Высшая администрация Западной Сибири

Гермизеева, Виктория Викторовна

Полный текст автореферата диссертации по теме "Высшая администрация Западной Сибири"

Гермизеева Виктория Викторовна

ВЫСШАЯ АДМИНИСТРАЦИЯ ЗАПАДНОЙ СИБИРИ (1905 - ФЕВРАЛЬ 1917 гг.)

Специальность 07.00.02 - Отечественная история

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата исторических наук

Омск - 2004

Гермизеева Виктория Викторовна

ВЫСШАЯ АДМИНИСТРАЦИЯ ЗАПАДНОЙ СИБИРИ (1905 - ФЕВРАЛЬ 1917 гг.)

Специальность 07.00.02 - Отечественная история

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата исторических наук

Омск - 2004

Работа выполнена на кафедре отечественной истории Омского государственного технического университета.

Научный руководитель:

доктор исторических наук, профессор Э.Ш. Хазиахметов

Официальные оппоненты:

доктор исторических наук, профессор А.В. Ремнев;

кандидат исторических наук, доцент М.И. Машкарин

Ведущая организация:

Омский государственный педагогический университет

Защита состоится 27 мая 2004 года в 15.00 часов на заседании диссертационного совета К 212.178.01 по защите диссертаций на соискание ученой степени кандидата исторических наук в Омском государственном техническом университете (644050, г. Омск, проспект Мира, 11).

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Омского государственного технического университета.

Автореферат разослан_апреля 2004 г.

Ученый секретарь диссертационного совета кандидат исторических наук, доцент

I. Общая характеристика работы

Актуальность темы. В начале XX века, в связи с революцией 1905-1907 гг., в политической системе Российской империи произошли важные изменения. Манифесты 6 августа и 17 октября 1905 г. провозгласили создание Государственной думы и введение гражданских свобод. Произошло объединение министерств в составе Совета Министров, были пересмотрены Основные законы Российской империи. Происходившие изменения практически не затронули основные звенья местного управления, но события внутриполитической жизни не могли не отразиться на деятельности высшей администрации Западной Сибири.

Введение военного положения в связи с революционными событиями, издание многочисленных «временных правил», изменения в государственном аппарате во время первой мировой войны поставили перед ней целый ряд новых проблем. От эффективности деятельности губернаторов и губернских управлений зависело положение губернии или области. Поэтому изучение структуры, компетенции и деятельности администрации, анализ задач и проблем, которые стояли перед ней в тот период, необходимы для полного и комплексного исследования местных органов управления как в Западной Сибири, так и в стране в целом.

За последнее десятилетие в России произошли существенные изменения во всех областях жизни. В настоящее время одной из основных управленческих задач является создание эффективного механизма для решения проблем оптимального взаимодействия центральной и региональных властей, разграничение сфер ответственности между ними. Во многих областях политической, общественной, экономической жизни возникают новые явления. Исполнительная власть является важным инструментом государственного управления, она действует постоянно и должна быстро реагировать на все изменения, происходящие как в стране в целом, так и в отдельных регионах. Эффективность ее деятельности во многом зависит от образования и опыта современных чиновников. Административная реформа в России продолжается, и ее главная задача состоит в создании реально действующей исполнительной власти и повышении компетентности и ответственности государственных служащих. В условиях поиска модели управления, которая улучшила бы решение существующих проблем на местах, знание прошлого опыта имеет большое значение.

Степень изученности темы. Правовое положение местного управления, его место в системе общегосударственной власти изучались еще в дореволюционный период. Наиболее полно эта проблема освещена в историко-правовой науке, где нашли свое выражение взгляды государствоведов (А.Д. Градовский, Н.М. Коркунов, Б. Э. Нольде, Н.И. Лазаревский). Тем не менее, структура и полномочия администрации на окраинах не стали специальным предметом исследования дореволюционных авторов. Этой проблеме было уделено небольшое внимание лишь в рамках общих работ по истории и теории государственного управления России. Работа профессора Казанского университета В.В. Ивановского «Административ-

ное устройство наших окраин», вышедшая еще в 1891 году, принципиально не изменила это положение, кроме того, она посвящена более раннему периоду1.

Профессор Императорского Новороссийского университета В.М. Грибовский в работе по государственному устройству указывал на ряд особенностей, существовавших в структуре административного управления Сибири. Он отмечал, что общие присутствия губернских управлений в Тобольской и Томской губерниях имели особый состав, куда, в отличие от Европейской России, входил целый ряд представителей местных административных и судебных учреждений2.

В 1905 г. вышел историко-юридический очерк И. Блинова, посвященный истории и значению института губернаторства в Российской империи. Автором сделан вывод о важной роли начальников губерний в системе административного управления, рассмотрена компетенция центрального и местного управления в условиях

3

централизации, деконцентрации и децентрализации .

Дореволюционная историография не оставила значительных работ по истории административного управления в Западной Сибири и представлена в основном ведомственными изданиями. Так, основной целью книги «Азиатская Россия» было дать общую характеристику территории за Уралом. В нее вошли работы исторического, экономического и этнографического содержания. В издании дана общая характеристика административного управления в Тобольской и Томской губерниях и Степного генерал-губернаторства, в которое входила Акмолинская область. Отмечалось, что главная особенность управления в Тобольской и Томской губерниях в начале XX века по сравнению с губерниями Европейской России заключалась в отсутствии некоторых учреждений, в широте и разнообразии специальных дел губернских управлений4.

В общих работах по истории Сибири дана краткая оценка существовавшего административного устройства. В частности, указывалось на необходимость введения земских учреждений, в ведение которых из губернских управлений могли бы перейти многие вопросы местной жизни5. Кроме того, оценка деятельности правительства по отношению к Сибири, а также местной администрации присутствовала

в статьях профессоров Томского университета М.Н. Боголепова, И.А. Малиновско-

6

го .

Организация административного управления в Сибири начала XX века рассматривается в работе М.Н. Соболева, который стремился показать основные функции и полномочия сибирской административно-бюрократической системы. Автором

' Ивановский В Административное устройство наших окраин // Ученые записки императорского Казанского университета. 1891. Кн. 6.

" Грибовский В.М. Государственное устройство иуправление Российской империи Одесса, 1912. С. 149. ? БлиновИ Губернаторы СПб., 1905.

' Гинс Г.К. Административное и судебное устройство губерний и областей Азиатской России // Азиатская Россия. Люди и порядки за Уралом СПб., 1914. Т. 1.

5 Петров М Западная Сибирь: губернии Тобольская и Томская. М., 1908; Потанин Г.Н Нужды Сибири // Сибирь Ее современное состояние и нужды. СПб., 1908. С. 260-294.

" Боголепов М Н Финансовые отношения Сибири и Европейской России//Сибирские вопросы. 1906. № 2 С 3-18, Малиновский И А. Сибирь и вопросы культуры // Сибирские вопросы 1910 № 48-49. С 12-26.

сделан вывод, что по причине отсутствия земских учреждений и иных общественных форм управления, крестьяне в Сибири были подчинены целой сети административных органов во главе с губернатором, как представителем единоличной высшей власти в губернии7.

В целом, вопросы административного управления в Западной Сибири не привлекали заметного внимания дореволюционных авторов, а интересующие нас проблемы лишь отчасти освещались в общих работах по истории Сибири. Поэтому можно сделать вывод о недостаточной разработке избранной нами темы в историографии и сравнительной узости ее проблематики.

В советской историографии долгое время не было отмечено интереса к вопросам административного управления как в Российской империи в целом, так и на ее окраинах. Основное внимание исследователей было обращено на социально-экономические проблемы, классовую борьбу, революционное движение, становление государственных институтов советской власти. Управленческие сюжеты, разрабатываемые учеными до 70-х годов, относились к истории государственного аппарата XV-XVIII вв. и практически не затрагивали эволюцию государственных институтов начала XX века. Даже в фундаментальном издании «История СССР с древнейших времен до наших дней» вопросы управления отдельными регионами затронуты не были8. Из немногих работ этого периода следует отметить монографию немецкого исследователя Э. Амбургера, посвященную проблеме государственного управления России периода империи. В частности, автор приводит большое количество имен губернаторов и генерал-губернаторов, в том числе стоявших во главе Степного генерал-губернаторства за все время его существования9.

В работах советских исследователей организация управления и деятельность западносибирской администрации в 1905-1917 гг. освещалась только с точки зрения преследования властями представителей революционных течений, притеснений крестьян, карательной политики. Краткая характеристика организации управления и административно-территориального деления Сибири в XVII - начале XX веков дана лишь Н.С. Юрцовским10. В изданном в 1968 году третьем томе «Истории Сибири» совершенно отсутствовали сведения о структуре и функциях органов местного управления начала XX века11.

Более систематическое изучение истории государственного управления началось в 70-80-е годы XX века. Прежде всего, следует отметить исследования Н.П. Ерошкина по истории государственных учреждений дореволюционной России. Автором показано развитие отечественной государственности на протяжении IX-XX веков. Выявлены основные причины возникновения, организационное уст' Соболев M И. К вопросу о реформе крестьянского управлении в Сибири //Сибирские вопросы. 1905. № I. С. 86-99. " История СССР.с древнейших времен до нашихдней. В 2-х сер. В 12-тит.т. 1-я сер. M, I968.T.6. 4 Amburger Е. Geschichte der beherdenorganisazion Russland von Peter dem Grossen bis 1917. Leiden: EJ. BRILL, 1966.

Юрцовскнй H С. Административное деление (XVII-XX вв.)//Сибирская советская энциклопедия. Новосибирск, 1929. Т. |.Стб. 20-27. 11 История Сибири Л, 1968 Т 3

ройство, основные направления деятельности и эволюция высших, центральных и местных учреждений, в том числе обращено внимание на изменения произошедшие в губернских учреждениях в 1905-1917 годах. Сделан вывод о важной роли административной, распорядительной деятельности в государственном аппарате Российской империи12.

В это же время появляются работы, рассматривающие структуру и функции центрального и местного управления, а также общие принципы организации государственной службы в дореволюционной России13.

В исследовании американского историка Р. Роббинса «Наместники царя» институт губернаторства характеризуется с позиции взаимоотношений начальника губернии с разными уровнями власти и общества. Используя формулярные списки губернаторов, автор систематизировал данные относительно образовательного уровня, имущественного положения губернаторов по состоянию на 1879, 1892, 1903, 1913 годы14.

Активизируется изучение управленческих процессов в Сибири в целом. Прежде всего, это было связано с исследованием аграрной политики самодержавия и проблемами управления отдельными регионами. Тем не менее, в работе Л.М. Го-рюшкина и Н.А. Миненко, освещающей процесс исследования основных вопросов истории Сибири периода феодализма и капитализма, не было выделено особого раздела, посвященного управленческим сюжетам15. Среди работ, посвященных управлению крестьянами в Сибири, можно отметить исследования Л.М. Дамешека, В.Н. Никулина. Авторами проанализирована внутренняя политика самодержавия по отношению к народам Сибири. Отмечается, что положение о крестьянских начальниках стало последним крупным актом в сфере управления крестьянами, предоставившим чиновникам почти неограниченные возможности для вмешательства в их повседневную жизнь в интересах самодержавия16.

Среди исследований, рассматривающих проблемы управления отдельными регионами в конце Х1Х-начале XX веков, следует отметить публикации Т.Н. Соболевой, Н.М. Дмитриенко1'.

12 Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1983.

13 Кризис самодержавия в России 1895-1917. Л., 1984; Ерошкин Н.П. Чиновничество // Советская историческая энциклопедия. М , 1976. Т. 16. Стб. 44-52, Шепелев Л.Е. Чины, звания и титулы //Там же. Стб. 52-59; Зырянов П II. Социальная структура местного управления капиталистической России (1861-1914 гг.) //Исторические записки. М , 1982. Т. 107. С. 226-302; Флоринский М.Ф. Кризис государственного управления в России в годы первой мировой войны. Совет Министров в 1914-1917 гг. Л., 1983.

