автореферат диссертации по политологии, специальность ВАК РФ 23.00.02
диссертация на тему: Территориальная координация в системе политической власти (на примере Польши)

Полный текст автореферата диссертации по теме "Территориальная координация в системе политической власти (на примере Польши)"

1У.Ч-?

- ' МОСКОВСКИЙ ОРДЕНА ЛЕНИНА, ОРДЕНА ОКТЯБРЬСКОЙ РЕВОЛЮЦИИ И ОРДЕНА ТРУДОВОГО КРАСНОГО ЗНАМЕНИ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ ИМЕНИ М.В.ЛОМОНОСОВА

Специализированный Совет ДР. 053.05.99

На правах рукописи УДК 321.01

АНТОНИШИН Эмиль

ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ КООРДИНАЦИЯ В СИСТЕМЕ ПОЛИТИЧЕСКОЙ ВЛАСТИ (на примере ПОЛИЛИ)

Специальность 23.00.02 - Политические института и процессы

(по политическим наукам)

АВТОРЕФЕРАТ

Диссертации на соискание ученой степени доктора политических наук

Москва - 1392 г.

Работа выполнена на кафедре социально-политических теорий Института повышения квалификации преподавателей социально-гуманитарных наук при Московском государственном университете имени М.В.Ломоносова.

ОФИЦИАЛШЫЕ ОППОНЕНТЫ: доктор философских наук, профессор КРАСНОВ БОРИС ИВАНОВИЧ

доктор философских наук РУКАВИШНИКОВ ВЛАДИМИР ОЛЕГОВИЧ

доктор философских наук ЦИПКО АЛЕКСАНДР СЕРГЕЕВИЧ

ВВДТЦАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ - Московский государственный институт международных отношений, кафедра политологии.

Защита диссертации состоится " а . леЛ^ПиЛ Х992 г. в Н час. ОО мин. на заседании Специализированного Совета ДР.053.05.99 Московского государственного университета им. М.В.Ломоносова, ауд. X Я1/! .

Адрес: Москва, Ленинские горы, 2-й корпус гуманитарных факультетов МГУ.

С диссертацией можно ознакомиться в читальном зале библиотеки гуманитарных факультетов МГУ.

Автореферат разослан " У " Ф 1992 г.

7 -р

Ученый секретарь Специализированного Совета кандидат философских наук,

доцент Сиионенко В.Б.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Интерес к проблемам территориальной координации определяется преяде всего потребностями усовершенствования разработки методов управления государством и экономикой, политической и экономической системы. Усложнение и многообразие общественной жизни, развитие политического плюрализма, радикальные политические и экономические преобразования в стране вызывают необходимость выявления и обоснования таких методов. Появление таких элементов общественно-политической жизни, как, например, оппозиция, конкуренция, конфликт, забастовки требуют действенных инструментов их разрешения и деятельности.

В государстве очень важная задача господствующего класса состоит в удержании господства. Это определяет примат политики в государственной деятельности. Этот примат склоняет к поиску таких инструментов руководства, которые повышают эффективность функционирования хозяйства. Общественное напряжение, общественно-политические кризисы и общественные перемены вызывает потребность осуществления изменений в общественно-политическом и хозяйственном строе, стратегии общественно-хозяйственного развития, системы управления народным хозяйством с целью увеличения эффективности хозяйствования. Примером этого могут быть недавние очередные реформы органов центральной государственной и хозяйственной власти., реформа системы и повышение роли выборов в Сейм, Сенат страны и органы самоуправления, порядок проведения общественного референдума, новый подход к роли демократии и углубляющихся потребностей расширения сферы использования территориальной координации в целях увеличения участия рабочих масс в управлении хозяйством.

Политическая же система общества только тогда будет эффективно функционировать, когда будет ускорять развитие экономической системы на диалектических основах. Складывающаяся новая социально-политическая и экономическая структура должна доказать свою прогрессивность путем достижения более высокой экономической и социально-политической эффективности, в том числе путем рационального использования метода территориальной координации.

Вопросы функционирования территориальных органов государственной власти, проблемы общественного самоуправления как на данной территории, так и на предприятии в настоящее время становятся актуальными в связи с такими общественными процессами, получивши-

ми развитие во все мире, как переход ведущей роли от материально-вещественных элементов производства к идеально-духовным, росту значения "человеческого фактора производства", росту самобытности общественных систем в условиях все более взаимозависимого мира. Это говорит в пользу роста значения в последующие этапы развития общества опосредованных форм демократии, реализации народовластия, в том числе через органы самоуправления.

Потребность развития территориальной координации предопределяется такне особенностями современного экономического развития страны, когда идет реализация новой экономической рефорлы, осуществляются преобразования в отношениях собственности, организации производства, структуре экономики в целом. Недостаток глубокого анализа имевших место тяжелых экономических ситуаций не позволил выяснить их объективные и субъективные причины. Тем ке менее ситуация в стране была охарактеризована как экономический кризис, что послужило определенным оправдением многочисленных ошибок хозяйственной и государственной администрации, неэффективности системы управления, неудовлетворительного выполнения экономической функции государством при недостатках демократической системы контроля, что сделало особенно актуальным сейчас процесс демократизации управления государством и хозяйством на всех уровнях.

В Польше, одной из первых среди восточноевропейских государств, приступили к изменениям форм управления как производством, так.и общественных отношений, а такае форм собственности как их основы. В настоящее время наблвдавтся также большие перемены на практике и в теоретическом определении процессов, связанных со способом функционирования политической системы общества. Одной из тенденций является отход от монополизации политических структур, связанных главным образом с интересами государства и в меньшей степени с интересами трудящихся.

Уге сейчас мокно видеть на практике реальные глубокие политические и общественные изменения, особенно в функционировании локальных властей в Польше. Эти изменения шкно принять как намерения реального превращения человека как гражданина государства в субъекта политической системы государства согласно статье 21 Всеобщей Декларации прав человека, принятой ООН в 1948 году, в соответствии с которой еоля народа есть основа авторитета

власти*. Имевшая место до сих пор ситуация в этом вопросе шла вразрез с общемировыми тенденциями, что, в частности, подтверждается Всемирной Декларацией локального самоуправления, принятой на 27-м Мировом конгрессе Международного союза локальных властей и Всемирной ассоциации местного управления в 1985 г.2 Сегодня, в период радикальных изменений в обществе, особенно важно предпринимать действия в целях гарантирования активного участия всех слоев общества в подготовке и реализации национальных планов общественного и хозяйственного развития. Как указано во Всемирной Декларации локального самоуправления, локальная власть как интегральная часть национальной структуры есть степень управления, наиболее приближенная к гражданину, и тем самым имеет наилучшие возмокности включения их в процесс принятия решений, касающихся условий жизни, используя при этом их знания и способности для поддержания процессов развития.

О важности сегодня проблем функционирования территориальных органов власти свидетельствует, в частности, тот факт, что они находятся в центре внимания политической жизни страны. Они стали предметом обсуждения нп рабочих встречах представителей главных политических сил польского правительства, политических партий с политической оппозицией 16 сентября 1988 г. Всего таких встреч состоялось более десяти. Последняя имела место во Дворце Совета Министров 4-6 апреля 1989 г. Результатом этих переговоров был контракт "круглого стола", который стал основой более свободных выборов 4 июня 1989 г. в Сейм и Сенат РП, а через год - выборов в органы территориального самоуправления. Однако на практике эти выборы доказали неактуальность контракта "круглого стола". Кроме того, Сейм нового состава Енес изменения от 8 марта 1990 г. в Конституцию РП, связанные с введением новых форм органов территориального самоуправления вместо народных Советов. Этот же Сейм утвердил новый устав от 8 марта 1990 г. о территориальном самоуправлении, в котором нашли отражение изменения масштаба деятельности и задач территориальной власти гмин, шинных правил,

* Всеобщая Декларация прав человека. Принята Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 года. - Агитатор, 1989, 18 сентября. С.43.

^ Worldwide Declaration of Local Self-Gevemment. - Rozwoj regionally, rozwoj localny, samorzfid teiytorialny. Dwutygodnik. Uniwersytet Warszawski. Warszavfa, 1988.

коммунальной собственности, б коммунальном финансовом хозяйстве, коммунальных союзах и договорах, самоуправляемых сеймиках, обществах гмин, контроле за коммунальной деятельностью. Сейм также принял устав о порядке выборов в советы гмин, а также выборов в Сейм и Сенат РП. Все эти документы являются основой и условием для совершенствования функционирования территориальной власти. Поэтому этот вопрос нуждается в комплексном исследовании форм, методов и направлений деятельности территориальных органов власти, использовании территориальной координации, включая критическое и конструктивное осмысление этих проблем не только в настоящем, но и прошлом, так как только с учетом исторического опыта и на его основе можно с наименьшими издержками использовать его в будущем. Именно этим определяется актуальность диссертационного исследования.

Степень разработанности проблемы

Анализ научной литературы, посвященной проблемам территориальной координации, свидетельствует, что накоплен значительный теоретический, практический, статистический, фактологический материал, характеризующий различные аспекты ее состояния, использования и развития. В результате этих исследований был достигнут прогресс в определении сущности территориальной координации, конкретных форм проявления в различных областях общественной и экономической кизнр, в трудностях применения на практике. При подготовке диссертации автор основывался как на трудах польских ученых, так и зарубежных специалистов, посвященных исследуемой проблеме. Теоретическая разработка отдельных аспектов этой темы в экономическом, правовом-и административном плане содержится в работах польских авторов А.Боднара, К.Собчика, И.Регульского, Э.Эразмуса, В.Мадуровича, З.Ребицкого, С.И.Завадского, Е.Вейсса и других, а также советских ученых Л.И.Абалкина, Е.А.Ануфриева, Д.И.Валентея, Г.Х.Попова, В.К.Немчинова, В.В.Новожилова, П.Г. Цицина, Ц.А.Ямпольской и других.

