автореферат диссертации по истории, специальность ВАК РФ 07.00.02
диссертация на тему: Институт земских участковых начальников Орловской губернии в конце XIX - начале XX вв.

Полный текст автореферата диссертации по теме "Институт земских участковых начальников Орловской губернии в конце XIX - начале XX вв."

На правах рукописи

АВЕРИЧЕВА ОКСАНА МИХАЙЛОВНА

ИНСТИТУТ ЗЕМСКИХ УЧАСТКОВЫХ НАЧАЛЬНИКОВ ОРЛОВСКОЙ ГУБЕРНИИ В КОНЦЕ XIX - НАЧАЛЕ XX ВВ.

Специальность 07.00.02 - Отечественная история

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата исторических наук

З ОК'Г 2(113

Воронеж-2013

005534189

Диссертация выполнена на историческом факультете ФГБОУ ВПО «Орловский государственный университет»

Научный руководитель: доктор исторических наук, профессор,

ведущий научный сотрудник Федерального государственного бюджетного учреждения науки «Санкт - Петербургский институт истории Российской академии наук» Гинев Владимир Николаевич

Официальные оппоненты: доктор исторических наук, профессор кафедры Отечественной истории ФГБОУ ВПО «Липецкий государственный педагогический университет Земцов Леонид Иосифович

доктор исторических наук, профессор кафедры философии и истории ФГБОУ ВПО Орловского государственного университета Учебно-научно-производственного комплекса Санькова Светлана Михайловна

Ведущая организация: ФГБОУ ВПО

«Санкт-Петербургский государственный аграрный университет»

Защита состоится 25 ноября 2013 года в 14. 00 часов на заседании диссертационного совета Д 212.038.12 при ФГБОУ ВПО «Воронежский государственный университет» по адресу: 394068, г. Воронеж, Московский проспект, 88, корпус ВГУ №8, ауд. 211а

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке ФГБОУ ВПО "Воронежский государственный университет" по адресу: 394068, г. Воронеж, Московский проспект, 88, корпус ВГУ №8.

Автореферат разослан "13" сентября 2013 г.

Ученый секретарь ҐА

диссертационного совета /д {/\ІСіС

Акиньшин А.Н.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Вопросы истории российской государственности и регионального управления не теряют свою актуальность для отечественных исследователей на протяжении длительного времени. В течение последних десятилетий система местного управления Российской Федерации продолжает находиться в процессе реформирования. Однако, главная задача - достижение оптимального баланса в распределении функций и их финансирования между центральной и местной властью пока так и не решена.

Одним из показательных примеров децентрализованного управления (но под контролем вышестоящих органов, на практике оказавшимся недостаточно эффективным) служит введение института земских участковых начальников в 1889 г.

В современной историографии порой без достаточных оснований пересматриваются прежние дореволюционные и советские историографические концепции. Так, внутренняя политика Александра III представляется не как серия контрреформ по отношению к реформам 1860 -70-х гг., а как их коррекция, необходимость которой выявилась в процессе их реализации. В этой связи подчинение крестьянского волостного самоуправления земским начальникам, соединение в одном лице административной и судебной властей целым рядом историков считается необходимой позитивной мерой, вызванной низким уровнем политической и бытовой культуры сельского населения.

На основе изучения материалов деятельности земских начальников в Орловской губернии автор представленной на обсуждение диссертации пришла к иным выводам. Не отрицая наличия какого-то количества добросовестных земских начальников,, она приводит многочисленные примеры злоупотребления почти . неограниченной властью, халатного отношения к своим обязанностям, недостаточного профессионализма.

Мы полагаем, что возвращение возможности вмешательства бывших местных крепостников в повседневную' жизнь крестьян, консервация сословности в обществе препятствовало уже стоявшей в повестке дня политической и экономической модернизации страны, душило элементы самоуправления вместо того, чтобы развивать их, создав бессословную волость. В диссертации отмечается что, наиболее дальновидные государственные деятели России, прежде всего П.А. Столыпин, намеривались другими методами укрепить вертикаль власти: провести ротацию, сделав оставшихся земских начальников независимыми от местной дворянской элиты чиновниками; Столыпин был сторонником создания бессословной волости, но сопротивление местного дворянства не позволило осуществиться этим планам. Материалы и выводы данной диссертации, таким образом, вносят свой вклад в современную дискуссию о том, как оценивать различные периоды в развитии Российской государственности.

Хронологические рамки диссертации определяются концом 1880 - х гг. - 1917 г. Нижняя хронологическая граница исследования обозначена временем введения земских участковых начальников в центральных регионах Российской империи, в том числе в Орловской губернии. Верхняя граница - время упразднения корпуса земских начальников.

Территориальные рамки обусловлены региональной спецификой изучения деятельности земских начальников и локализованы на отдельном субъекте Российской империи - Орловской губернии, в границах исследуемого хронологического периода.

Объектом исследования является институт земских участковых начальников как особая форма местного управления, завершающая «вертикаль власти» и наделённая судебными функциями.

Предметом исследования является конкретно-практическая деятельность земских начальников, степень эффективности их взаимодействия с крестьянским населением и губернскими органами власти.

Степень изученности проблемы. В историографии проблемы выделяются три основных этапа: дореволюционный, советский и современный.

На фоне устойчивого интереса дореволюционных исследователей к проблемам местного управления в центре их внимания оказался институт земских начальников.

Среди исследователей того периода не наблюдалось единства. Сторонники института земских начальников в большей степени составляли консервативное крыло общественной мысли, а противники - либеральное.

Причины введения института земских начальников были подробно рассмотрены его сторонниками — представителями консервативного крыла. Среди них: А.Д. Пазухин, П.Л. Кор$, Д.Н. Цертелев, М.М. Катаев1. По мнению данных исследователей на местах требовалось создать твердую попечительную власть государства над крестьянством2. По мнению А.Д. Пазухина, основной задачей HHCTHtyra земских начальников должно было стать возвращение дворянству всех сословных преимуществ, в первую очередь в системе управления и суда. ^

В то же время в либеральном крыле, состоявшем в большей степени из юристов и публицистов, а именно: В. Даневского, В.М. Гессена, В.Я. Кожухара, С. П. Никонова, П.Н. Обнинского3, и др. - открыто высказывалась критика стремления дворянства вернуть власть над крестьянами.

1 Пазухин А.Д. Современное состояние и сословный вопрос в России. М., 1886; Корф П.Л. Ближайшие нужды местного управления. СПб., 1888; Цертелев Д.Н. Нужна ли реформа местного управления. М., 1889; Катаев М.М. Местные крестьянские учреждения 1861,

1874, 1889 годов. СПб., 1911. 1 Цертелев Д.Н. Указ. соч. С. 95.

3Даневский В.П. По поводу предстоящей реформы нашего судоустройства. М., 1896; Гессен В.М. Вопросы местного управления. СПб., 1904; Кожухар К.Я. Земские начальники // Вестник права. 1905. Кн. 5, 8, 9; Никонов С.Л. Крестьянский правопорядок и

Особое внимание противники института земских начальников уделяли вопросу совмещения административной и судебной властей в руках одного человека. В.М. Гессен сделал вывод, что наделение одного человека столь

4

широкими полномочиями привело к произволу на местах .

Функциональная составляющая судебной деятельности земских начальников была исследована Г.А. Джаншиевым, В. Даневским, Б. Жомини, A.A. Титовым5, которые противопоставляли «Положение» 1889 г. Судебным Уставам 1864 г. Они характеризовали «Положение» как ничего общего не имеющее с основами судебных уставов и противоречащее им.

Рассматривая судебную деятельность земских начальников, дореволюционные исследователи не раз обращались к вопросам функционирования органов крестьянского самоуправления до реформы 1889 г. В работах М. И. Зарудного, П. Скоробогатого, И. Н. Аристова, А. А. Леонтьева6 выявлены главные недостатки волостного судопроизводства: сословность, взяточничество, отсутствие руководства письменным законом и др. Однако подчинение волостного суда земским начальникам, не решая полностью указанные проблемы,/ добавило много негативных черт, связанных с их чрезмерными властными функциями.

Исследуя нормативную базу системы местного управления О.О. Эйхельман, Н.М. Коркунов, В.Е. Романовский7 осветили структуру и функции института земских начальников. И.М. Страховский8 определил реформу 1889 г. как «идеальную», так как она, по его мнению, была разработана для личностей, не существующих в природе9.

Однозначно негативная оценка административной деятельности земских начальников дана в исследованиях, основанных на материалах местных комитетов о нуждах сельскохозяйственной промышленности.

