автореферат диссертации по политологии, специальность ВАК РФ 23.00.02
диссертация на тему: Реформирование государственной службы как политико-административный процесс

Оглавление научной работы автор диссертации — кандидата политических наук Грекова, Жанна Владиславовна

РАЗДЕЛ 1. ПРЕДПОСЫЛКИ, ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ И МОДЕЛИ РЕФОРМИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ ВЕЛИКОБРИТАНИИ И США

РАЗДЕЛ 2. ВНЕДРЕНИЕ РЫНОЧНЫХ ОТНОШЕНИЙ В МЕХАНИЗМЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ ВЕЛИКОБРИТАНИИ И США

РАЗДЕЛ 3. ПРОБЛЕМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПОЛИТИЧЕСКОГО РУКОВОДСТВА ПРОВЕДЕНИЕМ РЕФОРМЫ ГОССЛУЖБЫ И ПРОФЕССИОНАЛИЗМА ГОССЛУЖАЩИХ, АДЕКВАТНОГО ЕЕ ЦЕЛЯМ И ЗАДАЧАМ

Введение диссертации2001 год, автореферат по политологии, Грекова, Жанна Владиславовна

Актуальность темы исследования. На рубеже веков проблема реформирования государственной службы стала приоритетной для многихн мира, включая Россию. Большое внимание ей уделяют специалисты различного профиля, политологи в их числе. Главный интерес политологов к проблеме реформирования государственной службы связан прежде всего с изменением характера взаимодействия государственной службы с гражданами, их объединениями, институтами гражданского общества, а также с процессом обновления форм и методов практического участия граждан в осуществлении целей и функций государства.

Реформирование государственной службы призвано найти ответы на вызовы постиндустриального, высокотехнологичного информационного общества, становящегося реальностью в ведущих странах Запада и перспективой развития России. Реформирование госслужбы в России призвано решить и ряд специфических проблем, связанных с задачей построения нового, дееспособного, "сильного", демократического государства и создания соответствующей этому государству эффективной государственной службы, что требует серьезного научного осмысления новых условий и способов функционирования госслужбы, предопределяющих выбор модели ее реформирования. Старая модель государственной службы в силу действия объективных и субъективных факторов оказалась частично демонтированной, а новой, эффективной модели госслужбы еще не существует. Россия нуждается в сильной власти и эффективной государственной службе, ибо ключ к возрождению и подъему страны, как подчеркивалось в интервью Президента РФ В.В. Путина газете "Известия", находится сегодня в государственно-политической сфере.1

1 Путин В.В. Россия не должна быть и не будет полицейским государством // Известия. 14.07.2000 г.

В этой связи закономерен интерес специалистов к проблематике реформирования государственной службы как процесса радикальной перестройки взаимоотношений государственной службы с гражданами и гражданским обществом в целом, обусловленного целенаправленными действиями политического руководства. Поскольку истоки нынешнего этапа процесса реформирования госслужбы восходят, с одной стороны, к начальному периоду пребывания М. Тэтчер на посту премьер-министра Великобритании, а, с другой стороны, к первому сроку пребывания на посту президента США Б. Клинтона, то представляется своевременным обращение к зарубежному опыту реформирования госслужбы этих стран. Это даст возможность определить, какой опыт, какие достижения, какие из моделей реформирования и в какой мере могут быть использованы в российских условиях, а также, по возможности, учесть допущенные в этих странах ошибки и просчеты и избежать их. Сравнение отечественных реалий с зарубежными позволит лучше понять логику эволюции российской модели государственной службы и определить пути повышения ее эффективности.

Степень научной разработанности проблемы. В последние десятилетия западная политология, и в особенности, англо-американская, активно занимается вопросами реформирования государственной службы. Наиболее полно эта проблематика представлена в трудах таких ее представителей как Э. Пейдж, Ф. Хиди, Ж. Эбербах и др.1 Осуществленный ими анализ функционирования государственного

1 Aberbach J.D. Public Service and Administrative Reform in the United States: the Volcker Commission and the Bush Administration // International Review of Administrative Science. 1991. № 3.; Guy P. Comparing Public Bureaucracies: Problems of Theory and Method. Tuscaloosa, AI., 1988; Farazmand A. Handbook of Comparative and Development Public Administration. N.Y., 1991; Page E. Comparative Public Administration in Britain // Public Administration. 1995. Vol. 73. № 2; Heady F. Public Administration. A Comparative Perspective. N.Y., 1995; Heady F. Comparative and International Public Administration: Building Intellectual Bridges // Public Administration Review. 1998. Vol. 58. № 1; Wong H.-K., Chan H. Handbook Comparative Public Administration of in Asia-Pacific Basin. N.Y., 1999; Barzelay M. Breaking Through Bureaucracy: A New Vision for Managing in Government. Berkeley, 1992. аппарата ведущих стран Запада позволил понять природу взаимоотношений сферы политики и госслужбы.

Фундаментальный вклад в разработку моделей государственной службы и ее реформирования, моделей взаимодействия политической власти, административного аппарата и гражданского общества был внесен такими учеными как М. Вебер, М. Крозье, К. Сикстон, С. Эйзенштадт, Ф. Риггс, Г. Петере и др.1

Важную группу источников по проблеме составляют работы по практическому применению сравнительного политологического анализа в рамках таких исследовательских подходов, как бихевиористский, системный, структурно-функциональный, политико-культурный, сравнительно-исторический, междисциплинарный и другие, благодаря которым политическая наука получила широкие возможности для всестороннего исследования политико-административных институтов и процессов.2

1 Weber М. Theory of Social and Economical Organization. N.Y., 1947; Crozier M. Le Changement dans les Organisations //Revue fran^aise Padministration publique. 1991. № 59; Theakston K. Ministers and Civil Servants. - In: Governing the UK in the 1990's / Ed. by Pyper R. And Robins L. L., 1995.; Eisenstadt S. Les problemes de bureaucratie naissante dans les regions en developpement // Hoselitz B.F., Moore W.E. (ed.) Industrialisation et societe. Mouton, 1963; Riggs F.W. The Structure of Goverment and Administrative Reform. - In: Political and Administrative Development / Ed. By Brabanti R. Duke Univ. Press. 1969; Peters B.G. Paying for Goverment: The Budgetary Process "The Politics of Bureacracy". N.Y., 1995; Peters B.G. The Future of Governing: Four Emerging Models. Lawrence, 1996; Schiavo-Campo S. Reforming the Civil Service // Finance and Development. 1996. Vol. 33. № 3. Sept.

2 Abrams R. Foundations of Political Analysis. N.Y., 1980; Shively W.Ph. The Craft of Political Research. Englewood Cliffs, 1980; Almond G. Comparative Political Systems // The Journal of Politics. 1956. Vol. 18. № 3; Almond G., Verba S. The Civic Culture: Political Attitudes in Five Countries. Princeton, 1963; Almond G.A., Coleman J.S. The Politics of the Developing Areas. Princeton, 1960; Kerlinger F.N. Foundations of Behavioral Research. N.Y., 1964; Easton D. Political Life as a System of Behavior. - In: Easton D. Framework for Political Analysis. Chi., 1979; Kavanagh D. Political Science and Political Behavior. L., 1987; Мангейм Дж.Б., Рич P.K. Политология: методы исследования М., 1997; Easton D. System Analysis of Political Life. N.Y., 1965; Easton D. Contemporary Political Analysis. N.Y., 1967; Merritt R. Systemic Approach to Comparative Politics. N. Y., 1970; Zuckerman A. Doing Political Science: An Introduction to Political Analysis. San Francisco, Oxford, 1991; Jonson P., Shrodt Ph. Analitic Theory and Methodology. - In: Political Science: Looking to the Future. Evanston, 1992; Шварценберг Р.Ж. Политическая социология: в 3 ч. M., 1992.