Вместе с тем обширный материал'по исследуемой проблеме, подготовив определенные теоретические и практические предпосылки, подвел к необходимости новых, более глубоких теоретических и практических обобщений и выводов. Как в комплексном, так и аспектном отношении эта проблема требует дальнейшей разработки,

особенно если учитывать те качественные перемены, которые происходят сейчас в Польше и других восточноевропейских странах. Применительно к условиям политической системы Польши она еще не получила необходимого освещения в политической и экономической литературе, а ее анализ позволяет установить новые аспекты территориальной координации в целях демократизации политической власти в стране. В работе сделана попытка рассмотреть проблему системно, с разных точек зрения как взаимодействие различных факторов в их функционировании для достижения принятых целей: с организационной, в функциональном и институционном смысле и других. Координация политической деятельности связана со многими областями политической и общественно-хозяйственной жизни, а ее использование - с функционированием политического плюрализма. Реализация последнего требует разрешения проблемы оптимального сочетания политических интересов, что выдвигается сейчас на первый план в политической жизни страны. Ведь еще недавно доминирующие функции в политической системе Польши, в народных Советах имела ПОРП при участии еще только двух партий (ОКП^ДП) и вопрос политической деятельности в рамках территориальной координации при функциональном подходе трактовался как на практике, так и в литературе соответствующим образом. Такое доминирование, или чрезмерный централизм, выражалось, например, в большом количестве приказов, мелочной регламентации и информации, что не способствовало развитию демократии. Это являлось тормозом общественной инициативы и самостоятельности местной Еласти, территориального самоуправления. Это ослабляло общественно-экономическое развитие в региональном и местном масштабе, процессы производства, активность коллективов и мешало правильной организации работы. Чрезмерный централизм не способствовал разрешению местных и региональных проблем, служил причиной разного рода конфликтов и противоречий меэду интересами разных общественных груш и интересами общества. Теперь, когда ситуация изменилась, определяется и новый подход к исследованию проблемы.

Целью ке территориальной координации в политической и общественно-хозяйственной деятельности является соединение интересов разных субъектов и повышение эффективности их функций в территориальной структуре государства (регионах, воеводствах, городах, гминах и других) согласно с принципами политического плюрализма и с общественными, государственны;,ш и региональными задачами.

В сферу внимания исследователей данной проблемы необходимо включать меняющийся облик общественно активного человека как субъекта политической системы, а этот момент, как правило, в литературе отсутствует. Новый стереотип человека, осознающего свою общественную роль, живущего стремлением общей деятельности и достижением общих целей, заботами о преодолении отчуждения в обществе и, особенно, в процессе труда, должен стать основой системы управления. Эта система должна иметь особую шкалу ценностей, технику мотивации и высокий уровень общественного развития, а также отличную, чем в других системах, организацию труда. Необходимо решительно бороться против всех форы тунеядства в функционировании государственного и хозяйственного аппарата, что приводит к бюрократизму, невежеству и другим негативным проявлениям.

Недостаточно глубокой является разработка проблемы соответствия целей территориальной власти общественным целям страны, которая представляется весьма сложной. Региональный партикуляризм вытекает часто из разного рода бюрократических барьеров и организационных недостатков в деятельности центра в результате неправильной реализации часто очень правильных постулатов, выводов и предложений общества или территориальной власти или как эффект давления неформальных груш. Последние могут играть в местных условиях свою положительную роль, когда поднимают важные для общества проблемы, выпавшие из круга вопросов, решаемых все-гга другими организациями. Но может быть и такая ситуация, когда деятельность неформальной группы имеет и негативные последствия, например, если она действует только в своих личных интересах. Основным принципом должно быть внимание к требованиям общества и местной власти. Этот принцип необходимо противопоставить бюрократизму, ^связанному с формалистским пониманием работы чиновников, основывающих ее исключительно только на бумажных операциях и тратящих рабочее время по мелочам и не занимающихся реальным делом, т.е. соблюдающих лишь внешнюю фррму в ущерб существу дела.

Инициатива снизу очень важна и необходимо создание условий для ее реализации при помощи территориальной координации. О справедливости такого высказывания свидетельствует советская перестройка, а также реформы в других восточноевропейских странах.

Црдъ исследования состоит во всестороннем анализе и кон^-кретном раскрытии специфики вопросов территориальной координации,

особенно в ее политическом и экономическом аспекте, применительно к территориальной структуре власти Республики Польша. Она, в частности, определяется необходимость» совершенствования процесса использования территориальной координации в условиях перехода страны на качественно новый этап развития. В соответствии с поставленной целью в диссертации решаются следующие задачи:

- анализируется правомерность определения территориальной координации как политической категории;

- определяются правовые основа территориальной координации;

- исследуются основные аспекты, определяющие и влияющие на функционирование территориальной координации, рассматривается механизм территориальной координации, ее структура, субъекты, объекты и сфера действия;

- анализируется использование территориальной координации как метода в процессе функционирования системы политической власти.

Научная новизна диссертации состоит в следствием:

- На основе .системного анализа Территориальной координации определяется ее специфика как политической категории. Зто дает возможность найти правильный подход к использованию территориальной координации как средства повышения эффективности политической деятельности, как метода преобразования общественных отношений, что особенно ваяно в плане институционализации и разрешения социальных конфликтов. Это инструмент, который может быть эффективно применен с целью преодоления противоречий, возникающих в наядой системе политической власти.

- На основе выявления многоаспектности содержания понятия территориальной координации в зависимости от конкретных условий ее функционирования, в том числе с точки зрения влияния политической структуры, определена ее непосредственная взаимосвязь с деятельностью политической системы государства, показана результативность ее использования в условиях перехода на многопартии-ную систему, появления оппозиции.

- Определены структура и принципы действия механизма координационной деятельности территориальных субъектов политической власти в РП, что способствовало выявлению фаз его функционирования, сферы субъектов и предметов, уровней территориальной координации, а такзе качественных изменений в этой области. Такой

анализ позволил подробно рассмотреть реальные связи территориальной координации в системе политических отношений, в том числе в деятельности политических партий, общественных организаций, территориальных органов власти, государственной администрации. На основе вышеизложенного сделан вывод о недостаточном (неполном) использовании территориальной координации в процессе рационализации деятельности системы политической власти в РП и реализации политических и экономических реформ, особенно при неэффективном функционировании демократического централизма в разных структурах политической системы.

- Определено соотношение между элементами структуры политической и экономической систем в региональном аспекте, в том числе в условиях монопольной системы политической власти, подвергнутой в настоящее время качественной перестройке.

- Выявлена новая существенная роль.политической оппозиции, являющейся реальной политической силой и оказывающей влияние на функционирование территориальной системы власти.

Практическая значимость диссертации определяется тем, что комплексный подход к проблеме территориальной координации тесно связан с осуществлением реформы территориального самоуправления, сочетается с осмыслением и обобщением практического опыта использования территориальной координации в общественно-политической и экономической жизни страны.

Данные исследования рекомендуется использовать при разработке и внесении изменений в Уставы новых политических партий,'связанных с левыми демократическими силами, при принятии специального постановления Сейма РП по вопросам территориальной координации на примере анализа партийных документов и использования территориальной координации;

Проведенный анализ практики функционирования и использования территориальной координации, ее роли в достижении поставленных политических и хозяйственных целей в развитии страны, выявление недостатков в этом процессе, показывает возможности его улучшения, пути и методы его эффективного преобразования, а также позволяет практическим работникам использовать возможность применения на научной основе выполненного исследования в конкретных условиях. Выводы и рекомендации, содержащиеся в диссертации, могут быть, в частности, положены в основу деятельности террито-

риальной государственной администрации, которая функционирует под контролем местных органов самоуправления.

Разработанные автором положения могут бить использованы в преподавании ряда тем курса политологии, чтении спецкурсов для студентов, на курсах повышения квалификации практических работников и преподавателей высших учебных заведений.

Методология и методика исследования. Теоретической и методологической основой диссертации послужили идеи классиков политической и экономической мысли о партии и государстве, политической власти, построении и взаимосвязи политической и экономической систем государства, противоречиях их развития в общественном и местном масштабе.

Существенным вкладом в развитие теории и практики по данным проблемам являются партийные и государственные документы, материалы съездов разных политических партий и общественных организаций, Сейма РП, Сената, Совета государства и Совета Министров РП, народных Советов и территориальной администрации, а также материалы самостоятельных региональных организаций и группировок.

Большое значение для разработки исследуемой теми же ли указанные выше труды польских и советских ученых, в которых освещаются отдельные аспекты. По основным проблемам, получившим в научной литературе неоднозначное толкование, диссертант стремился определить свою позицию.

Важное значение для понимания автором правового механизма функционирования территориальной координации и возникающих при этом проблем в современных условиях гак в теории, так и па практике имело изучение правовых актов по данной проблеме.