В работах дореволюционных авторрв поднимался вопрос о сословной принадлежности земских начальников. Лидер консервативного лагеря А.Д. Пазухин в своей работе требовал возврата к сословным принципам.

его желательное будущее. Харьков, 1906; Обнинский П.Н. К юбилею судебной реформы. М., 1914.

4Гессен В.М. Указ. соч. С. 183.

5Джаншиев Г.А. Из эпохи великих реформ. М., 1892.; Даневский В.П. Указ. соч.; Жомини[Н.Г.] О земских начальниках их съездах и деятельности сих учреждений. СПб., 1898; Титов A.A. О мировых судьях и земских начальниках. М., 1906;

63арудный М.И. Законы и жизнь. Итоги исследования крестьянских судов. СПб., 1874; Скоробогатый П. Устройство крестьянских судов. М., 1880; Аристов И.Н. Волостной суд по закону 12 июля 1889 г. Казань, 1893; Леонтьев A.A. Крестьянское право. СПб., 1914. 1 Эйхельман О.О. Обзор центральных и местных учреждений управления в России и

Устава о службе по определению от правительства. Киев, 1890; Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. 1-2. СПб.,1892-1893; Романовский В.Е. Государственные учреждения древней и новой России. М., 1911.

Страховский И.М. Крестьянские права и учреждения. СПб., 1903.

9 Там же. С. 169.

Иных взглядов придерживались либералы Г.А. Джаншиев, A.A. Титов, A.A. Риттих10, Э.Н. Берендтс", П.Н. Обнинский, которые критиковали сугубо продворяискую направленность реформы.

Более левые общественные и политические деятели (народники и социал - демократы), категорически не приемля земских начальников, отрицали вообще самодержавный строй в целом.

Необходимо отметить, что введение института земских начальников тесно переплеталось с политическими проблемами, что зачастую определяло полярность взглядов изучавших ее исследователей.

Советские авторы, исходя, конечно, совсем из других, марксистско-ленинских идейных постулатов, отвергавших самодержавной строй в целом, оценивали «Положение о земских участковых начальниках» так же негативно, как и дореволюционные либералы, считая это реакционной мерой правительственной политики 1880-1890-х гг.

В советский период конкретному изучению деятельности земских начальников особого внимания не уделялось. Тем не менее, некоторые аспекты темы все же были подвергнуты анализу.

В рамках изучения внутренней политики Александра III о земских начальниках писали Л.Г. Захарова, В.А. Твардовская, П. А. Зайончковский, Н.П. Ерошкин12. Все исследователи оценивали это нововведение негативно.

Анализ кадрового состава корпуса земских начальников дал советский исследователь — A.A. Либерман13. Автор пришел к выводу, что земские начальники прославились произволом главным образом потому, что большая их часть имела слабое представление о юридических нормах.

A.M. Анфимов, С.М. Сидельников, Г.А. Герасименко, М.С. Симонова, П.Н. Зырянов1 , полагали, что внедрение в крестьянскую волость земских участковых начальников явилось отражением крепостнических тенденций, наметившихся в крестьянском законодательстве конца XIX - начала XX вв.

Изучая характер взаимоотношений дворянства с властью, имущественное положение дворян пореформенного периода, историки Е.М.

10 Риттих A.A. Крестьянский правопорядок. СПб., 1904.

" Берендтс Э.Н. О прошлом и настоящем русской администрации. СПб., 1913.

12Захарова Л.Г. Земская контрреформа. М.,1968; Твардовская В.А. Идеология пореформенного самодержавия. М., 197£j; Зайончковский П.А. Российское самодержавие в конце XIX столетия (политическая реакция 80-х - начала 90-х годов). М., 1970; Ерошкин Н.П. Самодержавие накануне краха. М.,1975. Его же. Очерки истории государственных учреждений дореволюционной России. М., 1960.

13 Либерман A.A. Состав института земских начальников // Вопросы истории. М., 1976. № 8. С. 201-204. i

14 Анфимов A.M. Крестьянское хозяйство Европейской России. М.,1980; Сидельников С.М. Аграрная политика самодержавия в период империализма. М., 1980; Герасименко Г.А. Борьба крестьян против столыпинской аграрной политики. М.1985; Симонова М.С. Кризис аграрной политики царизма накануне первой Российской революции. М., 1987; Зырянов П.Н. Крестьянская община европейской России. 1907-1914. М.. 1992;

Брусникин, А.П. Корелин, Ю.Б. Соловьев15 пришли к выводу, что закон о земских начальниках был введен вследствие ухудшения экономического положения помещичьих хозяйств.

В целом следует отметить, что в советский период роль земских начальников оценивалась в контексте внутренней политики «контрреформ» в 1880- 1890-х гг. '

В первое постсоветское десятилетие о деятельности земских начальников, без какой-либо оценки, лишь упоминалось в работах таких исследователей, как A.A. Жукова, H.A. ^Емельянов, В.В. Казарезов, Т.В. Шатковская16. ' ;

На современном этапе наблюдается рост интереса научной общественности к деятельности земских начальников.

Среди историков, вплотную занявшихся изучением кадрового состава института земских начальников и его функционирования можно назвать H.A. Бузанову, М.М. Гурьянова, A.B. Звонцову, Н.В. Башкиреву, К.А. Мироненко, A.A. Дехтяр и других'7.

Вопрос о статусе и объеме полномочий земских начальников был поставлен в исследованиях О.Г. Вронского, О.Н. Богатыревой, В.Б. Безгина18.

1ЪБрусникин Е.М. Крестьянский вопрос в России в период политической реакции: 80-90е годы XIX века // Вопросы истории. 1970. № 2; Корелин А.П. Дворянство в пореформенной России 1861 - 1904 гг.: Состав, численность, корпоративная организация. М., 1979; Соловьев Ю.Б. Самодержавие и дворянство в 1902-1907 гг. J1., 1981 г.

16Жукова A.A. Проблемы взаимодействия властных структур и земского самоуправления в пореформенной России 1864-1918 гг. М.,1995; Емельянов H.A. Местное самоуправление в России: генезис и тенденции развития. Тула, 1997; Казарезов В.В. Крестьянский вопрос в России: конец XIX-первая четверть XX. М., 2000; Шатковская Т.В. Правовой быт российских крестьян второй половины XIX века: автореф. дисс. канд. ...ист. наук. Ростов-на-Дону, 2000.

17Бузанова H.A. Земские начальники Тамбовской губернии (1889-1917 гг.): дисс. канд...ист. наук. Тамбов, 2005; Звонцова A.B. Институт земских начальников в России в эпоху консервативной стабилизации и реформаторском процессе в 80-е гг. XIX-начале XX в. (по материалам Тульской губернии): дисс. канд... ист. наук. Тула, 2006; Гурьянов М.М. Институт земских начальников в конце XIX начале XX вв. и его региональные особенности.: дисс. канд... ист. наук. Нижний Новгород, 2007; Тетюхин H.H. «Положение о земских участковых начальниках» от 12 июля 1889 г. и его влияние на мировой суд // Вестник Тамбовского университета. Серия: Гуманитарные науки- 2008 - № 8 (64).-С.293-296; Башкирева Н.В. Земские участковые начальники Воронежской губернии: состав, функции, деятельность: 1889-1917 гг.: дисс. канд... ист. наук. М., 2010.; Мироненко К.А. Земские начальники центрального Черноземья в социально-политической повседневности конца XIX-начала XX вв.: автореф. дисс.канд...ист. наук. Курск, 2012; Дехтяр A.A. Практическая деятельность земских участковых начальников (1889 -1917 гг.): проблемы историографии и источниковедения (на материалах Нижегородской губернии): автореф. дисс. канд. ист. наук. Нижний Новгород, 2012.

18Вронский О.Г. Государственная власть России и крестьянская община в годы «великих потрясений» (1905- 1917) Тула, 2000. Его же. Государственная власть России и крестьянская община, рубеж XIX - XX вв.-1917 г.: по материалам губерний земледельческого центра страны: дисс. док...ист. наук. М., 2001; Богатырева О.Н. Эволюция системы местного управления в Вятской и Пермской губерниях : 1861- февраль

Современные исследователи в целом позитивно оценивают административную деятельность земских начальников, хотя и отмечают наличие злоупотреблений в их среде.

Иных взглядов придерживается Л.Н. Жданович19. Как административная, так и судебная деятельность земских начальников была признана исследователем вредной для сельского населения.

Вопросы судебной практики земских начальников были освещены в работах Ю.В. Щедриной, В.Б. Шевчука, О.Г. Бузмаковой, H.A. Чернышевой, А.Д. Поповой20.

