автореферат диссертации по социологии, специальность ВАК РФ 22.00.08
диссертация на тему: Реформирование системы образования в России 90-х годов

Полный текст автореферата диссертации по теме "Реформирование системы образования в России 90-х годов"

1 J

АВГ 1997

На правах рукописи

ПАНКОВА Татьяна Алексеевна

РЕФОРМИРОВАНИЕ СИСТЕМЫ ОБРАЗОВАНИЯ В РОССИИ 90-х ГОДОВ (социологические аспекты управления)

Специальность 22.00.08 - социология управления

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата социологических наук

Москва - 1997

Работа выполнена на кафедре социальной политики Российской Академии государственной службы при Президенте Российской Федерации

Научный руководитель - доктор философских наук, профессор,

член-корреспондент РАН Руткевич М.Н.

Официальные оппоненты - доктор социологических наук Чупров Б

' кандидат философских наук, доцент Нартов H.A.

Ведущая организация - Уральский государственный педагогически

университет, кафедра социологии.

диссертационного совета К-151.04.16 в Российской Акада государственной службы при Президенте РФ по адресу: 11Ъ Москва, пр.Вернадского, 84, II учебный корпус, ауд. 2012(2).

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке РАГС.

Защита состоится '

ноября

час. на заседа

Автореферат разослан \ 997 г.

Ученый секретарь диссертационного совета

Чернышова Л.Д.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования.

Кризисное состояние современной системы образования закономерно вытекает из общенационального кризиса, в который оказалась звергнута Россия в результате распада СССР и проведения политики эеформ. Одновременно с разрушением производственно-технического тотенциала происходит разрушение человеческого потенциала - глав-гого богатства страны. Наиболее болезненные процессы происходят в •юлодом поколении, на физическом состоянии которого отражается эезкое падение уровня жизни большинства населения, а на духовном юстоянии - господство западной "масскультуры". Актуальность избранной темы исследования определяется ролью системы образования ! судьбах молодого поколения, поскольку она призвана выполнять функции обучения и воспитания, служить одним из основных каналов штеграции молодежи в жизнь общества.

Актуальность исследования определяется также несколькими паимосвязанными проблемами, обостряющими условия функциони-ювания и реформирования системы образования:

-происходит постоянное недофинансирование системы образо-¡ания. В соответствии с Законом 1992 г. государство ежегодно должно ¡ыделять на нужды образования не менее 10% национального дохода. Эднако реальная доля расходов, начиная с 1992 г., не превышала 4% ЗВП;

-многие нормы Закона РФ "Об образовании" (1992) оказались 1екларативными. Федеральная программа развития образования не /тверждена в Государственной Думе;

- не выполняется задача сохранения единого. образовательного 1ространства РФ, т.к. нет законов об образовательных стандартах (за гсключением высшего образования), не разработана система контроля :а их исполнением, не создан Федеральный комплект учебников;

-в процессе регионализации образования не закончено разгра-шчение компетенции в управленческих функциях между центром, ре-ионами, муниципалитетами.

Диссертация посвящена изучению изменений, происходящих в лавном звене системы образования - общеобразовательной школе, в 'правлении ее развитием в современных условиях с позиций социоло-

гической науки. Изменения в системе управления образованием, про исходящие в процессе формирования школы, рассматриваются авто ром по вертикали: от федерального уровня до управления учебныи заведением. Эти изменения далеки от своего завершения, что придас теме исследования особую актуальность, поскольку высказываемы' автором предложения могут быть использованы в практике управле ния системой образования, прежде всего на региональном и муници пальном уровнях.

Степень научной разработанности проблемы.

Научная литература, посвященная системе образования, е функционированию и роли в жизни общества, весьма обширна. Одна ко, изменения, происходящие в этой сфере в 90-е г.г., освещены непол но. Тем не менее, в трудах ряда авторов нашел обобщение большо] фактический материал, высказаны важные соображения об идейны: предпосылках реформы общеобразовательной школы, даются различ ные оценки процесса ее практического осуществления1.

Реформа школы в соответствии с Законом РФ "Об образовании (1992) и последующими законодательными актами происходит в чрез вычайно сложных условиях социально-экономического кризиса, про должающегося сокращения государственных бюджетных ассигнова ний на цели образования, в том числе на общеобразовательную шко лу. В ходе преобразований выявились существенные недостатки Зако на "Об образовании", что потребовало внесения в него известны корректив в 1994 году, а также в последующие годы, хотя, по мненш автора, этот процесс далеко не завершен. Исследования таких учены> как Гершунский Б.С., Ерошин В.И., Лихачев Б.Г., Руткевич М.И. др.2 показали, что перестройка системы образования породила ряд сс

1 Бим-Бад Б.М., Петровский A.B. Образование в контексте социализг ции // Педагогика. - М., 1996. - № 1; Щетинин В.П. Научные подходы экономике образования // Педагогика. - М.; 1996. - № 1; Днепров 3.JL Четвертая школьная реформа в России // Интерпракс. - М., 1994; Ф* шер М.И. Демократизация образования по-российски: снова в начал пути // Педагогика. - М., 1996. - № 4, и др.

2 Гершунский Б.С. Россия: Образование и будущее. - Челябинск, \99. Лихачев Б.Т. Рыночные отношения и воспитание школьников // Во< питание школьников. - М., 1991. - № 5; Ерошин В.И. Источники ф! нансирования образования // Педагогика. - М., 1995. - № 2; Рутк<

биологических проблем. К ним следует отнести: изменение роли шко-пы в жизни общества при переходе к рынку; социальные последствия школьной реформы; становление ценностных ориентации молодого поколения и пути его жизнеустройства в новых условиях; реорганизация управления системой образования и др. Этим проблемам посвящены труды многих научных коллективов и отдельных ученых, как базирующиеся на материалах конкретных социальных исследований, так и обобщающего, теоретического характера1.