К проблематике реформирования госслужбы достаточно тесно примыкает литература по политико-административному управлению, в которой нашли отражение исследования сетевого и различных менеджериальных подходов, связанных с разработкой проблематики "нового государственного менеджмента". В его основе лежат теории рационального выбора и рыночных установок в целом, базирующиеся на институциональной экономической теории.1

Отечественная политологическая литература не располагает пока значительным количеством исследований по проблемам реформирования государственной службы. Наибольший интерес к проблематике функционирования государственной службы и ее реформирования проявляет российская правовая наука. В работах Г.В. Атаманчука, J1.A. Окунькова, Ю.А. Тихомирова и других авторов глубоко рассмотрены вопросы сущности государственной службы, ее неразрывной связи с гражданами, их объединениями и институтами гражданского общества.2

Российская сравнительно-политологическая литература, изучающая вопросы государственно-административного и политико-административного управления, государственной службы, политико-административной элиты, бюрократии и ее роли в политической жизни, включает труды таких известных ученых, как М.Н. Афанасьев, И.А.

1 Borzel Т. Organizing Babylon - on the Different Conceptions of Policy Networks // Public Administration. 1998a. Vol. 76. № 2; Borzel T. Rediscovering Policy Networks as a Form of Modern Governance // Journal of European Public Policy. Vol. 5. № 2; Marshall G. In Search of Commensurability: Writting in Public Management in an Era of Government Reform // Public Administration Review. 1998. Vol. 58. N 3; Thompson J. Devising Administrative Reform That Works: The Example of the Reinvention Lai Program // Public Administration Review. 1999. Vol. 59. N 4; Welsh E., Wong W. Public Administration in Global Context: Bridging the Gaps of Theory and Practice between Western and Non-Western Nations // Public Administration Review. 1998. Vol. 58. N 1.

2 Атаманчук Г.В. Концепция Кодекса государственной службы Российской Федерации // Ежегодник 97. Государственная служба России. М., 1998; Атаманчук Г.В. Государственное управление. М., 1997; Атаманчук Г.В. Новое государство: поиски, иллюзии и возможности. М., 1996; Комментарии к Федеральному закону "Об основах государственной службы Российской Федерации" и законодательству о государственной службе зарубежных государств / Отв. ред. Окуньков J1.A. М., 1998; Тихомиров Ю.А. Государство на рубеже столетий // Государство и право. 1997. № 1.

Василенко, О.В. Гаман-Голутвина, B.C. Комаровский, Е.Г. Морозова, А.В. Оболонский, С.П. Перегудов, JI.B. Сморгунов и др.1

Особый акцент на проблематику взаимоотношений государственной службы с гражданским обществом, моделей взаимодействия политической и административной власти поставлен в работах В.А. Лепехина, Л.Н. Тимофеевой и др.

Вопросы реформирования государственной службы, перспектив ее развития рассматриваются также в рамках научной дискуссии по конституционной и административной реформам. Ее участники -известные российские аналитики В. Белов, М. Делягин, В. Лобанов, В.

Анохин М.Г. Политические системы: адаптация, динамика, устойчивость (теоретико-прикладной анализ). М., 1996; Афанасьев М.Н. Клиентелизм и российская государственность. М., 1997; Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. М., 1998; Гаман-Голутвина О.В. Политические элиты России. Вехи исторической эволюции. М., 1998; Государственная служба России: диалог с обществом / Под ред. Комаровского B.C. М., 1998; Комаровский B.C. Реформирование государственной службы России: выбор пути и методов. М., 1997; Политика, политология, политическое управление / Под ред. Комаровского B.C., Смирнова В.В. Мм 1995; Технологии в политике и политическом управлении / Под ред. Анохина М.Г., Комаровского B.C., Матвеенко Ю.И. М., 2000; Политическое управление / Под ред. Комаровского B.C., Рогачева С.В. М., 1999; Политическое управление: сборник научных трудов / Под ред. Кулинченко В.А. М., 1998; Морозова Е.Г. Политический рынок и политический маркетинг: концепции, модели, технологии. М., 1998; Государственная служба (комплексный подход) / Отв. ред. Оболонский А.В. М., 1999; Перегудов С.П. Реформа государственной службы в Великобритании (80-90 гг.) // Власть. 1998. № 12; Перегудов С.П. Тэтчер и тэтчеризм. М., 1996; Политические процессы в России в сравнительном измерении / Под ред. Василика М.А. и Сморгунова Л.В. Спб., 1997; Сморгунов JI.B. Сравнительная политология. Теория и методология измерения демократии. Спб., 1999; Сморгунов JI.B. Две концепции государственного управления: в поисках эффективной модели // Политическая наука и политический процесс в России / Под ред. Ачкасова В.А. и Гуторова В.А. Спб., 1999; Государственная кадровая политика и механизм ее реализации / Ред. Сулемов В.А.М., 1997.

2 Лепехин В.А. От административно-политической диктатуры к финансовой олигархии // Общественные науки и современность. 1999. № 1; Морозова Е.Г. Государственная служба как предмет политической науки // Ежегодник 97. Государственная служба России. М., 1998; Тимофеева Л.Н. Политическая власть: проблемы реализации в системе госслужбы II Становление госслужбы в России и подготовка высшего административно-управленческого персонала. М., 1998; Комаровский B.C., Тимофеева Л.Н. Конфликты граждан с чиновниками: почему и зачем? // Государственная служба. 1997. № 10; Комаровский B.C., Тимофеева Л.Н.

Самойленко, В. Третьяков и др. обсуждают стратегию укрепления государственной службы в ходе ее реформирования и роль политического руководства в организации и осуществлении этого процесса.1

Несмотря на достаточно большой объем научной литературы, посвященной различным аспектам реформирования госслужбы в нашей стране и за рубежом, анализ реформирования государственной службы как политико-административного процесса далек от завершения. Насущной необходимостью восполнения существующего пробела предопределена актуальность настоящего диссертационного исследования.

Объектом диссертационного исследования выступает реформирование государственной службы в Великобритании и США как политико-административный процесс.

Предметом исследования являются основные модели, результаты и перспективы реформирования государственной службы в контексте российских реалий.

Цель исследования: сравнительный политологический анализ моделей и опыта реформирования государственной службы в Великобритании и США в контексте российских реалий.2

Чиновник: профессионал или службист // Наука - Политика - Предпринимательство. 1997. №2.

1 Белов В. Задача - реформирование институтов власти // Независимая газета. 23.02.2000; Гаман-Голутвина О.В. Бюрократия или олигархия? // НГ - сценарии. № 3. 15.03.2000; Делягин М.Г. Эскиз политики ответственного правительства // Власть. 2000. № 2; Лобанов В. Административные реформы: вызов и решения // Проблемы теории и практики управления. 1998. № 1; Самойленко В. Семь шагов. Как сделать реформы осмысленными и окончательными // Независимая газета. 14.03.2000; Третьяков В. Россия: последний прыжок в будущее // Независимая газета. 24.02.2000.

2 Модели рассматриваются автором в рамках подхода к моделированию политических процессов как к методу исследования объектов различной природы на их аналогах (моделях), который используется для уточнения характеристик существующих или создающихся объектов политической жизни. При этом, модель (от лат. modulus - мера, образец, норма) может выступать заменителем оригинала на уровнях отдельных элементов, структур, функций и результатов. В контексте исследования наиболее важными являются модели нынешнего состояния общества,

Данная цель конкретизируется в следующих исследовательских задачах:

- раскрыть содержание понятия "реформирование государственной службы" как политико-административного процесса; проанализировать в этом контексте объективные предпосылки и выявить основные проблемы реформирования государственной службы;

- проанализировать основные достоинства и недостатки моделей реформирования государственной службы, разработанных в рамках западной политологической науки и прошедших в той или иной степени апробирование практикой;

- изучить опыт и результаты внедрения рыночных отношений в механизмы функционирования института государственной службы в Великобритании и США;

- исследовать проблемы, связанные с обеспечением политического руководства проведением реформы государственной службы и профессионализма госслужащих, адекватного ее целям и задачам; проанализировать возможности использования опыта и теоретических разработок специалистов США и Великобритании при разработке национальной модели реформирования госслужбы, и, прежде всего, в контексте проблемы построения эффективного . "сильного" государства.