Автор данной диссертации не считает, что вопрос об оценке института земских начальников уже решен его предшественниками. Свою задачу она видит в том, чтобы на материалах Орловской губернии, основываясь на документах, ранее не привлекавших должного внимания других исследователей, обосновать свое отношение к законодательному нововведению 1889 г.

Целью исследования является изучение административной и судебной деятельности земских участковых начальников, определение степени эффективности института земских начальников и его соответствия объективному социально-экономическому и политическому развитию России.

Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:

— исследовать процесс подготовки реформы местного управления на уровне Орловской губернии;

— определить и дать характеристику кадровому составу института земских начальников;

— изучить административную деятельность земских начальников;

— проанализировать судебную деятельность земских начальников;

— охарактеризовать отношения между губернской администрацией и земскими начальниками;

— оценить взаимоотношения земских начальников с крестьянским населением подведомственных им волостей и органами волостного крестьянского самоуправления.

1917 г.: дисс. канд... ист. наук. Екатеринбург, 2004; Безгин В.Б. Крестьянская повседневность (традиции конца XIX начала XX вв.) Тамбов, 2004.

19Жданович Л. Н. Чиновники по крестьянским делам северо-западных губерний России (1861-1904 гг.): дисс. канд. ист. наук. Великий Новгород, 2005.

20Шевчук В.Б. Реформирование судебной системы России во второй половине XIX- начале ХХвв.(историко-правовое исследование): дисс. канд...юрид.наук . СПб., 2004; Бузмакова О. Г. Судебная власть в Сибири в конце XIX начале XX в.: автореф. дисс. канд...ист. наук. Томск, 2004; Щедрина Ю.В. Суды российской провинции во второй половине Х1Х-начале XX вв. (на примере Курской губернии)., 2007; Чернышева H.A. Судебная реформа 1864 г. в Орловской губернии: учреждения и служащие: дисс. канд. ист. наук. Орел, 2010; Попова А.Д. Судебные реформы как механизм формирования гражданского общества в России (на материалах судебных реформ второй половины XIX века и рубежа XX веков): автореф. дисс. док...ист. наук. М., 2012.

- оценить эффективность института земских начальников, в свете разрабатывавшегося П. А. Столыпиным проекта реформы местного управления. >

Источниковая база исследования. Решение поставленных в работе задач основывается на широком круге исторических источников, который включает в себя законодательные акты, делопроизводственную документацию, материалы периодической печати, источники личного происхождения.

Первостепенное значение для исследования имели документы, сохранившиеся в Государственном архиве Орловской области (ГАОО). В первую очередь - это фонд канцелярии орловского губернатора (Ф. 580), фонд Орловского губернского присутствия (Ф. 35).

В фонде Орловского губернского присутствия содержится информация о деятельности земских начальников: ведомости о количестве административных, гражданских и уголовных судебных дел, некоторые протоколы и акты по результатам ревизий волостных правлений, проводимых земскими начальниками во вверенных им участках.

Среди документов данного фонда особую ценность представляет такой малоисследованный источник, как жалобы на судебную и административную деятельность земских начальников. В отличие от прочей документации они сохранились в достаточно большом количестве.

В ГАОО имеются фонды земских начальников Кромского уезда (Ф. 314), Ливенского уезда (Ф. 296), Новосильского уезда (Ф. 993), Орловского уезда (Ф. 968), которые содержат ценные документы, характеризующие отдельные виды их административной и судебной деятельности.

Личные дела земских начальников и материалы служебного делопроизводства в большом количестве представлены в РГИА в фонде Земского отдела МВД (Ф. 1291). В личных делах содержится наиболее полная информация о земских начальниках.

Объем полномочий и компетенция земских начальников были определены в следующих законодательных актах: в «Положении о земских участковых начальниках» от 12 июля 1889 г., «Правилах о производстве судебных дел, подведомственных земским начальникам и городским судьям» от 29 декабря 1889 г. Они были опубликованы в Полном Собрании Законов Российской империи21.

Нормативные положения, регулировавшие отношения земских начальников с крестьянством, также содержались в «Своде узаконений и распоряжений Правительства об устройстве сельского состояния и

2|Высочайшие утверждения: I Положение о земских участковых начальниках, II Правила об устройстве судебной части в местностях, в которых введено означенное положение, III Временные правила о волостном суде в тех же местностях и IV Правила о порядке приведения в действие Положения о земских участковых начальниках. 12 июля 1889 г. // Полное собрание законов Российской империи. СПб, Собр. 3,Т. IX. 1889. № 6196. С. 508. (ПСЗ РИ).

учреждений по крестьянским делам»22, «Сборнике законоположений о крестьянах для губерний, на которые распространяется действие положения о земских начальниках»23, «Положении и правилах о земских участковых начальниках, городских судьях и волостном суде»24, «Справочной настольной таблице подсудности дел и сроков обжалования для волостных судов, земских начальников, городских судей и членов окружного суда»25 и «Наказе земским начальникам»26.

Определенную роль в исследовании сыграли различные справочные издания. Среди них: материалы. Первой Всеобщей переписи населения Российской империи27, список должностных лиц крестьянских учреждений в местностях, в которых введено в действие «Положение о земских участковых начальниках» от 12 июля 1889 г.,28 памятные книжки и адрес-календари Орловской губернии29.

При написании диссертации использован значительный массив источников личного происхождения.

К первой группе авторов относятся лица, занимавшие посты разного уровня в МВД, и другие высокопоставленные чиновники. Среди них можно выделить К.П. Победоносцева, A.A. Половцова, В.Ф. Джунковского, Н.Х. Бунге, С.Ю. Витте, В.И. Гурко30.

22Свод узаконений и распоряжений правительства об устройстве сельского состояния и

учреждений по крестьянским делам : в 2т. / Сост. И.Л. Горемыкгт. СПб., 1898., Т.1,4.1. Хборник законоположений о крестьянах для губерний, на которые распространяется действие положения о земских начальниках / Сост. И.А. Воронцов- Вельяминов. Тула, 1890.

24Положения и правила о земских участковых начальниках, городских судьях и волостном суде / Сост. Н.И. Арефа. СПб., 1896.

25Справочная настольная таблица подсудности дел и сроков обжалования для волостных судов, земских начальников, городских судей и членов окружного суда / Сост. H.H. Аристов. Второе издание, Казань, 1893.

26Наказ земским начальникам утвержденный министром внутренних дел 11 августа 1905г. С соответствующими статьями узаконений, решениями Правительственного Сената и циркулярами МВД / А.К. Боровский. Петрозаводск, 1910 г.

27Первая всеобщая перепись населения Российской империи 1897 г. Т. XXIX Орловская губерния. / Под. ред. H.A. Тройницкого. 1904, СПб.

2 Список должностных лиц крестьянских учреждений в местностях, в коих введено в действие Положение о земских участковых начальниках 12 июля 1889 г. СПб., 1903.

29Памятные книжки и Адрес-календари Орловской губернии на 1893- 1917 гг. Орел.

30Победоносцев К.П. Великая ложь нашего времени: статьи и письма к Александру III. М., 1993; Половцов A.A. Дневник государственного секретаря A.A. Половцова. М.,1966; Джунковский В.Ф. Воспоминания. Т. 1-Й. .М., 1997; Бунге Н.Х. Загробные заметки. // Река времен. Книга истории и культуры. Кн. 1. М., 1995; Bumme С.Ю. Воспоминания Т. I. М., 1960; Гурко В.И. Черты и силуэты прошлого: правительство и общественность в царствование Николая II в изображении современника. М., 2000.

Ко второй группе относятся мемуары общественных деятелей, юристов, публицистов и др. В их числе можно назвать воспоминания А.Ф. Кони, В.П. Мещерского, Е.М. Феоктистова, Д.Н. Шилова31.

Третья группа - это воспоминания самих земских начальников В. М. Яновича, А.И. Новикова, В. Поливанова32. Они занимали эти должности в разных губерниях Российской империи и подробно описали различные аспекты своей деятельности.

Еще во время подготовки законопроекта «Положения» от 12 июля 1889 г. общественные и политические деятели разделились на 2 лагеря: консервативный и либеральный. В первый вошли лица поддерживавшие нововведение практически в любом его варианте. В нем были К.П. Победоносцев и В.П. Мещерский.

Письма Обер-прокурора Святейшего Синода К.П. Победоносцева к Александру III содержат характеристику правительственной политики, а также в целом положительное отношение консервативных кругов к вопросу о земских начальниках.

На иных, более либеральных позициях, находились А.Ф. Кони, С.Ю. Витте, Д.Н. Шипов, С. Бехтеев, Н.Х. Бунге, Е.М. Феоктистов. Они рассматривали проект о земских начальниках как реформу, не совместимую с принципами правового государства.

