автореферат диссертации по социологии, специальность ВАК РФ 22.00.08
диссертация на тему: Социальные функции государственной службы Японии

Текст диссертации на тему "Социальные функции государственной службы Японии"

ь

/А', ,

Ч14 " • СУ

РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Кафедра государственной службы и кадровой политики

На правах рукописи

ИЛЫШЕВ Александр Витальевич

СОЦИАЛЬНЫЕ ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ ЯПОНИИ: ОПЫТ РЕАЛИЗАЦИИ И ВОЗМОЖНОСТИ ЕГО АДАПТАЦИИ

В РОССИИ

Специальность 22.00.08 - социология управления

Научный руководитель: д.и.н. В.ИЛукьяненко

Москва, 1999

Содержание

Введение................................................................................4

Глава I. Организация и кадровое обеспечение государственной службы Японии

1. Организация государственной службы Японии.......16

2. Кадровое обеспечение государственной службы Японии...........................................................................45

Глава II. Специфика социальных функций государственной службы Японии

1. Социальный характер функций государственной службы Японии...........................................................62

2. Особенности социальных функций государственной службы Японии.............................76

Глава III. Условия адаптации в России опыта государственной службы Японии как социального института.

1. Социальные условия и возможности применения опыта Японии по осуществлению социальных

функций государственной службой............................107

2. Административная реформа в Японии на современном этапе и перспективы ее развития......................................................................120

Заключение..............................................................................144

Список использованных источников и литературы...........150

Приложения.............................................................................156

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. В настоящее время государственная служба России переживает кризис перехода от функционирования в условиях тотального контролирования социальных (в широком смысле) процессов к управлению в свободно формирующейся среде. Новые условия требуют переосмысления роли государственной службы в обществе, ее места по отношению к другим социальным группам, формирования новых критериев ее эффективности с ориентиром на общественные потребности и социальные процессы, а также более гибких форм взаимоотношений госслужбы и общества.

Актуальность избранной темы обусловлена процессом формирования государственной службы России как нового для нашей страны социального института; необходимостью совершенствования системы государственного управления. Как отмечается в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию (1998 г.), важным направлением преобразований в России является освоение современных технологий управления. "Они должны привноситься в практику исполнительной власти и государственной службы в процессе реформирования, которое само должно строиться на базе этих технологий"1.

Современный этап развития общества требует преодоления отчуждения

•Л

человека от власти, «восстановления доверия общества к государству» . Задачей первостепенной важности является поиск наиболее эффективных форм и методов управления персоналом государственной службы, обеспечения необходимой координации работы государственных органов, взаимодействия и диалога их с другими общественными институтами.

1 Российская газета. - 1998. - 24 февраля.

2 Российская газета. - 1999. - 31 марта.

Успешно решить эти проблемы в короткие сроки возможно на путях всестороннего изучения мирового опыта организации государственной службы и поиска наиболее действенных путей его применения в условиях рыночно-демократических преобразований в России.

Анализ опыта государственной службы Японии представляет особый интерес. Многие послевоенные достижения Японии (страны, добившейся высоких результатов за сравнительно небольшой период второй половины XX века - она занимает второе место в мире по совокупной экономической мощи) стали результатом целенаправленной государственной политики, обеспечиваемой государственной службой, ее активной социальной ролью, тесным контактом с обществом и другими социальными группами.

Наибольшую актуальность для России на данном этапе имеет опыт Японии в области реализации социальных функций государственной службы, направленных на обеспечение баланса интересов государства и других социальных групп в процессе реализации государственных решений. Поиск данного баланса строится на принципиальном понимании того, что при подходе к любой проблеме интересы разных социальных групп в рамках одного общества не могут быть ( даже, если они кажутся таковыми на первый взгляд) диаметрально противоположными, т.е. взаимоисключающими, а решение проблемы возможно скорее на консенсусной основе. При этом понятие «социальные функции» включает не только конкретную социальную деятельность государственных служащих, но и соответствующую ей организационную структуру и кадровое обеспечение, которые позволяют реализовывать указанные действия на практике.

Японский опыт в области осуществления социальных функций госслужбы мог бы сыграть положительную роль для России с точки зрения

содействия стабильному и демократическому развитию российского общества, разработки и реализации программы административной реформы.

Степень разработанности проблемы. Вопросы использования зарубежного опыта в области государственной службы привлекают все большее внимание отечественных исследователей. Эти вопросы затрагиваются, в том числе, в работах, посвященных общим принципам формирования государственной службы.3

История Японии, такие ее черты, как стабильность социальной системы, высокоразвитая и высоко эффективно функционирующая экономика в условиях меняющихся политических процессов, оригинальная система менеджмента и нестандартные аспекты кадровой политики, организованность, трудолюбие, ориентация на коллективные ценности, а также ярко выраженная в работе и жизни ставка не на соперничество, а на сотрудничество внутри социального коллектива и в межсоциальных отношениях, вызывают в мире неподдельный интерес.