Литературу, непосредственно касающуюся исследуемой темы, можно условно разделить на несколько направлений:

- книги, брошюры, научные статьи по вопросам стратегии развития образования, реформирования управления системой образования, социологии образования'',

• исследования социальных последствий реформы школы3',

вич М.Н. Реформа школы и ее последствия // Свободная мысль. - 1994. - №№12-18; Рубина Л.Я. Профессиональное и социальное самочувствие учителей // Социс. - 1996. - № 6; Поташник М.М., Лазарев B.C. Управление развитием школы // Новая школа. - М., 1995, и др.

1 Мещерякова М.И. Дети - душа нации // Педагогика. - М., 1995. - №5; Нестеров В.В. Принципиальные соображения по поводу управления образованием II Народное образование. - 1995. - № 10; Новичков В.Б. Живи и знай // Белая книга детства и образования в России. - М.: МИРОС, 1995; Руткевич М.Н., Потапов В.П. После школы // Опыт социологического исследования. - М., 1995, и др.

2 Крупская Н.К., Педагогические сочинения. - М., 1980. - Т.6; Макаренко A.C. О воспитании молодежи. - М., 1951; Бестужев-Лада И.В. К школе XXI века: размышления социолога. - М.: Педагогика, 1988; Миронов М.Б. Век образования. - М.: Педагогика, 1990; Нечаев В.Я. Социология образования. - МГУ, 1992; Равкин З.И. Развитие образования в России: новые ценностные ориентиры. - М.: Новая школа, 1995; Моносзон Э.И. Становление и развитие советской педагогики. 1917-1987. - М.: Просвещение, 1987; Жамин В.А. Социальный эффект образования и науки. - М., 1977, и др.

3 Шубкин В.Н. Молодежь вступает в жизнь. - М., 1985; Титма М.Х. Ценности, влияющие на выбор профессии // Вопросы философии. -1969. - № 4; Чупров В.И., Колесников А.Н. Образовательный статус молодежи России. - М., 1992; Руткевич М.Н., Рубина Л.Я. Обществен-

- научные публикации по проблемам регионализации системы образования1.

Однако, проблемы управления системой образования вообще, общеобразовательной школой, в частности, на наш взгляд, освещены в научной литературе недостаточно. Особенно это касается социологических проблем управления. Мы полагаем, что проблемы развития школы неотделимы от подготовки и использования педагогических кадров, от стремления молодежи к приобретению профессии учителя. Поэтому проблема управления школой рассмотрена автором в связи с управлением системой педагогического образования (педвузы, пед-колледжи, педучилища) и использованием учительских кадров, в т.ч. на региональном уровне; указанным аспектам в диссертации посвящен специальный раздел. Сказанное выше дает автору основания полагать, что диссертация в известной степени восполняет пробелы в разработке указанных проблем в литературе по социологии управления и социологии образования.

Цель исследования: определить проблемы, возникшие в процессе реформирования общеобразовательной школы, а также роль управленческих решений в их разрешении. В соответствии с этой целью диссертантом были поставлены следующие задачи:

- оценить состояние общеобразовательной школы к началу 90-х годов; дать социологический анализ основных идей реформы общеобразовательной школы, выраженных в Законе РФ "Об образовании" (1992 г.) и дополнениях к нему; выявить позитивные и негативные социальные последствия реформирования общеобразовательной школы; рассмотреть изменения функций системы управления общеобразовательной школой на федеральном, региональном, муниципальном

ные потребности, система образования, молодежь. - М.: Политиздат, 1988, и др.

1 Даринский A.B. Региональный компонент содержания образования // Регионализация. - М., 1996. - № 4; Репин С.А. Опыт реализации региональной программы управления образованием // Педагогика. - М., 1995. - № 6; Кинелев В.Г. Основные направления региональной политики в области высшего образования // Регионализация. - М., 1993. - № 3; Хагуров A.A. Экологические процессы в регионе и образование. -М., 1993, и др.

уровнях и в учебных заведениях; охарактеризовать изменения в системе подготовки и использования педагогических кадров.

Объект исследования: процесс реформирования общеобразовательной школы, как основного звена системы образования, в первой половине 90-х годов в России.

Предмет исследования: изменения в структуре и функциях общеобразовательной школы, социальные последствия реформы школы, реорганизация системы управления образованием, в т.ч. подготовкой педагогических кадров.

Теоретические, методологические основы и методика исследования. В области теории автор исходит из основных положений социо-погии образования и социологии управления, из теоретических концепций и понятийного аппарата, разработанных в трудах отечественных и зарубежных ученых.

В ходе выполнения исследования применялись следующие методы: диалектико-материалистический метод познания, системный и конкретно-исторический подходы; статистические методы анализа данных; анализ документов; процедуры прикладного социологического исследования.

Эмпирическая база исследования:

- законодательные акты РСФСР, РФ по проблемам образования и управления им, а также документы органов государственного управления РСФСР, РФ по вопросам образования и управления образованием;

-данные органов государственной статистики по социально-экономическому развитию РСФСР, РФ за период с 1917 по 1997 годы;

- результаты единовременных специальных исследований, проводимых органами статистики РФ по проблемам образования;

- вторичный анализ материалов исследований отечественных социологов первой половины 90-х гг. по изучаемой проблематике;

- материалы комплексного социологического исследования, проведенного (при участии автора) с 1993 по 1996 г. Всероссийским научно-практическим центром профессиональной ориентации и психологической поддержки населения Министерства Труда РФ по проблемам социально-профессиональной ориентации выпускников основной и средней школы. Данное исследование ежегодно охватывало выпускников основной и средней городских школ, одна из которых - специа-

лизированная (лицей, колледж, гимназия), вторая находится в центре третья - на окраине города. Исследование проводилось в 25 города> России (в т.ч. в Оренбурге) по единой программе в два этапа: I - опрос выпускников 9 и 11 классов об их планах по выбору дальнейшего пу™ своего образования или трудоустройства (в мае); II - реальное распре деление выпускников по состоянию на 1 октября. В Оренбурге авто ром, начиная с 1994 г., ежегодно проводился опрос двухсот выпускни ков, а также десяти экспертов из числа педагогов и руководителе? вышеназванных школ;

- результаты социологического исследования, проведенного личнс автором в Оренбурге на предмет реализации жизненных планов вы пускников педагогических вуза и колледжа. Опрос проводился еже годно в два этапа (май и сентябрь) с целью выявления планов жизне устройства выпускников педагогических университета и колледжа и и> реализации. На каждом этапе опрашивалось 300 выпускников разньо факультетов педуниверситета и 250 выпускников колледжа.