Весомый объем информации, необходимый для анализа изучаемого круга вопросов, содержится в местных периодических изданиях. Прежде всего, необходимо выделить газеты «Орловский вестник» и «Орловские губернские ведомости»33.

Научная новизна диссертации заключается в том, что:

- впервые подробно исследуется процесс подготовки и комплектования кадрового состава земских начальников Орловской губернии.

- впервые комплексно изучена административная и судебная деятельность земских начальников Орловской губернии.

- впервые сделана попытка оценить степень эффективности функционирования института земских начальников на основе поступающих на их решения жалоб и ревизий их делопроизводства.

- выводы и заключения, сформулированные в диссертации, базируются на широком круге источников, многие из которых вводятся в научный оборот впервые. В частности, это касается архивных материалов, хранящихся в ГАОО и РГИА.

пКони А.Ф. Избранные труды и речи. Тула, 2000; Мещерский В.П. Мои воспоминания. СПб., 2003; Феоктистов Е.М. За кулисами политики 1848-1914. В 2-х т. М., 2001; Шипов Д.Н. Воспоминания и думы о пережитом. М., 2007.

Новиков А.И. Записки земского начальника СПб., 1899.; Поливанов В. Записки земского начальника // Русская мысль М. - Петроград, 1917; Янович В. Итоги шестилетия Заметки земского начальника Пермь, 1902.

"Орловский вестник. 1888, 1889, 1891, 1892, 1895, 1899, 1905, 1906; Орловские губернские ведомости. 1889,1891, 1893, 1905.

Теоритическая и научно-практическая значимость состоит в том, что ее материалы могут быть использованы при разработке обобщающих трудов и учебных курсов по истории России конца XIX в. — начала XX в., истории местных учреждений дореволюционной России. Основные положения работы могут быть учтены при подготовке учебных лекций и элективных курсов в средней и высшей школе. Результаты исследования могут быть использованы в создании учебных пособий по истории регионов России, а также аграрной политики Российской империи.

Методология исследования основывается на принципах научной объективности и историзма. В работе использованы традиционные для научных исследований методы, такие как анализ и синтез, индукция и дедукция, сравнение и , противопоставление, конкретизация и абстрагирование. Использование ретроспективного метода позволило оценить соотношение субъективного и объективного факторов в функционировании института земских начальников.

В диссертации также использовался метод статистического анализа, который позволил систематизировать данные о количестве делопроизводственной документации земских начальников.

Положения, выносимые на защиту:

- Политика сохранения сословных перегородок при назначении на должность земских начальников являлась феодальным пережитком, она все более мешала экономическому и социальному развитию России, и наличие какого-то количества «хороших» земских начальников в конце XIX в. уже не могло быть основанием для дальнейшего консервирования сословности.

- Административная деятельность земских начальников способствовала, в некоторой степени, наведению порядка в органах крестьянского самоуправления и общине в целом, однако их методы оставались помещичьими.

- Наделение земских начальников судебными функциями шло вразрез с правовыми принципами разделения властей, противоречило прогрессивным судебным преобразованиям 1860-х гг. Судебная практика земских начальников, несмотря на ряд позитивных примеров, в целом оценивается негативно.

- Образовательный уровень земских начальников в Орловской губернии только формально можно считать удовлетворительным, так как большинство из них имело не вполне подходящее для такой должности среднее военное образование.

- Контроль над земскими начальниками оказался слабым и неэффективным. Это негативно влияло на их деятельность и создавало обстановку, благоприятную для проявления различных видов волюнтаризма с их стороны.

- Попытка П.А. Столыпина укрепить низшую ступень вертикали власти, для чего предполагалось вывести назначение земских начальников из - под влияния местной дворянской элиты, попустительствующей им, встретило упорное сопротивление последней и потерпело неудачу.

Апробация работы осуществлялась посредством обсуждения на заседании кафедры Отечественной истории Орловского государственного университета. Отдельные результаты исследования докладывались на научных конференциях и опубликованы в 7 печатных работах, 4 из которых входят в рекомендуемый перечень ВАК.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, приложений и списка использованных источников и литературы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, определяются его объект и предмет, хронологические и территориальные рамки, анализируется историография проблемы, формулируются цель и задачи исследования, охарактеризованы источниковая база, методология, научная новизна и практическая значимость.

Первая глава «Введение "Положения о земских участковых начальниках" в Орловской губернии» состоящая из двух параграфов, посвящена исследованию конкретного процесса учреждения института земских начальников в Орловской губернии, анализу его кадрового обеспечения, а также определению социокультурного облика земского начальника орловской провинции.

В первом параграфе «Организация функционирования института земских начальников» рассмотрены проблемы, проявившиеся на первом этапе реального осуществления «Положения о земских участковых начальниках» на губернском уровне.

Законом были установлены «Правила о порядке приведения в действие положения о земских участковых начальниках»34, согласно которым, в губерниях создавались временные губернские и уездные комитеты. В их обязанности входило деление уездов на земские участки.

Окончательные сведения, собранные временными уездными комитетами, должны были быть переданы во временный губернский комитет, где они утверждались и в виде журнальных постановлений передавались в МВД.

Существовало некоторое противостояние временных уездных комитетов с губернским относительно числа проектированных участков. Первые стремились создать наиболее комфортные для земских начальников участки, исходя из количества и состава населения, площади волостей, особенностей местности, в то время как губернский комитет заботился в первую очередь о финансовой части вопроса. При этом члены губернского комитета стремились формально точно выполнить распоряжения из центра, не охотно сообразуясь с местными условиями.

34ГЛОО. Ф 580. Ст. I. Д. 2991. Л. 1об.

Хотя циркуляр МВД носил рекомендательный характер, члены временного губернского комитета старались от него не отступать, не всегда считаясь с тем, что для будущих земских начальников было очень важно действительное «приближение» к населению, в прямом значении этого слова. Камеры земских начальников должны были находиться в минимальной отдаленности от крестьян, чтобы они действительно, а не только формально были им доступны. Но это соблюдалось не всегда.

Первоначально введение в действие «Положения о земских начальниках» в Орловской губернии было назначено на 1 мая. Затем оно было отложено до 1 июня35. Окончательная дата была указана в отношении Земского отдела МВД от 19 июня 1891 г. орловскому губернатору, в котором указывалось, что «положение о земских начальниках, по соглашению подлежащих министров, постановлено ввести в Орловской губернии с 1 июля 1891 г.»36

Согласно «Положению» вся губерния была разделена на 63 земских участка, в состав которых входило «2 города (Кромы и Малоархангельск), 51 пригородная слобода, 12 монастырей и 198 волостей. В составе числилось: 733 села, 3097 деревень и 590 хуторов и выселков. Всех жителей в 63 земских участках числится 1 897 271 сельского и 7434 городского населения, а всего 1904 705 человек, из которых крестьян - 909165 душ мужского и 934760 женского пола, при наличности 218743 человек домохозяев, то есть старших членов отдельных семейств»37.

Во втором параграфе «Кадровое обеспечение института земских участковых начальников» исследуется сословная принадлежность, имущественное положение, возраст, образование, опыт предыдущей службы, вероисповедание земских начальников за период с 1891 по 1917 гг.

Процесс составления списков кандидатов на должность земских начальников был достаточно трудоемким. Составленные списки изменялись и дополнялись.

Всего за время существования института в Орловской губернии количество выявленных земских начальников было равно 175 лицам. Нам удалось проанализировать данные из формулярных списков и личных дел 121 земского начальника, что составило 69% от их общего числа38. Эти лица, занимали свои должности в разное время с 1892 по 1917 гг. На протяжении этого периода состав земских начальников изменялся, и в этом процессе

35Чернышева H.A. Указ. соч. С. 111-112; Хроника // Орловский вестник. 1891. № 128.18 мая. С. 1

36ГАОО. Ф. 580. Ст. 1. Д. 2988. Л. 1.

■"Переписка Орловского Губернского присутствия с Министерством внутренних дел об устройстве и пересмотре судебно - административных учреждений. // ГАОО. Ф. 35. Оп.1. Д.6. Л. 48.

38ГАОО. Ф. 35. On. 1. Д. 194; Оп. 2. Д. 3, 9, 19, 27, 42. 45,54, 75, 84, 103, 108, 111, 123, 127, 133, 134, 138, 144, 146, 154, 168, 169, 172, 173, 182; РГИА. Ф. 1291. Оп.31. Д. 40, 416, 80, 90, 98, 132, 173, 220, 283, 301, 338, 351, 352, 363, 381,407,496, 540, 605.