14 Robbins Jr. R. G. The Tsar's Viceroys. Russian Provincial Gouvemors in the Last Years of die Empire. Ithaca and London, 1987.

15 Горюшкян Л.М., Миненко Н А Историография Сибири дооктябрьского периода (конец XVI - начало XX века). Новосибирск, 1984.

16 Дамсшек Л.М. Внутренняя политика царизма и народы Сибири (XIX- начала XX века). Иркутск. 1986; Даме-шекЛ М., Оглезнева Г.В. Крестьянские начальники Иркутской губернии (1898-1917) // Политика самодержавия в Сибири XIX - начала XX века. Иркутск, 1988. С. 21-35; Никулин В Н. Управление крестьянами Сибири в 1861-1905 годах. Автореф... канд. ист. наук Новосибирск, 1979; Он же Крестьянские начальники в Сибири (1898-1917) // Вопросы истории 1987. № I.C. 170-175.

17 Соболева Т.Н. Управление Колывано-Воскресенским (Алтайским) горным округом в XIX - начале XX в». // Вопросы историографии и источниковедения Сибири периода капитализма Томск, 1985. С. 110-123, Дмитриенко Н.М. Управление Томском в период капитализма // Из истории Томской области. Сб статей. Томск, 1988 С. 62-72

В конце 80-х годов появляются первые работы Л В. Ремнева, посвященные политике самодержавия в Сибири. Анализируя судьбу вопроса о подчинении Тобольской и Томской губерний генерал-губернаторской власти, автор делает вывод о том, что проект создания Сибирского генерал-губернаторства не был осуществлен, хотя его идея «вполне вписывалась в правительственную политику усиления власти на окраинах»18.

С начала 90-х годов XX века возросло внимание исследователей к проблемам организации и деятельности органов власти всех уровней, стали анализироваться возможные альтернативы эволюции государственного управления Российской Империи после февральской революции 1917 года. Повышение интереса к этим сюжетам было связано с началом реформ в России и новым взглядом на организацию государственного аппарата и роль местных органов власти в масштабах страны19.

Вопросы управления отдаленными местностями были обобщены в монографии «Национальные окраины Российской империи: становление и развитие системы управления». Авторами проанализированы основные проблемы, связанные с формированием и развитием политико-административной системы Сибири, Южного Урала, Поволжья и других регионов. Но по причине широких территориальных рамок исследования дана только общая характеристика структуры административного управления, существовавшей в каждой из окраин Империи20.

Кроме того, появляются исследования, в которых обращено внимание на проблемы взаимодействия разных уровней административного управления и организации государственной службы в дореволюционной России (Б.Б. Дубенцов, СВ. Куликов, Е.А. Правилова, А.С. Сенин, Л.Е. Шепелев)21. '

В последние годы были изданы работы по истории высших и центральных учреждений дореволюционной России, в том числе и справочного характера22. Исследователи отмечают, что министерство внутренних дел имело наиболее обширные и универсальные функции среди центральных государственных учреждений. Сфера компетенции данного министерства распространялась на многие стороны

18 Ремнев А В Неосуществленный проект создания Сибирского генерал губернаторства // История Западной Сибири в дореволюционный период. Тезисы докладов Омск, 1988 С 20

19ХеймсонЛ Об истоках революции//Отечественная история 1993 №6 С 3-15, Ананьич Ь В , ГамелинРШ Кризис власти в России Реформы и революционный процесс 1905 и 1917 // Реформы или революция9 Россия 18611917 СПб, 1992 С 7-18, Бахтурина А 10 Взгляды российской бюрократии на проблему самодержавной государственной власти в начале XX века // Государственные институты России прошлое и настоящее М, 1995 С 37-39, Власть и реформы М , 1996, Впасть и реформы в России Материалы «круглого стола», посвященного обсуждению коллективной монографии петербургских историков//Отечественная история 1998 № 2 С 3-36

20 Национальные окраины Российской империи становление и развитие системы управления M . 19 9 8

21Сенин АС Гос> дарственная служба в «золотой век» Российской империи//Архипова Т Г, Румянцева М Ф, Сенин А С История государственной службы в России XVIH-XX века М , 2000 С 99 150, Дубенцов Б Б, Куликов С В Социальная эволюция высшей царской бюрократии во второй половине XIX - начале XX в (Итоги и перспективы изучения) // Проблемы социально-экономической и политической истории России XIX -XX века СПб , 1999 С 6386, Правилова Е А Местное и центральное управление в России проблема правового регулирования отношений // Имперский строй России в региональном измерении ( XIX - начало XX века) М , 1997 С 36-51, Шепелев Л Е Чиновный мир России XVIII - начало XX века СПб, 1999

22 Высшие и центральные государственные учреждения России 1801 1917 Т 2 Центральные государственные учреждения СПб 2001, Высшие opганы гocударственной власти и управления России IX XX вв СПб. 2000

государственного управления дореволюционной России. Так, министру внутренних дел были подчинены все гражданские губернаторы, а фактически в его ведении находились и многие военные губернаторы и генерал-губернаторы.

Интерес исследователей направлен не только на анализ структуры и деятельности центральных и местных учреждений, но и на изучение их состава. Одной из первых работ в этом направлении стал биобиблиографический справочник, который посвящен государственным деятелям Российской империи в период с 1802 по 1917 г. занимавших министерские и равные им по рангу или статусу посты в цен-

23

тральном аппарате управления .

Растет интерес современных ученых к истории губернаторской и генерал-губернаторской власти дореволюционной России, что напрямую связано с административными изменениями, в результате которых во главе многих субъектов Российской Федерации появились новые руководители - губернаторы24. В коллективной монографии «Институт генерал-губернаторства и наместничества в Российской империи» исследуется исторический опыт построения властной вертикали на примере института генерал-губернаторства (наместничества) в течение XVIII- начала XX веков25.

Исследователи обращают внимание на права и обязанности губернаторов, генерал-губернаторов, их образовательный уровень, сословное происхождение, личные качества, а также их значение в системе государственного управления Российской империи (К.Ш. Ахтямов, Л.М. Лысенко)26.

В центре внимания Л.М. Лысенко находятся проблемы возникновения, и эволюции института губернаторства, его место и роль в системе власти дореволюционной России На основании собранного автором банка данных на более чем 2000 губернаторов и около 200 генерал-губернаторов дается качественная и количественная характеристика губернаторского корпуса за 1708-1917 годы. Большой интерес представляют рассмотренные Л.М. Лысенко проблемы соотношения объективных условий и субъективного фактора в развитии российских губерний, роль личности в истории. Однако широкие хронологические и территориальные рамки исследования привели к некоторым неточностям в списках губернаторов Акмолинской, Тобольской и Томской губерний в 1905-1917 годах.

В последнее время повысился интерес исследователей к проблемам организации местного управления и деятельности разных уровней власти в начале XX века на

23 Шилов Д Н Государственные деятели Российской Империи. Главы высших и центральных учреждений 1802-1917.

СПб, 2001.

24 Губернаторство в России: история, современность, перспективы (материалы круглого стола) // Вестник МГУ. Сер. 12. 1996. № 3. С. 3-21; Астраханские губернаторы. Историко-краеведческие очерки. Астрахань, 1997; Алексушин Г.В. Самарские губернаторы. Самара, 1996; Губернаторы Оренбургского кран Оренбург, 1999.

25 Институт генерал-губернаторства и наместничества в Российской империи. СПб , 2001. Т. I.

26 Ахтямов К.Ш Институт губернаторства - важнейший элемент административно-территориальных органов управления на рубеже XIX -XX веков // Вестник Оренбургского государственного педагогического университета 1999 №2. С 95-101; Лысенко Л М Губернаторы и генерал-губернаторы Российской империи (XVIII - начало XX века). М.,2001.

локальном материале (Л.Л. Ломцов, СВ. Любичанковский)27. Так, анализируя деятельность местных органов власти Оренбургской губернии, СВ. Любичанковский приходит к выводу о наличии внутреннего кризиса в управленческом аппарате и выделяет его основные показатели.

За последнее десятилетие активизировалась работа по изучению административной политики самодержавия и деятельности администрации в Сибири. Прежде всего, следует отметить продолжение исследования этих вопросов А.В. Ремневым. В центре его внимания находятся проблемы, связанные с взаимодействием центральных и местных органов власти, совершенствованием сибирского управленческого аппарата, с решением кадровых вопросов. Но в своей основе работы посвящены XIX веку и лишь частично захватывают начало XX века28.

Изучение аграрной политики самодержавия и деятельности местной администрации по решению проблем крестьянского управления было продолжено И.В. Островским29.

Отдельным направлениям деятельности администрации посвящены исследования В.В. Воробьева, Л.Н. Воронцовой, Ю.П. Родионова30. Они обращают внимание на позицию высшей местной власти по вопросу реформирования системы управления, на ее политику в отношении сибирских периодических изданий.

По истории Степного генерал-губернаторства, составной частью которого была Акмолинская область с центром в Омске, следует отметить работы П.П. Вибе, А.П. Толочко, Ю.П. Родионова, И.П. Шихатова31. В них исследуются социально-

27 Ломцов А А Местное управление в Южном Зауралье в середине XIX - начале XX веков (уездный и волостной уровень) Автореф канд. ист наук Курган, 2001, Любичанковский С В Кризис системы местного управления в последнее десятилетие существования Российской империи // Отечественная история 2003 № 1 С 197-201

28 Ремнев А В Учреждение Степного генерал-губернаторства // Областная научно- практическая конференция, посвященная 275-летию г Омска Секция История Омска и Омской обл , Омск, 1991 С 35-38, Он же Самодержавие и Сибирь Административная политика второй половины XIX- начала XX веков Омск, 1997, Он же Некоторые проблемы административной политики самодержавия в Сибири в дореволюционный период //ПА. Столыпин и исторический опыт реформ в России Тезисы докладов и сообщений научно-практической конференции Омск, 1997 С 3945, Он же Источники по истории административной политики самодержавия в Сибири XIX - н XX вв (общая характеристика) // Проблемы историографии, источниковедения и исторического краеведения в вузовском курсе отечественной истории Тезисы докладов и сообщений Омск, 2000 С 16-20, Рабцевич В В , Ремнев А В , Конев Ю А Итоги и проблемы изучения административной политики самодержавия в Сибири (17- н 20 вв ) // Культурное наследие Азиатской России Тобольск, 1997 С 30-34

29 Островский И В Аграрная политика царизма в Сибири в период империализма Новосибирск, 1991

30 Воробьев В В Политика сибирской администрации в отношении либерально-буржуазной печати края в 19071914 г г // Проблемы историографии, источниковедения и исторического краеведения в вузовском курсе отечественной истории Тезисы докладов и сообщений Омск, 1995 С 152-155, Воронцова Я Н Постановка вопроса о реформе местного управления сибирской администрацией (80-е гг XIX в - 1907 г) // Общественно-политическая жизнь Сибири XX век Новосибирск, 1994 С 19-26, Родионов Ю П Характеристика периодических изданий Сибири местной администрацией в 1907-1914гг // Научная конференция памяти И М Ядринцева Секция Проблемы отечественной истории Тезисы докладов конференции Омск, 1992 С 72-74

31 Вибе П П Генерал губернаторы Западной Сибири и Стенного края // Вибе П II, Михеев А П , Пугачева Н М Омский историко-краеведческий словарь М , 1994 С 59 60, Толочко А П Степное генерал-губернаторство (Степной край) 1882-февраль 1917 гг из истории социально-экономического развития, культурной и общественной жизни // Степной край зона взаимодействии русского и казахского народов (18-20 века) Международная научная конференция, посвященная 175 лстию образования Омской области Тезисы докладов и сообщений Омск, 1998 С 21-25, Родионов Ю П НИ Сухотин как защитник избирательных прав русских и казаков Степного края в 1905 г // Там же С 151-155, Шихатов И П Губернаторская галерея Генерал губернаторы Западной Сибири и Степного края 18191917 Прсчседатели Омского обпастного исполкома 1917 1989 Омск, 2000

экономическое, общественно-политическое и культурное развитие края, личные судьбы генерал-губернаторов.

