг.). (Дис. канд. ист. наук). Ставрополь, 1994.

41 См.: Государственная дума в России (1906-1917). Обзор / РАН, ИНИОН. М., 1995; Демин В.А. Государственная дума в России (1906-1917): механизм функционирования. М., 1996; Кошкидько В.Г. Формирование и функционирование представительной власти в России (1904-1907 гг.). (дис. докт. ист. наук). М., 2000; Смирнов А.Ф. Государственная дума Российской империи. 1906-1917: историко-правовой очерк. М., 1998; Рыбка О.Ю. Государственная дума в системе власти России в начале XX столетия. М., 2001.

22 проследить по работам В.А.Кувшинова и В.В.Шелохаева42. Деятельность Прогрессивного блока, включившего реформу городского самоуправления в свою ближайшую законодательную программу, тщательно изучена в статье И.В.Кузьминой43. В ней автор уделил внимание обсуждению проекта реформы в комиссии по городским делам, где существенные разногласия появились у кадетов и октябристов, из-за чего возникла угроза раскола либерального объединения.

В последние годы появился ряд работ о взаимоотношениях самодержавия и общественных организаций в начале XX в. и в годы Первой мировой войны44. В них особенно актуальны следующие моменты: позиция правительства и Думы в отношении Всероссийского Союза городов (далее -ВСГ) и участие ВСГ в подготовке реформы городского самоуправления, о чем эпизодически упоминается вэтих исследованиях.

В монографии Н.Д.Судавцова45 подробно изучена история земского и городского самоуправления России в годы Первой мировой войны -переходный период от царского правительства через Временное к советской власти. В ней среди других проблем рассмотрены отдельные этапы подготовки городской реформы до февраля 1917 г., демократизация органов городского самоуправления весной 1917 г., история Особого совещания при МВД, созданного Временным правительством. Охарактеризованы новые постановления о выборах в городские думы и отношение к ним общественности. Большое внимание уделено муниципальной кампании 1917 г., тактике различных политических партий и итогам выборов в городские думы, на которых преимущественно побеждали представители социалистических партий.

42 См.: Кувшинов В.А. Кадеты в России и за рубежом (1905-1943 гг.). M., 1997; Шелохаев B.B. Либеральная модель переустройства России. M., 1996 и др.

43 См.: Кузьмина И.В. Прогрессивный блок в IV Государственной думе: опыт парламентской деятельности (1915-1917 гг.) // Россия в XX веке: Сборник статей к юбилею профессора Семенниковой Любови Ивановны. М., 2003. С.77-89.

44 См.: Туманова А.С. Самодержавие и общественные организации в России. 1905-1917 годы. Тамбов, 2002; Шевырин B.M. Власть и общественные организации в России (1914-1917). M., 2003; Он же. Земский и Городской союзы (1914-1917). M., 2000 и др.

45 См.: Судавцов Н.Д. Земское и городское самоуправление России в годы Первой мировой войны. M.; Ставрополь, 2001.

В целом, автор отмечает, что Временное правительство совершило ряд ошибок стратегического и тактического плана: во-первых, в вопросе о самостоятельности органов городского самоуправления, которая была существенно ограничена вмешательством губернских и уездных комиссаров (эта точка зрения противоречит мнению Л.Ф.Писарьковой, которая считает, что городские думы получили в этом смысле слишком широкие права), а во-вторых, в деле организации выборов, которые оказались провалены во многих городах. Все это позволило советам стать полноправным победителем в борьбе за доверие масс.

Деятельность Временного правительства характеризует работа Н.А.Коваленко46, посвященная механизму формирования центральной власти в 1917 г., которая позволяет рассмотреть проблемы городского самоуправления в общеполитическом контексте. Некоторые аспекты изучаемой темы затрагиваются в исследованиях по историографии Временного правительства47.

В настоящий момент активизировалось изучение истории регионального городского самоуправления: Москва, Средний Урал, Самаро-Саратовское Поволжье, Западная и Восточная Сибирь становятся объектами пристального исследовательского внимания48. В этих исследованиях достаточно полно воссоздана картина общественного самоуправления многих городов дореволюционной России.