выделяются два этапа. Первый этап более статичный, это период с 1892 г. по 1905 год. Второй этап с 1906 г. по 1917 г., с более выраженной ротацией.

В соответствии с «Положением» кандидаты на должность земского начальника должны были соответствовать ряду цензовых условий: сословному, возрастному, образовательному, служебному и имущественному.

Кадровый состав земских начальников Орловской губернии носил преимущественно дворянский характер, что было типично для черноземного центра Российской империи. Столь узкая сословная база института земских начальников в конце XIX - начале XX вв. постепенно вступала в противоречие с объективным процессом размыванием сословной обособленности.

Вторым требованием к претендентам на должность было достижение определенного возраста, а именно 25 лет39. Однако, затруднения в подборе необходимых кадров для замещения должностей земских начальников заставили в 1904 г. снизить возрастной ценз до 21 года40, что позволило расширить круг претендентов. В первый период существования института земскими начальниками были люди, рожденные до 1861 г. или немного позже. У них еще были сильны семейные стереотипы поведения дворян-помещиков, которые не знали других «воспитательных приемов, кроме розги и отдачи в солдаты»41. К началу XX в. состав института земских начальников заметно помолодел. Управление и суд над крестьянами стали осуществлять люди, не жившие при крепостном праве, но, однако, в определенной степени сохранившие помещичью психологию.

Третьим требованием для выполнения должностных полномочий, было наличие достаточного уровня образования. В Орловской губернии большая часть утвержденных в новой должности имела среднее, но военное образование, что в дальнейшем сказалось как на «солдафонских» методах управления, так и на неквалифицированных решениях текущих административных и судебных дел.

Существовала вторая возможность для желающих занять вакантную должность земского начальника, но не имеющих необходимого образования: они должны были предварительно состоять в должности кандидата в земские начальники при губернском присутствии и затем сдать специальный экзамен.

Немаловажную роль при назначении на должность земского участкового начальника играл опыт предыдущей службы. В первую очередь, учитывались следующие должности: мирового посредника, мирового судьи и непременного члена присутствия по крестьянским делам.

ПСЗ РИ. СПб., 1891. Собр. 3,Т. IX. № 6196. С. 511.

39ПСЗ РИ. СПб., 1904. Собр., 3, Т. XIV. № 24388. С. 368-369.

39Новиков А.И. Указ. соч. С. 94.39 ПСЗ РИ. СПб., 1891. Собр. 3,Т. IX. № 6196. С. 511.

40ПСЗ РИ. СПб., 1904. Собр., 3, Т. XIV. № 24388. С. 368-369.

41 Новиков А.И. Указ. соч. С. 94.

Данные требования и стали главными проблемами при оформлении штата земских начальников. Их предыдущая служебная деятельность не подходила для исполнения сложных и разнообразных функций земского начальника. Хотя в рядах земских начальников и присутствовали бывшие мировые судьи, тем не менее, их было недостаточно для постоянного исполнения судебных полномочий.

Согласно «Положению», земские начальники должны были иметь земельное владение на территории губернии или другое недвижимое имущество, которое также могло принадлежать родителям или женам, что, кстати, не было редкостью.

Таким образом, в начале 90-х годов XIX в. в Орловской губернии был сформирован корпус земских начальников, призванный навести порядок в крестьянской среде. Но сами земские начальники некоторыми поступками дискредитировали не только себя, но и нововведенный институт в целом. На новую должность нередко попадали лица, просто не готовые нести ответственность за свои действия, а тем более за целые деревни, что, конечно, вызывало недоверие и отторжение в крестьянской среде.

Вторая глава диссертации «Деятельность земских участковых начальников» посвящена изучению степени эффективности реализации земскими начальниками своих административных и судебных обязанностей.

В первом параграфе «Административные функции земских участковых начальников и их исполнение» исследуется административная деятельность земских начальников, её содержание и результаты.

Земские участковые начальники, появившиеся в результате преобразований в системе местного управления, поначалу способствовали укреплению вертикали власти. Они взяли под свой контроль решение насущных крестьянских проблем, информировали селян о распоряжениях вышестоящих властей. Земские начальники активно способствовали переселению крестьян в другие губернии. Они вмешивались во внутрисемейные переделы земли в связи с разрастанием крестьянских семей, разрешая по своему разумению имущественные споры между старшими и младшими поколениями. Можно привести ряд примеров, когда земские начальники пресекали пьянство на сельских и волостных сходах.

Следует отметить, что изначально обширные административные функции земских начальников с каждым годом увеличивались. Такая ситуация приводила к снижению эффективности и ошибкам в принимаемых ими постановлениях.

Существовала и другая сторона деятельности земских начальников, которая выразилась в злоупотреблениях и полученной ими властью, превышении своих служебных полномочий. В рядах земских начальников во множестве встречались лица, не достойные занимать столь ответственную должность. Своей деятельностью они вызывали недоверие крестьян, формировали негативный образ земского начальника в глазах общественности, вызывая тем самым обоснованную критику.

Второй параграф «Судебные полномочия и судебная практика земских участковых начальников» посвящен изучению судебной деятельности земских начальников.

В соответствии с «Положением» земские начальники наделялись не только административными, но и судебными функциями. Именно это стало объектом наиболее резкой критики представителей либерально мыслящей общественности второй половины XIX в. Они считали, что соединение в одних руках столь широких полномочий не могло быть признано правильным в любом цивилизованном обществе.

Предполагалось, что судебная функция будет скорее вспомогательной, призванной усилить административную, нежели основной. Таким образом, «судебная сторона реформы отнюдь не стояла на первом плане, а являлась скорее добавочной ее частью»42. Между тем, компетенция земских начальников в рамках отправления судопроизводства была весьма обширна. Судебная деятельность земских начальников состояла из надзора за волостными судами и собственно судебной деятельности самих земских начальников.

Земские начальники были наделены особыми полномочиями относительно волостных судов. Они разрешали вопросы о подсудности дел волостными судами и утверждали решения волостных судов о телесном наказании. Земский начальник принимал жалобы на приговоры волостных судов, которые мог удовлетворить или не удовлетворить сам, либо передать их на решение уездного съезда.

Земские начальники смогли проконтролировать превышение полномочий волостных судов при решении многих дел. В то же время они оказались просто не готовыми к правильному, а, главное, объективному исполнению судебных полномочий. Одной из причин этого было отсутствие юридического образования у большей их части, а также опыта судебной деятельности. Во-вторых, существовала несогласованность их прав и обязанностей с правами и обязанностями других уездных административных учреждений. Судебная власть земских начальников не только не усилила административную, но стала главным недостатком института земских начальников, вызывавшим постоянные нарекания и критику.

На практике количество судебных дел значительно превышало количество административных. Земские начальники не успевали решать основные вопросы администрирования в своих участках, тратя основную часть времени на решение судебных дел.

В третьей главе - «Эффективность деятельности земских начальников» - исследуются вопросы взаимодействия земских начальников с органами власти и местным населением, на основе анализа ревизий их делопроизводства и жалоб, поступающих на их деятельность.

В нервом параграфе «Ревизии делопроизводства земских начальников» рассматривается вопрос о степени контролируемости

42Даневский В.П. Указ. соч. С. 11

института земских начальников в Орловской губернии, на основе анализа ревизий их делопроизводства.

Многие современники указывали на отсутствие надлежащего контроля над земскими начальниками со стороны вышестоящей власти. Согласно «Положению» они подчинялись надзору губернатора и губернского присутствия. Основной формой контроля над деятельностью земских начальников были ревизии: плановые и внеплановые, местные и министерские.

Местные плановые ревизии были наиболее распространенными. Они проводились регулярно и единовременно охватывали несколько уездов губернии. В среднем за год в Орловской губернии проводились ревизии делопроизводства земских начальников 3- 5 уездов.

Как оказалось, ревизионные проверки носили поверхностный характер, затрагивая лишь формальное делопроизводство земских начальников, не уделяя должного внимания практическому решению дел. Происходило это по разным причинам. Во-первых, лица, на которых был возложен законом этот надзор, то есть уездные предводители дворянства, за редкими исключениями не только его не осуществляли, но и избегали, так как подведомственные им земские начальники были одновременно и теми лицами, от которых в значительной степени зависело само избрание уездных предводителей. Во-вторых, зачастую предводители и непременные члены присутствий, осуществляющие ревизию, сами не всегда обладали высокой компетенцией относительно проверяемых вопросов.