Научная новизна диссертации состоит в следующем:

- дана всесторонняя оценка реформы общеобразовательной школы, выявлены позитивные и негативные стороны Закона "Об образо вании" (1992 ). Автором показано, что декларативность ряда принци пиальных положений Закона, а также его недостатки повлекли за со бой негативные социальные последствия: ухудшилось здоровье уча щихся, только 14% из 40 млн детей и подростков до 18 лет практическ! здоровы; повысился уровень преступности в молодежной среде из-зг роста числа детей школьного возраста, не обучающихся и не рабо тающих. Развитие негосударственного образования, а также расшире ние платных образовательных услуг в государственных и муници пальных школах сузило возможности получения качественного сред него образования для детей из малообеспеченных семей, поспособ ствовало росту социальной дифференциации общества;

- исследованы изменения в структуре и процессе управления об щеобразовательной школой: внесенная в Закон "Об образовании" по правка (1994) о восстановлении обязательного бесплатного среднегс образования в практической деятельности по управлению школой вы полняется не полностью из-за трудностей финансирования и сопро тивления части руководителей школ; сокращение бюджетного финан

сирования на федеральном, региональном и местном уровнях является важнейшей причиной кризиса школы, находящем выражение в невыплатах заработной платы учителям, оттоке педагогических кадров, недостатке учебников и учебно-методического обеспечения и пр.; система управления негосударственными образовательными учреждениями (НОУ) еще не сложилась, что приводит к несоблюдению государственного стандарта в обучении и превращении части НОУ в коммерческие предприятия; задача сочетания общегосударственного образовательного стандарта с региональными особенностями находится в начальной стадии выполнения, в том числе вследствие неотлажен-ности бюджетных отношений между центром и регионами;

- намечены пути повышения эффективности системы подготовки педагогических кадров в условиях перехода к рыночным отношениям. Переход от планово-распределительной системы в подготовке учительских кадров к свободному распределению выпускников педагогических учебных заведений создает растущие трудности в обеспечении школы учительскими кадрами, которые для преодоления этого факта требуют внедрения контрактной системы.

В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие положения:

1. Вопреки официальным оценкам результатов претворения в жизнь Закона РФ "Об образовании" (1992) и поправок к нему (1994), автор обосновывает положение о нарастающем кризисе системы общего образования, находящем выражение в отлучении от школы значительного по численности слоя детей и подростков; в разругиении материальной базы образования, вследствие постоянного ее недофинансирования; в ухудхиении социального положения учителей и их массовом забастовочном движении. Автор полагает, что основным фактором, определяющим ухудшение положения в системе образования, явилось недостаточное бюджетное финансирование на федеральном и региональном уровнях. Выделенные бюджетные средства на содержание образовательных учреждений системы Министерства образования в 1996г. составили 60% от минимальной потребности и фактически покрывали расходы только на самые неотложные нужды. Из^за отсутствия средств возрос дефицит в обеспечении школ учебниками, методическими материалами, учебно-наглядными пособиями, мебелью; не ремонтировались здания школ. Свидетельством кризисной ситуации

являются забастовки и даже голодовки учителей (в мае 1997 г. в течение недели голодали учителя нескольких школ г.Оренбурга). В связи с нарастанием объемов задолженности по заработной плате и отпускам на 1 сентября 1996 г. в 2839 школах России не был начат учебный год. Численность детей и подростков, не обучающихся в школе, достигает 1,5 - 2 млн чел. (по разным оценкам). Это дети из неблагополучных семей; дети беженцев и вынужденных переселенцев; дети родителей, не имеющих возможностей доставлять учащихся в школу за несколько километров; дети и подростки, которые не попали в 10 класс из-за снижения плана приема в них. В связи с тем, что возросло число подростков, которые не учатся и не работают, увеличилось число совершенных ими преступлений. В Оренбургской области за два последних учебных года отсев из школ детей до пятнадцати лет возрос в четыре раза, подростковая преступность в 1996 г. возросла на 33% по сравнению с 1995 г.

2. В диссертации обосновывается положение о том, что развитие негосударственных образовательных учреждений (НОУ) в системе общего образования, а также расширение сферы платных услуг в государственных и муниципальных школах способствуют углублению социальной дифференциации общества, закреплению неравенства между социальными слоями населения. Главной формой НОУ является частная школа - коммерческое предприятие, рассчитанное на сравнительно высокий уровень оплаты труда персонала и получение прибыли. Частные школы (1% от общего числа школ России) удовлетворяют потребности известной части населения, имеющей возможность оплачивать образовательные услуги, ориентируют выпускников на продолжение обучения в высшей школе России и за рубежом. Вместе с тем, НОУ способствуют углублению социальной дифференциации общества, "трансляции" социального неравенства на молодое поколение, ставя развитие способностей ребенка, а, тем самым, возможного приобретения им определенного социального статуса в будущем в зависимость от уровня материальной обеспеченности родителей.

3. Развитие управления системой образования тормозится вследствие сохранения межведомственных барьеров на федеральном и, особенно, региональном уровнях. Автор выдвигает тезис о необходимости создания единых органов управления всеми видами и формами образования в регионах для проведения единой региональной полити-

ки в сфере образования, более полного учета региональных, национальных, культурных особенностей в программах обучения, учебных планах образовательных учреждений. Однако, регионализация образования может привести, если ее не регулировать, к отказу от унитарного образовательного пространства, скрепленного наличием единых образовательных стандартов, учебников, инструкций и т.п. Принятие в регионах законодательных актов об образовании разрешает задачи, которые не решаются на федеральном уровне. Это, прежде всего, удовлетворение потребностей экономического и социально-культурного развития региона, изменяющихся потребностей рынка труда, обоснованного заказа на подготовку специалистов.