46 См.: Коваленко Н.А. Центральная власть и аппарат управления в России: механизм формирования и функционирования (февраль-октябрь 1917 г.). М., 2000.

См.: Малышева С.Ю. Российское Временное правительство 1917 г. Отечественная историография 20-х -сер. 60-х гг. Казань, 1999; Малышева С.Ю. Временное правительство России. Современная отечественная историография. Казань, 2000.

48См.: Апкаримова Е.Ю. Городское самоуправление на Среднем Урале в последней трети XIX - начале XX века. (дис.канд.ист.наук). Екатеринбург, 1999; Гусева Н.Б. Городское самоуправление Самаро-Саратовского Поволжья в 1892-1917 гг. (автореф. дис.канд.ист.наук). Самара, 1996; Литягина A.B. Городское самоуправление Западной Сибири в конце XIX - начале XX вв.(по материалам Томской губ.), (автореф. дис.канд.ист.наук). Барнаул, 1999; Меренкова Е.Ю. Организация, полномочия и деятельность городского самоуправления в Западной Сибири в конце XIX - начале XX вв. (автореф. дис. .канд.ист.наук). Омск, 2000; Писарькова Л.Ф. Московская городская дума: 1863-1917 гг. М., 1998; Тресвятский Л.А. Участие общественности в процессе демократизации местного самоуправления Восточной Сибири в начале XX века, (дис.канд.ист.наук). Иркутск, 1999 и др.

Истории Московской городской думы в изучаемый период посвящена монография Л.Ф.Писарьковой49. В ней приводится богатый материал о социальном составе гласных, о городских головах, о бюджете Москвы и ее хозяйственной практике на протяжении всего существования думы - с 1863 по 1917 гг. Кроме того, работа освещает взаимоотношения столичной думы с правительственной властью и оценивает значение реформ Временного правительства для городского самоуправления Москвы. В противовес мнению советских историков, считавших, что реформа не дала городским самоуправлениям тех прав, которых они ожидали, Л.Ф.Писарькова полагает, что преобразования Временного правительства носили столь радикальный характер, что причинили вред городскому хозяйству Москвы, предоставив городским думам слишком большую самостоятельность.

Очень показательна работа Л.А.Тресвятского, посвященная борьбе земств и городских дум Восточной Сибири за демократизацию системы местного самоуправления и всесторонне характеризующая жесткую позицию правительства в этом вопросе. Некоторые авторы считают, что «тот факт, что Городовое Положение не менялось с 1892 по 1917 гг., свидетельствует о значительной жизнеспособности документа в российской действительности того времени»50. Это вызывает определенные возражения, особенно в связи с широкой общественной кампанией за реформу городского самоуправления.

Таким образом, современная отечественная историография внесла существенный вклад в изучение общих проблем дореволюционного городского самоуправления и в изучение деятельности в этой сфере правительства и Думы. Наметилась тенденция к исследованию подготовки и проведения реформы Городового положения, хотя обобщающей работы по данной теме написано не было. Появились труды с различными оценками деятельности Временного правительства в означенной сфере: от признания

49 См.: Писарькова Л.Ф. Указ.соч.

50 Гусева Н.Б. Указ. соч. С. 16. слишком радикального характера предпринятых преобразований до характеристики недостаточности этих мер.

Зарубежная историография. В зарубежной историографии российскому городскому самоуправлению также уделено значительное внимание, хотя эта тема изучалась в контексте анализа внутренней политики самодержавия. При этом авторами подчеркивается важная роль городского самоуправления в общественной жизни дореволюционной России.51

Работу Р.Тарстона «Liberal City. Conservative State. Moscow and Russia's urban crisis!"52, посвященную деятельности Московской городской думы в начале века, отмечает интересный подход: центральная проблема исследования - это отношения между «либеральным городом» и «консервативным государством», которые в начале века, по мнению автора, двигались в противоположных направлениях. На основе богатого фактического материала, характеризующего структуру населения Москвы, состав городской думы, ее бюджет и основные направления деятельности, автор делает вывод, что существовавшая государственная система не соответствовала новым явлениям политической и социально-экономической жизни Москвы, и правительство не спешило вносить в городское самоуправление необходимые изменения.