Указанные качества и особенности получили значительное отражение в работах отечественных исследователей С.И.Вербицкого, Н.И.Конрада, И.Д.Ладанова, И.А.Латышева, Э.В.Молодяковой, С.В.Неверова, А.Н.Панова,

3 См.: Охотский Е.В., Лытов Б.В. Государственная служба как социальный институт. -М., 1995; Становление и перспективы развития системы госслужбы Российской Федерации// Отчет по НИР. - М.: РАГС, 1996; Разработка этических правил госслужащих// Итоговый отчет по НИР. -М.. РАГС, 1997; Граждан В.Д. Государственная служба как профессиональная деятельность. -Воронеж, 1997; Государственная служба как социальный институт// Государственная служба: теория и организация. - Ростов-на Дону, 1998; Зарубежный опыт управления: подготовка кадров государственой службы. Проблемы России. - М., 1998; Зарубежный опыт организации государственной службы и его адаптация к условиям России// Государственная служба: теория и организация. - Ростов-на-Дону, 1998;

Д.В.Петрова, К.О.Саркисова, Н.Т.Федоренко4, зарубежных - работы Р.Ко, Ч.Макмиллана, Дж.Молони^, в том числе японских - Т.Масудзима, Н.Мурамацу, М.Синдо6.

Тема организации, укрепления и повышения авторитета государственной службы в Японии интересовала россиян еще в прошлом веке. Характеристика системы государственного аппарата и управления Японии второй половины XIX века содержится, в частности, в работе "Япония и ее обитатели" ( Библиотека самообразования Брокгауза и Эфрона)7, , переводном издании "Японцы о Японии"8, книги "Япония и японцы"9.

В трудах Н.И.Конрада были исследованы принципы организации японского общества и системы управления им10.

Проблемы государственной службы Японии во второй половине XX века затрагивались в работах 1960-1980-х гг., в которых уделено большое

4 См.: Конрад Н.И. Запад и Восток. - М., 1956; он же. Очерк истории японской нации. -М., 1932; Федоренко Н.Т. Японские записки. - М., i960; он же. Кавабата Ясунари. - М., 1978; Пронников В.А., Ладанов И.Д. Японцы. - М., 1985; они же. Управление персоналом в Японии. - М., 1989; Латышев И.А. Японская бюрократия. - М., 1968; он же. Япония наших дней. - М., 1976; Панов А.Н. Японская дипломатическая служба. - М., 1988; Неверов С.В. Национальная специфика и проблемы общения в современной Японии. - М., 1977; Вербицкий С И. Формирование представлений о Японии в России и СССР//Япония, ежегодник. - М., 1991; он же. Япония на пороге XXI века. - М., 1988; Петров Д.В. Эволюция политической системы Японии. Предисловие. - М., 1995; Саркисов К.О. Культурно-психологический генотип японцев на рубеже веков//Япония: конец века. - М., 1996; он же. Политика сохранения национальной культуры// Япония, послевоенная государственная политика: вызовы и ответы. - М., 1998; Молодякова Э.В. Стабильность - ключевое понятие современного японского общества// Япония: конец века. - М., 1996; Японский феномен. - М., 1996.

5 См.: Moloney J.C. Understanding the Japanese Mind. - Tokyo, 1954; Макмиллан 4. Японская корпоративная система. - М, 1990; Koh R. Japan's administrative elite. - N-Y, 1989.

6 The Management and reform of the Japanese Goverment//Second edition. - Tokyo, 1995, Синдо M. Гёсэйсидо (Административное руководство). - Токё, 1992; Мурамацу Н. Нихон-но-гёсэй (Административное управление в Японии). - Токё, 1995.

внимание работе государственных учреждений по регулированию экономики и совершенствованию управления персоналом, развитию социально-трудовых отношений. В данном контексте затрагивались и вопросы взаимодействия государственной службы и общества.11

Однако исследования этих аспектов не были полными и обстоятельными. Не был, в частности, раскрыт вопрос о том, какие социальные функции выполняет государственная служба Японии, каков механизм их реализации и какое влияние оказывает этот процесс на стабильность общества в целом и эффективность самой государственной службы.

Объектом исследования является государственная служба Японии как социальная система.

Предметом исследования являются социальные функции государственной службы Японии и реальные возможности для адаптации этого опыта в России.

Целью работы является исследование опыта реализации социальных функций государственной службы Японии, изучение путей, форм и средств использования ее достижений в процессе создания системы российской государственной службы.

7 Ранцова B.JI Очерк системы государственного управления в Японии. - С-Пб., 1904.

8 См.: Японцы о Японии//сборник статей под редакцией А.Стэда. - С-Пб., 1904.

9 См.: Япония и японцы// под ред. Гессен-Вартега. - С-Пб., 1905.

10 См.: Конрад Н.И. Очерк истории японской нации. - М., 1932.