Основная гипотеза исследования заключается в том, что на современном этапе реформирование государственной службы представляет собой политико-административный процесс радикальной перестройки взаимоотношений государственной службы с гражданским обществом посредством адаптации модели государственной службы к фундаментальным изменениям в экономике и обществе в целом, состояния общества в будущем и вербальная модель по достижению этого нового состояния. См. Политическая энциклопедия. T.l, М., 1999. обусловленный концептуально осмысленными и целенаправленными действиями политического руководства.

Теоретико-методологическая база исследования представлена идеями одного из основателей современной политической науки М. Вебера о рациональной, эффективной бюрократии. Особую методологическую ценность для настоящего исследования представляют веберовские положения о том, что противостояние политиков и бюрократического аппарата является одним из основных конфликтов политической жизни, а эффективность модели рациональной бюрократии напрямую зависит от сбалансированности системы руководства, контроля, поощрения и наказания государственных служащих. Исключительно важное методологическое значение также имели концепции М. Крозье, внесшего значительный вклад в анализ механизмов функционирования организационных структур современного общества, давшего глубокое толкование бюрократии и управленческого кризиса.

Важнейшее значение для рассмотрения проблем реформирования государственной службы имели положения и выводы Г. Петерса, который протестировал базовые модели, лежащие в основе осуществляемых в странах Запада реформ. Теоретико-методологическая база включает также идеи Г. Бенвенисте, уделившего большое внимание анализу механизма влияния государственных служащих на содержание и реализацию политических решений. Серьезное значение для диссертанта имели выводы о существовании связи между государственной службой и политикой, сделанные такими авторитетными политологами как К. Сикстон, С. Эйзенштадт, Ф. Риггс, Ж. Эбербах.

Методы исследования. В диссертации использовались такие методы как системный и структурно-функциональный, нацеленный на выявление элементов взаимодействия; сравнительный политологический анализ, предполагающий сравнение однотипных политических институтов и процессов; политико-культурный анализ, ориентированный на детерминированность политических процессов политической культурой; правовой, делающий акцент на изучении законодательной базы реформирования государственной службы. Осуществляется также вторичный анализ данных социологических исследований современного политического процесса реформирования государственной службы за рубежом и в России.

Эмпирическую базу исследования составили: нормативно-законодательные акты, касающиеся государственной службы Великобритании, США и Российской Федерации, данные социологических исследований, результаты политологических исследований, проведенных отечественными и зарубежными информационно-аналитическими центрами.

Основные результаты исследования, полученные лично автором, и их научная новизна заключаются в следующем.

1. Обоснован тезис о ключевом значении понятия "политико-административный процесс" для изучения средствами политической науки проблем реформирования государственной службы. Применение политологического понятийного аппарата позволяет анализировать процесс радикальной перестройки взаимоотношений государственной службы с гражданским обществом с точки зрения адаптации модели государственной службы к фундаментальным изменениям в экономике и обществе в целом. Эта адаптация обусловлена концептуально осмысленными и целенаправленными действиями политического руководства. Отмечено, что выбор модели реформирования госслужбы -это политическое решение, имеющее значимые политико-административные последствия.

2. Проанализированы основные модели реформирования государственной службы, разработанные в рамках политологических школ Великобритании и США: модель "рыночной", "участвующей", гибкой" и "дерегулированной" госслужбы. Выявлены их концептуальные, стоимостные и политические ограничения.

3. Исследован опыт реформирования госслужбы Великобритании и США с точки зрения внедрения рыночных отношений в структуру и функционирование института государственной службы. Рассмотрены основные направления, особенности и результаты реформ, базирующихся на идеях "нового государственного менеджмента". Выявлено, что масштаб внедрения рыночных отношений напрямую связан со степенью развитости традиций правового государства и степенью приверженности веберовской модели госслужбы, особенно в том, что касается централизованного управления.

4. Выявлена роль политического руководства в обеспечении последовательного и поступательного реформирования госслужбы. Мощная политическая воля руководства требуется для решения следующих проблем: 1) усиления контроля над аппаратом госслужбы; 2) создания единой команды реформаторов и органов управления реформированием; 3) обеспечения серьезной подготовительной работы и общественной поддержки проводимым реформам; 4) обеспечения централизованного политического руководства процессом реформирования госслужбы; 5) обеспечения профессионализма госслужащих в условиях введения контрактной системы и предоставления государственным органам прав гибкого планирования кадровой работы.

5. Проанализированы возможности использования западного опыта и теоретических конструкций, разработанных в рамках сетевого и менеджериального подходов к политико-административному управлению, при формировании национальной модели реформирования госслужбы на основе коррекции механизма контроля, заложенного в модель госслужбы М. Вебера. Отмечено, что наиболее полно задаче построения в России эффективного "сильного" государства будет соответствовать такая модель госслужбы, которая обеспечит укрепление вертикали исполнительной власти и максимальное участие граждан в управлении государством.

Теоретическая значимость исследования определяется наличием теоретических подходов (менеджериального, сетевого и др.) к осмыслению такого политико-административного процесса как реформирование госслужбы, которые позволяют не только анализировать выделенные модели реформирования госслужбы и совершенствовать их, но и разрабатывать новые теоретические конструкции с учетом реально складывающихся взаимоотношений государства с гражданским обществом.

Практическая значимость исследования заключается в возможности использования его результатов органами государственной власти и научно-аналитическими центрами при подготовке и осуществлении реформы государственной службы. Положения диссертации могут найти применение при чтении курсов политологии, политического управления и теории государственного администрирования в высших учебных заведениях РФ, структурах поствузовского образования для государственных служащих, а также стать основой для подготовки соответствующего спецкурса и научно-методического пособия.

Апробация работы. Представленная к защите работа обсуждалась на кафедре политологии и политического управления Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации; ее основные положения и выводы были изложены автором в выступлении на международной конференции "Женщины в экстремальных ситуациях: защита прав и интересов женщин" (Москва, 1997 г.) и на конференции "Актуальные проблемы реформы местного самоуправления в современной России" (Москва, 1998 г.), а также в сборниках статей, опубликованных по их итогам; по материалам, подготовленным автором в рамках диссертационного исследования, был проведен методологический семинар на кафедре политологии и политического управления РАГС при Президенте РФ.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Исследование реформирования государственной службы как политико-административного процесса придает анализу феномена реформирования госслужбы новое, политологическое измерение, позволяет судить о реальном влиянии реформы на изменение базисных принципов взаимоотношений между государством и гражданским обществом, между политическим и административным аппаратом и о скрытых политических последствиях тех или иных мер по реформированию внутриаппаратных отношений. Суть реформы заключается в адаптации модели государственной службы к фундаментальным изменениям в экономике и обществе в целом, что требует концептуально осмысленных и целенаправленных действий политического руководства.

2. Являясь опорой национального государства в силу своей многочисленности, объема выполняемых функций, реального распоряжения ресурсами, а также выступая связующим звеном между государством и обществом, госслужба выступает объектом воздействия со стороны многочисленных участников политического процесса. В настоящее время реформирование госслужбы напрямую связано с изменением ее модели, что успешно осуществляется, как правило, только благодаря целенаправленным действиям политического руководства. Изменение роли, объема и формы рыночного регулирования в значительной мере предопределяет характер формирования модели госслужбы. В условиях реформирования резко возрастает роль профессионализма и компетентности госслужащих, от действий которых, в конечном счете, зависит достижение выдвинутых политическим руководством целей. Без решения поставленных вопросов невозможно создание эффективной модели госслужбы, соответствующей задачам построения "сильного" государства. Из этого следует, что выбор модели госслужбы - это политическое решение, имеющее серьезные политико-административные последствия.