Фактологическим источником информации при написании диссертации также послужили отчетные и оперативные данные органов территориальной власти, предприятий, фактический материал, привлеченный из специальной литературы, издания статистических служб, в том числе материалы Главного статистического управления, а также результаты исследований, проведенных самим автором. Широко использована польская и зарубежная периодическая литература.

В процессе работы над диссертацией автором были изучены публикации западных ученых по вопросам координации, государственного и хозяйственного управления, функционирования системы поли-

тической власти и другим проблемам исследуемой темы - Г.Амевдоли, Х.Дж.Барнарда, В.Бжезинского, В.Леонтьева, В.Изаарда, Дж.Халея, И.Хубера.

Апробация работы. Основные теоретические положения и отдельные результаты исследования докладывались автором на научно-практических конференциях, в том числе на мевдународной конференции в Экономической Академии, г.Вроцлав, 1983 г. и на научно-теоретических конференциях 1983 г., 1984 г., в г.Катовице, на общепольской конференции на тему "Производство предприятия, рынок и центральный план", г.Белосток, 1985 г., на общепольской конференции на тему "Предприятие в современных общественно-хозяйственных условиях" (ХУЛ ежегодная Висланская Конференция), г.Висла, 1986 г.,"на международной конференции на тему. "Теория и практика социалистического строительства", г.Катовице, 1984 г., на общепольском семинаре на тему "Формирование научной активности студентов", г.Варшава, 1984 г., на конференции на тему "О роли профсоюзов в вузах", г.Катовице, 1984 г.-, на общепольской конференции преподавателей экономических наук "Проблемы преподавания экономических наук", г.Краков, 1983 г., на межвоеводском семинаре на тему "Главные проблемы просветительской деятельности на предприятиях", г.Вроцлав, 1988 г., на конференции на тему "Политический плюрализм в программных документах политических партий", г.Еленя-Гура, 1988 г., а также на международной конференции на тему: "Народные Советы в процессе политической реформы", г.Еленя-Гура, 1989 г.. Кроме того, автором были сделаны доклады на конференции в ВСНС при ЦК ПОРЛ "Территориальная координация в деятельности ПОРП", г.Варшава, 1981 г., на конференции "Общественная политика как важный элемент совершенствования процесса труда на социалистическом предприятии", г.Вроцлав, 1975 г., а также на конференции в Академии физического воспитания "Роль народных Советов в развитии физической культуры", г.Катовице, 1987 г., и на конференции, посвященной роли права в- политических реформах в Польше, Карпач, 1990 г.

Основные положения диссертации отражены .в монографии "Территориальная координация в системе политической власти ПНР", г.Вроцлав, 1988 г.

По отдельным вопросам теш автором подготовлен ряд статей (более 30), опубликованных в журналах "Жиче.Господарче",

г.Варшава, "Газете Работничей", г.Вроцлав. Кроме приведенных публикаций, автор тлеет ряд выступлений по радио и телевидению Польши по проблеме совершенствования организации и управления народным хозяйством в целом, его отраслями и предприятиями.в отдельности за период с 1980 г. по 1991 г. Автор являлся руководителем исследований на тему: "ЛОГО в экономике в период 19481988 гг.", выполненных по заказу АОН ПОРП в г.Варшаве.

Материалы диссертации были использованы при проведении семинарских занятий на курсе магистров Экономической Академии в г.Вроцлаве, при чтении лекций в партшколе воеводского комитета партии в г.Еленя-Гура (1987-1990 гг.).

Тема, план и автореферат диссертации были обсузздены в 1985 г. на кафедре политэкономии ИНК при МГУ им. М.В.Ломоносова, диссертация обсувдена и рекомендована к защите на кафедре социально-политических теорий ИПК при МГУ (1991 г.).

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Структура диссертации определяется задачами исследования и включает введете, пять глав - "Политическая концепция территориальной координации"; "Факторы, обусловливающие территориальную Координацию"; "Территориальная координация как элемент экономической функции государства"; "Механизм территориальной координации"; "Механизм территориальной координации деятельности политических партий, общественных организаций, территориальных органов власти и государственной администрации", -- заключение и примечания.

Во введении обосновывается актуальность и значимость исследуемых проблем, раскрывается степень их разработанности, определяются цель, задачи исследования и практическая значимость диссертационной работы, характеризуется то новое, что вносит автор в изучение проблемы территориальной координации.

В первой главе анализируется сущность территориальной координации как политической категории, проводится ее анализ по программным документам политических партий, определяются виды территориальной координации и ее правовые основы.

Координация как согласование является упорядоченной совместной деятельностью или согласованным взаимоотношением разных факторов в их функционировании для достижения принятых целей.

Понятие "координировать" можно также рассматривать как совместную упорядоченную деятельность, принятие взаимных отношений разных факторов. В этом плане координацией можно считать отношение факторов или взаимную деятельность лвдей или институтов в соответствии с общепринятыми нормами.

С организационной точки зрения координацию можно рассматривать как:

- координацию в функциональном сшслв;

- системы координации, или структуры координации;

- координацию в институциональном смысле.

Территориальная координация как метод преобразования общественных отношений, основывающийся на совместной деятельности и согласованности политических целей со стороны политических субъектов в данном районе, есть также политическая категория, в которой как в зеркале отражаются уклады, интересы и общественные отношения, а также поставленные (способом согласования) политические цели и методы их реализации.

В диссертации также рассматриваются различные роды территориальной координации. Разница между ними зависит от того, охватывает ли она общественные, политические и другие виды деятельности. Предпосылки обоснования необходимости применения' политической территориальной координации вытекают из потребностей реализации политической цели со стороны субъектов политической власти.

Координация политической деятельности связана со многими областями политической и общественно-хозяйственной жизни, а ее использование - с функционированием политического плюрализма. Реализация принципа политического плюрализма требует разрешения проблемы оптимального сочетания политических интересов.

Нескоординированная работа разных ведомств в районах есть одна из серьезных болезней, мешающих политическому и общественно-хозяйственному строительству. Одной из задач политического и хозяйственного руководства является политическая территориальная координация разных ведомств в отдельных районах и административных объектах государства. Современное хозяйство представляет собой материальный производительный источник и требует абсолютного наитеснейшего единства политической вода государства, обеспечивающего работой сотни тысяч лвдей.

Функционирование территориальной координации было предметом постоянной заинтересованности ПОШ и союзных партий: Объединенной крестьянской партии (ОКП), Демократической партии (ДП), а также оппозиционных группировок. Отношение ОКП к этому вопросу нашло свое выражение в документах конгрессов и пленарных заседаний Главного Комитета ОКП и территориальных звеньев ОКИ. Интерес к этой теме имел главным образом посреднический характер, что было связано с оценкой функционирования народных Советов и территориальных органов государственной администрации, а также координационной деятельности территориальных инстанций этой партии.

Чтение официальных документов ПОШ, ОКП и ДП склоняет к такой рефлексии проблемы территориальной координации - политической и хозяйственной, которая наиболее часто проявляется и наиболее широко отражена в документах первой из вышеуказанных партий. Превде всего это вытекает из того, что ПОШ осуществляла руководящую роль в политической системе страны. Это накладывало на эту партию обязанность использования таких механизмов, которые позволяли успешно с этой ролью справиться. Можно сейчас сказать,' что эту задачу не удалось выполнить потому, что многие постановления съездов партии, пленарных заседаний ЦК ПОШ не реализованы. Необходимо было в этой ситуации поднять постановления и другие решения со стороны партийных инстанций, которые могли бы принести конкретные результаты.

С момента самороспуска ПОРП и потерей ею монополии политической власти, поддерживаемой совместной деятельностью с ОКП и ДП, пришло время динамичного количественного роста различных политических партий и организаций. Некоторые из них перешли от нелегальной деятельности к открытой легальной политической работе после юридической регистрации в суде. На базе бывшей ПОРП была создана СДРП. До этой регистрации к наиболее значительным политическим партиям и группировкам принадлежали среди других: независимый самостоятельный профсоюз "Солидарность", клубы католической интеллигенции, Движение свободных демократов, Конфедерация независимой Полыни, Польская крестьянская партия, Польская социалистическая партия, Гражданский комитет при председателе "Солидарности" Лехе Валенсе, Польская партия зеленых, Солидарность борющихся и другие. Особенностью выборов Президента оказалась политическая группировка, связанная со Станиславом Тыминь-

ckil',1, который был контр-кавдидатом Леха Валенсы на втором этапе выборов, когда он получил несколько миллионов голосов избирателей. В том году С.Тышньский создал партию под названием "Xй (икс). В течение после,ц^шх выборов в Сейм и Сенат в октябре 1991 г. оказалось, что главными силами на политической арене Польши являются такие партии, как: Уния демократическая, Союз демократических левых группировок, Польская народная партия (христианского толка), Выборная-католическая акция, Договор гражданского центра, Конфедерация независимой Польши и другие.

Определенное место в диссертации уделяется анализу принципов и правовым аспектам территориальной координации. Устэеы о системе народных Советов и территориального самоуправления не точно формулировали понятие территориального самоуправления, так как они упоминались без связи друг с другом. Правовая литература о территориальной координации имеется в большом выборе. Понятие территориальной координации, в том числе политической, хозяйственной и другой, появляется в польском законодательстве в нескольких значениях. На эту тему издано много юридических правил. Однако они не особенно точны в определении предметной области (сферы) территориальной координации.