В 2002 г. был издан справочник «Власть в Сибири. XVI - начало XX в.». В частности, исследователями проанализирован опыт организации управления Сибирью в составе Российского государства. Кроме того, дана общая характеристика местных органов управления и систематизированы данные о высших должностных лицах сибирской администрации32.

Исследования ученых, связанные с проблемами управления и компетенцией разных уровней административных структур Западной Сибири в исследуемый период, в последние годы выходили чаще всего в сборниках материалов научно-практических конференций, посвященных проблемам общественно-политического и социально-экономического развития регионов. Среди них следует отметить публикации В.М. Зиняковой, Д.В. Кузнецова33.

Среди исследований, посвященных жизни и деятельности представителей высшей администрации и истории чиновничества Западной Сибири следует отметить издание «Сибирские и тобольские губернаторы», в котором прослежена деятельность и личные судьбы начальников губерний, в том числе и тех, кто занимал этот пост в 1905-1917 годах34.

Статья В.А. Сергиенко посвящена последнему томскому губернатору В.Н. Дудинскому. Автор обращает внимание не только на факты биографии, но и на личные качества губернатора, анализирует его деятельность и способность решить вопросы, поставленные временем35. Социальная эволюция чиновничества Тобольской губернии стала одной из задач исследования Т.В. Козельчук. На основе анализа архивного материала автор делает вывод, что к началу XX века потомственное чиновничество являлось одним из основных поставщиков государственных служащих в Тобольской губернии36.

В последние годы возрос интерес исследователей к истории городского самоуправления, что во многом связано с перестройкой общественно-политической системы в России. Организации городского самоуправления в Западной Сибири посвящены работы Н.М Дмитриенко, А.П. Толочко, И.А. Коновалова, Е.КХ Мерен-

32 Власть в Сибири. XVI - начало XX в. Новосибирск, 2002.

33 Зинякова В.М. Административное делопроизводство в губерниях Западной Сибири начала XX века // Таре - 400 лет. Проблемы социально-экономического освоения Сибири. Материалы научно-практической конференции: История и краеведение. Тара и города Сибири и России. Омск, 1994. С. 57-61; Кузнецов Д В. Административное устройство и организация переселенческого дела в областях Степного края в период столыпинской аграрной реформы// Социальные институты в истории: ретроспекция и реальность: Тезисы докладов и сообщений. Омск, 2000. С. 113115; Он же. Администрация и поиски путей сельскохозяйственного освоения Среднего Прииртышья в конце XIX -начале XX вв. Автореф... канд. ист. наук. Омск, 2000.

34 Сибирские и тобольские губернаторы: исторические портреты, документы. Тюмень. 2000 '

35 Сергиенко В.А Томский губернатор Владимир Николаевич Дудинский // Сибирь' XX век. Вып. 4. Кемерово.

2002. С. 46-50.

36 Козельчук Т В. Чиновничество Тобольской губернии во второй половине XIX - начале XX века. Автореф . канд ист. наук Курган. 2002. С. 21

ковой, О.В. Чудакова", затрагивающие проблемы взаимоотношений этих органов с западносибирской администрацией.

Таким образом, на основе обзора литературы можно сделать вывод о том, что организация и деятельность высшей администрации Западной Сибири с января 1905 года по февраль 1917 года остается малоизученной, несмотря на увеличение интереса к этой теме в последние годы по сравнению с советским периодом. Имеющиеся работы носят разноплановый характер, освещая лишь отдельные управленческие сюжеты. До настоящего времени нет комплексного исследования по данной проблеме, многие вопросы предстоит еще рассмотреть. Поэтому изучение структуры, полномочий и деятельности высшей администрации Западной Сибири обуславливается не только ее актуальностью, но и научной значимостью. .

Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования является высшая администрация Западной Сибири. В качестве предмета исследования выступает законодательно закрепленная структура, полномочия и деятельность высших местных учреждений в лице губернаторов и губернских управлений.

Целью диссертационного исследования является изучение организации, компетенции и основных направлений деятельности высшей администрации Западной Сибири. Для достижения поставленной цели определены следующие задачи:

- проанализировать организационную структуру и компетенцию губернских управлений;

- проследить изменения в губернаторском корпусе Западной Сибири;

- показать качественный состав чиновников губернских управлений;

- изучить механизм управления, основные направления и результаты деятельности губернской администрации;

- дать оценку деятельности администрации по решению проблем крестьянского управления;

- рассмотреть основные проблемы управления в условиях первой мировой войны и пути их решения.

Структура основного содержания диссертации соответствует поставленным задачам.

Территориальные рамки диссертации охватывают Западную Сибирь, включая по дореволюционному административному делению Тобольскую и Томскую губернии, г. Омск и Омский уезд Акмолинской области.

Хронологические рамки исследования включают период с января 1905 года по февраль 1917 года. Верхняя граница, соответствует началу первой буржуазно-демократической революции. В борьбе с ней было введено военное положение, замененное потом на состояния усиленной или чрезвычайной охраны; вследствие

37 Дмитриенко Н.М. Сибирский город Томск в XIX - первой трети XX века: управление, экономика, население. Томск, 2000; Толочко А П , Коновалов И.А. Городское самоуправление в Омске в дореволюционный период. Омск, 1997; Мсрсикова ЕЮ. Организация, полномочия и деятельность городского самоуправления в Западной Сибири в конце XIX - начале XX вв Автореф... канд. ист. наук. Омск, 2000. Толочко А П., Коновалов И А., Меренкова ЕЮ., Чудяков О В Городское самоуправление в Западной Сибири- становление и развитие. Омск. 2003

11

этого губернаторы наделялись широкими полномочиями. Нижняя граница связана с Февральской буржуазно-демократической революцией, положившей начало формированию новой структуры местных органов власти.

Методологической основой диссертационного исследования является исторический метод, который предполагает изучение общественных явлений с учетом хронологической последовательности и полноты конкретно-исторических условий. Кроме того, применение логического метода позволило организовать имеющийся фактический материал. При обработке количественных показателей использовались статистический и математический методы.

Большое внимание автор уделяет принципу системности, с позиций которого общество рассматривается как сложноорганизованное и самоуправляемое целое. Элементы системы связаны между собой для достижения основной, в рамках данной системы, цели управления и должны обмениваться информацией. Во внимание принимается тот факт, что системе присуще свойство развиваться, приспосабливаться к новым условиям путем создания новых связей и элементов, что особенно характерно для исследуемого периода. Согласно принципу системности под управлением понимается особым образом ориентированное воздействие на объект, которое обеспечивает придание ему требуемых свойств или состояний. При этом назначением процесса управления будет обеспечение решения задач, стоящих перед системой. Каждый управленческий уровень должен иметь собственные органы, оказывающие воздействие на подчиненную им часть объекта. Учитывается то обстоятельство, что наиболее сложно решается задача согласования локальных проблем каждого уровня с глобальной задачей всей системы.

Широкое применение в диссертации получили принципы научности, объективности и историзма.

Источниковая база исследования. Для решения поставленных в диссертационном сочинении задач использован широкий круг источников, которые типологически были распределены следующим образом:

1. Законодательные акты Российской империи;

2. Документы центральных и местных органов государственной власти;

3. Дореволюционная периодическая печать.

Важным источником для изучения местного государственного управления является комплекс законодательных актов, определявших правовой статус и регламентировавших деятельность местных органов власти. Источники этой группы опубликованы в официальных изданиях Российской империи. Особое значение для нашего исследования имеют «Общее учреждение губернское», которое определяло структуру и полномочия местных органов власти; «Учреждение Сибирское», «Положение об управлении Степных областей», закреплявшее ряд особенностей формирования административного аппарата Сибири, в частности Тобольской, Томской губерний и Акмолинской области. Для анализа организации государственной службы использованы положения «Устава о службе по определению от правитель-

ства», «Устава о пенсиях и единовременных пособиях» и «Положения о преимуществах гражданской службы в отдаленных местностях»18.

Основой источниковой базы диссертационного исследования являются архивные материалы как центрального, так и местного уровней. Диссертантом привлечены неопубликованные источники 4-х архивов. Всего использовано 165 дел из 18 фондов. В частности, из документов Российского государственного исторического архива (РГИА) были исследованы фонды Совета Министров (Ф. 1276), Департамента общих дел (Ф. 1284), Земского отдела (Ф. 1291). Диссертантом использованы отчеты губернаторов, информационные возможности которых уже были пред-

39 Т1

метом источниковедческого анализа . В них содержится ценный материал о деятельности местных органов управления и о положении государственных служащих. Кроме того, в фондах архива сохранились проекты реформ по организации административного управления, в том числе всеподданнейший доклад министра внутренних дел Плеве по вопросу о подчинении Тобольской и Томской губерний генерал-губернаторскому ведению и др.

Из документов Государственного архива Томской области (ГАТО) использованы фонды Канцелярии Томского губернатора (Ф. 2), Томского губернского управления (Ф. 3). Изучены постановления томского губернатора, формулярные списки чиновников, приказы о принятии на государственную службу, требовательные ведомости, отчеты об общественно-политической жизни губернии, рапорты уездных исправников, журналы особых совещаний томского губернского управления, сведения о делопроизводстве крестьянских начальников.

Подобные по типу документы выявлены в Государственном управлении Тюменской области Государственного архива в г. Тобольске (ГУТО ГАТ). Они находятся в фондах Тобольского общего губернского управления (Ф. 152), Тобольского губернатора (Ф. 479), Тобольского уездного съезда крестьянских начальников (Ф. 344). Для характеристики деятельности губернских властей использованы приказы и постановления губернаторов, журналы общего присутствия тобольского губернского управления, формулярные списки чиновников, делопроизводственная документация крестьянских начальников, результаты ревизий их деятельности.

Из документов, отложившихся в Государственном архиве Омской области (ГАОО), частично использованы фонды Волостных правлений Омского, Тюкалин-ского, Тарского уездов (Ф.20), Омского жандармского полицейского управления (Ф. 14), Омской судебной палаты (Ф. 25), Омской городской управы (Ф. 172), Прокурора Омской судебной палаты (Ф. 190), Омского жандармского управления (Ф. 270), Омского уездного начальника (Ф.238). В них сохранились документы, характеризующие общественно-политическую жизнь региона, постановления и циркуляры акмолинского губернатора крестьянским начальникам, уездным съез-

38 Свод законов Российской империи дополненный по продолжениям 1906. 1908 1909 и 1910 гг и позднейшим узаконениям 1911 и 1912 гг СПб . Кн 1 Т 1 -IV

39ЛитвакБГ Очерки источниковедения массовой документации XIX • начала XX в М 1979

13

дам, органам городского самоуправления, данные о привлечении к суду крестьянских начальников за совершенные ими должностные преступления, журналы общего присутствия областного правления.

Некоторые сведения общего характера были почерпнуты из опубликованных статистических источников местного значения, таких как адрес-календари, памятные книжки и обзоры губерний, которые содержат списки учреждений и должностных лиц по состоянию на определенный год, обязательные постановления губернаторов.