3. Многообразие концептуально описанных моделей реформирования госслужбы, разработанных в рамках политологических школ Великобритании и США, сводится к пяти моделям. В качестве первой рассматривается традиционная модель госслужбы, в качестве остальных выступают модели "рыночной", "участвующей", "гибкой" и "дерегулированной" госслужбы.

Каждая из выделенных моделей по-своему корректирует постулаты традиционной модели и имеет значительную привлекательность, за которой скрываются ее концептуальные, стоимостные и политические ограничения.

Главной проблемой для модели "рыночной" госслужбы является обеспечение ответственности и подотчетности; для модели "участвующей" госслужбы - соблюдение баланса прав и ответственности при делегировании полномочий; для модели "гибкой" госслужбы -нарушение базовых прав граждан в погоне за обеспечением эффективности; для модели "дерегулированной" госслужбы обеспечение ее антикоррупционной устойчивости.

4. Актуальным для реформирования модели госслужбы современной России является изучение опыта внедрения рыночных отношений в структуру и функционирование института госслужбы в Великобритании и США.

Суть их заключается, в конечном счете в том, что функции, связанные с обслуживанием и ранее осуществляемые государством, были возложены на рыночные структуры. Государство стало гарантировать выполнение функций, связанных с предоставлением услуг, но само непосредственно выполнять эти функции прекратило. В сущности это -процесс трансформации и изменения роли государства.

Этот процесс имеет как положительные, так и отрицательные стороны. Попытка внедрения рыночных отношений, основанных на жесткой контрактной системе, в нерыночную по своей природе государственную службу, зависящую во многом от изменчивости политического процесса и обладающую спецификой организации и функционирования государственных учреждений, в которых "рынок" проявляет себя иначе, чем в экономической сфере, нередко ведет к деструктивным последствиям для госслужбы и разрушению ее базовых основ.

5. Для обеспечения последовательного и поступательного реформирования госслужбы необходимы концептуально осмысленные и целенаправленные действия политического руководства. Политическая стратегия реформ в Великобритании не была сформулирована в каком-то одном документе или речи. Однако основой политических решений выступала твердая концептуальная приверженность идеям реформ, а в действиях политического руководства прослеживались четко очерченные задачи и цели и способность их реализовать, сообразуясь с обстоятельствами. В США политическая стратегия и идеология реформ получили широкую известность, но не были последовательно и в полном объеме реализованы из-за устранения от проведения реформ высшего политического руководства страны.

6. Сравнительный политологический анализ реформ, проведенных в Великобритании и США, позволяет сделать вывод о том, что глубокое реформирование госслужбы в России предполагает на первом этапе реализацию ряда положений, которые являются базовыми в традиционной модели госслужбы, возможности которой далеко не исчерпаны.

18

Заключение научной работыдиссертация на тему "Реформирование государственной службы как политико-административный процесс"

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Исследование реформирования государственной службы как политико-административного процесса придает анализу феномена реформирования госслужбы новое, политологическое измерение, позволяет судить о реальном влиянии реформы на изменение базисных принципов взаимоотношений между государством и гражданским обществом, между политическим и административным аппаратом и о скрытых политических последствиях тех или иных мер по реформированию внутриаппаратных отношений. Суть реформы заключается в адаптации модели государственной службы к фундаментальным изменениям в экономике и обществе в целом, что требует концептуально осмысленных и целенаправленных действий политического руководства.

Являясь опорой национального государства в силу своей многочисленности, объема выполняемых функций, реального распоряжения ресурсами, а также выступая связующим звеном между государством и обществом, госслужба выступает объектом воздействия со стороны многочисленных участников политического процесса. В настоящее время реформирование госслужбы напрямую связано с изменением ее модели, что успешно осуществляется, как правило, только благодаря целенаправленным действиям политического руководства. Изменение роли, объема и формы рыночного регулирования в значительной мере предопределяет характер формирования модели госслужбы. В условиях реформирования резко возрастает роль профессионализма и компетентности госслужащих, от действий которых, в конечном счете, зависит достижение выдвинутых политическим руководством целей. Без решения поставленных вопросов невозможно создание эффективной модели госслужбы, соответствующей задачам построения "сильного" государства. Из этого следует, что выбор модели госслужбы - это политическое решение, имеющее серьезные политико-административные последствия.

Многообразие концептуально описанных моделей реформирования госслужбы, разработанных в рамках политологических школ Великобритании и США, сводится к пяти моделям. В качестве первой рассматривается традиционная модель госслужбы, в качестве остальных выступают модели "рыночной", "участвующей", "гибкой" и "дерегулированной" госслужбы.

Каждая из выделенных моделей по-своему корректирует постулаты традиционной модели и имеет значительную привлекательность, за которой скрываются ее концептуальные, стоимостные и политические ограничения.

В каждой из моделей так или иначе решается фундаментальная проблема открытости, "прозрачности" и отзывчивости бюрократии.

Существует различие между нормативной теорией (какими причинами обусловлено реформирование госслужбы и каким это реформирование должно быть) и теорией поддержки (что инициаторы реформы говорят о том, что они делают). Теория поддержки содержит имидж, какой реформаторы хотят оставить в общественном сознании. При этом то, что говорится о причинах, целях, направлениях и моделях реформ, может не соответствовать тому, чем они вызваны и как осуществляются на самом деле. По сути дела, реформаторы имеют целый набор теорий поддержки, которые представляются различным контактным аудиториям и используются для различных ситуаций.

Концепция "отзывчивой" бюрократии, являясь типичной теорией поддержки, позволяет акцентировать внимание контактной аудитории на решении актуальной для гражданского общества проблемы действенного внешнего контроля за деятельностью бюрократического аппарата, скрывая за этим, в то же время, перераспределение власти в пользу финансово-экономической элиты и иные, далеко идущие цели реформ, связанные с трансформацией государства.

В ходе исследования диссертант пришел к заключению, что ни одна из предлагаемых моделей реформирования госслужбы не является идеальной. Главной проблемой для "рыночной" модели госслужбы является обеспечение ответственности и подотчетности; для модели "участвующей" госслужбы - соблюдение баланса прав и ответственности при делегировании полномочий. Как правило, на нижние уровни управления делегируется только ответственность. Для модели "гибкой" госслужбы в качестве основной проблемы выступает нарушение базовых прав граждан в погоне за эффективностью. Это является косвенным подтверждением того, что именно аппарат госслужбы, в конечном счете, является реальным гарантом базовых прав граждан, поскольку именно госслужба выполняет функции как предварительной проработки, так и реализации основных политических решений. Главная проблема реализации модели "дерегулированной" госслужбы связана с обеспечением антикоррупционной устойчивости госслужбы.

Общая для всех четырех моделей направленность реформ задана, в первую очередь, изменением роли государства в современном мире. Реформирование госслужбы с использованием рыночных механизмов говорит о том, что хотя реформирование госслужбы вызвано объективными процессами развития современного общества и государства, тем не менее реальным инициатором реформ, особенно в Великобритании, выступает не столько политическая власть, сколько финансово-экономическая элита, наднациональная по своей природе. Ее попытки установить контроль над государственной службой сопровождались появлением идеологической концепции "нового государственного менеджмента", которая опирается на институциональную экономическую теорию и является по своей сути теорией поддержки, маскирующей одно из наиболее активно реализуемых направлений реформирования госслужбы.

Это свидетельствует, что процесс слияния власти и бизнеса имеет место не только в России, но и в ведущих странах Запада при всем отличии форм их взаимопроникновения.