МиЕшстерские ревизии проводились значительно реже местных, но они отличались большей объективностью и результативностью. Прежде всего из-за того, что проводились они не местными дворянами, а представителями Земского отдела МВД. Проверка со стороны МВД была внеплановой и внезапной. Это было очень важно, так как только такие ревизии могли в некоторой степени способствовать определению состояния крестьянского дела в губернии и наведению в нем относительного порядка. Однако недостатком министерских ревизий, как и губернских, было то, что они проверяли лишь формально-делопроизводственные показатели деятельности земских начальников, в то время как конкретно-практическая часть оставалась неохваченной.

Тем не менее, две крупные министерские ревизии общегосударственного масштаба, проходившие в 1906 г. и 1911 г. охватившие, в том числе, Орловскую губернию дают интересный материал для исследования.

Анализ местных и министерских ревизий показал, что земские начальники Орловской губернии исполняли возложенные на них функции недостаточно эффективно, с большой долей индифферентности, были склонны к медлительности и бездействию.

Но предложение сделать земскому начальнику замечание или выговор были для губернского присутствия крайней мерой, которая использовалась в исключительных случаях. Этого нельзя сказать о ревизиях министерских,

когда в кратких справках о проведенных проверках сами земские начальники и их деятельность подвергались резкой критике.

Исследование эффективности работы института земских начальников приводит к выводу, что его успешное функционирование во многом зависело от эффективности контроля. К сожалению, количество ревизий с каждым годом уменьшалось, в то время как количество обязанностей земских начальников возрастало.

Второй параграф «Жалобы на земских начальников» посвящен анализу содержания и динамики жалоб, поступающих на земских начальников.

Жалобы, поданные на административную и судебную деятельность земских начальников, в основной массе касались следующих вопросов: медленности производства дел или полного бездействия, небрежного отношения к своим служебным обязанностям, а также нарушения закона со стороны самих земских начальников. Зачастую, разрешение жалоб не приносило крестьянам ожидаемого удовлетворения. Причиной этому, прежде всего, были длительные сроки их рассмотрения. Вероятно, губернское присутствие целенаправленно затягивало разбор жалоб, чтобы нерадивые земские начальники успели закончить производство по ним. В тех же исключительных случаях, когда дела доходили до МВД или Правительствующего Сената, они разрешались иногда в пользу крестьян, но это происходило через много лет; чаще вследствие намеренной медлительности губернского присутствия присуждаемые земским начальникам взыскания подходили под амнистию по какому-либо Манифесту.

Система реагирования на крестьянские жалобы, принятая губернским присутствием, оказалась медлительной и для земских начальников почти ненаказуемой. Это приводило к тому, что земские начальники совершенно не обращали внимания на делаемые им указания, а члены присутствия не были теми авторитетными лицами, которыми они должны были быть в силу своих обязанностей по заведыванию крестьянским делом в губернии.

Зачастую апелляционные инстанции, рассматривая жалобы на земских начальников, в большей степени ориентировались не на строгое следование закону, а на сохранение приятельских отношений. К тому же губернатор и губернское присутствие были загружены делами настолько, что им не хватало времени для проведения очередных ревизий земских начальников, не говоря уже о рассмотрении жалоб на них.

В итоге, контроль над земскими начальниками оказывался слабым и непроизводительным, что негативно влияло на эффективность их деятельности.

В заключении подводятся итоги исследования и формулируются основные выводы.

Учреждение института земских начальников «Положением» от 12 июля 1889 г. стало одним из важнейших властных мероприятий в рамках

реализации ставшей официальной при Александре III теории «народного самодержавия», провозглашавшей единение царя с народом.

Земские начальники получили полный контроль над деятельностью должностных лиц крестьянского сельского и волостного самоуправления. Им были даны и собственные судебные права вместо упраздненных мировых судей. Помещичьему сословию давалась возможность исправлять, по своему разумению, имевшиеся в жизнедеятельности крестьянского сословия негативные явления.

Во время работы над расписанием земских участков в Орловской губернии ощущалось явное желание местных властей максимально следовать рекомендательным инструкциям из центра, порой в ущерб местным обстоятельствам.

Ввиду предполагаемого тесного общения земских начальников с крестьянами, успех этой реформы напрямую зависел от нравственных и профессиональных качеств лиц, составивших контингент земских начальников в той или иной губернии. Однако образовательный уровень земских начальников в Орловской губернии только формально можно считать удовлетворительным, так как большинство из них имело не вполне подходящее для такой должности среднее военное образование. Эти люди привыкли к безусловной воинской исполнительности своих подчиненных и, попав совсем в другую социальную среду, раздражаясь, далеко не всегда правомерно использовали свои широкие административные и судебные полномочия.

Более позитивные результаты деятельности наблюдались у земских начальников, имевших высшее образование, и у бывших мировых судей, так как они уже имели определенные практические навыки.

Совмещение административной и судебной функций лишало земских начальников необходимой объективности при рассмотрении дел. При этом судебная власть земских начальников стала главным недостатком данного института.

Подсчитать с арифметической точностью «позитив» и «негатив» в действиях земских начальников в той или иной губернии не позволяет состояние источниковой базы. Тем не менее, нельзя избежать общей итоговой оценки четверть векового действия закона 1889 г. Объективному решению этого вопроса, по крайней мере в Орловской губернии, в какой-то степени смогли помочь недостаточно до сих пор использовавшиеся исследователями материалы губернских и особенно министерских ревизий, а также комплекс жалоб крестьян на земских начальников.

Анализ результатов губернских и министерских ревизий показал, что контроль за деятельностью земских начальников в Орловской губернии был поверхностным, вследствие этого земские начальники большей частью руководствовались в своих действиях не буквой закона, а скорее собственными субъективными взглядами на тот или иной предмет спора.

Крестьянские жалобы, как правило, не находили удовлетворения, за исключением тех редких случаев, когда через много месяцев им удавалось

доходить до Сената. Неудовлетворительная работа земских начальников на фоне нерешенного земельного вопроса провоцировала стихийные крестьянские выступления, произошедшие в 1902 г. в ряде губерний, а затем «аграрное движение» охватившее в годы Первой российской революции всю Россию, в том числе и Орловскую губернию.

К началу XX века центральная власть, вероятно, начала обнаруживать, что ее вертикаль, построенная по безусловному принципу сословного дворянского ценза, в своем низшем звене начала проявлять пассивное игнорирование идущих сверху предписаний. К тому же, в начале XX века стало не хватать своих дворянских кадров, чтобы при настоятельной необходимости заменить нерадивого или скомпрометировавшего себя земского начальника другим, достойным дворянином.

Политика сохранения сословных перегородок становилась феодальным пережитком, она все более мешала экономическому и социальному развитию России. П.А. Столыпин, понимал это и попытался предпринять меры к укреплению существующего монархического строя, модернизируя его, вопреки сопротивлению неразумно эгоистически настроенного дворянства. Он счел необходимым укрепить властную вертикаль, сделав ее низшее звено сугубо государственным. Для этого предлагалось упразднить должность земского начальника, заменив ее участковым начальником, который назначался бы по представлению губернатора исключительно министром внутренних дел без согласования с предводителями дворянства.

Поместное дворянство оказало намерениям П.А. Столыпина упорное сопротивление. В итоге П.А. Столыпину не удалось провести в жизнь преобразование местного управления, и при реализации аграрной реформы ему пришлось иметь дело с прежним контингентом земских начальников, которые, надо сказать, на этот раз оказали ему действенную поддержку.

После смерти П.А. Столыпина в правительстве больше не нашлось таких убежденных сторонников реформы местного управления. Против сохранения института земских начальников активно, но безуспешно выступали в Государственной думе только кадеты и более левые фракции. Хотя, в июне 1912 г. все же был принят закон, лишивший земских начальников судебных полномочий, но на практике он не был сразу и повсеместно реализован.

Институт земских начальников перестал действовать только после Февральской революции 1917 года.

Список публикаций по теме исследования: Публикации в научных изданиях, рекомендуемых ВАК:

1. Аверичева О.М. Введение института земских начальников в Орловской губернии. / О.М. Аверичева // Вестник Орловского государственного университета. Серия: Новые гуманитарные исследования. - Орел, 2010. - № 5. - С. 268-271.

2. Аверичева О.М. Административная деятельность земских начальников Орловской губернии с 1892 по 1896 гг. / О.М. Аверичева //

Вестник Орловского государственного университета. Серия: Новые гуманитарные исследования. - Орел, 2012. - № 1. - С. 278-282.

3. Аверичева О.М. Жалобы на земских начальников как способ контроля эффективности их деятельности (на материалах Орловской губернии) / О.М. Аверичева // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. - Тамбов, 2012.-№ 8 (22), часть 1.-С. 14-17.