Накануне первой мировой войны назрел острый конфликт между «либеральным городом» и «консервативным государством», решить который мирным путем оказалось невозможно. Связывая события московской жизни с общероссийскими процессами того времени, автор отмечает, что московские городские лидеры всеми силами пытались предотвратить революцию, хотя этот вопрос остается спорным. В конечном счете виновником трагической развязки Тарстон считает государство, которое

51 См.: Sumner В.Н. Survey of Russian History. London, 1966; Seton-Watson H. The russian empire: 1801-1917. Oxford, 1967; Пайпс P. Россия при старом режиме. Кембридж, 1980; Weissman N.B. Reform in tsarist Russia/ The state bureaucracy and local government, 1900-1914. New Brunswick, New Jersey, 1981 и др.

52 См.: Thurston R. Liberal City. Conservative State. Moscow and Russia's Urban Crisis. 1906-1914. Oxford University Press. 1987. своевременно не захотело идти навстречу требованиям общества, в том числе и в деле проведения реформы Городового положения.

Участию Всероссийского Союза городов в подготовке реформы городского самоуправления и его взаимоотношениям с правительством

53 посвящена статья В.Глисона . В ней автор отмечает, что проект реформы, предлагавшийся ВСГ, оценивался правительством как слишком радикальный, допустить проведение которого в жизнь было бы серьезной ошибкой.

Большинство зарубежных историков солидарны в оценке деятельности правительства в области городского самоуправления: растянув подготовку реформы на долгие годы, правительство не смогло избежать конфликта с мощными силами общественности, которые в лице Московской городской думы, Всероссийского Союза городов и других организаций, постепенно теряли надежду на обещанную реформу и все чаще демонстрировали оппозиционные настроения.

Подводя итог обзору историографии, можно отметить, что до настоящего времени не было написано специальных работ по деятельности правительства и Государственной думы в области городского самоуправления в период с 1904 г. по октябрь 1917 г. Меры правительства в этой сфере подробно изучены лишь до 1904 г., работа Думы по этому, вопросу частично рассматривалась в работах общего характера. Из истории подготовки и проведения реформы Городового положения в начале XX в. освещены только отдельные аспекты, особенно это касается этапа до февраля 1917г. Преимущественное внимание уделялось изучению истории городских дум и управ отдельных регионов, включая столичное городское самоуправление. Несколько лучше исследована деятельность Временного правительства в данной области, однако единого мнения в ее оценке нет.

53 См.: Gleason W.E. The All-Russian Union of Towns the Politics of Urban Reform in Tsarist Russia // Russian rev. Stanford, 1976. Vol. 35. № 3. P.290-302.

Источниковая база исследования довольно широка и включает как опубликованные, так и неопубликованные материалы.

Первую группу опубликованных источников составляют законодательные и нормативные акты: Городовое Положение 1892 г. и все правовые акты, к нему относящиеся54, Манифест 12 декабря 1904 г., декларирующий расширение местного самоуправления, высочайше утвержденные положения Комитета министров и, позднее, Совета министров, касающиеся городского самоуправления, которые можно найти в ПСЗ и специальных законодательных сборниках55, постановления Временного правительства по вопросам городского самоуправления56. Городовое Положение 1892 г. определяло организацию городского самоуправления вплоть до преобразований Временного правительства, поэтому этот документ принципиально важен для исследования: при. подготовке реформы в 1913-1916 гг. он всесторонне обсуждался и служил базовым материалом. Остальные документы позволяют максимально точно проследить эволюцию и конкретные результаты деятельности правительства в изучаемом вопросе.

Вторая группа представлена опубликованными рабочими материалами правительства: «Особые журналы Совета министров, 1906-1917 гг.»57. По ним можно проследить ход обсуждения в Совете министров проекта о преобразовании управления городов губерний Царства Польского, проекта об устройстве кредита для земств и городов и некоторых других проектов.

54 Городовое положение 11 июня 1892 г. М., 1892.; Мыш М.И. Городовое положение 11 июня 1892 г. с относящимися к нему узаконениями. Спб., 1910; Щегловитов С.Г. Городовое положение с законодательными мотивами, разъяснениями и дополнительными узаконениями. Спб., 1912;

55 Законодательные акты переходного времени. Сборник законов, манифестов, указов Правительствующему Сенату, рескриптов и положений комитета министров, относящихся к преобразованию государственного строя России, с приложением алфавитного предметного указателя. 1904-1906 гг. Спб., 1906.