Актуальным для реформирования модели госслужбы современной России является изучение опыта внедрения рыночных отношений в структуру и функционирование института госслужбы в Великобритании и США.

Суть их заключается, в конечном счете в том, что функции, связанные с обслуживанием и ранее осуществляемые государством, были возложены на рыночные структуры. Государство стало гарантировать выполнение функций, связанных с предоставлением услуг, но само непосредственно выполнять эти функции прекратило. В сущности это г процесс трансформации и изменения роли государства, который имеет как положительные, так и отрицательные стороны.

Сознавая опасность, связанную с коммерциализацией и автономизацией госслужбы, имеющей в своем распоряжении огромные материальные средства, в Великобритании и США настойчиво реализовывалось еще одно направление реформы - существенное усиление контрольных функций как в самом госаппарате, так и над ним.

Помимо специальных контрольных служб и узаконенных процедур проверок важное значение придавалось косвенным методам контроля, включая индивидуализацию оплаты труда.

В ходе сравнительно-политологического анализа результатов реформ диссертант пришел к следующим заключениям:

Во-первых, масштаб реформ напрямую связан с укорененностью традиций правового государства и степенью приверженности традиционной модели госслужбы, особенно в том, что касается центрального управления; уровнем развитости местного самоуправления; стабильностью социально-экономического развития общества.

Во-вторых, в ходе приватизации и децентрализации происходило ослабление влияния гражданского общества (в лице профсоюзов, местного самоуправления и т.д.) на государство и усиление роли исполнительной власти в институтах представительства интересов.

В-третьих, "приоритетная поддержка малого бизнеса" оказалась лишь теорией поддержки, а не одним из направлений реформ. Таким образом, приватизация и децентрализация проводились в интересах крупных, в том числе транснациональных корпораций, что не способствовало развитию национального бизнеса и расширению его социальной базы.

В-четвертых, одним из самых политических документов является бюджет. В свою очередь, главной политической задачей, стоящей перед государственными чиновниками, является определение бюджетных статей, поскольку объем фондов, выделенных тому или иному управленческому ведомству, служит показателем его политического веса и важности по сравнению с другими элементами системы государственного управления.

В-пятых, в ходе реформы, связанной с заменой административного управления на бюджетное, административная система сопротивлялась внедрению рыночных элементов. Это сопровождалось усилением контроля и увеличением численности контролирующих органов, что свидетельствует о рассогласовании формальных и неформальных норм, регулирующих этот процесс, и нарастающем сопротивлении политико-административной элиты натиску финансово-экономической. Таким образом, внедрение рыночных отношений ведет к перераспределению власти в пользу финансово-экономической элиты. В целом, внедрение рыночных отношений идет как саморазвивающийся процесс, который с течением времени нарастает и все менее поддается контролю.

В-шестых, децентрализация политикоадминстративного управления происходит на уровне оперативного руководства. На уровне стратегического руководства усиливается централизация.

В-седьмых, попытка внедрения рыночных отношений, основанных на жесткой контрактной системе, в нерыночную по своей природе государственную службу, зависящую во многом от изменчивости политического процесса и обладающую спецификой организации и функционирования государственных учреждений, в которых "рынок" проявляет себя иначе, чем в экономической сфере, нередко ведет к деструктивным последствиям для госслужбы и разрушению ее базовых основ.

Для обеспечения последовательного и поступательного реформирования госслужбы необходимы концептуально осмысленные и целенаправленные действия политического руководства. Политическая стратегия реформ в Великобритании не была сформулирована в каком-то одном документе или речи. Однако основой политических решений выступала твердая концептуальная приверженность идеям реформ, а в действиях политического руководства прослеживались четко очерченные задачи и цели и способность их реализовать, сообразуясь с обстоятельствами. В США политическая стратегия и идеология реформ получили широкую известность, но не были последовательно и в полном объеме реализованы из-за устранения от проведения реформ высшего политического руководства страны.

К основным проблемам, нерешенным в полном объеме в ходе проводимых в Великобритании и США реформ, диссертант относит следующие:

- обеспечение централизованного политического руководства проведением реформ; создание единой команды реформаторов и органов управления реформированием; проведение серьезной подготовительной работы в предреформенный период и достижение по этому вопросу общественного консенсуса;

- достижение совместимости рыночных и демократических механизмов в государственном управлении и обеспечение ответственности и подотчетности государства его гражданам, а также участия граждан в процессе выработки и осуществления политики;

- обеспечение открытости госслужбы и ее профессионализма, в том числе профессионализма политических назначенцев.

Первый этап реформирования госслужбы России, Великобритании и США идентичен в смысле целеполагания и не выходит за рамки финансово-организационной оптимизации традиционной модели госслужбы.

При разработке концепции второго этапа реформ необходим тщательный учет особенностей национальной культуры, истории, общественно-политического и финансово-экономического состояния государства.

К российским особенностям относятся: 1) особая роль государства в модернизации России; 2) необходимость преодоления издержек бюрократизма; 3) потребность в обеспечении высокого уровня согласия и доверия между гражданами и институтами государства; 4) особая значимость мощной политической роли руководства и высокой законодательной активности государства.

Без понимания того, что представляет собой сегодня российское общество, обоснованность выбора модели реформирования будет весьма сомнительной, а ее реализуемость - проблематичной.

Выбор модели реформирования госслужбы непосредственно связан с выбором модели государства, в которой зафиксированы базовые принципы отношений между государством, обществом и рынком. Не существует никаких исторических доказательств того, что рынок во всех ситуациях эффективнее государства. Более того, именно существование государства является непременным условием создания и функционирования цивилизованной рыночной экономики. В этой связи диссертант отмечает, что для России возможности реформирования, базирующегося только на рыночных основаниях, ограничены, впрочем, как и для других стран.

Государственная служба держится на ряде принципов, разрушая которые, можно разрушить и само государство. Ясное понимание этого особенно актуально в нынешних российских условиях.

Как бы ни была подвижна граница между управлением в частном и государственном секторах, она существует, как существуют принципы беспристрастности, объективности, карьерного продвижения чиновников на основе критерия "заслуг", парламентской ответственности министров и многие другие, заложенные в веберовской модели бюрократии.

Вне поля зрения западных исследователей остался тот факт, что модель М. Вебера эффективно работает только в условиях соблюдения баланса между развитой системой внутреннего контроля и наличием соответствующих материальных стимулов. В результате произошедших в последние десятилетия фундаментальных изменений в экономике и обществе в целом этот баланс был нарушен. Экономическое стимулирование оказалось недостаточным, а количественное и качественное усиление контрольных органов было не в состоянии предотвратить рост бюрократизма во всех его проявлениях.

Другим и, может быть, самым серьезным недостатком, заложенным в модель М. Вебера, являлась значительная дистанцированность госслужбы от общества.

Недостаточное осознание этих моментов выразилось в отрицании веберовской модели в целом и разработке иных моделей, которые были рассмотрены в диссертационном исследовании. По мнению диссертанта, предложенные западными специалистами подходы к модернизации или

171 замене модели М. Вебера, обозначают скорее направление усилий, чем конкретный механизм реформирования, поскольку в той или иной степени сохраняют указанные выше недостатки веберовской модели.

В то же время, конкретные методики и техники финансово-бюджетного менеджмента и административного контроллинга, апробированные в ходе реформ в Великобритании и США, могут быть использованы при адаптации существующей отечественной модели госслужбы, важнейшей проблемой реформирования которой становится действенный контроль, под которым понимается как внутриорганизационный контроль - контроль за бюрократией со стороны государства, так и контроль со стороны общества и за бюрократией, и, что еще более важно, за деятельностью государства по реформированию госслужбы и пересмотру своих взаимоотношений с обществом.

В этой связи более актуальным представляется не столько создание структуры, отвечающей за реформирование госслужбы (что само по себе является позитивным фактором реформ), сколько создание структуры, наделенной контрольными функциями и, в то же время, представляющей собой максимальное участие граждан в реформировании государства и общества. Речь идет о возрождении в модернизированном виде системы контроля, построенного на сочетании государственных и общественных начал в своей деятельности.