4. Подготовка педагогических кадров в условиях перехода к рыночным отношениям, отмены планового распределения, неразвитости системы контрактов со студентами привела к снижению эффективности работы высших и средних профессиональных учебных заведений, в том числе, к возрастанию дефицита педагогических кадров. Несмотря на ежегодный выпуск 20-30 тысяч специалистов из педагогических учебных заведений России, трудности с обеспечением школ учительскими кадрами возрастают. На 1 сентября 1996 г. дефицит педагогов составлял 1% от общего числа учителей школ; в Оренбургской области - 1,7%. Это положение повторяется из года в год потому, что значительная часть выпускников педагогических учебных заведений не приступает к профессиональной деятельности. Основные причины: неудовлетворенность условиями работы; отсутствие льгот для молодых специалистов; отдаленность места работы от городов, от железных и автомобильных дорог; низкая заработная плата при нерегулярной ее выплате. Ежегодно до 20% молодых специалистов - педагогов России меняют свою профессию на более высокооплачиваемую: в сфере обслуживания, мелком бизнесе, индивидуальном предпринимательстве.

Переход на целевую контрактную подготовку специалистов с высшим и средним профессиональным образованием может изменить сложившуюся ситуацию, позволит более целенаправленно готовить педагогические кадры. Однако, в настоящее время в регионах нет денежных средств для развития контрактной системы с будущими педагогами. В диссертации содержатся предложения по закреплению педагогических кадров на основе тройного контракта: работодатель (органы управления образованием) - директор образовательного уч-

реждения - студент. В контракте должны быть четко определены условия обучения и будущей работы (стипендия, жилье и т.д.).

Практическая значимость исследования:

- некоторые результаты и выводы данного исследования используются в управленческой деятельности администрации Оренбургской области по реформированию системы школьного образования, а такж£ в подготовке педагогических кадров;

- материалы и выводы, полученные в ходе диссертационного исследования, были использованы при подготовке Программы развития общего образования в Оренбургской области и Программы развития высшего, среднего профессионального образования и науки Оренбургской области;

-результаты исследования, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы в процессе преподавания социологии образования в педагогических учебных заведениях.

Апробация результатов исследования: Основные выводы и пред ложения диссертационного исследования изложены автором в выступлениях перед руководителями региональных органов управления обра зованием (1993,1994,1995,1996), на Российской конференции по непре рывному образованию (1993), на Всероссийском семинаре директоро! педагогических колледжей (1996), на Региональной конференции наро дов Урала (1996), а также в опубликованных автором статьях в отече ственной и зарубежной печати.

Структура диссертации обусловлена целью, задачами и логиков проведенного исследования. Диссертация состоит из Введения, дву} глав, Заключения, списка использованной литературы, приложений.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Во введении дано обоснование актуальности темы исследования I позиций социологической науки, определены объект, предмет, цель задачи и методы исследования, а также научная новизна и практиче екая значимость диссертации (см. выше).

В первой главе "Реформа общеобразовательной школы и ее соци альпые последствия" отмечается, что в переходных условиях, пережи ваемых российским обществом с начала 90-х гг., реформа образована является одной из важнейших задач по управлению обществом.

В параграфе 1 отмечается, что реформирование общеобразовательной школы встречается с серьезными трудностями. Затянувшийся социально-экономический кризис, политическая и социальная нестабильность не позволяют осуществлять провозглашенный руководством страны тезис (Указ Президента РФ N 1 1991 г.) о приоритетности сферы образования. Ставка на "свободу образовательного выбора" привела к отходу от шаблона в образовании, появлению разнообразных типов общеобразовательных школ, программ, учебных планов, вместе с тем обусловила разделение учебных заведений на массовые и элитарные, противопоставила их. В сочетании с растущим глубоким социально-экономическим расслоением населения и, тем самым, состава учащихся, это создает совокупность сложных нравственных, психологических, политических, социальных проблем. В условиях сокращения бюджетного финансирования общеобразовательная школа, оставшаяся одним из немногих факторов сохранения относительной стабильности общества, с возрастающим напряжением решает задачу сохранения достигнутого уровня, а во многих регионах - выживания.

Основным фактором, определявшим ухудшение положения в системе образования явилось недостаточное бюджетное финансирование на федеральном и региональном уровнях из-за падения производства и сокращения доходной части бюджета. Выделенные бюджетные средства на содержание образовательных учреждений системы Министерства образования в 1996 г. составили 60% от минимальной потребности и фактически покрывали только расходы на самые неотложные нужды1. Из-за отсутствия средств возрос дефицит в обеспечении школ учебниками, методическими материалами, учебно-наглядными пособиями, мебелью.

В условиях коренных социально-экономических и политических преобразований новые задачи и цели, стоящие перед системой образования, потребовали изменения законодательной базы. В принятом в 1992 г. Законе РФ "Об образовании" был зафиксирован отвечающий интересам общества государственно-общественный характер управления образованием, автономность образовательных учреждений, расширены права общественности в управлении образовательными учреждениями.

1 Образование в документах. -М., 1996. -N13. -С.38.

В диссертации проанализированы основные идеи Закона "Об образовании" (1992). Мы выделяем следующие принципы, нашедшие воплощение в Законе: демократизация образования, предполагающая ликвидацию монополии государства на образование и автономность учебных заведений; многоукладность и вариативность системы образования; различие форм собственности на образовательные учреждения; регионализация образования, дающая регионам право выбора собственной образовательной стратегии; гуманизация, гуманитаризация, а также дифференциация образования.