Важной составляющей источниковой базы диссертационного исследования является периодическая печать, содержащая оценку деятельности местных органов власти со стороны общественности. Автором были использованы как официальные издания, в частности, «Акмолинские областные ведомости», так и общественно-политические: газеты «Сибирская жизнь» (Томск), «Омский вестник», «Омский телеграф», «Голос Сибири» (Омск), журнал «Сибирские вопросы» (СПб). На страницах периодической печати находили отражение важнейшие события социально-экономической и общественно-политической жизни Российской империи и ее отдельных местностей. В том числе официальные сведения о назначении, переводе, отставке губернаторов и чиновников губернских управлений; приказы и постановления начальников губерний.

В целом, источниковая база является достаточной для раскрытия темы, а комплексное использование источников позволяет решить поставленные в диссертационном исследовании задачи.

Научная новизна работы. Впервые предметом специального исследования стали структура, компетенция и деятельность высшей администрации Западной Сибири в период 1905-1917 гг. В работе подробно рассмотрена существовавшая структура губернских управлений. Показаны изменения, происходившие в губернаторском корпусе Западной Сибири. На основе архивных и справочных материалов обстоятельно проанализирован качественный состав и материальное обеспечение чиновников губернских управлений Тобольской и Томской губерний и акмолинского областного правления. Впервые рассмотрен механизм деятельности высших местных органов власти и круг вопросов, входивших в их компетенцию. Выделены основные направления и результаты деятельности губернаторов и губернских управлений. Введены в научный оборот ранее неиспользовавшиеся архивные материалы.

Апробация и практическая значимость. Основные положения и выводы исследования нашли отражение в тезисах двух международных конференций (2002, 2003 гг.) и трех статьях. Практическая значимость исследования состоит в возможности использования полученных результатов при создании обобщающих трудов по истории административного управления в Сибири. Положения, выводы, а также проанализированный в диссертационном исследовании материал могут быть вос-

требованы при разработке спецкурсов, посвященным проблемам управления и организации государственной службы, а также в краеведческой работе.

II. Структура и основное содержание диссертации

Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных источников и литературы, приложения.

Во введении обоснованы актуальность, научная новизна и практическая значимость темы диссертации, определены степень изученности проблемы, цель и задачи исследования, его территориальные и хронологические рамки, охарактеризованы методологическая основа и источниковая база.

Глава 1. Организация губернского управления в Западной Сибири состоит из трех разделов.

В первом разделе - «Структура губернского управления» показана существовавшая структура высшей местной власти в составе губернатора, общего присутствия и канцелярии. Дана общая характеристика отделениям канцелярии, рассмотрены вопросы, входившие в их компетенцию. В диссертации отмечается, что происходившие в 1905-1917 гг. изменения в структуре губернского управления были связаны с распределение делопроизводства между отделениями, введением в состав общих присутствий новых членов, а также незначительным увеличением штатов.

Нестабильная социально-экономическая и общественно-политическая ситуация, увеличение размера переселения в Западную Сибирь ставили перед администрацией проблемы, которые она не могла разрешить должным образом вследствие отсутствия необходимой информации, формального отношения к своим обязанностям многих чиновников, большого количества дел, требующих рассмотрения. В сложившейся ситуации власти стремились посредством увеличения надзора стабилизировать положение. Но в действительности необходим был пересмотр существующей системы с целью предоставления местной власти полномочий по принятию самостоятельных решений по ряду вопросов, а с введением земских учреждений появилась бы возможность разгрузить губернское управление от второстепенных хозяйственных дел. Поэтому необходимость в уничтожении административной «опеки» и предоставлении населению большей инициативы и самостоятельности оставалась насущной потребностью. Современники с иронией писали о том, что управление окраинами часто осуществлялось «раз и навсегда установленными приемами, при непременной помощи чернил и бумаги», из комбинации которых получался циркуляр, а дальнейшее возлагалось на «усердие» начальства на периферии.

В диссертации указывается, что необходимость реформирования управления в Сибири осознавалась некоторыми представителями сысшей администрации, при этом существовало мнение о вовлечении в этот процесс' населения, в результате введения земских учреждений. Но поддержки со стороны центральной власти получено не было. Эффективность существующей организации управления оценива-

лась двояко. С одной стороны, правительство считало, что не стоит спешить с введением земства в Сибири, и предпочитало занимать выжидательную позицию. С другой стороны, сибирская буржуазия и интеллигенция с помощью этих учреждений хотели ограничить произвол как местной, так и центральной власти. Что же касается местных администраторов, то они в своих пожеланиях по поводу необходимости изменений на разных управленческих уровнях обычно не шли дальше увеличения численности чиновников губернских и уездных органов власти и окладов их содержания. Западносибирские губернаторы не были сторонниками генерал-губернаторской власти и не стремились к ее возвращению, так как это неизбежно привело бы к снижению их значения как на центральном, так и на местном уровнях.

В целом, на протяжении всего исследуемого периода были сохранены все основные звенья административного аппарата. Незначительные изменения были связаны с учреждением новых присутствий и комитетов для решения конкретных проблем. Проекты по реформированию принципов организации управления с целью учреждения Сибирского генерал-губернаторства и упразднения Степного генерал-губернаторства не нашли решающей поддержки центральной власти и на местах. Улучшение управления в этот период связывали, прежде всего, с введением земских учреждений. Местные администраторы склонны были выступать с инициативой увеличения управленческих кадров, не желая изменять саму систему. Но опека населения в лице разрастающегося аппарата могла принести лишь временно решение проблем, которые каждый раз обострялись с новой силой. Постепенно губернаторы и губернские управления теряли свой авторитет среди населения и представляли архаические государственные институты, утратившие свое первоначальное значение.

Во втором разделе - «Губернаторы Западной Сибири» дается общая характеристика губернаторского корпуса. Приводятся сведения об образовании, опыте административной деятельности и личных качествах начальников губерний. Кроме того, во главе Степного края, в который входила Акмолинская область, стояли генерал-губернаторы. За исследуемый период на этом посту сменилось 4 человека.

Губернаторский корпус Западной Сибири в исследуемый период был достаточно многочисленным. Так, за 12 лет в Акмолинской области сменилось 7 губернаторов, в Тобольской губернии - 5, в Томской губернии - 6 губернаторов.

В Западной Сибири, преобладали губернаторы с гражданскими чинами - 15 человек или 83,3 %. Это было выше общероссийских показателей в среднем на 10 %. Из них чин действительного статского советника имели 10 губернаторов (66,7 %), чин тайного советника - 2 (13,3 %), статского советника- 3 (20 %).

Губернаторов с военными званиями было 3 человека, что составляло 16,7 % от их общего числа. Все они были в чине генерал-майора - М.Я. Романов, Н.М. Литвинов и К.С. Нолькен. Кроме того, В.Н. Азанчеев-Азанчевский и Н.Л. Гондатти имели придворное звание камергера.

В целом, по Западной Сибири в 1905-1917 годах 35,2 % губернаторов уже занимали аналогичные посты, следовательно, имели опыт управленческой деятельности.

В диссертации обращается внимание на то, что сроки пребывания губернаторов в должности в исследуемый период были разными: 1) менее года - 6 человека (33,3 %); 2)1-2 года - 5 человек (27,8 %); 3) 3-5 лет - 7 человек (38,9 %). В частности, в Акмолинской области 4 губернатора из 7 занимали этот пост менее года, поэтому средний срок службы здесь составил менее двух лет. По Тобольской губернии среднее время пребывания в должности - 3 года, по Томской губернии - около двух лет.

Впоследствии лица, исполнявшие обязанности губернаторов, перемещались на аналогичные должности, получали другие назначения или уходили в отставку. Так, тобольский губернатор Д.Ф. Гагман ушел в отставку, А.А. Станкевич - переведен губернатором в Самарскую губернию. П.К. Гран после губернаторства в Томской губернии был назначен начальником Главного тюремного управления Министерства юстиции, К.С. Нолькен - могилевским губернатором. Д.Г. Явленский переведен на аналогичный пост в Псковскую губернию, а затем в Могилев. На этом фоне выделяется судьба акмолинского губернатора генерал-майора Н.М. Литвинова, который был назначен в 1906 году и прибыл в Омск в ноябре этого же года. Но через месяц 15 декабря был убит неизвестными, которым удалось скрыться.

В целом по Империи сроки занятия губернаторской должности были больше чем в Западной Сибири. Например, по состоянию на 1913 год основная часть начальников губерний находилась на посту от 5 до 9 лет. В Западной Сибири дольше всех исполнял свои обязанности А.Н. Неверов, который был губернатором Акмолинской области на протяжении пяти лет.

Частая смена губернаторов приводила к отсутствию единой политики в управлении. А ведь начальникам губерний приходилось решать очень серьезные вопросы, связанные с переселением, землеустройством, положением инородцев. Большая часть губернаторов не знала местных особенностей, что негативно отражалось на их работе. Тем не менее, многие из них имели опыт административной деятельности до назначения в западносибирские губернии, поэтому при желании могли способствовать их развитию. В частности, многое для Тобольской и Томской губерний было сделано Н.Л. Гондатти.

В третьем разделе - «Чиновники губернских управлений» анализируется качественный состав губернских управлений Тобольской и Томской губерний и акмолинского областного правления. Отмечается, что подбор кадров для различных управленческих структур в исследуемый период оставался достаточно проблематичным и не отвечал сложившимся условиям.

Губернаторы в ежегодных отчетах чаще всего давали негативную оценку чиновникам, служившим в губернских управлениях. В качестве причин подобного положения назывались тяжелые условия жизни и службы, недостаточное жалованье.

Действовавшее «Положение об особых преимуществах гражданской службы в отдаленных местностях» по свидетельству губернской администрации лишь в слабой степени восполняло материальные нужды, вызванные условиями жизни. Возможность получить ряд привилегий привлекала в Сибирь. Очень часто чиновники отмечали тот факт, что причиною, побуждающею их оставить службу в Европейской России и перевестись в западносибирские губернии, было желание служить в местности, имеющей определенные преимущества службы. Но именно в адрес приезжих чиновников было много критических замечаний. Их, как правило, мало волновали местные интересы, они предпочитали спокойно, без лишней суеты выполнять свою работу и при первой же возможности уезжали обратно.

Что же касается кадрового состава губернских управлений в целом, то он изменялся постоянно. При анализе сведений за 1909 и 1913 годы по Тобольской губернии установлено, что состав губернского управления изменился на 65 %, В то же время за 1913-1915 гг. - не более чем на 16 %. Ряд должностей оставались вакантными на протяжении длительного времени и чаще всего для их замещения необходимы были чиновники со специальной подготовкой (архитектор, инженер и их помощники). Во главе первого отделения губернского управления на протяжении 1909-1915 гг. находился старший советник И.В. Бирюков, второе отделение возглавлял в 1909 г. А.А. Корнеев, в 1913, 1914 гг. советник Б.А. Потапов; по данным на начало 1915 г. эта должность была вакантной. Советником третьего отделения в 1909 г. являлся И.Н. Бутлеров, в 1913 г. - Н.Н. Виноградский, затем его сменил Н.И. Будрин;

В Томской губернии по данным за 1910, 1912 гг. изменения в составе губернского управления составляли около 45 %. В частности, Г.А. Игнатовского, стоявшего во главе третьего отделения сменил П.П. Ревякин, непременного члена по крестьянским делам А.В. Дурова - Б.И. Няньковский-Войнилович, губернским ветеринарным инспектором вместо Г.Г. Вельского стал Г.Г. Неклюдов. Остальные изменения произошли среди лиц, занимавших места делопроизводителей и их помощников.