Список научной литературыГрекова, Жанна Владиславовна, диссертация по теме "Политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии"

1. Книги, монографии, научные статьи

2. Анохин М.Г. Политические системы: адаптация, динамика, устойчивость (теоретико-прикладной анализ). М., 1996.

3. Атаманчук Г.В. Государственное управление. М., 1997.

4. Атаманчук Г.В. Концепция Кодекса государственной службы Российской Федерации // Ежегодник 97. Государственная служба России. М., 1998.

5. Атаманчук Г.В. Новое государство: поиски, иллюзии и возможности. М., 1996.

6. Афанасьев М.Н. Клиентелизм и российская государственность. М., 1997.

7. Белов В. Задача реформирование институтов власти // Независимая газета. 23.02.2000.

8. Бенвенисте Г. Овладение политикой планирования. М., 1994.

9. Богачева О. США: шестой год стабильного экономического подъема // МЭиМО. 1998. № 8.

10. Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. М., 1998.

11. Ю.Гаджиев К.С. Введение в политическую науку. М., 1997.

12. П.Гаджиев К.С. Политическая наука. М., 1995.

13. Гаджиев К.С. Политическая философия. М., 1998.

14. Гаман-Голутвина О. В. Политические элиты России. Вехи исторической эволюции. М., 1998.

15. Гаман-Голутвина О.В. Бюрократия или олигархия? // НГ сценарии № 3. 15.03.2000.

16. Государственная служба (комплексный подход) / Отв. ред. Оболонский А.В. М., 1999 г.

17. Государственная служба России: диалог с обществом / Под ред. Комаровского B.C. М., 1998.

18. Делягин М.Г. Эскиз политики ответственного правительства // Власть. 2000. № 2.

19. Дикин Н., Уолш К. Государство отдает часть полномочий: роль рынков и контрактов в перестройке государственной службы // Государственная служба. Тенденции развития. Зарубежный опыт. Реферативный Бюллетень. М., 1997. № 17.

20. Иноземцев В. Fin de Siecle. К истории становления постиндустриальной хозяйственной системы (1973 2000) // Свободная мысль. 1999. № 7-8.

21. Комаровский B.C. Реформирование государственной службы России: выбор пути и методов. М., 1997.

22. Комаровский B.C., Тимофеева J1.H. Конфликты граждан с чиновниками: почему и зачем? // Государственная служба. 1997. № 10.

23. Комаровский B.C., Тимофеева JI.H. Чиновник: профессионал или службист // Наука Политика - Предпринимательство. 1997. № 2.

24. Комментарии к Федеральному закону "Об основах государственной службы Российской Федерации" и законодательству о государственной службе зарубежных государств / Отв. ред. Окуньков Л.А. М., 1998.

25. Контроль за выполнением государственных программ (итоги опроса) // Государственная служба за рубежом. Контроллинг. Опыт системного анализа. Реферативный Бюллетень. М., 1999. № 4.

26. Концепция государственного строительства. Окуньков Л. А., Тихомиров Ю.А., Лапаева В.В. Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. Материал получен по сети Интернет.

27. Лепехин В.А. От административно-политической диктатуры к финансовой олигархии // Общественные науки и современность. 1999. № 1.

28. Лобанов В. Административные реформы: вызов и решения // Проблемы теории и практики управления. 1998. № 1.

29. Мангейм Дж. Б., Рич Р. К. Политология: методы исследования М., 1997.

30. Милецкий В.П. Социальное государство: эволюция идей, сущность и перспективы становления в современной России // Политические процессы в России в сравнительном измерении / Под ред. Василика М.А. и Сморгунова Л.В. Спб., 1997.

31. Морозова Е.Г. Политический рынок и политический маркетинг: концепции, модели, технологии. М., 1998.

32. Морозова Е.Г. Государственная служба как предмет политической науки // Ежегодник 97. Государственная служба России. М., 1998.

33. Официальная информация Минфина РФ. Пресс-релиз. О мерах по оптимизации структуры и сокращению численности работников центральных аппаратов и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Информация получена по сети Интернет.

34. Перегудов С.П. "Общество участия" или "демократия собственников"? // МЭиМО. 2000. № 1. С. 27-34.

35. Перегудов С.П. Реформа государственной службы в Великобритании (80-90 гг.) // Власть. 1998. № 12.

36. Перегудов С.П. Тони Блэр. М., 1999.

37. Перегудов С.П. Тэтчер итэтчеризм. М., 1996.

38. Политика, политология, политическое управление / Под ред. Комаровского B.C., Смирнова В.В. М., 1995.

39. Политическая культура: теория и национальные модели. М., 1994.

40. Политическая наука: новые направления / Под ред. Шестопал Е.Б. М., 1999.

41. Политическая энциклопедия в 2-х тт., т. 1, М., 1999.

42. Политическое управление / Под ред. Комаровского B.C. М., 1999.

43. Политическое управление: сборник научных трудов / Под ред. Кулинченко В. А. М., 1998.

44. Политология в терминах и понятиях // Социально-политические науки. 1991. №8, с. 102-103.

45. Путин В.В. Россия на рубеже тысячелетий // Независимая газета. 30.12.1999.

46. Полный текст Послания Президента РФ Владимира Путина Федеральному собранию. 03.04.2001. Информация получена по сети Интернет.

47. Результаты исследования независимой организации Center on Budget and Policy Priorities. Агентство "РосБизнесКонсалтинг". 07.09.1999. Информация получена по сети Интернет.

48. Салмин A.M. Политические институты и политический процесс // Московская школа политических исследований. 1997. № 7-8.

49. Самойленко В. Семь шагов. Как сделать реформы осмысленными и окончательными // Независимая газета. 14.03.2000.

50. Связь с общественностью "паблик рилейшнз" - государственной власти и управления / Под ред. Комаровского B.C. Алматы, 1997.

51. Сморгунов JI.B. Две концепции государственного управления: в поисках эффективной модели // Политическая наука и политический процесс в России / Под ред. Ачкасова В.А. и Гуторова В.А. Спб., 1999.

52. Сморгунов J1.B. Сравнительная политология. Теория и методология измерения демократии. Спб., 1999.

53. Сморгунов JI.В. Сравнительный анализ административных реформ в западных странах // Вестник МГУ. Сер. 12. Политические науки. 2000. № 1.

54. Технологии в политике и политическом управлении / Под ред. Анохина М.Г., Комаровского B.C., Матвеенко Ю.И. М., 2000.

55. Тимофеева Л.Н. Политическая власть: проблемы реализации в системе госслужбы // Становление госслужбы в России и подготовка высшего административно-управленческого персонала. М., 1998.

56. Тихомиров Ю.А. Государство на рубеже столетий // Государство и право. 1997. № 1.

57. Третьяков В. Россия: последний прыжок в будущее // Независимая газета. 24.02.2000.

58. Хесин Е. Великобритания: шестой год подъема // МЭиМО, 1998. т 8.58.1ПварценбергР.Ж. Политическая социология: в 3 ч. М., 1992.

59. Эффективность государственного управления / Общ. ред. Батчикова С.А. и Глазьева С.Ю. М., 1998.1. Иностранные источники

60. Aberbach J.D. Public Service and Administrative Reform in the United States: the Volcker Commission and the Bush Administration // International Review of Administrative Science. 1991. № 3. P. 463-478.