56 Сборник указов и постановлений Временного правительства. Вып.1: 27 февраля - 5 мая 1917 г. Пг., 1917; Сборник указов и постановлений Временного правительства. Вып.2: 5 мая - 24 июня 1917 г. 4.1. Пг., 1918; Великая Октябрьская социалистическая революция. Документы и материалы. Революционное движение в России после свержения самодержавия. М.,1957; Великая Октябрьская социалистическая революция. Документы и материалы. Революционное движение в России в мае-июне 1917 г. Июньская демонстрация. М., 1959; Великая Октябрьская социалистическая революция. Документы и материалы. Революционное движение в России в сентябре 1917 г. Общенациональный кризис. M., 1961.

57 Особые журналы Совета министров. 1907 год. В 6 чч. M., 1984-1985; Особые журналы Совета министров. 1908 год. В 6 чч. М., 1988; Особые журналы Совета министров. 1909 год. M., 2000; Особые журналы Совета министров. 1910 год. М., 2001; Особые журналы Совета министров. 1911 год. M., 2002.

Но эта группа весьма малочисленна - большинство материалов хранится в архиве.

Третья группа - различные издания Государственной думы: стенографические отчеты заседаний с приложениями, обзоры деятельности

5 8 комиссий и отделов . Сюда же могут быть отнесены опубликованные отчеты различных партийных фракций о работе в Государственной думе59. Эти. источники позволяют выявить основные направления деятельности Государственной думы в области городского самоуправления, а также позиции различных политических фракций по этому вопросу.

Четвертая группа включает мемуары. Их авторы приводят уникальные сведения, которые не всегда содержатся в других материалах. В воспоминаниях П.Н.Милюкова, В.Н.Коковцева, В.А.Маклакова60 и других политических деятелей частично отражены отдельные этапы подготовки реформы Городового положения, некоторые моменты обсуждения вопросов городского самоуправления в Государственной думе, конфликты власти со столичными думами и политика правительства по утверждению городских голов. Мемуары Н.И.Астрова61 характеризуют, в основном, деятельность Московской городской думы, но в них также содержится информация о взаимоотношениях думы с правительством.

В пятую группу входят материалы периодической печати. К ним относятся статьи, опубликованые в следующих газетах: в кадетских «Речи» и «Русских ведомостях», в либеральных «Биржевых ведомостях», в правых

58Государственная дума. Третий созыв. Стенографические отчеты. 1908 г. Сессия первая. Ч.Ш. Спб., 1908; Государственная дума. Третий созыв. Стенографические отчеты. 1909 г. Сессия вторая. 4.IV. Спб., 1909; Приложения к стенографическим отчетам Государственной думы. Третий созыв. Сессия первая. 1907-1908 гг. Т.П. Спб., 1908; Государственная дума. Третий созыв. Стенографические отчеты. 1910. Сессия четвертая. 4.1. Спб., 1910; Государственная дума. Третий созыв. Обзор деятельности комиссий и отделов. В 3-х ч. Спб., 1912; Государственная дума. Четвертый созыв. Стенографические отчеты. 1912-1913 гг. Сессия первая. 4.1. Спб., 1913 и др.

59 Александров H. Социал-демократическая фракция в третьей Государственной думе. Б.м., 1910; Националисты в третьей Государственной думе. Спб., 1912; Третья Государственная дума. Фракция народной свободы в период 15 октября 1910-15 мая 1911 г. 4.1. Спб., 1911; Фракция народной свободы в период с 15 октября 1913 по 14 июня 1914 гг.: в 2-х чч. Спб., 1914; Трудовая группа в четвертой Государственной думе: обзор деятельности за годы 1912-1913. В 2-х тт. Спб., 1913 и др.

60 Милюков П.Н. Воспоминания (1859-1917). В 2-х тт. М., 1990; Коковцев B.H. Из моего прошлого. Воспоминания: 1903-1919 гг. В 2-х тг. М., 1992; Маклаков B.A. Власть и общественность на закате старой России. Париж, 1939 и др.