4. Аверичева О.М. Социокультурный облик земских участковых начальников (на материалах Орловской губернии) / О.М. Аверичева // Ученые записки Орловского государственного университета. Серия гуманитарные и социальные науки. — Орел, 2013. - № 2(52). — С. 11-17.

Публикации в других изданиях:

5. Аверичева О.М. Земские начальники Орловской губернии: состав и деятельность / О.М. Аверичева // Прошлое глазами историков. К 230-летию Орловской губернии: Материалы научно-практической конференции 5 декабря 2008 г. - Орел, 2009. - С. 47-51.

6. Аверичева О.М. Ревизии делопроизводства земских начальников в Орловской губернии / О.М. Аверичева // Научно-практический журнал «Современная наука: Актуальные проблемы теории и практики». Серия -Гуманитарные науки. - М., 2012. № 6 - С. 7-11.

7. Аверичева О.М. Судебная деятельность земских начальников: успехи и упущения (на материалах Орловской губернии) / О.М. Аверичева // Традиционная культура на территории российско-беларусского пограничья: Материалы XIV международной научно-практической конференции. -Брянск, 2012.-С. 65-77.

Издательский дом "Кварта" Формат 60x84/16. Подписано в печать 19.09.2013. Бумага офсетная. Усл. печ. л. 1,5. Тираж 100 экз. Заказ № 3231.

Отпечатано с готового орнгинала-макета в репроцентре издательства "Кварта" 394077, Воронеж, переулок Ученический, 5. Тел.: (473) 275-55-44, e-mail: kvarta@kvarta.ru

Текст диссертации на тему "Институт земских участковых начальников Орловской губернии в конце XIX - начале XX вв."

ФГБОУ ВПО «Орловский государственный университет»

На правах рукописи

04201365509 Аверичева Оксана Михайловна

ИНСТИТУТ ЗЕМСКИХ УЧАСТКОВЫХ НАЧАЛЬНИКОВ ОРЛОВСКОЙ ГУБЕРНИИ В КОНЦЕ XIX - НАЧАЛЕ XX ВВ.

Специальность 07.00.02 - Отечественная история

Диссертация на соискание ученой степени кандидата исторических наук

Научный руководитель: доктор исторических наук, профессор В.Н. Гинев

Орел-2013

Оглавление

Введение................................................................................................3

Глава 1. Введение «Положения о земских участковых начальниках» в Орловской

1убернии.....................................................................................................40

1.1.Организация функционирования института земских начальников...................40

1.2.Кадровое обеспечение института земских участковых начальников...............52

Глава 2. Деятельность земских участковых начальников...................................77

2.1 .Административные функции земских участковых начальников и их

исполнение.............................................................................................77

2.2.Судебные полномочия и судебная практика земских участковых

начальников......................................................................................................................116

Глава 3. Эффективность деятельности земских начальников.............................134

3.1.Ревизии делопроизводства земских начальников......................................134

3.2.Жалобы на земских начальников..........................................................160

Заключение...........................................................................................179

Список использованных источников и литературы.........................................186

Приложение..........................................................................................205

Введение.

Вопросы истории российской государственности и регионального управления не теряют свою актуальность для отечественных исследователей на протяжении длительного времени. В течение последних десятилетий система местного управления Российской Федерации продолжает находиться в процессе реформирования. Однако, главная задача - достижение оптимального баланса в распределении функций и их финансирования между центральной и местной властью пока так и не решена.

Попытки реформирования системы местного управления в дореволюционном прошлом показывают, что высшая государственная власть постоянно находилась в поиске: то передавала часть полномочий в руки местной администрации, то вновь стремилась возвратиться к более централизованному управлению. Одним из показательных примеров децентрализованного администрирования (но под контролем вышестоящих органов, на практике оказавшимся недостаточно эффективным) служит введение института земских участковых начальников в 1889 г.

Сегодня в нашей стране ведутся дискуссии по вопросу о вертикали власти, и в связи с этим усиливается интерес к изучению и оценке соответствующего опыта управления на местах в дореволюционной России. Исследование кадрового состава института земских начальников и их практической деятельности как элемента местного управления и как судебной части системы Российской империи в 1890-х гг. и в начале XX в. приобретает, таким образом, научный и практический интерес.

В современной историографии порой без достаточных оснований пересматриваются прежние дореволюционные и советские историографические концепции. Так, внутренняя политика Александра III представляется не как серия контрреформ по отношению к реформам 1860 -70 - х гг., а как их коррекция, необходимость которой выявилась в процессе их реализации. В этой связи подчинение крестьянского волостного самоуправления земским начальникам, соединение в одном лице адми-

нистративной и судебной властей целым рядом историков считается необходимой позитивной мерой, вызванной низким уровнем политической и бытовой культуры сельского населения.

На основе изучения материалов деятельности земских начальников в Орловской губернии автор представленной на обсуждение диссертации пришла к иным выводам. Не отрицая наличия какого-то количества добросовестных и компетентных земских начальников, она приводит многочисленные примеры злоупотребления почти неограниченной властью, факты административного и судебного произвола, халатного отношения к своим обязанностям, недостаточного профессионализма.

Мы полагаем, что возвращение возможности вмешательства бывших местных крепостников в повседневную жизнь крестьян, укрепление и консервация сословности в обществе препятствовало уже стоявшей в повестке дня политической и экономической модернизации страны, шло вразрез с зачатками гражданского самосознания, душило элементы самоуправления вместо того, чтобы развивать их, создав бессословную волость.

Хронологические рамки диссертации определяются концом 1880 - х гг. — 1917 г. Нижняя хронологическая граница исследования обозначена временем введения земских участковых начальников в центральных регионах Российской империи, в том числе в Орловской губернии. Верхняя граница обусловлена временем упразднения корпуса земских начальников, хотя последним годом активного функционирования этого института является 1916 г.

Для изучения региональной специфики деятельности земских начальников территориальные рамки локализованы на отдельном субъекте Российской империи - Орловской губернии. В XIX в. она являлась одной из центральных аграрных провинций и граничила с семью губерниями. На севере - с Калужской и Тульской, на северо-востоке — с Тамбовской, на востоке и юго-востоке — с Воронежской, на юге с — Курской, на юго-западе и западе - с Черниговской и на северо-западе — со Смоленской. В административном отношении Орловская губерния делилась на 12 уездов: Орловский, Волховский, Брянский, Дмитровский, Елецкий, Карачевский,

Кромской, Ливенский, Малоархангельский, Мценский, Севский и Трубчевский - с губернским центром в г. Орле1. Большую часть населения губернии составляли крестьяне - (90,31%) . Потомственное и личное дворянство было представлено

•а

незначительным количеством - 0,87% , что было характерно для всей Российской империи в целом4. Однако разработчики «Положения о земских участковых начальниках» сделали ставку именно на дворянское сословие.

Объектом исследования является институт земских участковых начальников как особая форма местного управления, завершающая «вертикаль власти» и наделённая судебными функциями.

Предметом исследования является конкретно-практическая деятельность земских начальников, степень эффективности их взаимодействия с крестьянским населением и губернскими органами власти.

В историографии проблемы выделяются три основных- этапа: дореволюционный, советский и современный.

На фоне устойчивого интереса дореволюционных исследователей к проблемам местного управления в центре их внимания оказался институт земских начальников. Среди наиболее актуальных вопросов данной проблемы в их работах были прежде всего сюжеты, связанные с учреждением этого института. Так, изучались причины введения института земских начальников, его нормативно -правовое оформление, проблема соединения в руках земских начальников административной и судебной власти, а также оценка их профессиональной пригодности и результатов деятельности.

Среди исследователей того периода не наблюдалось единства: чиновники, правоведы и земцы имели по поставленным вопросам диаметрально противоположные взгляды. Так выделились сторонники и противники данного нововведения. Сторонники института земских начальников в большей степени

1 Первая всеобщая перепись населения Российской империи 1897 г. Т. XXIX Орловская губерния. / Под. ред. Я. А. Тройнщкого. 1904, СПб. С. V.

2Там же. С. XI.

3Там же.

4Лавщкая М.И. Орловское потомственное дворянство второй половины XIX- начала XX веков, (происхождение, инфраструктура и социально-культурный облик). Орел, 2005. С. 40.

составляли консервативное крыло общественной мысли, а противники -либеральное.

Причины введения института земских начальников были подробно рассмотрены его сторонниками - представителями консервативного крыла. Среди них: А.Д. Пазухин5, П.Л. Корф6, Д. Н. Цертелев7, М.М. Катаев8. Они изображали крестьянство развращенной, «буйною толпою», не способной к самоуправлению. По мнению данных исследователей на местах требовалось создать твердую попечительную власть государства над крестьянством9.