Согласно аналогичным данным по Акмолинской области за 1912 и 1916 гг. состав чинов, занимавших должности вице-губернатора, советников, непременных членов, чиновников особых поручений, инженера, архитектора, врачебного и ветеринарного инспекторов, областного землемера изменился на 48 %. При этом советник первого отделения Е.П. Пухальский, инженер А.Л. Зуев, областной землемер И.В. Борчан, врачебный инспектор Ф.С. Отрошкевич, ветеринарный инспектор А.Ф. Дорофеев, непременные члены по крестьянским делам И.М. Петржкевич и И.В. Павлов занимали свои должности на протяжении всего времени. В то же время, если сравнить списки должностных лиц за 1909 и 1912 г., то их состав среди выше перечисленных должностей У-УП классов изменился в среднем на 72 %.

Таким образом, замещение должностей способными и усердными людьми оставалось серьезной проблемой. Делается вывод о том, что состав губернских управлений (областного правления) изменялся с разной долей интенсивности и зависел от целого ряда факторов: небольшого оклада содержания, неравномерного распределения обязанностей, отношения губернатора к чиновникам.

Положение чиновников было достаточно противоречивым. Оставалось много нерешенных вопросов в деле организации государственной службы. В первую очередь это было связано с тем, что не были введены новые штаты управления, содержание чиновников оставалось на прежнем уровне, хотя начальники губерний неоднократно указывали на необходимость преобразований. Новые штаты сибирских губернских и областных управлений были разработаны МВД, но их практической реализации, вероятно, помешала первая мировая война. Необходимо было разработать единую программу испытаний для служащих, чтобы улучшить их качественный состав. Кроме негативных тенденций можно отметить и положительные моменты: увеличилось число местных уроженцев среди государственных служащих, постепенно повышался образовательный уровень чиновников.

Глава 2. Деятельность высшей администрации Западной Сибири состоит из трех разделов.

В первом разделе - «Основные направления деятельности высшей администрации» показан общий порядок деятельности и ведения делопроизводства в канцеляриях губернских управлений. Отмечается, что организация работы в губернских и областных присутствиях была четко регламентирована и должна была способствовать быстрому решению возложенных на них задач. Но очень часто разрешение ряда вопросов затягивалось на долгие месяцы и даже годы. Так, во втором отделении акмолинского областного правления в 1905 году были дела, заведенные еще в 1893 году.

Деятельность западносибирской администрации была напрямую связана со всеми сторонами жизни губерний или области. От политики высшей местной власти зависело обеспечение продовольствием населения, состояние медицинской и ветеринарной помощи, уездных учреждений, положение должностных лиц и т.д.

Губернаторы обязаны были следовать всей строгости закона и фиксировать любые изменения в настроении масс. Начальники губерний как «блюстители неприкосновенности верховных прав самодержавия» осуществляли высший надзор за исполнением всех постановлений и требований правительства. Революция 19051907 гг. легла главным образом на плечи местных властей и, прежде всего, губернаторов. Высшая местная бюрократия стремилась выработать проекты местных улучшений, сохранить спокойствие среди населения, но, как отмечали современники, со временем «все заботы правительственных агентов $ Сибири» стали выра-

жаться только в одних репрессиях, во многом поэтому росло оппозиционное настроение к администрации.

Деятельность высшей администрации Западной Сибири в исследуемый период была осложнена нестабильной общественно-политической ситуацией, необходимостью следовать многочисленным циркулярам центральной власти. Увеличение переписки в канцелярии губернских управлений влекло за собой медленное разрешение дел, и как следствие - недовольство населения действиями властей. Перегруженность администрации второстепенными делами, недостаточный профессионализм чиновников свидетельствовали об углубляющемся кризисе местной системы управления.

Во втором разделе - «Администрация и проблемы организации крестьянского управления» дается общая характеристика аппарата управления крестьянскими делами. Отмечается, что деятельность крестьянских начальников и их уездных съездов вызывала много нареканий среди представителей высшей администрации и среди населения. Оценка деятельности крестьянских начальников имеет в целом негативный характер. Власти считали, что эти должностные лица по ряду причин не справляются с возложенными на них обязанностями, крестьянское же население было недовольно в силу испытываемых с их стороны притеснений, затрагивающих практически все стороны жизни. Крестьянские начальники в своем участке обладали обширными правами, и от эффективности их исполнительно-распорядительной деятельности зависело положение крестьянского населения, составлявшего основную часть жителей Западной Сибири.

В диссертации указывается, что проводимые администрацией ревизии деятельности крестьянских начальников и их уездных съездов должны были стать средством для пресечения злоупотреблений со стороны последних при решении подведомственных им вопросов управления. Подобные проверки практически всегда выявляли существенные недочеты и давали возможность высшей администрации воспроизвести достаточно полную картину деятельности крестьянских начальников за определенный период. Обнаруживаемые недостатки в своей основе оставались неизменными и были характерны как для должностных лиц Тобольской и Томской губерний, так и Акмолинской области: медленное рассмотрение дел, неаккуратное ведение необходимых журналов, пренебрежение своими должностными обязанностями.

Как правило, многие из этих недостатков были фактически традицией для деятельности крестьянских начальников, а потому не являлись существенными с точки зрения тех, кто проводил ревизии. Поэтому после указаний на «незначительные» недочеты, чаще всего следовал вывод об «удовлетворительной деятельности и состоянии делопроизводства» того или иного крестьянского начальника.

В диссертации отмечается, что контролировавшие этих должностных лиц непременные члены губернских управлений при значительных расстояниях и бездорожью не в состоянии были не только предотвратить, но и раскрыть совершенные нарушения. С точки зрения властей, единственно возможным способом борьбы со злоупотреблениями крестьянских начальников было частое перемещение их внутри уездов и губерний.

В разделе подчеркивается, что меры, предпринимаемые местной администрацией по надзору за деятельностью крестьянских начальников и их съездов, не приносили желаемых результатов. Даже увеличение количества этих должностных лиц, на что неоднократно указывали губернаторы, не привело бы к стабилизации работы по организации крестьянского управления. Законодательно закрепленная структура местной власти, была уже не в состоянии обеспечить быстрое решение возраставших проблем. Необходимо было дать местным органам власти больше самостоятельности при рассмотрении насущных вопросов местного значения. Строго регламентированная деятельность присутственных мест при наличии качественного состава чиновников могла быть достаточно результативной, но реальное положение оставляло желать лучшего. Необходимо было реформировать управленческие структуры, которые уже не соответствовали сложившимся условиям.

Третий раздел - «Управление Западной Сибири в условиях первой мировой войны» посвящен деятельности высшей администрации в период первой мировой войны, которая способствовала централизации всей жизни и управления. Были пересмотрены основные задачи, стоявшие перед высшей администрацией. В частности, на первое место вышли вопросы, связанные с мобилизацией, помощью раненым, беженцам, организацией госпиталей и стабильным снабжением продуктами первой необходимости.

В структуре губернской и уездной администрации были учреждены отдельные по воинской повинности присутствия в составе непременных членов и секретарей. В губернских управлениях, в связи с проводимой мобилизацией, многие должности долгое время оставались вакантными, поэтому чиновники, перегруженные работой, не могли, а зачастую и не хотели, исполнять свои обязанности в необходимом объеме. Продолжал оставаться насущным вопрос о пересмотре существующих штатов управления, особенно в условиях постоянного увеличения размера делопроизводства. Но он так и не был решен.

В разделе показана деятельность администрации по обеспечению населения продуктами первой необходимости, проведению мобилизации, по оказанию помощи беженцам, организации труда военнопленных. Решение этих вопросов осложнялось неспособностью всех уровней местной власти действовать сообща.

В конце 1916 г. политическое положение в стране было достаточно сложным, настроение населения складывалось под влиянием двух основных факторов - вой-

ны и продовольственных трудностей. Отмечается, что в условиях первой мировой войны несовершенство существующих государственных институтов стало еще более явным. Повсеместное недовольство деятельностью высшей администрации постепенно нарастаю. В то же время положение служащих местных учреждений было тяжелым, так как на Западную Сибирь практически не распространяли свое действие положения об увеличении содержания или выдаче суточных денег. Вознаграждения, установленные более десяти лет назад, не удовлетворяли повседневных нужд мелких и даже средних чиновников губернских управлений.

Общественные организации, создававшиеся в целях помощи раненым, беженцам, семьям мобилизованных и т.д., должны были способствовать работе городского самоуправления и высшей администрации, но по причине несогласованности их действий, не могли в полной мере решить все проблемы.

В заключении подведены итоги и обобщены результаты исследования, сформулированы основные выводы.

В 1905-1917 гг. в структуре губернского управления Западной Сибири не произошло существенных изменений. Губернаторы возглавляли губернские управления Тобольской и Томской губерний и областное правление Акмолинской области. В целях повышения эффективности работы высшей администрации в состав общих присутствий были введены новые члены. Но губернаторы как начальники губерний и председатели общих присутствий имели обширные права, их мнение было решающим при решении любых вопросов управления. В условиях военного и чрезвычайного положений их влияние постоянно возрастало, поэтому общие присутствия губернских управлений обязаны были, прежде всего, руководствоваться предложениями губернаторов для вынесения окончательного определения.

По причине постоянных изменений в кадровом составе губернских управлений, низкого профессионального уровня чиновников, формального отношения к своим обязанностям быстрое и компетентное разрешение управленческих вопросов становилось практически невозможным. Разобщенность существовала не только между ведомствами, но и между разными уровнями управления.

Усложнение управленческой системы потребовало расширения круга деятельности высшей администрации: губернаторы несли ответственность за проведение выборов в Государственную думу, решали вопросы о регистрации местных периодических изданий, обществ и союзов. Следствием революционных событий 19051907 гг. стало ужесточение методов управления, что подрывало авторитет местной власти среди населения.

Первая мировая война увеличила нагрузку на управленческий аппарат, потребовала от чиновников большого напряжения сил. Нарастающий хозяйственный кризис и увеличение недовольства населения по причине постоянного роста цен усложняли деятельность высшей администрации. Создание продовольственных ко-

миссий, принятие мер по предотвращению спекуляции не могли решить эти проблемы должным образом.

В целом, в исследуемый период вся система местного управления переживала серьезный кризис. Среди основных причин этого процесса необходимо отметить несоответствие существовавших законодательных норм новым-условиям жизни, отсутствие четкой регламентации прав губернских управлений, низкую исполнительную дисциплину. Война еще более усугубила положение и создала условия, в которых высшая администрация была не в состоянии справиться с возложенными на нее обязанностями в полном объеме. Вся система государственного управления к 1917 г. превратилась в мощный тормоз социально-экономического развития Российской империи, поэтому ее конец был предрешен.

Проблемы, связанные с административным управлением в Западной Сибири в 1905-1917 гг., носят разноплановый характер. Настоящая работа это лишь начало изучения организации, компетенции и деятельности местных учреждений Министерства внутренних дел в этом регионе.

В приложении к диссертации приведены штаты губернских управлений Тобольской, Томской губернии и областного правления Акмолинской области, таблицы, характеризующие образовательный уровень чиновников Тобольской губернии по состоянию на 1909 год, образцы переписки и делопроизводственной документации.

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

1. Гермизеева В.В. Структура административного управления в Западной Сибири в конце XIX - начале XX вв. // Студент и научно-технический прогресс: Материалы ХЬ Международной научной студенческой конференции. - Новосибирск: Новосиб. гос. ун-т, 2002. - С. 96-97.

2. Гермизеева В.В. Административное управление в Западной Сибири в 1905 -феврале 1917 гг. (к вопросу об историографии) // Человек в меняющемся мире: Сб. науч. трудов. - Омск: Изд-во ОмГТУ, 2002. - С. 62-67.

3. Гермизеева В.В. Институт губернаторства в России: история и современность // Современная Россия: становление новой идеологии: Сб. науч. трудов. - Омск: Омский гум. ун-т, 2003. - С. 9-13.