61 Астров Н.И. Воспоминания. Париж, 1941.

Новом времени» и «Московских ведомостях» и в официальном органе «Правительственном вестнике». Использовались также газеты большевиков, меньшевиков и эсеров: «Правда», «Рабочая газета» и «Дело народа» соответственно; а также «Вестник Временного правительства» и «Вестник городского самоуправления», пришедший в 1917 г. на смену «Ведомостям Петроградского градоначальства». Из журналов привлекалось «Городское дело», издававшееся с 1909 по 1917 гг., в котором регулярно печатались материалы о городском самоуправлении и в рубрике «Хроника городской жизни» подробно освещались подготовка и проведение городской реформы. Сюда же можно отнести «Календарь - справочник городского деятеля» Б.Б.Веселовского, издававшийся с 1912 по 1917 гг., где кроме практических советов городским деятелям содержался обзор правительственной и думской деятельности в этой области.

Для исследования были привлечены документы трех архивов: Российского Государственного исторического архива в Санкт-Петербурге (РГИА), Государственного архива Российской Федерации в Москве (ГАРФ) и Российского Государственного военно-исторического архива в Москве (РГВИА).

Из фондов РГИА были использованы фонды Хозяйственного департамента МВД (ф. 1287) и Главного Управления по делам местного хозяйства (ГУМХ) (ф.1288). Эти фонды содержат материалы о подготовке реформы городского самоуправления в Царстве Польском и реформе Городового Положения в масштабах всей страны. В фонде ГУМХ отложились ходатайства городских дум о пересмотре Городового Положения и их собственные проекты этой реформы. Здесь также содержатся ходатайства городских дум об изменении избирательного ценза на выборах в городские думы и ходатайства об изменении формы общественных управлений (полной или сокращенной), а также прошения о разрешении созыва съезда городских голов губернских городов в Москве.

Из фондов РГИА также использовался фонд Государственной думы (ф. 1278), включающий материалы заседаний комиссии по городским делам (1912-1916), переписку председателя комиссии с председателем Думы, главноуправляющими и министрами по поводу законопроектов, рассматриваемых Государственной думой, в том числе проектов о городском самоуправлении.

Из фондов ГАРФа были привлечены фонды кадетской партии (ф.523) и «Союза 17 октября» (ф.115), а также личные фонды А.И.Гучкова (ф.555), П.Н.Милюкова (ф.579) и Н.И.Астрова (ф.5913). Из фонда кадетов были использованы протоколы совещания фракции «Народной свободы» третьей Государственной думы с представителями местных групп партии. Из фонда октябристов - материалы «Комиссии по расширению местного самоуправления» фракции октябристов, действовавшей в Думе с 1906 по 1909 гг. и документы самой фракции (1905-1913 гг.). В личном фонде П.Н.Милюкова оказались нужными материалы съезда земских и городских деятелей в Москве (май 1905 г.). Эти документы отчетливо характеризуют позиции этих партий по проблемам городского самоуправления. В фонде Н.И.Астрова содержится проект реформы городского самоуправления, составленный Всероссийским Союзом городов, который был частично использован Временным правительством при проведении реформы.

Из фондов РГВИА был привлечен фонд 12564, содержащий резолюции четвертого Всероссийского съезда Союза городов (1916 г.) по вопросу о реформе Городового положения и материалы, характеризующие взаимоотношения ВСГ с правительством.

И опубликованные источники, и архивные материалы представляют широкие возможности для изучения заявленной темы.

Теоретическими и методологическими основами исследования являются принципы объективности, историзма, научности, комплексности и всесторонности, что предполагает объективный отбор фактов, анализ конкретно-исторической ситуации, учет общих тенденций исторического развития страны. Методика исследования определяется спецификой изучения проблем городского самоуправления, включающего как историко-правовые, так и социально-политические аспекты. В работе использовался сравнительно-исторический метод, позволяющий сопоставить различные этапы деятельности правительства и Государственной думы, а также принципы, которыми руководствовались при подготовке реформы городского самоуправления до февраля 1917 г., с принципами, на которых были проведены преобразования Временного правительства в этой сфере.