Важным изменением в регулировании принципов территориальной и хозяйственной координации было принятие постановления Совета Государства и СоЕета Министров от 28 июля 1980 года в рамках направления расширения полномочий территориальных органов власти и государственной администрации. Подробные установки, касакгаеся территориальной координации, сопровождалась приложением $ I к вышеупомянутому постановлению. Этот документ стоит внимания по причине комплексного урегулирования в нем принципов территориальной и хозяйственной координации.

Короткий срок функционирования указанного постановления (от 28 июля 1980 до 13 декабря 1981 гг. - дата введения военного положения), а затем принятие новой правовой регуляции, связанной с внедрением новой хозяйственной реформы (постановления от 25 сентября I93T года о государственных предприятиях и о самоуправлении коллективов государственных предприятий), и принятое через Сейм ПНР постановление о народных Советах и территориальном самоуправлении 20 июля 1983 г. не дают возможности сделать оценку эффективности постановления 1980 года. Надо, однако,

подчеркнуть его позитивные правовые аспекты, касающиеся хозяйственной территориальной координации, отчетливо определяющие ее как инструмент управления территориальной власти и государственной администрации экономикой.

Постановление о народных Советах и территориальном самоуправлении от 20 июля 1983 г. истолковывало вопрос территориальной координации непосредственным способом, не уточняя отчетливо роли ее воздействия на региональную систему регулирования экономикой. Ка основе генеральных установок этого постановления видно, что демократическая концепция структуры представительных органов и единство территориальной власти связаны с одновременной дифференциацией форм ее реализации. Практика стала причиной более далеко идущих демократических изменений.

Предлагаемая современная система соглашений и договоров между разными организациями самоуправления не будет правильно функционировать без взаимного скоординирования их деятельности в данном районе. Применение особой формы территориальной координации, т.е. без признания ее директивных полномочий, требует тщательного рассшгрения. Концепция добровольных соглашений, а также впоследствии результатов принятия соглашений к договоров, не получила до сих пор возможности послужить четким экономическим инструментом, как, например, ее использование территориальной администрацией в Венгрии, где основой всех координационных договоров является хозрасчет.

Кроме того, следует обратить внимание, что принятые до сих пор решения не затормозила успешного процесса возрождения и укрепления центральных вертикальных служебных связей и других, которые уничтожили эффекты сельскохозяйственной реформы первой половины 80-х годов. Они являются предметом общественной критики, так как имеют перевес над связями межрегиональными разных субъектов экономической системы. "Деспотизм" администрации, не только в нашей системе, характеризуется тем, что закрепляется, а это есть причина ее разобщения и замкнутости в кругу частных целей и интересов. Проявление этого можно было найти в разного рода системах распределения, которые находились в компетенции администрации разного уровня. Это облегчало доступ к разным благам и привилегиям, от которых трудно отказаться. Такие явления и их критику можно наблюдать не только в Польше, по и в

Т5

других странах. Например, в случае с французской администрацией, о которой говорят, что она в большей степени занята своими собственными интересами, чем государственными. Кроме политических п экономических реформ в Польше принималось много административных решений, о которых народные Советы не только не информировались, но и предварительно по ним не консультировались, тем самым исключая их из системы общественного контроля. При такой ситуации общество не было в состоянии выражать свои интересы аффективно и своим собственный голосом.

Декларации о самостоятельности Советов имели только лишь общий характер. В практической деятельности значение этих деклараций невелико.

Необходимо было увеличить давление разных общественных групп и слоев, вклтащнх политическую оппозицию, имеющих целью расширение самостоятельности народных Советов и органов территориального самоуправления и признания за ниш полномочий назначения "собственных" кандидатов на посты послов и советников, с возможностью достижения реализации временных оценок, а такае освобождения их с этих функций.

Право выборов долгшо было быть приспособлено к этим демократическим процессам в общественной а политической еизки, а при этом она доляна установить точные определенные правовые средства, предупреддащие волюнтаризм, анархизм и партикуляризм разных груш. Это должно было способствовать увеличению подлинной заинтересованности местных обществ работой Советов и локальным самоуправлением. Достойным рассмотрения являлись тагсае предложения по уменьшению количества кандидатов в округах при выборах в целях увеличения заинтересованности избирателей в них, а также кандидатах (соискателях) на послов и советников.

Определенное место в диссертации уделено анализу видов территориальной координации. Можно взделить несколько ш даже более видов территориальной координации в зависимости от того, какие принять критерии. Это &огут быть политические, экономические, правовые, организационные критерии и другие. Координацию могло, например, рассматривать как особую и самостоятельную правовую категорию, это наблюдается сейчас, когда координационная деятельность становится исключительным или главным элементом этой правовой категории. В этом случае воспользуемся термином

"координация" (а не "координирование") с целью обозначения известных правовых отношений и вытекающих из них прав и обязанностей. Когда координация четко урегулирована через право, то она имеет особенную собственную основу и правовую рефлексию.

Территориальная координация выступает в разных областях общественной, политической и хозяйственной жизни, поэтому можно выделить территориальную координацию в сферах: общественной, политической, хозяйственной, административной, культурной и других. О действительной сухости таких различий свидетельствует регуляторская деятельность правового характера политической и государственной власти, а также политические действия партийных инстанций и литература, кроме чего можно привести много примеров из общественно-хозяйственной практики. Хозяйственной территориальной координации касалось, например, постановление Совета государства и Совета Министров от 28 ноября 1980 года, которое было первым в нашем законодательстве особым правовым актом такого высокого ранга, посвященным территориальной координации, признающим ее как важный инструмент интенсификации общественно-хозяйственного развития. Прежде всего говорилось о территориальной координации в контексте полномочий народных Советов и территориальной государственной администрации как форме воздействия на предприятия, управляемые центром. Ее связывали, прежде всего, с инвестиционной деятельностью так называемых неподчиненных народным Советам единиц. Между тем, краткий срок функционирования упоминаемого постановления (не полные три года с формальной точки зрения) не позволяет оценить его действенность на практике, тем не менее, этот документ достоин внимания.

Сейчас нет никаких критериев оценки и установок, позволяющих' определить предметные сферы территориальной координации. С момента издания (в июле 1983 г.) постановления о народных Советах и территориальном самоуправлении сфера действия территориальной координации образуется в зависимости от очень разных предпосылок. Часто это зависит от потребностей, находчивости, идей руководящих кадров или особенных сотрудников в органах государственной власти и политических и общественных организаций, а также профсоюзов.

Изменения, внесенные на основе Устава от 8 марта 1990 г. в конституции РП, касаются пока только территориального самоуправления, в том числе главные:

статья 42(а) воевода является органом правительственной администрации и представителем правительства в воеводства, статья 43(1) территориальное самоуправление является основательной формой организации общественной яизни в гмине,

— - (2) гмина удовлетворяет коллективные потребности местного общества,

статья 44(1) гмина имеет юридическую правоспособность и выполняет общественные задачи от своего имени на принципах, определенных уставами,

(2) самостоятельность гмины охраняется судом,

(3) в сфере, урегулированной уставами, гмина исполняет порученные администрацией задачи,

статья 45(1) органом, принимающим постановления в гмине, является совет, избранный пителями гмины. Принципы и порядок выборов определяется уставом,-

(2) Совет избирает- исполнительные органы гмины, статья 46 гмина имеет право собственности и другие имущественные права. Эти права определяют коммунальное имущество. (На основе этих прав определен размер коммунального имущества), статья 4? Собственные доходы гмины дополняются дотациями на принципах, определенных уставом1.

Во второй главе диссертации основное внимание уделено анализу факторов, в том числе общественных, обуслоЁливанцих территориальную координацию.

Территориальная власть отлично, знает общественную сферу, которую она может подключить к реализации многих срочных задач, используя массовый, общественный, коллективный опыт многих групп ладей и организаций.

Условия, влияющие на характер и функциональные цеханигаш территориальной координации! надо рассматривать многоаспектно

I Х^ате 2 <1п1а 8 пагса 1990 г. о znd.an.ie КопаЪуЬис;)! ИР; - Иг1еп-п1к ив1;ате ЕР. ТСагвгаета, 19 тагса 1990 г., N 16, рог, 94, 3.197; ъ <3п1а 8 шагоа 1990 г. о ва^огг^йгхе teIy'fcoгialI¡ya. -Тат4е. Б. 198.

с точки зрения разных интересов: экономических, общественных, организационных, а также идеологических. Например, политические интересы, касащиеся государственной власти, сообщения между особенными общественными организациями, в том числе в значительной мере территориальной и государственной власти, политическими партиями и общественными организациями и группами в районе. Всякого рода интересы с теоретической точки зрения могут преобразовываться под влиянием определенных обстоятельств, места и времени, зачастую приобретая впоследствии дополнительные черты, в том числе политические. Например, в данном районе общественными силами построен или осуществлен капитальный ремонт костела, тлеющего общественно-моральное значение, а со временем приобретающего политическое влияние в результате его совместной деятельности с государством.

Интересы локальных групп охватывают потребности населения определенных местностей или больших территориальных единиц, например, гмин, городов или воеводств. Разница интересов, выступающих в разных профессиональных и территориальных группировках, отражается в соперничестве в доходах, условиях работы, определении инвестиционных средств и других ресурсов мевду ними, тем более в разного рода приемах влияния на решения государственные или политические.