4. Гермизеева В.В. Меры администрации по отношению к организациям РСДРП в Западной Сибири в период первой буржуазно-демократической революции (19051907 гг.) // Социал-демократия: революция и эволюция: Материалы международной конференции. - Омск: ОмГТУ, 2003. С. - 16-21.

5. Гермизеева В.В. Проблемы организации государственной службы в Западной Сибири (1905-1917 гг.)//Омский научный вестник. - 2003.- № 1 (22). - С. 23-26.

Отпечатано с оригинала-макета, предоставленного автором

ИД №06039 от 12 10 2001

Подписано к печати 19 04 2004 Бумага офсетная. Формат 60x84 1/16 Отпечатано на дупликаторе Усл печ л 1,5 Уч-изд л 1,5. Тираж 100 экз Заказ 279

Издательство ОмГТУ 644050, г. Омск, пр-т. Мира, 11 Типография ОмГТУ

»12098

Оглавление научной работы автор диссертации — кандидата исторических наук Гермизеева, Виктория Викторовна

Введение.

Глава I. Организация губернского управления в Западной Сибири.

1Л Структура губернского управления.

1.2 Губернаторы Западной Сибири.

1.3 Чиновники губернских управлений

Глава II. Деятельность высшей администрации

Западной Сибири.

2.1 Основные направления деятельности высшей администрации.

2.2 Администрация и проблемы организации крестьянского управления.

2.3 Управление Западной Сибири в условиях первой мировой войны.

Введение диссертации2004 год, автореферат по истории, Гермизеева, Виктория Викторовна

Актуальность темы. В начале XX века, в связи с революцией 1905-1907 гг., в политической системе Российской империи произошли важные изменения. Манифесты 6 августа и 17 октября 1905 г. провозгласили создание Государственной думы и введение гражданских свобод. Произошло объединение министерств в составе Совета Министров, были пересмотрены Основные законы Российской империи. Происходившие изменения практически не затронули основные звенья местного управления, но события внутриполитической жизни не могли не отразиться на деятельности высшей администрации Западной Сибири.

Введение военного положения в связи с революционными событиями, издание многочисленных «временных правил», изменения в государственном аппарате во время первой мировой войны поставили перед ней целый ряд новых проблем. От эффективности деятельности губернаторов и губернских управлений зависело положение губернии или области. Поэтому изучение структуры, компетенции и деятельности администрации, анализ задач и проблем, которые стояли перед ней в тот период, необходимы для полного и комплексного исследования местных органов управления как в Западной Сибири, так и в стране в целом.

За последнее десятилетие в России произошли существенные изменения во всех областях жизни. В настоящее время одной из основных управленческих задач является создание эффективного механизма для решения проблем оптимального взаимодействия центральной и региональных властей, разграничение сфер ответственности между ними. Во многих областях политической, общественной, экономической жизни возникают новые явления. Исполнительная власть является важным инструментом государственного управления, она действует постоянно и должна быстро реагировать на все изменения, происходящие как в стране в целом, так и в отдельных регионах. Эффективность ее деятельности во многом зависит от образования и опыта современных чиновников.

Административная реформа в России продолжается, и ее главная задача состоит в создании реально действующей исполнительной власти и повышении компетентности и ответственности государственных служащих. В условиях поиска модели управления, которая улучшила бы решение существующих проблем на местах, знание прошлого опыта имеет большое значение.

Степень изученности темы. Правовое положение местного управления, его место в системе общегосударственной власти изучались еще в дореволюционный период. Наиболее полно эта проблема освещена в историко-правовой науке, где и нашли свое выражение взгляды государствоведов (А.Д. Градовский, Н.М. Коркунов, Б. Э. Нольде, Н.И. Лазаревский)1. Тем не менее, структура и полномочия администрации на окраинах не стали специальным предметом исследования дореволюционных авторов. Этой проблеме было уделено некоторое внимание лишь в рамках общих работ по истории и теории государственного управления России. Работа профессора Казанского университета В.В. Ивановского «Административное устройство наших окраин», вышедшая еще в 1891 г. принципиально не изменила это положение, кроме того, она посвящена более раннему периоду2. Автором были выделены основные черты, характеризующие управление окраинами, в отношении которых, по его мнению, «преобладающее значение получает провинциальный характер управления, при котором местные условия жизни должны находить свое полное признание». Но в то же время он указывал на то, что «какие бы учреждения мы не рассматривали, -губернские или уездные, волостные или сельские, - мы всюду находим это начало административного единства, выражающееся в стремлении законодателя приблизить административное устройство окраин к типу, господствующему во внутренних губерниях»3.

1 Градовский А.Д. Начала русского государственного права. Органы местного управления. СПб., 1904. Ч. III. Т. 9; Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1913. Т. 2; Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910. Т. 2. Ч. 1; Нольде Б.Э. Очерки русского государственного права. СПб., 1911.

2 Ивановский В. Административное устройство наших окраин // Ученые записки Императорского Казанского университета. 1891. Кн. 6.

Там же. С. 70.

Профессор Императорского Новороссийского университета В.М. Грибов-ский, анализируя положение местного управления в Российской империи, указывал на ряд особенностей, существовавших в структуре административного управления Сибири. Он обращал внимание на особый состав общих присутствий губернских управлений в Тобольской и Томской губерниях, в которые, в отличие от Европейской России, входили представители местных административных и судебных учреждений1.

В 1905 г. вышел историко-юридический очерк И. Блинова, посвященный истории и значению института губернаторства в Российской империи. Автором сделан вывод о важной роли начальников губерний в системе административного управления, рассмотрена компетенция центрального и местного управления в условиях централизации, деконцентрации и децентрализации2.

Дореволюционная историография не оставила значительных работ по истории административного управления в Западной Сибири и представлена в основном ведомственными изданиями. Так, основной целью книги «Азиатская Россия» было дать общую характеристику территории за Уралом. В нее вошли работы исторического, экономического и этнографического содержания. В издании представлены общие принципы организации административного управления в Тобольской и Томской губерниях и Степном крае, в который входила Акмолинская область. Отмечалось, что главная особенность управления в западносибирских губерниях в начале XX века, по сравнению с губерниями Европейской России, заключалась в отсутствии некоторых учреждений, в широте и разнообразии специальных дел губернских управлений3.

В общих работах по истории Сибири дана краткая оценка существовавшего административного устройства. В частности, указывалось на необходимость введения земских учреждений, в ведение которых из губернских управлений

1 Грибовский В.М. Государственное устройство и управление Российской империи. Одесса, 1912. С. 149.

2 Блинов И. Губернаторы. СПб., 1905.

3 Гинс Г.К. Административное и судебное устройство губерний и областей Азиатской России // Азиатская Россия. Люди и порядки за Уралом. СПб., 1914. Т. 1. могли бы перейти многие вопросы местной жизни1. Кроме того, оценка деятельности правительства по отношению к Сибири, а также высшей администрации присутствовала в статьях профессоров Томского университета М.Н. Бо-голепова, И.А. Малиновского .

Организация административного управления в Сибири начала XX века рассматривается в работе М.Н. Соболева, который стремился показать основные функции и полномочия сибирской административно-бюрократической системы. Автором сделан вывод, что по причине отсутствия земских учреждений и иных общественных форм управления, крестьяне в Сибири были подчинены целой сети административных органов во главе с губернатором, как представи

•j телем единоличной высшей власти в губернии .

В целом, вопросы административного управления в Западной Сибири не привлекали заметного внимания дореволюционных авторов, а интересующие нас проблемы лишь отчасти освещались в общих работах по истории Сибири. Поэтому можно сделать вывод о недостаточной разработке избранной нами темы в историографии и сравнительной узости ее проблематики.

В советской историографии долгое время не было отмечено интереса к вопросам административного управления как в Российской империи в целом, так и на ее окраинах. Основное внимание исследователей было обращено на социально-экономические проблемы, классовую борьбу, революционное движение, становление государственных институтов советской власти. Управленческие сюжеты, разрабатываемые учеными до 70-х годов, относились к истории государственного аппарата XV-XVIII вв. и практически не затрагивали эволюцию государственных институтов начала XX века. Даже в фундаментальном издании «История СССР с древнейших времен до наших дней» вопросы управле

1 Петров М. Западная Сибирь: губернии Тобольская и Томская. М., 1908; Потанин Г.Н. Нужды Сибири // Сибирь. Ее современное состояние и нужды. СПб., 1908. С. 260-294.

2 Боголепов М.Н. Финансовые отношения Сибири и Европейской России // Сибирские вопросы. 1906. № 2 С. 318; Малиновский И.А. Сибирь и вопросы культуры // Сибирские вопросы. 1910. № 48-49. С. 12-26.

3 Соболев М.Н. К вопросу о реформе крестьянского управления в Сибири // Сибирские вопросы. 190S. № 1. с. 86-99. ния отдельными регионами затронуты не были1. Из немногих работ этого периода следует отметить монографию немецкого исследователя Э. Амбургера, посвященную проблеме государственного управления России периода империи. В частности, автор приводит большое количество имен губернаторов и генерал-губернаторов, в том числе стоявших во главе Степного генерал-губернаторства за все время его существования .

В работах советских исследователей организация управления и деятельность западносибирской администрации в 1905-1917 гг. освещалась только с точки зрения преследования властями представителей революционных течений, притеснений крестьян, карательной политики. Краткая характеристика организации управления и административно-территориального деления Сибири в XVII -начале XX веков дана лишь Н.С. Юрцовским3. В изданном в 1968 г. третьем томе «Истории Сибири» совершенно отсутствовали какие бы то ни было сведения о структуре и функциях органов местного управления начала XX века4.

Более систематическое изучение истории государственного управления началось в 70-80-е годы XX века. Прежде всего, следует отметить исследования Н.П. Ерошкина по истории государственных учреждений дореволюционной России5. Автором показано развитие отечественной государственности на протяжении IX-XX веков. Проанализированы причины возникновения, организационное устройство, основные направления деятельности и эволюция высших, центральных и местных учреждений, в том числе обращено внимание на изменения, произошедшие в губернских учреждениях в 1905-1917 годах. Сделан вывод о важной роли административной, распорядительной деятельности в государственном аппарате Российской империи6.

1 История СССР с древнейших времен до наших дней. В 2-х сер. В 12-ти т. 1-я сер. М., 1968. Т. 6.

2 Amburger Е. Geschichte der beherdenorganisazion Russland von Peter dem Grossen bis 1917. Leiden: E.J. BRILL, 1966. S. 409.

3 Юрцовский H.C. Административное деление (XVII-XX вв.) // Сибирская советская энциклопедия. Новосибирск, 1929. Т. 1. Стб. 20-27.

4 История Сибири. Л., 1968. Т. 3.

5 Ерошкин Н.П История государственных учреждений дореволюционной России. 4-е изд. М., 1997.

В это же время появляются работы, рассматривающие структуру и функции центрального и местного управления, а также общие принципы организации государственной службы в дореволюционной России1. Среди них можно выдеЛ лить исследования П.Н. Зырянова, М.Ф. Флоринского .

В работе П.Н. Зырянова анализируется социальная структура местного управления и ее эволюция на протяжении cl 861 по 1914 годы. Автор обращает внимание на то, что в начале XX века Министерство внутренних дел рассматривало губернаторов, прежде всего, как своих чиновников, а не представителей монарха, как считалось раньше3.

Исследование М.Ф. Флоринского посвящено истории Совета Министров в 1914-1917 годах. В частности, автором проанализирована проблема единства государственного управления в условиях самодержавного режима и показано влияние важнейших элементов правительственного механизма на функционирование политической системы страны. Делается вывод о том, что «одним из важнейших показателей кризиса системы государственного управления Российской империи в преддверии Февральской революции явилось усиление разобщенности в деятельности его важнейших звеньев. Неспособность царизма поддерживать минимум единства государственного управления даже с помощью реформированного в 1905 г. Совета Министров в полной мере обнаружилась уже к началу первой мировой войны»4.