Целью работы является выявить отношение правительства и Государственной думы к проблемам городского самоуправления и результаты их деятельности в этой области в 1904 - октябре 1917 гг.

Достижение данной цели реализуется через последовательное выполнение следующих задач:

- рассмотреть программу и конкретные меры правительства в сфере городского самоуправления;

- исследовать основные направления деятельности Государственной думы в этой области;

- выявить уровень согласованности действий правительства и Государственной Думы;

- сравнить правительственный и думский проекты реформы городского самоуправления России;

- изучить основные принципы реформы городского самоуправления, проведенной Временным правительством, и выяснить кардинальные отличия этих принципов от предлагавшихся правительством и Государственной думой до 1917 г.

Научная новизна исследования заключается в постановке проблемы, не получившей до настоящего времени комплексного анализа в трудах историков. В диссертации впервые всесторонне исследована деятельность правительства и Государственной думы в отношении городского самоуправления в 1904-октябре 1917 гг. Ранее отдельные аспекты этой темы затрагивались только в контексте более общих научных проблем, связанных с изучением политической истории России начала XX века. В диссертации изучены основные направления работы правительства и Государственной думы в области городского самоуправления, рассмотрена история подготовки и проведения реформы Городового положения и факторы, повлиявшие на этот процесс. Исследованы различные проекты пересмотра Городового положения 1892 г. и позиции различных политических партий по этому вопросу. Проведено сравнение основ дореволюционного городского самоуправления с принципами преобразований, осуществленных Временным правительством в этой сфере. В научный оборот введены ранее неопубликованные архивные материалы, освещающие малоизученные аспекты подготовки реформы городского самоуправления России, в частности, материалы комиссии Государственной думы по городским делам и Особого совещания по пересмотру Городового Положения 1892 г., созданного при Главном управлении по делам местного хозяйства МВД, хранящиеся в РГИА.

Практическая значимость исследования заключается в том, что его результаты могут быть использованы при создании обобщающих трудов по истории городского самоуправления России, политической истории России начала XX века, подготовке курсов лекций и специальных курсов, учитываться при разработке и проведении реформ местного самоуправления.

Апробация диссертации была проведена в выступлениях на научном семинаре, проблемной группе, совещании научных руководителей, научно* теоретических конференциях, в том числе на научной конференции «Ломоносов-2004» (опубликованы тезисы доклада), проводившейся в Московском Государственном университете им. М.В.Ломоносова. Работа также обсуждалась на заседании кафедры права и культурологии Московского института коммунального хозяйства и строительства. Диссертация одобрена и рекомендована к защите на заседании кафедры политической истории факультета государственного управления МГУ им.М.В. Ломоносова. Основные положения работы отражены в 5 публикациях автора общим объемом 2 п.л.

Структура диссертации соответствует целям и задачам исследования. Работа состоит из введения, двух глав, заключения и списка источников и литературы.

Заключение научной работыдиссертация на тему "Проблемы городского самоуправления в деятельности правительства и Государственной Думы в начале XX века"

Заключение

В начале XX в. и правительство, и Государственная дума очень осторожно подходили к решению проблем городского самоуправления. Причиной такого отношения было опасение того, что расширение прав городского самоуправления приведет к изменению его статуса, что неизбежно повлечет стремление городских дум участвовать в политической жизни страны, умалив тем самым прерогативы верховной власти. В период 1904-1912 гг. правительство разработало только некоторые общие принципы предстоящей реформы городского самоуправления и проект Городового положения для городов губерний Царства Польского, в который были внесены некоторые прогрессивные изменения по сравнению с законом 1892 г., в связи с чем он рассматривался как прообраз будущей городской реформы для всей России. Сразу приступить к такой важной реформе в масштабе всей страны правительство не решалось, что объяснялось, с одной стороны, свойственной власти осторожностью и неспешностью в деле реформирования, а с другой - общеполитической обстановкой после революции 1905-1907 гг.

Результаты думской деятельности в этот период также были сравнительно низкими, что было обусловлено активной борьбой политических партий по вопросам городского самоуправления. Проекты, выдвигавшиеся левой частью Думы и предполагавшие введение всеобщего избирательного права на выборах в городские думы, усилиями октябристов и правых, выступавших за цензовую систему, отвергались или оказывались нерассмотренными. Одобрение получали незначительные проекты, касающиеся экономической стороны городского самоуправления.