61. Abrams R. Foundations of Political Analysis. N.Y., 1980.

62. Almond G. Comparative Political Systems // The Journal of Politics. 1956. Vol. 18, №3.

63. Almond G., Verba S. The Civic Culture: Political Attitudes in Five Countries. Princeton, 1963.

64. Almond G.A., Coleman J.S. The Politics of the Developing Areas. Princeton, 1960.

65. Altshuler A.A. Bureaucratic Innovation, Democratic Accountability, and Political incentives. In: Altshuler A.A. and Behn R.D. Innovation in

66. American Government: Challenges, Opportunities and Dilemmas. Washington, 1997.

67. Argyris C. and Schon D.A. Theory in Practice: Increasing Professional Effectiveness. San Francisco, 1974.

68. Badie В., Birnbaum P. The Sociology of the State. Chicago, 1983.

69. Bardach E. The Eight-Step Path of Policy Analysis: A Handbook for Practice. Berkeley Academic Press, 1996.

70. Barksdale J. Washington May Crash the Internet Economy // Wall Street Journal Europe. 1997. October. 2. P. 8.

71. Barzelay M. Breaking Through Bureaucracy: A New Vision for Managing in Government. Berkeley, 1992.

72. Birnbaum P. La logique de l'etat. Paris, 1982.

73. Bolan R.S. The Practitioner as Theorist: The Phenomenology of the Professional Episode // Journal of the American Planning Association. 1980. Vol.46. P. 261-274.

74. Bolan R.S. The Social Relations of the Planner // Journal of the American Institute of Planners. 1971. Vol. 37. P. 386-396.

75. B6rzel T. Organizing Babylon on the Different Conceptions of Policy Networks // Public Administration. 1998a. Vol. 76. № 2.

76. B6rzel T. Rediscovering Policy Networks as a Form of Modern Governance // Journal of European Public Policy. Vol. 5. № 2.

77. Boston J., Martin J., Pallot J., Walsh P. Public Management: The New Zealand Model. Melbourne, New York, Toronto. 1996.

78. Brady C. and Catterall P. Managing the Core Executive // Public Administration. 1997. № 3. P. 509-529.

79. Britain 1995. An Official Handbook. L., 1995. P.69.

80. Britain 1998. L., 1998. P. 77-78.

81. Britain's Economic Performance. L., 1984. P.408.

82. British Economic Policy. A modern Introduction. L., 1993. P.243.

83. Brockway G.P. The End of Economic Man. N.Y. L., 1995. P. 213.

84. Brudney J., Hebert F., Wright D. Reinventing Government in the American States: Measuring and Explaining Reform // Public Administration Review. 1999. Vol. 59. №1.

85. Bryson J.M. and Delbecq A.L. A Contingent Approach to Strategy and Tactics in Project Planning // Journal of the American Planning Association. 1979. Vol. 45. P. 167-179.

86. Butcher H. Et al. Local Government and Thatcherism. L., 1990. P.21, 30.

87. Butcher T. A New Civil Service? The Next Steps Agencies. In: Pyper R. and Robin S. Governing The UK in the 1990s. N.Y., 1995.

88. Butler R. The Evolution of the Civil Service A Progress Report // Public Administration. 1993. Vol. 71.

89. Cawson A. The Political Analysis of Economic Markets // IDS Bulletin. Brighton, 1993. July. № 3. P.63-67.

90. Chevallier J. La reforme de l'Etat et la conception frangaise du service publique // Revue frangaise d'administration publique. 1996. № 77. P. 179205.

91. Christensen K.S. Coping with Uncertainty in Planning // Journal of the American Planning Science Association. 1985. Vol. 51. P. 63-73.

92. Civil Service Statistics 1988. L., 1988.

93. Civil Service Statistics 1989. L, 1989.

94. Civil Service Statistics 1993. L., 1993.

95. Civil service. Report of the Committee 1966-1968. Vol. I. L., 1968.

96. Cohn D. Creating Crises and Avoiding Blame: The Politics of Public Service Reform and The New Public Management in Great Britain and The United States // Administration and Society. 1997. Vol. 29. № 5. Nov.

97. Creating a Government that Works Better and Costs Less. The Report of the National Performance Review. Vice President A. Gore. Revised Sept. 10, 1993. PLUM, Penguin Group, N.Y. L., 1993. P. 242.

98. Crozier M. Le Changement dans les Organisations // Revue frangaise Г administration publique. 1991. № 59. P. 349-354.

99. Dawding Keit. The Civil Service., L., 1995.

100. Deming W.E. Out of the Crisis: Quality, Productivity and Competitive Positions. Cambridge, 1998.

101. Development in British Politics. L., 1997.

102. Dicke L.A. and Ott J.S. Accountability and Flexibility: Is it Possible to Have Bothe When Human Services are Contracted-out? Unpublished paper presented at the National Conference of the American Society for Public Administration. Seattle, Wash., 1998.

103. Dilulio J.J. Deregulating the Public Service. Washington, 1994.

104. Downs G.W., Larkey P.D. The Search for Government Efficiency. From Hubris to Helplessness. N.Y., 1986.

105. Dunleavy P. Democracy and Choice. N.Y., 1991.

106. Dunn W.N. Policy Analysis: Perspectives, Concepts and Methods. Jai Press, 1986.

107. Easton D. Contemporary Political Analysis. N.Y., 1967.

108. Easton D. Political Life as a System of Behavior// In: Easton D. A Framework for Political Analysis. Chicago, London, 1979.

109. Easton D. System Analysis of Political Life. N.Y., 1965.

110. Financial Times. 1979. June. 21.

111. Financial Times. 1994. Feb. 2.

112. Flora P. Preface. In: Growth to Limits: The Western European Welfare States since World War II / Ed. by P. Flora. Berlin, 1986. Vol. 1.

113. Fry G.K. The Conservatives and The Civil Service: "One Step Forward, Two Steps Back"? // Public Administration. 1997. Vol. 75. Winter.

114. Gilman S.C., Lewis С. Public Service Ethics: A Global Dialogue // Public Administration Review. 1996. Vol. 56. № 6. Nov. / Dec. P. 517-524.

115. Goffman E. The Presentation of Self in Everyday Life. N.Y., 1959.

116. Gormley W.T. Counterbureacracies in Theory and Practica // Administration and Society. 1996. № 3.

117. Gray A., Jenkins B. New Labour, New Government? Change and Continuity in Public Administration and Government 1997 // Parliamentary Affairs. A Journal of Comparative Politics. 1998. Vol. 51. № 2.

118. Greenstein F.I., Polsby N.W. (eds). Handbook of political science. 8 vols. Reading (mass.): Addison Wesley, 1975;

119. Groszyk W. Government Performance Results Act 1993. The Congressional Institute Inc. Category: Executive Branch Reorganisation. 1998. November.

120. Gurr T.R. The Transformation of the Western State: The Growth of Democracy, Autocracy and State Power since 1800 // On Measuring Democracy: Its Consequences and Concomitants / Ed. by Inkeles A. New Brunswick (N. J.), 1991.

121. Guy P. Comparing Public Bureaucracies: Problems of Theory and Method. Tuscaloosa, AI., 1988.

122. Halachmi A. Entrepreneurial Government: In Theory / In Practice. In: Halachmi A. and Kenneth L.N. Enterprise Government: Franchising and Cross-Servicing for Administrative Support. Burke, (VA). 1997.

123. Haque M.Sh. Legitimation Crisis: a Challenge for Public Service in the Next Century If International Review of Administrative Sciences. 1998. № l.P. 13-26.

124. Heady F. Comparative and International Public Administration: Building Intellectual Bridges // Public Administration Review. 1998. Vol. 58. № 1.

125. Heady F. Public Administration. A Comparative Perspective. N.Y., 1995.

126. Holzer M. and Callahan К. Government at Work: Best Practices and Model Programs. Thousand Oaks, Calif. 1998.

127. Horner C. Deregulating the Federal Service: Is the Time Right? In: Dilulio J J. Deregulating the Public Service. Washington, 1994.