11 См.: Смольков В.Г. Японская система управления персоналом//Персонал. - 1997, № 2; Волгин H.A. Японский опыт решения экономических и социально-трудовых проблем. -М., 1998; Латышев И.А. Японская бюрократия. - М., 1968; Прохожев A.A. Организация управления экономикой и государством в Японии. -М, 1977; Курицын А.Н. Управление в Японии (организация и методы). - М., 1981; Зайцев В.К. Система национальных счетов и государственное программирование в Японии. - М., 1984; Ладанов И.Д., Пронников

В.А. Японцы. - М., 1985, они же. - Управление персоналом в Японии. - М., 1989; Макаров A.A. Политическая власть в Японии. - М., 1988; Хлынов В Н. Японские секреты управления персоналом. - М., 1995;.

Задачи исследования:

- изучить социальные параметры модели государственной службы Японии, проанализировать ее кадровое и организационное обеспечение;

- исследовать особенности социальных функций государственной службы Японии, характер ее взаимосвязи с обществом;

- выявить условия применения в России японского опыта в области государственной службы;

- сформулировать рекомендации по адаптации опыта японской государственной службы в России;

Теоретико-методологическую основу исследования составляет диалектический подход к познанию социальных явлений. В ходе исследования автор опирался на такие методологические принципы, как детерминизм, системность, структурно-функциональный и конкретно-исторический анализ государственно-управленческих процессов.

В диссертации использованы теоретические разработки в области общей социологии и социологии управления, в том числе идеи О.Конта о разделении обязанностей и комбинации усилий людей в обществе, Э.Дюркгейма о механической и органической солидарности общества, М.Вебера об исторической и социальной причинности общественных явлений и рациональной бюрократии, П.Сорокина о социальной стратификации и социальной мобильности и М.М.Ковалевского о природе человеческой солидарности.

На разработку научного подхода к теме повлияли идеи И.Д.Ладанова о влиянии этнопсихологических факторов на социальные процессы в Японии.

Методы исследования. В ходе подготовки диссертации использовались общенаучные методы - социологический, конкретно-исторический, сравнительный, диалектический, системный, структурно-функциональный и другие.

Нормативную базу диссертации, составляют законодательные и нормативные акты в области государственной службы, официальные доклады, обзоры и статистическая информация государственных учреждений Японии и России. В качестве источников автором исследовались Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации", "Закон о государственных служащих" Японии, другие изданные в России и Японии законодательные и нормативные правовые акты, касающиеся функционирования государственной службы.

Эмпирической базой исследования стал социологический анализ, проведенный автором на основе собранных и обработанных документальных и информационных материалов, касающихся государственной службы Японии и России, по следующим темам:

1. "Особенности функционирования государственной службы Японии как социальной системы". Контент-анализ газетно-журнальных материалов на японском языке за период 1992-1998 гг. В рамках анализа массовой информации обработано 250 информационных единиц (газетные и журнальные публикации по теме административно-государственного управления и административной реформы), где под информационной единицей понимается одна публикация или группа публикаций, содержащие одну контент-идею, которую можно использовать для статистического подсчета. Среди научной информации автором анализировались материалы (научные статьи, а также концепции, высказанные представителями научных кругов в беседах с автором), где содержатся прогнозы развития государства и общества в Японии и эволюции ее административной модели. Обработано 25 единиц информации. Индекс ЯГС-98.

2. "Административная реформа в Японии как социальный процесс". Экспертный опрос российских специалистов-японоведов, работавших в посольстве России в Японии и в Москве, японских государственных

служащих и специалистов, занимающихся проблемами государственной службы, в 1996-1999 гг. Опрошено 50 человек. Индекс НПС-99.

3. "Возможности адаптации в России японского опыта государственной службы". Контент-анализ документов и публикаций по истории, принципам формирования и современным проблемам государственной службы России, материалов, касающихся этнопсихологических, политических и социальных факторов в российско-японских отношениях. Обработано 95 документов. Индекс ИГС-99.

Использованы также данные вторичной обработки социологических исследований, проведенные в РАГС при Президенте Российской Федерации ("Становление и перспективы развития системы государственной службы Российской Федерации". - М.: РАГС, 1996; "Разработка этических правил госслужащих". -М.:РАГС, 1997).

Основные результаты исследования, полученные автором, и их научная новизна заключаются в следующих положениях:

- в рамках изучения основных параметров модели государственной службы Японии как социального института выявлена и обоснована роль социальных функций государственной службы как одного из ключевых факторов обеспечения стабильности в обществе и эффективности государственной службы;

- показано, что основу социальных функций японской государственной службы составляет положительное начало или социальное благо, которое образуется в результате информационной, консультативной и регулирующей деятельности государственых служащих, является основой для взаимодополняющей и сбалансированной работы общественных институтов и реально ощущаемо в обществе через улучшение материальных и духовных условий жизни людей;

- уточнено понятие социальных функций государственной службы Японии как совокупности действий госслужбы, включая их направленность и конкретное содержание, несущих обществу реально ощутимое благо и способствующих устойчивости и сбалансированному развитию общества;

- выявлены особенности осуществления государственной службой Японии социальных функций:

1) своевременное и качественное обеспечение общества необходимой информацией по вопросам государственной политики;

2) функционирование широкой и многоуровневой системы консультирования общественности;

3) взаимодействие с представителями элитарных социальных групп как необходимое предварительное звено при п