Рассуждая о причинах введения земских начальников, идеолог данного нововведения А.Д. Пазухин утверждал, что все реформы 1860-1870-х гг. были искусственными, так как в их основе лежал принцип «слияния сословий»10. Особенно он выделял земскую реформу, которая, основываясь на бессословном принципе, противоречила, по мнению автора, государственным потребностям и привела Россию к смутному и неопределенному состоянию.

Выход из сложившейся ситуации А.Д. Пазухин видел в «восстановлении разрушенного»11, а именно: в возрождении сословного принципа и превращении земства в государственные органы управления. По его мнению, основной задачей института земских начальников должно было стать возвращение дворянству всех сословных преимуществ, в первую очередь в системе управления и суда. Взгляды А.Д. Пазухина совпали с взглядами Д.А. Толстого и Александра III, что имело решающее значение для воплощения его идей в жизнь.

В поддержку А.Д. Пазухина выступили и другие сторонники нововведения. Тамбовский и петербургский земцы Д.Н. Цертелев и П.Л. Корф называли главной причиной введения земских начальников стремление навести порядок в

5 Пазухин А.Д. Современное состояние и сословный вопрос в России. М., 1886.

6 Корф ПЛ. Ближайшие нужды местного управления. СПб., 1888.

7 Цертелев Д.Н. Нужна ли реформа местного управления. М., 1889.

" Катаев ММ. Местные крестьянские учреждения 1861, 1874, 1889 годов. СПб., 1911.

9 Цертелев Д.Н. Указ. соч. С. 95.

10 Пазухин А.Д. Указ. соч. С. 12.

11 Там же. С. 59.

крестьянском самоуправлении12. Основной недостаток последнего, они видели в «беспорядочности его счетов и отчетности, в частых растратах, в беспорядочности сельских сходов»13. В отличие от А.Д. Пазухина П.Л. Корф признавал закономерность реформ 1860-х гг. и положительно оценивал деятельность земств, выступая с девизом «не ломать, а улучшать»14. Он предлагал свое решение проблемы, считая, что для упрощения в управлении необходимо упразднить крестьянскую волость, а потом учредить институт земских начальников15. М.М. Катаев, рассуждая о введении земских начальников утверждал, что сельское население давно нуждается в таком институте, который обеспечил бы им защиту и спокойствие16.По его мнению, соединение административной и судебной функций в руках земского начальника способствовало наведению порядка в крестьянской среде.

В то же время в либеральном крыле, состоявшем в большей степени из

17 1Я 10

юристов и публицистов, а именно: В. Даневского , В.М. Гессена , В.Я. Кожухара ,

__ЛЛ II |

С. П. Никонова , П.Н. Обнинского , и др. - открыто высказывалась критика стремления дворянства удержать власть над крестьянами, и звучали призывы к ликвидации сословности в области судопроизводства.

Особое внимание противники института земских начальников уделяли вопросу совмещения административной и судебной властей в руках одного человека.

В работе В.М. Гессена, посвященной проблеме имперской системы местного управления, проанализирован процесс возникновения проекта о земских начальниках и споры, возникшие по поводу наделения последних судебными и административными функциями. Придерживаясь либеральных взглядов, В.М.

12 ЦертелевД.Н. Указ. соч. С. 22.

13 Корф П.Л. Указ. соч. С. 12.

14 Там же. С. 52-53.

15 Там же. С. 26.

16 Катаев ММ. Указ. соч. С. 8

17 Даневский В. П. По поводу предстоящей реформы нашего судоустройства. М., 1896.

18 Гессен В М Вопросы местного управления. СПб., 1904.

19 Кожухар К.Я. Земские начальники // Вестник права.1905. Кн. 5, 8,9.

20 Никонов С.П. Крестьянский правопорядок и его желательное будущее. Харьков, 1906.

21 Обнинский П.Н. К юбилею судебной реформы. М., 1914.

Гессен полагал, что «в сфере местного управления администрации должна принадлежать функция высшего, вневедомственного надзора, ограниченного резкой и отчетливой чертой от функции активного управления» . Опираясь в своем исследовании, главным образом, на материалы Кахановской комиссии, автор пришел к выводу об антиземском происхождении реформы, так как большинство земств выступали принципиально против соединения в руках земского начальника двух властей, подчеркнув, что «соединение судебной и административной власти, по общему правилу, встречается только у народов, стоящих на первых ступенях своего развития»23. В.М. Гессен сделал вывод, что наделение одного человека столь широкими полномочиями привело к произволу на местах и превышению должностных полномочий24.

Большой интерес представляет работа известного в свое время юриста К.Я. Кожухара. Написанная с либеральных позиций, она содержит оценку деятельности земских начальников, основанную в отличие от других исследований на обширном фактическом материале.

Автор проанализировал материалы губернаторских ревизий по Саратовской и Смоленской губерниям, изучил данные о числе приговоров сельских и волостных сходов, представленных земскими начальниками к отмене, данные об удалении земскими начальниками должностных лиц крестьянского самоуправления и ряд других сведений. Таким образом, выводы, которые делает К.Я. Кожухар, в значительной степени основаны на документальном материале. Автор отмечал произвол земских начальников, вызванный сосредоточением в их руках огромной и при этом бесконтрольной власти, и ставил вопрос о необходимости уничтожения данного института в целях предупреждения анархии в деревне. По мнению К.Я. Кожухара: «Держать страну в таких условиях общественной, правовой и гражданской жизни - значит вести и ее и себя к пропасти, к анархии, по пословице:

22 Гессен В.М. Указ. соч. С. 1.

23 Там же. С. 184.

24 Там же. С. 183.

кто сеет ветер, пожнет бурю» . Таково было заключение, сделанное исследователем на основании рассмотрения деятельности института земских начальников.

В своих статьях П.Н. Обнинский также оценивал административную и судебную деятельность земских начальников крайне негативно. Автор, опираясь на богатый фактический материал в виде различных циркуляров, постановлений, а также административных и судебных решений земских начальников, подчеркивал, что это лишь малая толика доступного статистического материала. Автором были описаны как случаи превышения служебных полномочий земскими начальниками, так и мелочные придирки к крестьянам. В целом, признавая несостоятельность данного института, П.Н. Обнинский приходил к выводу о скором его крушении или

/Чу-

о значительной трансформации.

Функциональная составляющая судебной деятельности земских начальников

9*7

была исследована Г.А. Джаншиевым , В. Даневским , Б. Жомини, A.A. Титовым , которые противопоставляли «Положение» 1889 г. Судебным Уставам 1864 г. Они характеризовали «Положение» как ничего общего не имеющее с основами судебных уставов и противоречащее им.

Профессор В. П. Даневский, подробно рассмотрев законопроект 1889 г., назвал объединение функций «администрации и суда в одном лице (земского начальника)» смертельным ударом по положениям действующих судебных уставов. А появившийся столь узко-сословный суд самих земских начальников «худшим, не только по сравнению с судом мировым, <.. .> но даже сравнительно с судами дореформенными»29.

Предводитель дворянства Васильсурского уезда Нижегородской губернии барон Н.Г. Жомини полагал, что оценивать судебную деятельность земских начальников можно по количеству поступивших на их решения жалоб. Ссылаясь на

25Кожухар К.Я. Указ. соч. С. 132.

26 Обнинский П.Н. Указ. соч. С. 81 - 83.

21Джаншиев Г. А. Из эпохи великих реформ. М., 1892., Даневский В.П. Указ.соч.; Жомини[Н.Г.] о земских начальниках их съездах и деятельности сих учреждений. СПб., 1898; Титов A.A. О мировых судьях и земских начальниках. М., 1906.

28 Даневский В. П. Указ. соч. С. 16

29 Там же. С. 17

данные некоторых губернских присутствий, куда поступало в среднем по 500-600 кассационных жалоб в год, автор, проведя несложные подсчеты, предположил, что в Сенат могло поступить огромное число жалоб — 24 тыс. в год, из всех 40 губернских присутствий империи30. Назвать такое положение удовлетворительным было нельзя. Поэтому Н.Г. Жомини предлагал изъять у земских начальников судебную власть, оставив им только попечение и надзор над крестьянами, в чем он находил их прямое предназначение.

Сходной точки зрения ранее придерживался Г.А. Евреинов, который писал, что участковым начальникам не должна принадлежать судебная власть. Он отмечал бесцельность введения земских начальников в местности, где уже существовали мировые судьи31.

Рассматривая судебную деятельность земских начальников, дореволюционные исследователи не раз обращались к проблеме правового статуса крестьян после отмены крепостного права, а та