128. Hutton W. Stakeholder Society. Wintigs on Politics and Economics. L., 1999.

129. Hutton W. The State We are In. L., 1996.

130. Jenkins P. Mrs. Thatcher Revolution. L., 1987.

131. Jonson P., Slirodt Ph. Analitic theory and methodology. In: Political Science: Looking to the Future. Evanston, 1992.

132. Katarobo J. The Study of Best Practice in Civil Service Reforms // Management Development and Governance Division. 1998. Jan. 23.

133. Kavanagh D. Political Science and Political Behavior. L., 1987.

134. Kerlinger F. N. Foundations of Behavioral Research. N.Y., 1964.

135. Kettl D.F. Building Lasting Reform: Enduring Questions, Missing Answers. In: Kettle D.F. and Dilulio J.J. Inside the Reinvention Machine: Appraising Governmental Reform. Washington, 1995.

136. Kiel L.D., Elliott E. Long-Wave Economic Cycles, Techno-Economic Paradigms, and the Pattern of Reform in American Public Administration // Administration and Society. 1999. № 6. January. P. 616-639.

137. Kohlberg L. The Philosophy of Moral Development. San Francisco, 1981.

138. Kriger R.G. Controlling als Fuhrungsinstrument offentlicher Verwaltungen // Verwaltung und Fortbuldung. 1998. Heft 3-4. S. 194-215.

139. Labour Research. 1989. Dec. P.11.

140. Lind G., Grocholweska K., Langer J. Do Women Have a Different Morality? An Empirical Study of Female and Male Students in Austria, Germany and Poland. In: Unterkirchen L. and Wagner I. The Other Half of Society. Vienna, 1987. P. 395-406.

141. Lucio M.M., Noon M., Jenkins S. Constructing the Market: Commercialization and Privatisation in the Royal Mail // Public Administration. 1997. Vol. 75. № 2. P. 267-281.

142. Maor M. The Paradox of Managerialism // Public Administration Reviw. 1999. Vol 59. № 1.

143. Marshall G. In Search of Commensurability: Writing in Public Management in an Era of Government Reform // Public Administration Review. 1998. Vol. 58. №3.

144. Marshall J.N., Hopkins W.J., Richardson R. The Civil Service and the Regions: Geographical Perspectives on Civil Service. Restructuring "regional Studies" // Administration and Society. 1998. Vol. 31. № 6. P. 607-630.

145. Mauntfield R. The New Senior Civil Service: Managing the Paradox // Public Administration. 1997. № 2. P. 307-312.

146. Meehan E. The Theory and Method of Political Analysis. N.Y., 1981.

147. Meininger M.K. The Impact of Public Service Reforms on Civil Service in Europe. In: Public Service Reform, ed. by John Halligan, Canberra, 1998.

148. Merritt R. Systemic Approach to Comparative Politics. N.Y., 1970.

149. Observer. 1968. Nov. 9. P. 40.

150. Page E. Comparative Public Administration in Britain // Public Administration. 1995. Vol. 73. N 2.

151. Peters B.G. Paying for Goverment: The Budgetary Process "The Politics of Bureacracy". N.Y., 1995.

152. Peters B.G. The Future of Governing: Four Emerging Models. Lawrence, 1996.

153. Pollitt C. Antistatist Reforms and New Administrative Directions: Public Administration in the United Kingdom // Public Administration Review. 1996. Vol. 56. № 1.

154. Pratchett L., Wingfield M. Petty Bureaucracy and Woily-Minded Liberalism? The Changing Ethos of Local Governement Officers // Public Administration. 1996. N 4. P. 639-656.

155. Promberger K. Controlling fur Politik und offentliche Verwaltung. Wien, 1995. S. 17-30.

156. Putnam R.B. Making Democracy Work: Civic Traditions in Modern Italy. Princeton (N.J.), 1993.

157. Rabin B.A. and Coffee J.N. A critique of TQM: Problems of Implementation in the Public Sector // Public Administration Quarterly. Spring 1993.

158. Ragin C.C. The comparative method: Moving beyond qualitative and quantitative strategies. Berkeley, 1987.

159. Reichard Chr. Staats und Verwaltungsmodernisierung im "aktivierenden Staat" // Verwaltung und Fortbildung. 1999. № 3. S. 117129.

160. Rest J. Moral Development: Advances in research and Theory. N.Y., 1986.

161. Rest J. Development in Judjing Moral Issues. Minneapolis, 1979.

162. Riggs F.W. The Structure of Goverment and Administrative Reform. -In: Political and Administrative Development / Ed. By Brabanti R. Duke Univ. Press. 1969.

163. Rogowski R. Comparative politics // Political science: The state of the disciplin II / Ed. by Finifter A.W. Washington, 1993. P. 431-450.

164. Romzek B.S. Where the Buck Stops: Accountability in Reformed Public Organizations. In: Ingraham P.W., Thompson J.R. and Sanders R.P. Transforming government: Lessons from the Reinvention Laboratories. San Francisco, 1998.

165. Scatassa J., Vinci A. Ein leistungsfahigerer italienischer offentlicher Dienst// Verwaltung und Fortbildung. 1996. Heft 2. S. 98-121.

166. Schiavo-Campo S. Reforming the Civil Service // Finance and Development. 1996. Vol. 33. № 3. Sept.

167. Shively W.Ph. The Craft of Political Research. Englewood Cliffs, 1980.

168. Stacey R.D. Complexity and Creativity in Organizations. San Francisco, 1996.

169. Stewart D. Moral Development in Public Administration. In: Terry L. Cooper. Handbook of Administrative Ethics. N.Y., 1994. P. 325-348.

170. Stewart D. The Impact of Demographic Professional and Organizational Variables and Domain on Moral Reasoning of Public Administrators. In: Frederickson H.G. Ethics and Public Administration. N.Y., 1993.

171. Stewart D., Sprinthall N., Siemienska R. Moral Reasoning // Public Administration Review. 1997. Vol. 57. Sept. / Oct. P. 445-453.

172. Terry L. Administrative Leadership, Neo-Managerialism and the Public Management Movement // Public Administration Review. 1998. Vol. 58. № 3.

173. Thatcher M. The Downing Street Years. L., 1993.

174. The Best Future of Britain. L., 1992. P. 13.

175. The Economist. 1991. Oct. 12. P. 42.

176. The Economist. 1994. Jan. 22. P. 36-37.

177. The Economist. 1998. Feb. 7. P. 57.

178. The Next Move Forward. The Conservative Manifesto, 1987. L., 1987. P. 38.

179. The State in Action: Public Policy and Politics / Ed. by Simmie J. and KingR. L.-N.Y., 1990. P. 211.

180. Theakston K. Ministers and Civil Servants. In: Governing the UK in the 1990's / Ed. by Pyper R. And Robins L. L., 1995. P. 43-60.

181. Thompson J. Devising Administrative Reform That Works: The Example of the Reinvention Lab Program // Public Administration Review. 1999. Vol. 59. №4.

182. Vasu M.L. Politics and Planning: A National Study of American Planners. University of North Carolina Press, 1979.

183. Weber M. Theory of Social and Economical Organization. N.Y., 1947.

184. Welsh E., Wong W. Public Administration in Global Contexx: Bridging the Gaps of Theory and practice between Western and Non-Western Nations // Public Administration Review. 1998. Vol. 58. № 1.

185. West J.P., Berman E.M. and Milakovich M.E. Implementing TQM in Local Government: The Leadership Challenge // Public Productivity and Management Review. 1993.

186. William Underhill Third Way's The Charm // Newsweek. 1998. Sept. 28.

187. Wong H.-K., Chan H. Handbook of Comparative Public Administration in Asia-Pacific Basin. N.Y., 1999.

188. Zohar D. Rewiring the Corporate Brain: Using the New Science to Rethink How We Structure and Lead Organizations. San Francisco, 1997.

189. Zuckerman A. Doing Political Science: An Introduction to Political Analysis. San Francisco, Oxford, 1991.