К позитивным сторонам Закона "Об образовании" (1992) автор относит такие принципиальные положения как приоритетность сферы образования, обеспечение единого образовательного пространства России посредством создания государственных образовательных стандартов и национально-региональных программ, децентрализацию управления системой образования, государствнно-общественный характер управления образованием и др.

Негативные стороны Закона об образовании также рассмотрены в диссертации:

-разгосударствление образовательных учреждений, несоответствие Закона об образовании и ст.43 Конституции, негарантирован-ность бесплатного пользования землей и др.

К негативным сторонам Закона мы относим и декларативность ряда положений, охарактеризованных выше, как позитивные, поскольку многие из них не воплощаются в практику управления, прежде всего, по части материального обеспечения системы образования.

Возникшее несоответствие между реальным положением дел в системе образования и провозглашенный Указом Президента РФ от 11 июля 1991 г. N 1 "О первоочередных мерах по развитию образования в РСФСР" исключительной значимостью образования для развития интеллектуального, культурного и экономического потенциала России и предусмотренными законодательством РФ государственными гарантиями по обеспечению приоритетности образования влечет за собой определенные противоречия между государством и учительством, родителями учащихся и всем населением.

Далее в параграфе 2 автор рассматривает ход выполнения Закона "Об образовании" с 1992 по 1996 гг. Автор делает вывод, что в системе образования РФ на протяжении 1992-1996 гг. углубляется кризис, вы-

званный целым рядом причин: Закон об образовании противоречит ряду других Законов и нормативных актов РФ в вопросах образования; не выработаны процессы и механизмы формирования государственной образовательной политики; не утверждена федеральная программа развития образования в Государственной Думе; возникли большие сложности со взиманием налогов и формированием государственного бюджета из-за спада производства, вследствие чего в наибольшей мере страдают бюджетные отрасли, в т.ч. сфера образования; остро встала проблема социальной защиты работников образования и школьников, продолжается забастовочное движение учителей, несвоевременно выплачивается и снижается реальная средняя заработная плата педагогических работников; ухудшается материально-техническая база общеобразовательных учреждений; не изжит формализм в подборе и профессионально-управленческой подготовке руководящих кадров системы образования (от директора школы до директора департамента); возрастает отток квалифицированных педагогических кадров из школы. И др.

Наиболее ярким свидетельством кризисной ситуации в образовании являются забастовки учителей. В 1995 г. по стране было зарегистрировано 8555 забастовок учителей с 320 тысячами участников, это 96,6% от общего числа всех забастовок по России1. В 1996 г. это движение расширилось, т.к. в связи с нарастанием объемов задолженности по заработной плате и отпускам участвовали в забастовках более 3,3 тыс. образовательных учреждений в 24 субъектах РФ. По этой причине в 2839 школах России не начали 1996-97 учебный год около 125 тыс. учителей и более 350 тыс. школьников. Доходная часть бюджета 1996 г. не была выполнена, т.к. не удалось собрать налоги в предусмотренном объеме, в т.ч. на содержание сферы образования. Согласно Закону об образовании на нужды образования должно тратиться 10% расходной части бюджета.

Сокращается доля расходов на образование с 5,9% от расходной части бюджета России в 1992 г. до 3,7% в 1996. При этом надо учитывать, что одновременно в реальном выражении происходит сокращение и самого бюджета, поскольку ВВП снизился с 1990 по 1996 г. на 40% в связи со спадом производства.

1 Госкомстат РФ. -М„ 1995. -N12.

По оценке думского комитета по образованию реальное финансирование сферы образования с 1991 по 1996 г. сократилось в пять раз1. Отсюда несвоевременная выплата заработной платы работникам образования и низкий уровень оплаты их нелегкого труда, требующего высокого уровня квалификации и большой душевной отдачи. Средняя заработная плата работников сферы образования осенью 1996 г. была на уровне 57% от средней по промышленности, что обеспечивало 77,7% прожиточного минимума2.

Автор отмечает, что выполняются далеко не все нормы прямого действия Закона об образовании 1992 г. с поправками 1994: не исполняется норма Закона об образовании, обеспечивающая государственную гарантию приоритетности образования (ст.40), на сферуобразова-ния ежегодно выделяется значительно менее 10% национального дохода; не обеспечивается защищенность соответствующих расходных статей бюджетов всех уровней; финансирование государственных и муниципальных образовательных учреждений осуществляется не в полном объеме, а только на заработную плату и неотложные нужды (отопление, освещение); абсолютные размеры нормативов финансирования образовательных учреждений не индексируются в соответствии с темпами реальной инфляции; фактически не создана система налоговых льгот предприятиям, учреждениям и организациям, стимулирующая их к инвестициям в развитие системы образования; еще не созданы государственные образовательные стандарты (кроме высшего образования) (ст.7 Закона); не работает независимая аттестационная службы (ст.ЗЗ Закона). И др.

В диссертации отмечается, что Закон с точки зрения его правовой корректности, не полностью соответствует Конституции РФ в вопросах общего образования. Так, в статье 43 Конституций РФ предусмотрены общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования, а на конкурсной основе - высшего профессионального образования. Если оценивать

1 Стенограмма парламентских слушаний. Образование и национальная безопасность России // Образование в документах. -М., 1996. -N20. -С.38.

2 Социально-экономическое положение в России // Госкомстат РФ. -М., 1996. ^ 12. -С.132.

цшную статью Конституции с точки зрения ее реального выполнения I приведения в соответствие с ней Закона об образовании, то выполне-ше ряда норм Закона следует взять под сомнение:

- из текста данной статьи Конституции исключены среднее полное), общее и начальное профессиональное образование, то есть /ровни образования, которые ныне реально существуют и охватывают Зольшую часть молодежи соответствующих возрастов;

-если вышеназванные уровни образования, независимо от их /поминания в Конституции, должны входить в общую систему образо-зания, то возникает проблема их бесплатности и общедоступности из-)а противоречия между Законом об образовании (1992) и Конституци-:й РФ (1993), которое фактически ограничило права личности на обра-ювание.