Основой для различения формальных и неформальных групп являются правовые основы и организационные принципы. Когда эти группы действуют легально, их называют формальными (дирекция предприятий, общественно-культурное общество, организация, компания). Когда же они возникают и действуют исключительно на основе добровольного договора членов, несанкционированного через правовые нормы и организационные правила, а, следовательно, являются неофициальными, называются неформальными. Группы неформальные могут играть важную, позитивную общественную роль, особенно когда выступают в защиту интересов своих членов и когда возможности такой защиты не имеют или не хотят дать формальные группы или государственные органы. Могут они также играть в обществе и негативную роль, когда становятся так называемыми группами давления на центры решения, или могут стать так называемыми кликами, что значит сговор преступного характера, имеющий целью

достижения для своих членов материальной выгоды и других за счет общественных интересов и других групп и организаций. Принадлежность к профессиональным группам и территориальным группировкам создает небольшую общность интересов с разной степенью интенсивности (напряжения). Благодаря реализации интересов этих групп могут быть также реализованы (хотя не всегда бывают) интересы классов и общественных слоев.

Особое место в диссертации.уделено анализу структуры обще-ственно-зкономической системы, опирающейся на иерархическое подчинение ее особенных частей. Основной чертой системы управления к руководства является развитие форм самоуправления государства п. хозяйства, что означает следующие формы самоуправления: территориальное, кооперативное, рабочее, а также самоуправление пользовательское (например, садовыми участками) и потребительское. Из этого вытекает увеличение координационных задач территориальных органов власти и органов самоуправления.

Организационными единицами народаого хозяйства являются:

- государственные предприятия и. хозяйственные организации, группирующие зти предприятия (объединения, основательские органы и др.);

- кооперативные предприятия и их центральные органы;

- совместные предприятия (венчурные предприятия);

- частные предприятия и акционерные предприятия со смешанными капиталами- (в том числе частные фермерские хозяйства);

- государственные социальные учреждения (институты, больницы, школы и т.д.);

- общественные организации и профсоюзные, а также принадлежащие (подчиненные) им предприятия;

- территориальные органы Еласти и государственной администрации;

- центральные органы государственной администрации (Совет Министров, министерства, центральные управления и др,);

- верховные органы государственной власти (Сейм РП, Сенат РП, Управление Президента).

В связи с этим встает для размышления вопрос, что признать за основу принадлежности данного предприятия или организационной единицы к подсистеме территориального управления. Воевода для них - представитель вышестоящей службы (организации), хотя

и являющейся основательским органом, который, однако, не способен на что-либо большее, чем только представление интересов государства по отношению к ним, общественных целей или непосредственно прямых потребностей местного населения.

Анализируя состояние и структуру общественно-экономической системы с точки зрения условий территориальной координации, надо еще обратить внимание на роль так называемых отделов управления как исполнительного аппарата воевод. Фактически в большинстве воеводств они выступают как агенты министерств. Такая ситуация сложилась не в результате обязательных правовых положений, потому что таких нет, а прежде всего из-за рутинной деятельности центра. О том, что происходит в районах и, возможно, что будет происходить, очень часто решала не локальная власть, а министерство.

По мнению автора, состояние государства и хозяйства не дает основы для последующей широкой реорганизации административной структуры государства. Вместо этого надо использовать такие инструменты, которые будут совершенствовать функционирование государственной .администрации. К таким инструментам принадлежит территориальная координация. Она необходима в ситуации совместной деятельности разных политических, общественных сил, хозяйственных субъектов на демократических принципах.

В литературе восточноевропейских стран наблцдается стремление к определению общих правил, на основе которых создаются основы территориального раздела, определяющего по пространственным соображениям сферу деятельности государственных органов. Принятие почти всеобщих директив, вытекающих из этих правил, • означает, что территориальный раздел должен:

- реализовать требования, вытекающие из принципов народовластия,

- служить правильному разрешению национальных вопросов,

- учитывать и облегчать реализацию новых функций государства - политическую, хозяйственно-организационную и социально-культурную,

- учитывать постоянно переплетение таких факторов, в меньшей степени связанных с общественно-политическим строем, как традиции населения, плотность населения, профессиональная структура населения, географические условия, коммуникационная сеть и другая инфраструктура,

- быть так сформирован, чтобы облегчить реализации демократических принципов, что значит, что в течение строительства системы территориальных, административных единиц должна быть принята во внимание потребность оптимального функционирования представительских территориальных органов.

Надо, однако, обратить внимание, что и сам территориальный раздел влияет на формирование разного рода форм органов самоуправления и процессов координации. Локализация резиденции крупной административной территориальной единицы в данном месте приводит с течением времени к тому, что место это становится центром не только административным, но также хозяйственным и культурным. Органы территориальной, государственной власти, расположенные в резиденции данной административной единицы территориального раздела, обычно хорошо заботятся о развитии этой резиденции, нежели о других местах, даже не показывая заинтересованности в сотрудничестве в схожих областях с соседними единицами такого же уровня. Итак, возникает потребность лучшего использования территориальной координации. Иногда даже необходимой оказывается координация между воеводствами,например, в хозяйствовании при уменьшении ресурсов рабочей силы. Например, прирост ресурсов рабочей силы в Польше то и дело все -уменьшается: в' период 1981-1985 гг. -0,4 млн.человек, а в 1986-1990 гг. - 0,3 млн.человек. Б сравнении с предыдущими пятилетиями наблвдается многократное уменьшение (в период 1971-1975 гг. - 1,8 млн.человек, а в 1976-1980 гг. -1,3 млн.человек).

Общественные условия, вытекающие из изменения общественного сознания, а также и другого разного рода предпосылок общественного характера, оказывают существенное влияние на функционирование территориальных органов власти. Не надо доказывать, как важно определение в планах специфических черт каждого региона, воеводства или гмина. Вытекает это не только из климатических условий и географического положения. Большое значение кроме экономических условий имеют также региональные традиции, способности населения, исторический опыт, знание психо-физических условий жизни местного населения и т.п. В связи с этим территориальные органы системы управления должны играть все большую роль.

Опыт показывает, что всякая локализация промышленного завода, и даже расширение существующего, укрепляет определенное состояние размещения не только промышленности, но и целой инфраструктуры. Поэтому большое внимание надо обратить на то, чтобы придать значение подготовке локализации инвестиций. Очень важные элементы локализации и ее эффектов, особенно в природной среде, развитии социально-культурных устройств, жилищного и коммунального строительства, должны быть отражены в территориальных планах. Из этого вытекает, что должна быть установлена общая форма сотрудничества территориальной власти с руководством предприятий в рамках территориальной координации.

Недостаток точности в до сих пор имеющихся оценках экономической ситуации в Польше приводит к некоторым размышлениям. Презде всего для того, чтобы ситуацию в экономике страны называть экономическим кризисом, нет научных основ, а кроме того, основательный анализ имевших место временных кризисов в Польше не был проведен. Ошибки, допущенные в хозяйственной практике, часто были следствием того, что не было достигнуто эффективное использование некоторых экономических инструментов, которые успешно действуют в условиях рыночной капиталистической экономики, но- слабо работают, или совсем не работают, в централизованном хозяйстве.

Каящое действие, которое ослабляло функции государства, в том числе его государственные органы, самоуправления или профсоюзных организаций, приводило за короткий период к кризисным ситуациям и так называемому экономическому кризису. Однако вряд ли можно согласиться с широко распространенным взглядом, что-так называемый экономический кризис является таковым в прямом смысле слова.

В Конституции- страны есть статья, в которой утверждается общественная собственность на средства производства. Но на практике доминировала государственная форма собственности (из II млн. работающих 10 млн. занято на государственных предприятиях, 1,5 тыс. крупных государственных предприятий охватывает 4 млн. работников, кроме того, 4 млн. занято в сельском хозяйстве).

Как свидетельствуют данные, самая сильная централизация трудящихся наблюдается в государственном секторе. На этом основана

широко распространенная точка зрения, что экономический кризис в главной мере относится к государственному сектору, но он не проявляется в частном секторе, где работало в 1989 г. 1,2 млн. человек (а в 1991 - более чем 2 млн.). Этого рода ошибочная интерпретация позволяет среди прочего на всех ступенях хозяйственной и государственной администрации оправдывать многие недостатки трудностями объективного характера, связанного с экономическим кризисом. Это освобождает органы руководства от поиска путей выхода из этих общественно-хозяйственных трудностей и объясняет столкновение с инерцией в хозяйствовании.

Направление модернизации и преобразование общественных, политических и правовых инструментов и механизмов, а также цели и задачи этого процесса заключаются в том, чтобы он следовал общей тенденции к преобразованию общества и все более сильному укреплению их общественной стоимости и норм.

Вопреки растущей моде на разного рода технологические, технократические, компьютерные решения управленческих дел, общественный фактор по-прежнему будет иметь решающую роль в этом процессе. Такие ценности, как личность человека, подлинный человеческий облик общества, нельзя перенести на машины и инструменты или на потребительское добро (имущество, владение). С современным обществом связаны такие ценности, как чувство собственного достоинства и уважение чужого и забота об обществешюм достоянии.