В период 1912 - февраль 1917 гг. работы по подготовке реформы Городового положения активизировались, что во многом объяснялось начавшейся Первой мировой войной, которая оказала влияние на все стороны государственной и общественной жизни. Что касается городов, война показала высокую эффективность деятельности городских дум в чрезвычайных военных условиях: они помогали администрации решать продовольственный вопрос, организовывали военные госпитали и оказание медицинской помощи населению, проводили эвакуационные мероприятия. Но в ситуации войны недостатки городского законодательства послужили значительным препятствием для решения многих проблем. Влияние Первой мировой войны на рассмотрение вопросов городского самоуправления было неоднозначным. С одной стороны, она обнажила несовершенство действующего Городового положения, с другой, - потребовала скорейшего решения более насущных задач военного времени, отодвинув законодательную деятельность на второй план. Но безусловно то, что война и атмосфера общественных ожиданий способствовали более интенсивной работе правительства и Думы в этом направлении.

В 1913-1916 гг. и правительство, и Государственная дума подготовили проекты нового Городового положения, которые существенно отличались друг от друга в ряде моментов. Проект Государственной думы основывался на демократических принципах: он расширял компетенцию органов городского самоуправления, ограничивал рамки административного надзора за их деятельностью, вводил децентрализацию городского самоуправления в целях улучшения системы заведования хозяйством городских окраин, вносил значительные изменения в финансовую систему и совершенствовал организационную структуру органов самоуправления. В этом проекте оставался нерешенным только вопрос о городской избирательной системе: не был достигнут компромисс между кадетами и октябристами, отстаивающими в этой области различные позиции.

Правительственный проект, хотя и содержал некоторые прогрессивные поправки, в целом был ориентирован на незначительные отступления от существующего Городового Положения: он в некоторой степени расширял компетенцию городского самоуправления, но стремился сохранить прежний объем правительственного контроля за его действиями, вводя даже право администрации распускать городские думы; в отношении городского избирательного права предлагалась разрядная система, но важным нововведением было предоставление избирательных прав квартиронанимателям, что, по мнению современников, было мерой малоэффективной при наличии курий.

В своих основных положениях оба проекта, хотя правительственный и в меньшей степени, восходили к Городовому Положению 1870 г., которое провозглашало принцип самостоятельности городских управлений, вводило довольно широкую их компетенцию и базировалось на разрядной системе. Тезис о всеобщем избирательном праве на выборах в городские думы не получал поддержки у большинства Думы и серьезно не рассматривался правительством. Проектируемое включение квартиронанимателей в городское представительство также было шагом далеко не новым: дискуссии о нем велись еще в 1880-1890-х гг. И, таким образом, можно констатировать, что те уступки, на которые шла власть в 1904-1916 гг., не выходили за рамки требований прошлого века, хотя уровень общественных ожиданий в ситуации начала XX в. был гораздо выше и реформаторские предложения, выдвигавшиеся в прогрессивных кругах городских деятелей, отличались гораздо большей радикальностью.

Кроме того, до февраля 1917 г. реформа городского самоуправления так и не была проведена: ни правительственный проект, ни думский не были внесены в Государственную думу. Правительство не смогло преодолеть свой обычный бюрократический подход, а Государственная дума оказалась недостаточно эффективным для этого законодательным инструментом, хотя некоторые партийные фракции пытались провести реформу в короткие сроки.

Промедление в деле подготовки реформы городского самоуправления привело к тому, что многие городские думы накануне Февральской революции 1917 г. составили значительный пласт тех мощных общественных сил, которые оказались в оппозиции к правительству. Нерешенные проблемы в данной сфере и нежелание власти своевременно их решать стали еще одним показателем системного цивилизационного кризиса, в котором оказалась Россия в начале XX в.