Важнейшие нормы Закона касаются порядка приема, перевода, отчисления и исключения учащихся из школы. Закон об образовании закрепил обязательность основного общего образования (9 классов), установил предельный возраст его получения (15 лет) и добровольную эснову для получения среднего (полного) общего образования. Был :охранен ранее существовавший порядок отчисления учащихся по согласованию с комиссией по делам несовершеннолетних. Тем не менее, многие педколлективы усмотрели в Законе основание для освобождения школ от трудных, неугодных и строптивых учеников. В Оренбургской области отсев из школ увеличился за 1994-1996 гг. в 4 раза, в Санкт-Петербурге - в 20 раз. В сентябре 1996 г. в России по различным причинам не сели за парту около 2-х млн. детей школьного возраста1.

Становятся распространенными отчисления учащихся моложе 14 лет, не получивших обязательного основного общего образования, что привело к резкому всплеску правонарушений. В ряде регионов рост преступности среди этой категории подростков составляет 300% и более2, в Оренбургской области в 1996 г. -150% к уровню 1995 г.3.

1 Новичков В.Б. Есть ли образовательная политика в России? // Мир образования . -М., 1996. -И 5. -С.4.

2 Новичков В.Б. Живи и знай II Белая книга детства и образования в России . -М: МИ РОС, -1995. -С.39.

3 Статистический сборник Оренбургской области. -Оренбург, 1995. -М 12. -1996. N 12.

Далее в диссертации анализируются социальные последствия реформы общего образования.

Автор отмечает, что социальные последствия катастрофического положения экономики России находят выражение в растущей социальной дифференциации, которая непосредственным образом сказывается на социальном самочувствии молодежи, на изменениях в ее жизненных планах, на ее социальной и профессиональной ориентации.

Социальная поляризация, будучи наиболее острым проявлением дифференциации, означает, что богатство и бедность концентрируются на разных полюсах общества. Она губительным образом сказывается на материальном положении и социальном самочувствии значительной части подростков, в том числе школьников, на их физическом и моральном здоровье. Возрастающее расслоение на богатых и бедных пробуждает у старшеклассников чувство зависти к сверстникам, у которых есть карманные деньги, которые одеты согласно моде, пользуются родительскими машинами, видеомагнитофонами и т.д.

В августе 1996 г. автором был проведен социологический опрос абитуриентов педагогического колледжа 15 и 17 лет, которым был задан вопрос: считаете ли Вы допустимым среди сверстников при определенных обстоятельствах или в редких случаях такие поступки, как воровство, мошенничество, шантаж, рэкет, проституция. Более трети опрашиваемых дали на этот вопрос положительный ответ. При этом выяснилось, что наиболее привлекательным занятием для девушек оказались валютная проституция, а для юношей - рэкет. Таково влияние происходящих в обществе процессов на возможное и реальное поведение молодежи школьного возраста.

Социальные последствия школьной реформы, проводимой на основе Закона "Об образовании" 1992 г. и последующих постановлений, его уточняющих и дополняющих, могут быть обобщенно выражены следующим образом. Во-первых, появление детей и подростков школьного возраста, не обучающихся в учебных заведениях, их численность оценивается по-разному, и она возрастает (см. выше). Чаще всего - это дети из неблагополучных семей, склонных к правонарушениям. В Оренбургской области отсев из школ детей до 15 лет увеличился в 4 раза за последние два учебных года. Число преступлений среди этой категории подростков также увеличивается, в Оренбургской области в

»96 г. подростковая преступность возросла на 33% по сравнению с 195 г.

Многочисленные межнациональные и вооруженные конфликты жвели к появлению новой категории - детей из семей беженцев и пе-;селенцев, которые на новом месте жительства сталкиваются с отсут-вием жилья, неустроенностью быта, средств к существованию, а по-ому долгое время не обучаются. Во-вторых, после принятия Закона 5 образовании в 1992 г. школы снизили цифры приема в 10-ый класс, как ^обязательный", несмотря на то, что большинство выпускников :новой школы ориентировались ранее на продолжение обучения в арших классах. Согласно исследованиям ВНПЦ РФ с 1993 по 1996 гг. эля не учившихся и не работавших после 9 класса основной школы на октября 1993 г. составляла около 2% от общей численности выпуск-1КОВ основной школы.

В таблице 1 рассматривается реальное распределение выпускнике 9-х классов общеобразовательных школ согласно данным исследо-1ния ВНЦП МТ РФ, участником которых был сам автор1.

Возрастание доли выпускников 9 кл., поступивших в 10 класс, >!звано тем, что стало невозможно устроиться на работу в 15-16 лет, ;м более без профессии. Неудовлетворенность профподготовкой, ко-эрую продолжают получать учащиеся во многих школах, и удельный 5С принятых в десятый класс в 1996 г. возрос на 15% по сравнению с ?92 г., по Оренбургской области - на 14%. Одновременно возрос при-л в техникумы и профтехучилища, поэтому сократилась доля не определившихся среди выпускников основной школы.

В-третьих, после принятия Закона 1992 г. появились элитные [колы (гимназии и лицеи), в основном выросшие из специализирован-ых школ с углубленным изучением некоторых предметов. Эти учеб-ые заведения ориентируют своих выпускников на высшую школу, что шо по себе является положительным фактом. Но вышеназванные ис-юдования показали, что социальный состав родителей детей, обу-ающихся в девятых классах гимназий и лицеев, состоит на 40% из ин-гллигенции, на 10% из предпринимателей и только на 29% из рабочих.

Руткевич М.Н., Потапов В.П. После школы II Социально-рофессиональные ориентации молодежи. -М., 1995; собственные ис-гедования автора по Оренбургской области.

В сравнении с обычной школой это выглядит соответственно так: 29°/с 7%, 38%'. Действует опасная тенденция - расширение возможности вы бора элитных школ для богатых и сужения для бедных.