В исследовании американского историка Р. Роббинса «Наместники царя» институт губернаторства характеризуется с позиции взаимоотношений начальника губернии с разными уровнями власти и общества. Используя формулярные списки губернаторов, автор систематизировал данные относительно обра

1 Кризис самодержавия в России 1895-1917. Л., 1984; Ерошкин Н.П. Чиновничество // Советская историческая энциклопедия. М., 1976. Т. 16. Стб. 44-52; Шепелев Л.Е. Чины, звания и титулы // Там же. Стб. 52-59.

2 Зырянов П.Н. Социальная структура местного управления капиталистической России (1861-1914 гг.) // Исторические записки. М., 1982. Т. 107. С. 226-302; Флоринский М.Ф. Кризис государственного управления в России в годы первой мировой войны: Совет Министров в 1914-1917 гг. Л., 1988.

3 Зырянов П.Н. Указ. соч. С. 297.

4 Флоринский М.Ф. Указ. соч. С. 203. зователыюго уровня, имущественного положения губернаторов по состоянию на 1879, 1892, 1903, 1913 годы1.

Активизируется изучение управленческих процессов в Сибири в целом. Прежде всего, это было связано с изучением аграрной политики самодержавия и проблем управления отдельными регионами. Тем не менее, в работе JI.M. Го-рюшкина и Н.А. Миненко, освещающей процесс исследования основных вопросов истории Сибири периода феодализма и капитализма, не было выделено особого раздела, посвященного управленческим сюжетам2.

Среди работ по управлению крестьянами в Сибири, следует отметить исследования JI.M. Дамешека, В.Н. Никулина. Авторами проанализирована внутренняя политика самодержавия по отношению к народам Сибири. Отмечается, что положение о крестьянских начальниках стало последним крупным актом в сфере управления крестьянами, предоставившим чиновникам почти неограниченные возможности для вмешательства в их повседневную жизнь в интересах самодержавия. На примере организации управления крестьянами сделан вывод, что в начале XX века правительство, отказалось от изменений в структуре управления и пыталось усилить местный исполнительный аппарат власти с помощью увеличения контроля за крестьянскими учреждениями и улучшения качественного подбора чиновников, но эта политика не принесла ожидаемого результата3.

Среди работ по управлению отдельными регионами в конце XIX-начале XX веков можно отметить публикации Т.Н. Соболевой, Н.М. Дмитриенко4.

1 Robbins Jr. R. G. The Tsar's Viceroys. Russian Provincial Gouvernors in the Last Years of the Empire. Ithaca and London, 1987.

2 Горюшкин Л.М., Миненко H.A. Историография Сибири дооктябрьского периода (конец XVI - начало XX века). Новосибирск, 1984.

3 Дамешек Л.М. Внутренняя политика царизма и народы Сибири (XIX- начала XX века). Иркутск, 1986. С. 8788; Дамешек JI. М., Оглезнева Г.В. Крестьянские начальники Иркутской губернии (1898-1917) // Политика самодержавия в Сибири XIX - начала XX века. Иркутск, 1988. С. 21-35; Никулин B.H. Управление крестьянами Сибири в 1861-1905 годах. Автореф. канд. ист. наук. Новосибирск, 1979; Он же. Крестьянские начальники в Сибири (1898-1917) // Вопросы истории. 1987. № 1. С.170-175.

4 Соболева Т.Н. Управление Колывано-Воскресенским (Алтайским) горным округом в XIX- начале XX вв. // Вопросы историографии и источниковедения Сибири периода капитализма. Томск, 1985. С. 110-123; Дмитриенко H.M. Управление Томском в период капитализма // Из истории Томской области. Томск, 1988. С. 62-72.

В конце 80-х годов появляются первые работы А.В. Ремнева, посвященные политике самодержавия в Сибири. Анализируя судьбу вопроса о подчинении Тобольской и Томской губерний генерал-губернаторской власти, автор делает вывод о том, что проект создания Сибирского генерал-губернаторства не был осуществлен, хотя его идея «вполне вписывалась в правительственную политику усиления власти на окраинах»1.

С начала 90-х годов XX века возросло внимание исследователей к проблемам организации и деятельности органов власти всех уровней, стали анализироваться возможные альтернативы эволюции государственного управления Российской империи после Февральской революции 1917 года. Повышение интереса к этим сюжетам было связано с началом реформ в России и новым взглядом на организацию государственного аппарата и роль местных органов власти в масштабах страны2.

В коллективной монографии «Власть и реформы» на основе широкого круга источников проанализирована история российского реформаторства и эволюция государственного управления на протяжении более чем пятивекового периода отечественной истории. В частности, рассмотрены проекты реформ уездной и губернской администрации, разработанные при П.А. Столыпине .

Вопросы управления отдаленными местностями были обобщены в монографии «Национальные окраины Российской империи: становление и развитие системы управления». Авторами проанализированы основные проблемы, связанные с формированием и развитием политико-административной системы Сибири, Южного Урала, Поволжья и других регионов. Но по причине широких территориальных рамок исследования дана только общая характеристика

1 Ремнев A.B. Неосуществленный проект создания Сибирского генерал-губернаторства // История Западной Сибири в дореволюционный период. Тезисы докладов. Омск, 1988. С. 20.

2 Хеймсон Л. Об истоках революции // Отечественная история. 1993. № 6. С. 3-15; Ананъич Б.В., Ганелин Р.Ш. Кризис власти в России. Реформы и революционный процесс. 1905 и 1917. // Реформы или революция? Россия 1861-1917. Материалы международного коллоквиума историков. СПб., 1992. С. 7-18; Бахтурина А.Ю. Взгляды российской бюрократии на проблему самодержавной государственой власти в начале XX века // Государственные институты России: прошлое и настоящее. Материалы межвузовской научной конференции. М., 1995. С. 3739; Власть и реформы. М., 1996; Власть и реформы в России. Материалы «круглого стола», посвященного обсуждению коллективной монографии петербургских историков // Отечественная история. 1998. № 2 С. 3-36.

3 Власть и реформы. С. 600-602. структуры административного управления, существовавшей в каждой из окраин Империи1.

Кроме того, появляются исследования, в которых обращено внимание на проблемы взаимодействия разных уровней административного управления и организации государственной службы в дореволюционной России (Б.Б. ДуА бенцов, С.В. Куликов, Е.А. Правилова, А.С. Сенин, JI.E. Шепелев) .

Так, в работах А.С. Сенина, JI.E. Шепелева обобщен материал о российских чиновниках XVIII-начала XX веков, проанализирован их социальный состав и имущественное положение3. Социальная эволюция высшей царской бюрократии анализируется в статье Б.Б. Дубенцова и С.В. Куликова. Авторы обращают внимание на постепенное повышение образовательного уровня бюрократической элиты, ее омоложение к началу XX века и потерю связи с землей, что способствовало переходу рычагов управления из рук помещиков в руки чиновников-профессионалов, для которых жалованье стало основным источником существования4.

В последние годы появились работы по истории высших и центральных учреждений дореволюционной России, в том числе и справочного характера5. Исследователи отмечают, что Министерство внутренних дел имело наиболее обширные и универсальные функции среди центральных государственных учреждений. Сфера компетенции данного министерства распространялась на многие стороны государственного управления дореволюционной России. Так, министру внутренних дел были подчинены все гражданские губернаторы, а фак

1 Национальные окраины Российской империи: становление и развитие системы управления. М., 1998.

2 Сенин А.С. Государственная служба в «золотой век» Российской империи //Архипова Т.Г., Румянцева М.Ф., Сенин А.С. История государственной службы в России. XVIII-XX века. М., 2000. С. 99-150; Дубенцов Б.Б., Куликов С.В. Социальная эволюция высшей царской бюрократии во второй половине XIX - начале XX в. (Итоги и перспективы изучения) // Проблемы социально-экономической и политической истории России XIX -XX века. СПб., 1999. С. 71-72; Правилова Е.А. Местное и центральное управление в России: проблема правового регулирования отношений // Имперский строй России в региональном измерении ( XIX - начало XX века). М., 1997. С. 36-51; Шепелев JI.E. Чиновный мир России: XVIII - начала XX века. СПб., 1999.

3 Шепелев Л.Е. Чиновный мир России: XVIII - начало XX века. СПб., 1999.

4 Дубенцов Б.Б., Куликов С.В. Социальная эволюция высшей царской бюрократии во второй половине XIX -начале XX в. (Итоги и перспективы изучения) // Проблемы социально-экономической и политической истории России XIX -XX века. СПб., 1999. С. 63-86.

5 Высшие и центральные государственные учреждения России 1801-1917. Т. 2: Центральные государственные учреждения. СПб., 2001; Высшие органы государственной власти и управления России. LX-XX вв. СПб., 2000.

4» тически в его ведении находились и многие военные губернаторы и генералгубернаторы.

Интерес исследователей направлен не только на анализ структуры и деятельности центральных и местных учреждений, но и на изучение их состава. Одной из первых работ в этом направлении стал биобиблиографический справочник, который посвящен государственным деятелям Российской империи, занимавших в 1802-1917 гг. министерские и равные им по рангу или статусу посты в центральном аппарате управления1.

Растет интерес ученых к истории губернаторской и генерал-губернаторской власти дореволюционной России, что напрямую связано с административными изменениями, в результате которых во главе многих субъектов Российской Федерации появились новые руководители - губернаторы2. В коллективной монографии «Институт генерал-губернаторства и наместничества в Российской империи» исследуется исторический опыт построения властной вертикали на примере института генерал-губернаторства (наместничества) в течение XVIII-начала XX веков3.

Исследователи обращают внимание на права и обязанности губернаторов, ^ генерал-губернаторов, их образовательный уровень, сословное происхождение, личные качества, а также их значение в системе государственного управления Российской империи (К.Ш. Ахтямов, Л.М. Лысенко)4.

Так, К.Ш. Ахтямов, характеризуя деятельность губернаторов на рубеже веков, приходит к выводу, что кроме огромных прав руководители губерний име

1 Шипов Д.Н. Государственные деятели Российской империи. Главы высших и центральных учреждений 18021917. СПб., 2001.

2 Губернаторство в России: история, современность, перспективы (материалы круглого стопа) // Вестник МГУ, сер. 12.1996. № 3. С. 3-21; Астраханские губернаторы. Историко-краеведческие очерки. Астрахань, 1997; Алек-сушин Г.В. Самарские губернаторы. Самара, 1996; Губернаторы Оренбургского края. Оренбург, 1999.

3 Институт генерал-губернаторства и наместничества в Российской империи. СПб., 2001. Т. 1.

4 Ахтямов К.Ш. Институт губернаторства - важнейший элемент административно-территориальных органов управления на рубеже XIX -XX веков // Вестник Оренбургского государственного педагогического университета. 1999. № 2. С. 95-101; Лысенко Л.М. Губернаторы и генерал-губернаторы Российской империи (XVIII ф начало XX века). М., 2001. ли массу обязанностей и служили не только престолу, но и народу вверенных им территорий1.