Проведенный анализ позволяет предположить, что еще через длительный период основательных форм реализации народовластия в обществе будут органы представительские, в том числе органы территориального самоуправления. Это относится также к следующим этапам развития нашего общества, в которых будут преобладать опосредованные формы демократии, будет углубляться осознание патриотического и гражданского единства общества. Это же должно найти выражение в структуре и функционировании представительской системы, в принципах ее действия. Эта система должна быть поддержана посредством прямой демократии при конструктивном у1 таи политической оппозиции. Совершенствование исполнительных, представительских и руководяще-контрольных функций представительских органов - процесс долговременный и кропотливый. Общественное напряжение, общественно-политические кризисы и общественныеперемены

вызывают потребность осуществления изменений в общественно-политическом и хозяйственном строе, стратегии общественно-хозяйственного развития, системы управления народным хозяйством с целью увеличения эффективности хозяйствования.

В третьей главе диссертации рассматриваются проблемы, связанные с территориальной координацией как элементом экономической функции государства.

Традиционно под понятием государства понимают его институциональную структуру. В меньшей степени оно ассоциируется с функциями управления (хозяйственного администрирования). Между тем, эти функции считаются в государстве основными, их поручено осуществлять среди прочих отраслевым министерствам, выполняющим задачи, Еытекащие из общественно-хозяйственной политики государства и политических партий.

Согласно Конституции Польши государство было обязано управлять общественно-хозяйственным и культурным развитием страны посредством планов (плановым способом).

Элементом планирования являлась координация. Она должна была способствовать повышению эффективности плана. Из содействия, которое оказывала координация, следует ввделить:

- предупреждение произвольности в выборе производителями ассортимента производства при чрезмерном количестве одних товаров и недостатке других;

- предоставление возможности рыночного прогнозирования и проведение единой политики цен;

- рационализация снабженческо-сбытового хозяйства-и экономия дефицитных и импортных материалов;

- районирование производства в зависимости от расположения сырьевой базы. Здесь следует, однако, оговориться, так как ни добровольный договор, ни договор по административному принудце-нию не может нарушать закон о самостоятельности государственного предприятия. В результате его подписания или последующего выполнения этого договора, предприятия входят в корпорационные отношения с остальными участниками объединения. Одной из черт 'этого рода отношений является принятие решений через голосование по принципу большинства голосов. Такое постановление касается всех участников, однако оно не может нарушать самостоятельность предприятий в основных направлениях их деятельности.

Система планирования состояла из многочисленных планов, среди которых план пространственного хозяйствования страны ("общестрановой план"), планы для регионов ("региональные шины"), планы для городов, гмин или общий для них, их части или группа этих единиц территориального раздела - как местные планы пространственного планирования ("местные планы"). Для районов, ввделенных по соображении выполняемых шли особенных хозяйственных, общественных или культурных,' экологических функций, составляются отдельные (самостоятельные) планы пространственного хозяйствования - планы функциональных районов.

Очередные реформы территориальных органов власти и государственной администрации вели к созданию условий для того, чтобы общественно-хозяйственные планы, особенно воеводские, имели комплексный характер и служили основой строкой координационной деятельности территориальных органов власти и инструментом воздействия на общественно-хозяйственную жизнь регионов и микрорегионов. Эти планы, содержащие основные задачи и средства разных субъектов, связанных с региональным хозяйством, независимо от их организационного подчинения, являлись важной основой для реализации действий, имеющих целью желаемое развитие данного . района. Характерной и устойчивой тенденцией территориального планирования, касающегося также гмин и городов, являлось стремление к полному охвату важнейших задач и хозяйственных инициатив (предприятий), реализуемых в данном районе.

Пространственные планы опирались на результаты многоплановых исследований и анализ, охватывзвдий демографические, инфраструктурные, технические условия. При разработке этих планов принимались во внимание важнейшие черты и функции исследуемого района.

Инструментом оптимизации комплексного развития регионов являлись общие планы всех макрорегионов страны: северного, северо-восточного, юго-западного, центрально-западного, центрального, центрально-восточного, южного и юго-восточного.

Реализация задачи, охватывающей территориальную координацию, должна была состоять в плановом способе и на основе соответствующих договоров. План, охватывающий задачу координирования - похоже как каждый план - должен определять: что, для кого и как должно быть выполнено (вопрос "где?" можно выяснить из

одного из компонентов вопроса "как"). План, охватывающий задачи, подведомственные территориальной координации, должен был иметь: термин "реализация задачи", способы выполнения и исполнителей, подробные задачи, входящие в состав полного цикла данного намерения, необходимые средства для их реализации и формы контроля.

Решение о начале реализации задачи, которая охватывает региональную или локальную территориальную координацию, должно быть обсуждено с политической и административной властью, а также с другими организациями, в том числе оппозиционными. Процедура бывает также обратной: тогда задача, подчиненная территориальной координации, может быть принята по побуждению вышеназванных организаций.

Назначение координаторов повышало по существу эффективность планируемых задач, охватываемых территориальной координацией. Специфические свойства координационной работы приводят к тому, что каждый субъект - от предприятия до центральных административных или хозяйственных органов - играют сходные роли: осуществляют надзор пли реализацию определенных задач. Такие задачи должны быть результатом договоров между органами этих организаций а предприятия!,га. Обязанности в таком случае являются двусторонними.

Таким образом, необходимо постепенно осуществлять оптимизацию объема территориальной координации и четко определить границы ответственности участников (это значит, того, кто и за что отвечает). С этой целью требуется тикяз улучшение аппарата территориальной администрации не только через признание несоответствующих полномочий, но также через исполнительные возможности.

В четвертой главе диссертации анализируются вопросы, связанные с механизмом территориальной координации.

Механизм территориальной координации опирается на совместную деятельность субъектов в региональных и локальных масштабах независимо ст административного или специального раздела страны. Он состоит из трех фаз: созидательно-инициативной деятельности, исполнительной и контрольной. Координирующими субъектами могут быть разные компоненты политической и общественно-экономической системы. Сфера субъектов территориальной координации потенциально

большая, так.как может охватывать среди других политические партии, оппозиционные группировки, представительские органы государственной власти, общественные и профсоюзные организации, предприятия и другие единицы.

Субъект и объект территориальной координации южно определить среди прочих и с административно-правовой точки зрения. Субъектами территориальной координации являются территориальная государственная администрация, предприятия и другие хозяйственные единицы этого типа, общественные организации, если органы государственной власти определили их полномочия и функции координаторов. Этими субъектами могут быть также инстанции политических организаций, которые многократно являются инициаторами координационных действий, также являются соучастниками в реализации определенных хозяйственных задач и предприятий в зависимости от общественно-хозяйственных условий и потребностей регионов.

Механизм территориальной координации (политический, экономический и др.) может служить для реализации разных решений и достижения разных целей. Поэтому в работе рассматривается не только сфера субъектов, но также предметная сфера родов, принципы ее применения и структура.

В богатой координационной проблематике, связанной как с самим понятием, так и с формами ее реализации, особого внимания заслуживает также вопрос трех основных фаз координации, которыми являются: определение социально-экономических задач; планирование социально-экономических задач; реализация решений социально-экономических задач.

Территориальная координация могла касаться деятельности функционирующих в данном районе предприятий, подчиненных центру, особенно в области задач, связанных с реализацией планов общественно-хозяйственного развития, например, промышленных заводов, государственных железных дорог, управлений государственных дорог, управлений водных артерий, управлений телекоммуникаций, управлений энергетических заводов, государственных сельскохозяйственных предприятий, государственных лесов, предприятий торговли, морских управлений, горнорудных шахт, управлений таможни, единиц управления социального страхования и других объектов.

Действия, охватываемые территориальной координацией, предпринимаются в результате принятых договоров или согласований, из которых вытекают двух- или многосторонние обязанности. В обстоятельствах, требующих охраны общественных интересов, эти действия могут быть также результатом политических или административных решений.

В отношении как к чужой, так и собственной деятельности территориальная координация может щлеть разную форму субъектов. В связи с этим различаются следующие роды координации: внутренняя, межминистерская, межотраслевая и между секторами. В их результате может также происходить соединение государственных предприятий и других хозяйственных объектов, например, акционерных компаний или обществ.

По территориальному уровню реализации можно выделить следующие виды координации:

1) на уровне воеводства или города на правах воеводств,

2) на уровне гмины или городского района,

3) сельского района, села или деревни.

Существуют формы межвоеводской и межгородской координации, а также координация по линии город - город, гмина - паша, город - шина.

Первым уровнем территориальной координации может быть городской район, организованный на принципах самоуправления. Территориальным координатором является исполнительный орган районного (микрорайонного) комитета, реализующий потребности населения, а частично также коммунально-эксплуатационная администрация (советский аналог - ДЭЗ и ЖЭК), ответственная за состояние жилых зданий. Этим органом может быть, например, президиум районного комитета или коллектив, компетентный в вопросе выполнения данных задач.

Вторым уровнем территориальной координации является гмина, город пли городской административный район.

Третий уровень - это воеводство или город на правах воеводства, сферой влияния которого является соответствующий административный район, а также территории, связанные с ним социально к экономически.

Начавшаяся уже давно критика двойного ведомственного подчинения местной администрации - характерная для. всех восточно-

европейских стран - вызвала долгожданный эффект. Именно эта конструкция послужила в конечном итоге не только укреплению самостоятельности региональных властей. Изменения избавляли местную администрацию от формальной и неформальной зависимости от министров, осуществлявших до тех пор "директивный" контроль над организациями, номинально подчиненными местным властям.

Координирование деятельности может проявиться в процессе управления как координирование "чужой деятельности" или в процессе автономного управления собственной деятельностью через ее субъекты как так называемая самокоординация.