Таблица

Распределение выпускников основной школы (%)_

год Российская Феде рация Оренбургская область

10 класс техникум ПТУ курсы 10 класс техникум ПТУ курсы

1993 68 12 18 65 13 17

1994 72 10 14 71 9 8

1995 74 11 16 75 6 7

1996 78 9 17 79 6 6

В-четвертых, в соответствии с Законом 1992 г. появились негосу дарственные образовательные учреждения (НОУ) - коммерческие пре/ приятия, рассчитанные на сравнительно высокий уровень оплаты тр} да персонала и получение прибыли. Частная школа удовлетворяет пс требности известной части общества, имеющей возможность оплачь вать ее услуги в получении их детьми более качественного образовг ния. Однако одновременно она способствует углублению социально дифференциации в обществе, притом в гораздо большей степени, че специализированные государственные средние школы. Она способ ствует "трансляции" социального неравенства на молодое поколен» ставя развитие способностей ребенка, а, тем самым, возможного пр! обретения им определенного социального статуса в будущем, в зав! симость от уровня материальной обеспеченности родителей, что нег; тивно влияет на развитие общества.

Во второй главе : "Социологические проблемы управления общео( разователыюй школой на современном этапе" проанализированы прс блемы управления развитием общеобразовательной школы в 90-е гг. подготовкой учительских кадров с позиций социологии управления.

1 Руткевич М.Н. Изменение социальной роли общеобразовательнс школы в России // Социологические исследования. -М.: Наука, 199 -N11-С. 58,62.

В параграфе 1 автор рассматривает проблемы управления систе-юй образования на современном этапе, которая характеризуется своей >собой структурой, типом функционирования и управления. Направ-ение развития системы образования в целом соответствует вектору развития общества. Данная система, испытывая определяющее влияние кономического, политического, социального, культурного развития »бладает относительной самостоятельностью, внутренней логикой »азвития.

Закон об образовании 1992 г. дополнил ранее существующую труктуру системы образования положением об обучении детей в семье ст. 20) и дополнительном образовании (ст. 26) в целях всестороннего 'довлетворения образовательных потребностей граждан. При этом вменилось соотношение составных частей системы образования и финципы управления ими. Изменения в соотношении различных звенев системы образования, прошедших с начала 90-гг., состоят в том, 1то в качестве базового общего образования определена основная икола (9 классов). Она остается государственной (муниципальной) и, :огласно Закону "Об образовании" 1992 г., обязательной и бесплатной.

После окончания основной школы примерно 70% подростков 1родолжают обучение в средней школе, около 15% - в ПТУ и на кур-:ах, 9-11% - в средних профессиональных учебных заведениях, 4-5% -шгде не учатся и не работают1. С другой стороны в системе образования происходят изменения, свидетельствующие о том, что в определенной части учебных заведений повышается качество образования. На эснове лучших школ появились гимназии, лицеи, колледжи (3% от числа средних школ по России). Наряду с государственными школами возникли негосударственные, в т.ч. частные, их число растет и в 1996 г. составляло около 2%2.

1 Россия: образование в переходный период // Всемирный банк. -1995. Приложение 2; Руткевич М.Н., Потапов В.П. После школы // Опыт социологического исследования. -М., 1995. С.45: Собственные исследования автора с 1993 по 1996 гг. по г. Оренбургу.

2 Основные итоги 1995-1996 учебного года и приоритетные цели стабилизации и развития системы образования РФ на 1996-1997 учебный год И Образование в документах. -М., 1996. -N16.

Автор выделяет основные проблемы реформирования управле ния системой образования и рассматривает их с привлечением регио нального материала по Оренбургской области: программно-целева; модель управления образованием, федеральная программа развита! образования разработана Министерством общего и профессионально го образования, но не утверждена в Государственной Думе, а значи: не подкреплена финансами; финансирование системы образования важнейший рычаг управления, наиболее сложная из проблем управле ния, поэтому кризис школы объясняется постоянным недофинансиро ванием этой сферы; сохранение и укрепление единого образовательно го пространства России посредством внедрения Государственных об разовательных стандартов и системы контроля за их соблюдением; ре гионализация образования, разделение компетенции в управленш между центром, регионами, муниципалитетами - один из основных во просов государственного управления сферой образования.

Отсутствие необходимого экономического обеспечения и декла ративность многих статей Закона об образовании (1992, 1996) привел! к тому, что недостаточность и задержки финансирования остаюта главным дестабилизирующим фактором и главной причиной кризис« системы общего образования, находящего выражение в ухудшении со стояния материальной базы, задержек с выплатой коммунальных пла тежей, в недостатке денежных средств для закупки учебников, обору дования, мебели; в социальной защите работников сферы общего об разования, задержек с выплатой и несвоевременной индексацией зара ботной платы,, утечке из школы квалифицированных педагогически) кадров; в росте численности детей и подростков, не посещающих шко лу и не получающих основного образования.

В диссертации (см. приложение 1) содержатся конкретные пред ложения по развитию образования и совершенствованию управленш системой образования в Оренбургской области. Мы полагаем, чтс принятие Регионального законодательства об образовании с цельк создания необходимых условий, позволяет подрастающему поколении: реализовать свое право на образование, увеличить количество и каче ство образовательных услуг, повысить престиж профессии педагога и I целом образования в регионе и др.

В параграфе 2 отмечается, что одним из главных направление управления системой образования в региональном законодательств!

вляется совершенствование педагогического образования и управле-ия этой подсистемой. Реформирование педагогического образования ребует совместных усилий органов управления образованием и руко-одителей коллективов педагогических образовательных учреждений: ниверситетов, институтов, колледжей, училищ. Несмотря на выпуск 6,6 тыс. специалистов педагогических учебных заведений России в 996 г.. трудности с обеспечением школ учительскими кадрами воз-астают. На 1 сентября 1996 г. их дефицит составил 13,5 тыс. человек, .е. 0,9% от общего числа штатных мест учителей1. В Оренбургской об-асти педагогические учебные заведения ежегодно выпускают свыше 600 человек, но потребность в учительских кадрах остается высокой. 1а 1 сентября 1996 г. в области не хватало 930 учителей, что составило ,7% от числа работающих в школе педагогов. Это происходит пото-1у, что значительная часть выпускников педагогических учебных заве-;ений не приступает к профессиональной деятельности из-за неудо-летворенности условиями работы на местах, отсутствия льгот для мо-юдых специалистов, отдаленности места работы от городов, низкой аработной платы и нерегулярности ее выплаты.