Временное правительство сразу же приступило к реорганизации власти на местах, так как понимало, что от этого зависит его положение. Оно в короткие сроки провело реформу городского самоуправления России на широких демократических основаниях. Постановлениями 15 апреля и 9 июня 1917 г. в систему городского самоуправления были введены столь кардинальные изменения, о которых нельзя было мечтать ранее. Было введено всеобщее избирательное право на выборах в городские думы с 20-летнего возраста, существенно расширена компетенция городского самоуправления и сокращен объем административного контроля, хотя сохранялся надзор комиссаров Временного правительства за законностью действий городских дум. Кроме того, вводилась оплата труда городских гласных, что наносило удар по идее общественной работы. По некоторым положениям этой реформы - о возрасте избирателей, об участии женщин в городском самоуправлении, - Россия опередила многие передовые страны Западной Европы.

Общей тенденцией городской избирательной кампании 1917 г., проводившейся по новому закону, было то, что большинство голосов на городских выборах получали представители социалистических партий. Введение нового избирательного закона привело к тому, что кардинальным образом изменился социальный и партийный состав городских гласных. Это обстоятельство вкупе с особенностями революционной обстановки вызвало ожесточенную политическую борьбу в городских думах, что существенно изменило их образ и характер деятельности, отодвинув вопросы их непосредственной компетенции на второй план. В ходе преобразований Временного правительства был создан новый тип городского самоуправления России, значительно отличавшийся от дореволюционной системы управления городским хозяйством.

В целом, опыт организации городского самоуправления в России в начале XX в. может быть полезен для дня сегодняшнего. Он показывает, насколько важно правильно определить пределы самостоятельности органов городского самоуправления, их компетенцию, принципы формирования и прочие параметры для того, чтобы они являлись гармоничным элементом всей системы управления и эффективно развивали городское хозяйство.

Список научной литературыДалина, Ольга Александровна, диссертация по теме "Отечественная история"

1. Официально-документальные материалы

2. Александров Н. Социал-демократическая фракция в третьей Государственной думе. Б.м., 1910.

3. Буржуазия и помещики в 1917 г. (частные совещания членов Государственной думы). M.-JL, 1932.

4. Великая Октябрьская социалистическая революция. Документы и материалы. Революционное движение в России после свержения самодержавия. М.,1957.

5. Великая Октябрьская социалистическая революция. Документы и материалы. Революционное движение в России в мае-июне 1917 г. Июньская демонстрация. М., 1959.

6. Великая Октябрьская социалистическая революция. Документы и материалы. Революционное движение в России в сентябре 1917 г. Общенациональный кризис. М., 1961.

7. Городовое положение 11 июня 1892 г. М., 1892.

8. Государственная Дума России в документах и материалах. / Сост. Ф.И. Калинычев. М., 1957.

9. Государственная Дума. Второй созыв. Обзор деятельности комиссий и отделов. СПб., 1907.

10. Государственная Дума. Второй созыв. Стенографические отчеты. 1907 г. Сессия вторая. T.I. СПб., 1907.

11. Государственная Дума. Второй созыв. Стенографические отчеты. 1907 г. Сессия вторая Т.Н. СПб., 1907.

12. Государственная Дума. Первый созыв. Стенографические отчеты. 1906 г. Сессия первая. T.I. СПб., 1906.

13. Государственная дума. Третий созыв. Обзор деятельности комиссий и отделов. В 3-хч. Спб., 1912.

14. Государственная дума. Третий созыв. Стенографические отчеты. 1908 г. Сессия первая. 4.III. Спб., 1908.

15. Государственная дума. Третий созыв. Стенографические отчеты. 1909 г. Сессия вторая. 4.IV. Спб., 1909.

16. Государственная дума. Третий созыв. Стенографические отчеты. 1910 г. Сессия четвертая. 4.1. Спб., 1910.

17. Государственная дума. Четвертый созыв. Стенографические отчеты. 1912-1913 гг. Сессия первая. 4.1. Спб., 1913.

18. Государственная дума. Четвертый созыв. Стенографические отчеты. 1913 г. Сессия первая. Ч.Н. Спб., 1913.

19. Законодательные проекты и предположения партии народной свободы. 1905-1907 гг. Спб., 1907.

20. Меньшевики. Документы и материалы. 1903-февраль 1917 г. М., 1996. Мыш М.И. Городовое положение 11 июня 1892 г. с относящимися к нему узаконениями. Спб., 1910.