Координация чужой деятельности - одна из разновидностей форм экономического управления, т.е. воздействия на хозяйственные субъекты через "третий субъект", "снаружи". Образуется специфическая треугольная система, которая в области юридических отношений может быть названа координационно-управлявдей системой. Б этой системе существуют координатор, то есть единица, осуществляющая координацию, и координируемые субъекты (единицы), деятельность которых является предметом координации. Реализация координации происходит в том числе посредством:

- координационного соглашения,

- инициирования соответствующих начинаний,

- публикации оценок и рекомендаций,

- публикации оценок так называемых координационных предписаний.

Координационные полномочия одновременно являются обязанностями координатора, обязанностью же координируемых единиц является их юридическое подчинение координаторам. Характер этого подчинения может быть различным в зависимости от юридических отношений координации, а именно от ее директивности, либо добровольности (в последнем случае часто говорят о координационном подчинении, либо о квази-подчинении). Источником, а также юридической основой правовых отношений в территориальной координационной системе, а также координационных прав и обязанностей могут быть:

- непосредственно юридическое предписание;

- административное решение (например, распоряжение воеводы);

- соглашение, либо договоренность (договорная координация).

Координация- чужой деятельности направлена на обеспечение взаимодействия координируемых единиц во всех формах, в том числе:

■ - взаимные ассигнования,

- совместная деятельность или. согласование (синхронизация).

Первая из этих форм взаимодействия основана на взаимных ассигнованиях взаимодействующих единиц, вторая - на объединении усилий, направленных на достижение совместной цели.

Координация чужой деятельности как специфическая форма управления хозяйством реализуется в рамках административно-правовых отношений. Может быть создана треугольная система правовых отношений, а именно между координатором и координируемыми единицами и на основе грааданско-правовых отношений и соответственно с измененными правами и обязанностями субъектов таких отношений.

В результате принятия закона о государственных предприятиях 1981 г. вмешательство органов государственной власти, в том числе территориальных, в дела государственных предприятий в значительной мере было ограничено. Кроме того, последовало значительное ограничение общественно-хозяйственной активности территориальной власти. К этому добавилась финансовая пере-трубация воеводских управлений и управлений основной степени; можно констатировать, что это не способствовало общественно-хозяйственному развитию в районах. Дальнейшие ограничения полномочий территориальной власти наступили на основе закона о ценах, налогах, а также на основе закона общественно-хозяйственного планирования и закона о приспособлении некоторых законов для потребностей дальнейшего развития страны (закон от 31 июля 1985 г.).

Таким образом, как следует из принятых по этому вопросу правовых актов, решения, касающиеся предметной сферы координации, не оправдали возлагаемых на них надежд.

В пятой главе диссертации рассматриваются проблемы функционирования механизма территориальной координации деятельности политических партий, общественных организаций, территориальных .органов власти и государственной администрации.

Характерной чертой польской действительности за более чем 40 лет била поступательная демократизация процессов управления общественным и хозяйственным развитием. Этот процесс, хотя с разным направлением, всегда вытекал из принципов строя и стремлений общества и воли политических партий.

Совместная деятельность бывшей ПОРП и союзных партий нашла отражение на практике в формах функционирования народных Советов, территориального самоуправления и государственно!! администрации.

В небольшой степени основным координационным инструментом была система так называемой партшщой номенклатуры, основанная на рекомендациях кандидатов на руководящие функции в воеводствах и районах. Этот вопрос стал предметом острой критики со стороны политической оппозиции.

В течение более 40 лет было много попыток торможения (через децентрализацию управления) процесса бюрократизации партийного аппарата и народных Советов, а также профсоюзов. Кратковременные результаты этих действий и инициатив были заметны в форме краткосрочной активизации территориального самоуправления и на предприятиях. Однако это была трудная для исполнения задача. После октября 1956 года функция партийного аппарата в избирательных органах в партии признана как вспомогательная. Одновременно наблвдалось стремление к активизации членов партии в народных Советах, в профсоюзных, молодежных и общественных организациях. В 60-х годах предлагали, чтобы партия выдвигала свои требования от имени народных Советов не непосредственно через территориальную администрацию, а через своих представителей в Советах как избирательных органах государственной власти. В результате выделилась соответствующая сфера отношений между органами. В 70-х годах, однако, роль Советов и их органов была сведена з значительной степени к формальным функциям, состоящим в использовании их в целях придания правового характера решениям, принятым через партком, вне народного Совета. Так было в других общественных структурах, например, в профсоюзах, в которых результатами очередных постановлений парткома были похожие по содержанию постановления инстанций профсоюзов или советов профсоюзов завода. Непосредственный характер вышеупомянутого

типа решений ликвидировал потребность политических действа:! координационного типа, проверенного в течение многих лет практики с положительным результатом.

Разнообразие форм координационной деятельности имеет особое значение в отношении к общественным организациям, существенно отличающимся от других единиц, подвергаемых координации, территориальных органов государственной администрации и др. Эти дифференциации могут возникать, например, на фоне собственных отношений какой бы то ни было организационной промышленности. Участие территориального хозяйства в общественном хозяйстве (постоянно уменьшающееся) до сих пор, к сожалению, не было поводом к увеличению координационных функций локальной власти.

Слишком много полномочий, задач и исполнительских средств осталось в компетенции воеводских управлений государственной администрации, например, количество предприятий, для которых воеводы являются основательскими органами.

В диссертационной работе определенное внимание уделено также анализу организационного раздела территориальной деятельности. По сравнению с административным и урбанистским разделами и пространственным формированием поселков и районов в общем в районах больших городов более 40 лет функционируют от нескольких до более чем 15 организационных разделов в зависимости от того, кто их определяет и с какой целью, например, раздел на выборные органы, административно-коммунальные и др. Эта проблема требует разрешения через приспособление определенных территорий действия организаций и политических партий к административному разделу или через проведение более основательных административных изменений. Эта проблема важна не только с точки зрения организационной, но также и по содержанию, что значит с точки зрения компетенции, ответственности и др., так как связана с деятельностью политических партий в районах больших городов, которых сейчас насчитывается в Польше более чем ICO, а в последних выборах в органы территориального самоуправления участвовало, например, более 1000 разных организаций, обществ и т.п.

Важным элементом политической системы являются общественные организации. К многочисленным организациям в Польше можно отнести,

среди прочих, самоуправление заводских коллективов, профсоюзы, организации молодежи, кооперативы, территориальное самоуправление, общественно-культурные и религиозные организации. Участие этих организаций в функционировании государства и экономией важно, презде всего, по причине реализации идеалов общественной справедливости и демократии.

Территориальная координационная деятельность общественных организаций.молодели, профсоюзов и т.д. чрезвычайно богата и требует специальных исследований. Доказательством этого является множество примеров. В данной главе диссертационной работы вопрос имеет только характер рефлексии, тем не менее можно сказать, что в этой сфере проявляется недостаток ответственных правовых регуляций и постановлений организаций, дающих возможность дальнейшей интенсификации координационных действий в целях эффективного разрешения разнородных проблем локального и регионального общества.

Главенствующая роль в комплексе самоуправляющихся институтов и общественных организаций, функционирующих на данной территории, отводилась Советам. Оценивая ее сущность, можно сказать, что Советы предприняли значительные шаги в установлении связей с обществом и общественными организациями (комитетами общественного и рабочего самоуправления, профсоюзами и пр.). Взаимодействие Советов и органов рабочего самоуправления должно было охватывать весь комплекс совместных проблем. Это касалось, прежде всего, процесса планирования, организации сфер услуг, отдыха и туризма, охраны окружающей среды, жилищного и коммунального хозяйств, организации и реализации общественных инициатив. В последнее время вопросы эти приобретали первостепенное значение по причине год от года уменьшающейся роли народных Советов в решении производственных и организационных проблем предприятий, особенно в области политики занятости, профессиональной подготовки, охраны труда.

В политической сфере примером скоординированной деятельности народных Советов являлись общие избирательные округа, определяемые перед выборами в Сейм Польши. В состав одного округа подчас входило несколько народных Советов соседних городов, районов и даже гмин. Избранные послы обязаны были представлять

не только интересы Совета данной местности, но также всего избирательного округа. Предложения модификации избирательной координации в начале 1988 г. следует считать обоснованными, направленными на демократизацию избирательной системы.

С законом о народных Советах и территориальном самоуправлении связан закон о территориальном планировании и закон о распределении почвами. План территориального развития являлся документом, на основе которого принимались решения о предназначении почв на цели развития воеводств, городов, сел. Правомерное внедрение положений упомянутых законов требовало издания дополнительных правовых актов, касающихся принципов разработки положений и проектов планов территориального развития и прочих юридических предписаний.

Перед введением в действие закона о государственном предприятии и рабочем самоуправлении в 1981 г. и закона о системе народных Советов и территориальном самоуправлении в 1983 г. местная администрация имела четко определенные пределы воздействия на предприятия центрального подчинения. Несмотря на то, что изданные в то время по этому вопросу многочисленные юридические акты, будучи зачастую непоследовательными, формально предоставляли определенные возможности воздействия на местную экономику и хозяйство региона в целом, основного документа, касающегося территориальной экономической координации, все яе ощутило нехватало. Способствовало это, к сожалению, волюнтаризму и фиктивной деятельности.

Упомянутые законы, особенно последний от 1983 г. содержат общий принцип, касающийся того, что органам территориальной администрации принадлежат все административные вопросы, -не закрепленные за иными органами, или решающее большинство административных задач. Если речь вдет об индивидуальных проблемах грая-дан, то произошло процессуальное упрощение и четкое разграничение компетенций отдельных уровней администрации (если обратное положение вещей не устанавливается отдельны.! предписанием).