В центре внимания JI.M. Лысенко находятся проблемы возникновения и эволюции института губернаторства, его место и роль в системе власти дореволюционной России На основании собранного автором банка данных на более чем 2000 губернаторов и около 200 генерал-губернаторов дается качественная и количественная характеристика губернаторского корпуса с 1708 по 1917 годы. Большой интерес представляют рассмотренные JI.M. Лысенко проблемы соотношения объективных условий и субъективного фактора в развитии российских губерний, роль личности в истории. Однако широкие хронологические и территориальные рамки исследования, привели к некоторым неточностям в списках губернаторов Акмолинской, Тобольской и Томской губерний в 19051917 годах. Л.М. Лысенко обращает внимание на то, что «вплоть до 1917 года проблема разграничения предметов ведения и полномочий между губернаторами и генерал-губернаторами стояла очень остро и так и осталась неразрешен 2 НОИ» .

Отмечается повышение интереса исследователей к проблемам организации местного управления и деятельности разных уровней власти в начале XX века на локальном материале (А.А. Ломцов, С.В. Любичанковский)3. Так, анализируя деятельность местных органов власти Оренбургской губернии, С.В. Любичанковский приходит к выводу о наличии внутреннего кризиса в управленческом аппарате и выделяет его основные показатели.

За последнее десятилетие активизировалась работа по изучению административной политики самодержавия и деятельности администрации в Сибири. Прежде всего, следует отметить продолжение исследования этих вопросов А.В. Ремневым. В центре его внимания находятся проблемы, связанные с

1 Ахтямов К.Ш. Указ. соч. С. 100.

2 Лысенко Л.М. Указ. соч. С. 127.

3 Ломцов А.А. Местное управление в Южном Зауралье в середине XIX - начале XX веков (уездный и волостной уровень). Автореф. канд. ист. наук. Курган, 2001; Любичанковский С.В. Кризис системы местного управления в последнее десятилетие существования Российской империи // Отечественная история. 2003. № 1. С. 197-201. взаимодействием центральных и местных органов власти, совершенствованием сибирского управленческого аппарата, с решением кадровых вопросов. Но в своей основе работы посвящены XIX веку и лишь частично захватывают начало XX века1.

Изучение аграрной политики самодержавия и деятельности местной администрации по решению проблем крестьянского управления было продолжено И.В. Островским. В частности, автор обращает внимание на институт крестьянских начальников, его роль в общей системе управления крестьянским населением и место в структуре административного управления сибирского региона2.

Отдельным направлениям деятельности местной власти посвящены исследования В.В. Воробьева, JI.H. Воронцовой, Ю.П. Родионова . Они обращают внимание на позицию высшей местной власти по вопросу реформирования системы управления, на ее политику в отношении сибирских периодических изданий.

По истории Степного генерал-губернаторства, составной частью которого была Акмолинская область с центром в Омске, следует отметить работы П.П. Вибе, А.П. Толочко, Ю.П. Родионова, И.П. Шихатова4. В них исследуются со

1 Ремнев А.В. Учреждение Степного генерал-губернаторства // Областная научно-практическая конференция, посвященная 275-летию г. Омска. Секция: История Омска и Омской обл., Омск, 1991. С. 35-38; Он же. Самодержавие и Сибирь. Административная полигака второй половины XIX- начала XX веков. Омск, 1997; Он же. Некоторые проблемы административной политики самодержавия в Сибири в дореволюционный период // П. А. Столыпин и исторический опыт реформ в России: Тезисы докладов и сообщений научно-практической конференции, посвященной 135-летию со дня рождения П.А. Столыпина. Омск, 1997. С. 39-45; Он же. Источники по истории административной политики самодержавия в Сибири XIX - н. XX вв. (общая характеристика) // Проблемы историографии, источниковедения и исторического краеведения в вузовском курсе отечественной истории: Тезисы докладов и сообщений IV региональной научно-методической конференции. Омск, 2000. - С. 1620; Рабцевич B.B., Ремнев A.B., Конев Ю.А. Итоги и проблемы изучения административной политики самодержавия в Сибири (17- н. 20 вв.) // Культурное наследие Азиатской России: материалы I Сибиро-Уральского исторического конгресса. Тобольск, 1997. С. 30-34.

2 Островский И.В. Аграрная политика царизма в Сибири в период империализма. Новосибирск, 1991.

3 Воробьев В.В. Политика сибирской администрации в отношении либерально-буржуазной печати края в 19071914 гг. // Проблемы историографии, источниковедения и исторического краеведения в вузовском курсе отечественной истории. Тезисы докладов и сообщений. Омск, 1995. С. 152-155; Воронцова Л.Н. Постановка вопроса о реформе местного управления сибирской администрацией (80-е гг. XIX в. - 1907 г) // Общественно-политическая жизнь Сибири. XX век. Новосибирск, 1994. С. 19-26; Родионов Ю.П. Характеристика периодических изданий Сибири местной администрацией в 1907-1914г.г. // Научная конференция памяти Н.М. Ядрин-цева. Секция: Проблемы отечественной истории. Тезисы докладов конференции. Омск, 1992. С. 72-74.

4 Вибе П.П. Генерал-губернаторы Западной Сибири и Степного края // Вибе П.П., Михеев А.П., Пугачева Н.М. Омский историко-краеведческий словарь. М., 1994. С. 59-60; Толочко А.П. Степное генерал-губернаторство (Степной край). 1882-февраль 1917 гг.: из истории социально-экономического развития, культурной и общественной жизни // Степной край: зона взаимодействия русского и казахского народов (18-20 века): Международная научная конференция, посвященная 175-летию образования Омской области: Тезисы докладов и сообщециально-экономическое, общественно-политическое и культурное развитие края, личные судьбы генерал-губернаторов.

В 2002 г. был издан справочник «Власть в Сибири XVI - начала XX века». В частности, исследователями проанализирован опыт организации управления Сибирью в составе Российского государства. Кроме того, дана общая характеристика местных органов управления и систематизированы данные о высших должностных лицах сибирской администрации1.

Исследования ученых, связанные с проблемами управления и компетенцией разных уровней административных структур Западной Сибири в исследуемый период, в последние годы выходили чаще всего в сборниках материалов научно-практических конференций, посвященных проблемам общественно-политического и социально-экономического развития регионов. Среди них следует отметить публикации В.М. Зиняковой, Д.В. Кузнецова2.

В частности, В.М. Зинякова обращает внимание на состояние административного делопроизводства в начале XX века в Тобольской и Томской губерниях. Автор дает характеристику присутственных мест губернского, уездного, городского уровней и делает вывод о том, что система делопроизводства в этот период была достаточно хорошо отработана, но по причине усложнения управленческих задач постепенно теряла свою эффективность.

Структура местной администрации и ее сельскохозяйственная деятельность в Среднем Прииртышье в конце ХГХ-начале XX веков рассматривается в исследованиях Д.В. Кузнецова. В частности, автор обращает внимание на характер взаимоотношений между различными уровнями власти при решении аграрных проблем. Он приходит к выводу, что администрация стремилась наладить ний. Омск, 1998. С. 21-25; Родионов Ю.П. Н.Н. Сухотин как защитник избирательных прав русских и казаков Степного края в 1905 г. // Там же. С. 151-155; Шихатов И.П. Губернаторская галерея: Генерал-губернаторы Западной Сибири и Степного края. 1819-1917. Председатели Омского областного исполкома. 1917-1989. Омск, 2000.

1 Власть в Сибири XVI - начала XX века. Новосибирск, 2002.

2 Зинякова B.M. Административное делопроизводство в губерниях Западной Сибири начала XX века // Таре -400 лет. Проблемы социально-экономического освоения Сибири. Материалы научно-практической конференции: История и краеведение. Тара и города Сибири и России. Омск, 1994. С. 57-61; Кузнецов Д.В. Административное устройство и организация переселенческого дела в областях Степного края в период столыпинской систему руководства и контроля за сельскохозяйственным процессом, сделать его более управляемым и регулируемым1.

Среди исследований, посвященных жизни и деятельности представителей высшей администрации и истории чиновничества Западной Сибири следует отметить издание «Сибирские и тобольские губернаторы», в котором прослежена деятельность и личные судьбы начальников губерний, в том числе и тех, кто занимал этот пост в 1905-1917 годах2.

Статья В.А. Сергиенко посвящена последнему томскому губернатору В.Н. Дудинскому. Автор обращает внимание не только на факты биографии, но и на личные качества губернатора, анализирует его деятельность и способность решить вопросы, поставленные временем3. Социальная эволюция чиновничества Тобольской губернии стала одной из задач исследования Т.В. Козельчук. На основе анализа архивного материала автор делает вывод, что к началу XX века потомственное чиновничество являлось одним из основных поставщиков государственных служащих в Тобольской губернии4.

В последние годы возрос интерес исследователей к истории городского самоуправления, что во многом связано с перестройкой общественно-политической системы в России. Организации городского самоуправления в Западной Сибири посвящены работы Н.М Дмитриенко, А.П. Толочко, И.А. Коновалова, Е.Ю. Меренковой, О.В. Чудакова, затрагивающие проблемы взаимоотношений этих органов с западносибирской администрацией5. В коллективной монографии «Городское самоуправление в Западной Сибири: становление и развитие» обобщен значительный материал, на основе которого рассмотаграрной реформы// Социальные институты в истории: ретроспекция и реальность: Тезисы докладов и сообщений. Омск, 2000. С. 113-115.

1 Кузнецов Д.В. Администрация и поиски путей сельскохозяйственного освоения Среднего Прииртышья в конце XIX- начале XX вв. Автореф. канд. ист. наук. Омск, 2000.

2 Сибирские и тобольские губернаторы: исторические портреты, документы. Тюмень, 2000.

3 Сергиенко В.А. Томский губернатор Владимир Николаевич Дудинский // Сибирь: XX век. Вып. 4. Кемерово, 2002. С. 46-50.

4 Козельчук T.B. Чиновничество Тобольской губернии во второй половине XIX - начале XX века. Автореф. канд. ист. наук. Курган, 2002. С. 21.

5 Толочко А.П., Коновалов И.А. Городское самоуправление в Омске в дореволюционный период. Омск, 1997; Меренкова Е.Ю. Организация, полномочия и деятельность городского самоуправления в Западной Сибири в конце Х£Х - начале XX вв. Автореф. канд. ист. наук. Омск, 2000; рена организационная структура и компетенция, а также основные направления деятельности городских дум и управ. Авторы обращают внимание на то, что одной из основных проблем функционирования механизма городского самоуправления было «отсутствие оптимального разграничения компетенции между органами городского самоуправления и административными органами и должностными лицами»1.

Анализируя организацию местного управления Томской губернии, Н.М. Дмитриенко отмечает, что губернское управление ведало только некоторыми сферами хозяйственного и социального развития, превратившись со временем в одно из местных учреждений МВД. Она делает вывод о том, что укрепление и расширение административно-полицейской власти губернатора происходило на фоне преобразований в других сферах управления, которые вносили существенные изменения в жизнь Томска2.

Таким образом, на основе обзора литературы можно сделать вывод о том, что организация и деятельность высшей администрации Западной Сибири с января 1905 г. по февраль 1917 г. остается малоизученной, несмотря на увеличение интереса к этой теме в последние годы по сравнению с советским периодом. Имеющиеся работы носят разноплановый характер, освещая лишь отдельные управленческие сюжеты. До настоящего времени нет комплексного исследования по данной проблеме, многие вопросы предстоит еще рассмотреть. Поэтому изучение структуры, полномочий и деятельности высшей администрации Западной Сибири обуславливается не только ее актуальностью, но и научной значимостью.

Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования является высшая администрация Западной Сибири. В качестве предмета исследования выступает законодательно закрепленная структура, полномочия и

1 Толочко А.П., Коновалов И.А., Меренкова Е.Ю., Чудаков О.В. Городское самоуправление в Западной Сибири: становление и развитие. Омск, 2003. С.76.

2 Дмитриенко H.M. Сибирский город Томск в XIX - первой трети XX века: управление, экономика, население. Томск, 2000. деятельность высших местных учреждений в лице губернаторов и губернских управлений.