До 20% молодых специалистов - педагогов России меняют свою [рофессию на более высокооплачиваемую. Они находят работу на [редприятиях малого бизнеса, начинают заниматься индивидуальной рудовой деятельностью, устраиваются на работу в частные предприя-ия. В Оренбургской области система образования ежегодно теряет >астущее число молодых педагогов: в 1993 г. -11,6%, в 1994 г. - 11,9%, в 995 г. - 18,9%, в 1996 г. - 19,3%2.

Развернутая картина первичного трудоустройства лиц, закон-[ивших педагогические учебные заведения дается в диссертации по Оренбургской области на основе областной статистики и собственных (сследований автора (см. таблицу 2).

Таблица 2

Образование в документах. -М., 1996. -N11. -С.36,37. Панкова Т.А. Жизненные планы выпускников педагогического кол-1еджа и их реализация Н Социологические исследования. -М., 1996. N6. -С.82.

Трудоустройство выпускников педагогических учебных заведений

Оренбургской области на 1 октября 1993-1996 гг. _(в % от общего числа выпускников)_

Место трудоустройства В

Год В школу Вне школы с

выпуска по направ- самост. предпр. ма- получают не е

лению выбор лого бизнеса другие профессии определились г о

1993 78,4 10,0 6,0 2,4 3,2 100

1994 77,5 10,6 4,4 4,1 3,4 100

1995 68,9 12,2 8,7 5,7 4,5 100

1996 67,8 12,9 9,0 6,1 4,2 100

Дефицит квалифицированных педагогических кадров определи поиск путей получения образования за более короткий срок по спевд альностям, необходимым региону. Получение педагогического образе вания стало возможным не только в вузах или училищах, но и в ко! леджах, появившихся в начале 90-х гг. и напоминающих существе вавшие в послевоенные годы учительские институты, выпускавши учителей с незаконченным высшим образованием. Для колледжей хг рактерна гибкая структура, их учебные программы возникли на баз училищных и сопряжены с вузовскими. Выпускники колледжей имею более широкую профессиональную подготовку, чем выпускники учр лищ, они приобретают вторую специальность (например, учитель не чальной школы- - учитель иностранного языка основной школы и др. необходимость в которых ощущается в регионе, с другой стороны, мс гут быть приняты на .4 курс педагогического университета для заве! шения высшего образования.

Среди абитуриентов, студентов, выпускников Оренбургског колледжа нами на протяжении ряда лет проводились социологически опросы. В центре их находился вопрос о профессиональной ориентс ции. Так в мае 1996 г. был проведен опрос 230 выпускников о причина их поступления в колледж: 66% поставили на первое место получени профессии педагога, 30% - получение "образования вообще", 3% "выполнили пожелание родителей". Две трети выпускников, которы хотели стать педагогами, действительно ими стали: на работу в школ было направлено 67,8% (см. таблицу 2). Однако около трети выпуа

иков не начали работать по полученной профессии. Это означает, что учительные средства, затраченные на их подготовку педагога, не ис-ользованы по назначению.

Из данного исследования и многолетних личных наблюдений ав-ор делает вывод, что переход от жесткого государственного планиро-ания в сфере образования к рынку труда происходит с немалыми по-ерями. По нашему мнению, введение контрактной системы, пред-смотренной Постановлением Правительства РФ от 19 сентября 1995 г. О целевой контрактной подготовке специалистов с высшим и средним рофессиональным образованием", со временем сможет несколько вы-равить ситуацию, позволит готовить педагогические кадры в новых словиях более целенаправленным образом.

В Заключении диссертации обобщены результаты проведенного втором исследования, сформулированы практические рекомендации ю совершенствованию управления системой образования в регионе.

Основное содержание диссертации отражено в следующих публи-ациях:

1. Дифференциация обучения в школах нового типа II Педагоги-[еский вестник Оренбуржья. -Оренбург^ 1992. -N3. -0,3 п.л.

2. Новые идеи Закона РФ "Об образовании" II Педагогический (естник Оренбуржья. -Оренбург, 1992. -N4. -0,4 п.л.

3. Рекомендации по исполнению нормативных положений Закона 3Ф "Об образовании" // Педагогический вестник Оренбуржья. -Оренбург, 1993. -N5. -0,4 п.л.

4. Проблемы управления системой образования Оренбургской области // Педагогический вестник Оренбуржья. -Оренбург, 1993. -N7. -),3 п.л.

5.К вопросу о психолого-педагогическом просвещении родителей '/ Педагогический вестник Оренбуржья. -Оренбург, 1994. -N11. -0,3 п.л.

6. Жизненные планы выпускников педагогического колледжа и их реализация // Социологические исследования. -М., 1996. -N6. -0,4 п.л. // Russian Education and Society, May 1997. -PP. 50-59.

7. Проблемы подготовки педагогических кадров в условиях двухступенчатой системы образования // Педагогические училища в системе непрерывного образования: опыт, .проблемы, перспективы //Материалы республиканской научно-практической конференции, часть 1. -С.-Петербург, 1996. -0,4 п.л.

8. Становление национальной педагогики. Проблемы, тенденцш //Материалы круглого стола "Национальные организации в многона циональном регионе" // Серия "Многонациональный мир Оренбур жья", выпуск 2. -Оренбург, 1996. -0,4 п.л.

9. Педагогический колледж в комплексе "педколледж - педвуз" / Информационный справочник. -Оренбург, 1996. -N2. -0,3 п.л.

ЗпкX4QS Тир.<Р<7:жз. ПМБ РЛУ

117606 Москва,пр.Вернадского,84