В объектном значении координация в значительной степени является выражением подчинения, ко, прежде всего, она имеет важное значение как составной элемент руководящих функций местных органов государственной администрации, представляющей общи.':

интерес. Существенные изменения в правовой регуляции деятельности местных органов государственной администрации были внесены постановлениями Совета Министров от 13 апреля 1984 г.

Экономическая реформа в Польше традиционно концентрировалось па "вертикальных" связях управления. Между тем, сущностью наших организационных слабостей являются недостатки в "горизонтальных" связях, которые должны быть основаны на товарно-денежных отношениях и экономическом-расчете предприятий. К сожалению, экономический расчет не используется в процессе принятия решений на предприятиях, да и не только на них. Это затрудняет функционирование территориальной экономической координации, основанной на экономическом прогрессе и мышлении.

В связи с реформой отдельно регулировалось воздействие местной администрации на кооперацию. Проблемы обеспечения выполнения задач, охваченных правительственными заказами или программами, могли быть разрешены на основе ст. 71 зак.1 кооперативного права, где говорится, что "... орган государственной администрации имеет право возложить на кооператив обязанность реализации тех или иных задач в рамках плана, либо определить внеплановое задание". По закону этим органом являлся именно орган государственной администрации, упомянутый в ст. 71 кооперативного права. Спецификой этой установки было то, что она охватывала период пятилетного плана 1986-1990 гг., утрачивая после этого свою силу.

Отказ от территориальной координации как инструмента органов государственной администрации, служащего объединению деятельности единиц центрального подчинения и местных властей без одновременного определения экономических основ и принципов территориальной хозяйственной координации логично счесть неосмотрительным. Экономические потери, связанные с отсутствием территориальной координации, отражаются на издержках производства, результатом чего является более высокая цена товаров, за которые платит общество.

Территориальная координация считается вообще удобн™ -хотя не всегда в полной мере используемым способом правильного формирования территориальной властью пропорций общественно-

хозяйственного развития городов, гмин, воеводств и деревень. Соответствующее ее применение многократно затрудняли препятствия правовой, экономической и особенно политической природы. Они-вытекали главным образом из постоянной модификации правовых и законных актов, касающихся народных Советов и территориального самоуправления. Б связи с этим создается необходимость издания одного правового акта, который бы регулировал принципы использования хозяйственной территориальной координации и других ее форм со стороны органов государственной власти. Внедряемая' хозяйственная реформа создает для этого благоприятные условия, но даже высокая экономическая эффективность предприятий, вытекающая из их самостоятельности, самоуправления и самофинансирования, еще не означает оптимальной экономики в локальном или региональном масштабе.

Среди всех политических и общественно-хозяйственных функций территориальной власти задачи, связанные с проведением территориальной координации, в масштабе как локальном, так и региональном, должны быть в будущем признаны наиболее важными. Координаторами должны быть органы территориального самоуправления, а функции вдохновителя и контролера должны принадлежать политическим партиям, общественным организациям и гражданам как субъектам политической системы власти.

ff заключении подведены итоги исследования, обобщены новые выводы и положения диссертации, сформулированы некоторые рекомендации по совершенствованию использования территориальной координации в системе политической власти страны.

Основные положения диссертации опубликованы в следующих работах:

1. Koordynacja terenowa a system wladzy polityoznej PRL. Wroclaw, 1938. - 11

2. Artykuly z cyklu о przemysle drobiarskim. - "Gazeta Robot-nicza". Wroclaw, II 252/6600, 23.10.1969. - 0,2

3. Artykul z cyklu о przemysle drobiarskim. - "Gazeta Robotni-cza". Wroclaw, N 264/6612, 6.11.1969,- 0,2

4. Artykul z cyklu о przemysle drobiarskim pt. — "¿ycie Gospo— darcze". Viarazawa, H 37, 1969. - 0,4

5. We wroclawskiej gonpodarce. Koordynacja pozioma ci^gle

jeszcze niedoskonala. - "Gazeta Rototnicza". Wroclaw, N 28/ 6685, 3.02.1969. - 0,2

6. Czynniki wzrostu wydajnoici. Z mi?4ni na umysly. - "Gazeta Ro-botnicza". Wroclaw, N 24, 20.01.1970. - 0,2

7. Miejsce dla kaidego w prooesie przemian gospodarczych. - "Gazeta Robotnicza". Wroclaw, N 128, 1.06. 1970. - 0,2

8. Wzmocni6 dzielnicf. - "Przeglqd Gospodarczy". Wroclaw-Zielona G6ra, N 12/44, 1971. - 0,2

9. Koordynacja terenowa w gospodarce dzielnicy. - "Gospodarka i Administracja Terenowa". Warszawa, N 11/134, 1971. - 0,3

10. Jklodernizujmy skuteczniej. - "¿ycie Gospodarcze". Warszawa, N 36, 1974. - 0,5

11. Jeszcze о koordynacji. - "Przegli^d Gospodarczy". Wroclaw-Zielona G6ra, N 10,-1974. - 0,2

12. Polityka spoleczna wainym elementem ksztaltowania postaw pra-cowniczych. Materialy z konferencji na temat: "Ideologiczrie

i spoleczne czynniki ksztaltowania aktyvmych postaw w socja-Xistycznyia zakladzie pracy".-Wroclaw:Wydawnictwo KW PZPR, 1975. - 0,5

13. Recenzja pracy E.Erazmusa i W.Eatyiskiego p.t. Materialy po~ gladowe do studiowania nauki о partii marksistowsko-leninow-skiej i paistwie socjalistycznyra. Zeszyty Haukowe WSNS. Warszawa, 1979. - 0,4

14. Polski post^p spoleczny. - "Gazeta Robotnicza". Wroclaw, N 96, 1.05.1979. - 0,5

15. "Zaklad Przodujacej Jakosci". oytul do zdobycia. - "¿ycie Gospodarcze". Warszawa, N 37, 1979. - 0,3

16. Czynniki warunkuj^ce procesy polityczne i gospodarcze w socja-liimie. Zeszyty Haukowe WSNS. Warszawa, 1980. - 1,0

17. Koordynacja terenowa w dzialalno^ci PZPR, - Warszawa: Studia Nauk Politycznych РАН, N 1, 1982. - 1,0

18. Ekonomiczna funkcja paftstwa socjalistycznego w teorii Karola Marksa /zarys problemu/. Prace Haukowe Akademii Ekonoraicznej im. Oakara Iangego. Wroclaw, H 278, 1984. - 0,5

19. Centrallzm demokratyczny w leninowskiej koncepcji planowania spoleczno-gospodarczego w socjaliimie. Materialy z sesji popularno-naukowej na temat:"Wklad W.I.Lenina w teoriq i pra-

ktyka budoivy-soojalizmu. - Katowice: Wydawnictwo Uniwersytetu Sl^skiego, 1984. - 0,5

20. Koordynacja terenowa w pracach W.I.Lenlna. - Katowice: Prace ■Naukowe Uniwersytetu Sl^skiego, H 840, 1986. - 0,5

21. Programy do iwiczeft z ekonomii politycznej dla kierunkbw geografii, geologii i innych Uniwersytetu Sl^skiego w Katowi-cach /lata 1982-1986/. - 0,2

22. Rady narodowe.a przedsi^biorstwa w warunkach realizacji re-forray gospodarczej. Komunikat na Ogolnopolskiej Konierencji Ekonomistftw w Wiile. Wisla, paidziernik 1986, -1,0

23. Wspolczesne aspekty ekonomicznej funkcji panstwa socjalisty-cznego w teorii marksistowskiej. - Katowice: Prace Haukowe Uniwersytetu Slaskiego, И 754, 1986. -1,0

24. Metodyka nauczania ekonomii politycznej w Akademii Wychowania Fizycznego. Material opracowany i zreferowany na I Ogilnopol-skiej Konierencji Wykladowciw Nauk Spolecznych w AWP. Gda-Ask - Oliwa, 1987. - 1,0

25. Rady narodowe a kultura fizyczna. Materialy z sesji na temat: "Tradycje robotniczego ruclrn sportowego" w Akademii Wychowania Pizycznego w Katowicach, luty 1987. - Katowice: Wydawnictwo Muzeum Slijskiego, 1987. - 0,5

26; Spoleczna tre^i pojecia dekapitalizacji, - "Inwestycje i Bu-downictwo". Warszawa, N 9, 1987. - 0,2

27. Koordynacyjna rola rad narodowych. w rozwoju kultuiy fizycz-nej. - Katowice: Wydawnictwo AWP, 1988. - 0,5

28. PZPR w gospodarce. Temat badawczy Akademii Nauk Spolecznych w Warszawie. Opracowanie zbiorowe: E.Antoniszyn, J.Zarzecz-

. ny, H.Kozarowicz. Warszawa, 1989. - 100,0

29« Kady narodowe w warunkach reformy gospodarozej. Materialy z mi^dzynarodowej konierencji naukowej w Jeleniej Gorze. Prace naukowe Akademii Ekonomicznej we Wroclawiu, marzec 1991.0,5

Выводы и положения по теме диссертации опубликованы также в более чем 30-ти статьях в периодической печати, в рецензиях, что■составило общий объем публикаций по данной теме свыше 140 п.л.