автореферат диссертации по социологии, специальность ВАК РФ 22.00.08
диссертация на тему: Социокультурные переменные развития местного самоуправления в России

Текст диссертации на тему "Социокультурные переменные развития местного самоуправления в России"

Министерство общего и профессионального образования

Российской Федерации Белгородский государственный университет

На правах рукописи

Абессонов Виталий Васильевич

СОЦИОКУЛЬТУРНЫЕ ПЕРЕМЕННЫЕ РАЗВИТИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИИ

Специальность 22.00.08 - «Социология управления»

Диссертация на соискание ученой степени кандидата социологических наук

Научный руководитель -доктор социологических наук профессор Н.С. Данакин

Белгород - 1999

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение.................................................. 3

Раздел I. Культурно-исторические традиции местного

самоуправления в России..........................................................14

Раздел II. Состояние и проблемы развития местного

самоуправления в современном российском обществе..........66

Раздел III. Социально-технологические основы инетитуционализации

местного самоуправления ......................................................96

Заключение ..........................................................134

Библиография.....................................................................................141

Приложения...................................................155

Введение

Формирование новой по существу системы местной (муниципальной) власти - местного самоуправления - характерная особенность и важнейшая задача современного этапа развития российского общества.

До недавнего времени местная власть оставалась инструментом проведения государственной власти на местах. Сейчас ситуация в обществе принципиально изменилась. Принят Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Местное самоуправление как выражение власти народа является одной из основ конституционного строя Российской Федерации. "Местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических или иных местных традиций"1. Активно идет процесс формирования и развития системы местного самоуправления. Разработаны и введены региональные законы о местном самоуправлении, уставы муниципальных образований, сформированы органы местного самоуправления, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти.

Однако процесс формирования местного самоуправления как системы сопровождается рядом трудностей и противоречий, возникающих на фоне возрастания роли и значения регионов, проявляющихся в спорах о разграничения компетенции с субъектами Российской Федерации, а также в неверном толковании отдельных норм Федерального закона. Дискуссии в науке и в практической деятельности относительно моделей, путей, спо-

1 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. Федеральный закон. - М.: Издание Государственной Думы, 1995. С.10.

собов становления местного самоуправления говорят о необходимости преодоления возникающих проблем, и в частности, пассивности населения в решении вопросов местного значения. На пути формирования эффективного местного самоуправления есть барьеры, которые необходимо сгладить или устранить.

Существует противоречие между потребностью общества в формировании системы местного самоуправления, с одной стороны, и с другой стороны, наличием объективных и субъективных факторов, препятствующих этому процессу. С этим противоречием связана основная проблема исследования.

Таким образом, актуальность избранной темы диссертационного исследования обусловлена рядом обстоятельств:

- без анализа противоречий, возникающих в процессе становления системы местного самоуправления невозможно практически решить важнейшие задачи его организации и функционирования. Формирование жизнеспособной системы местного самоуправления требует более глубокого теоретического осмысления самого феномена местного самоуправления, путей, способов и темпов ее становления;

- осуществляемые в Российской Федерации с 1993 г. политические реформы требуют преодоления существующих разногласий между политикой центра и интересами населения на местах;

- в жизни общества возрастают роль и значение российских регионов, в связи с чем актуализируется проблема формирования эффективно действующих органов местного самоуправления как наиболее близких к населению органов власти;

- необходимо повышение управленческой активности населения в решении вопросов местного значения.

Разработанность проблемы в научной литературе. Проблемы местного самоуправления исследуются российской обществоведческой мыслью достаточно давно. Статьи и монографии появляются в 60-70 годы XIX ве-

ка. Это связано с осуществлением реформы 1864 года и формированием земских структур. Исследователи обращались как к зарубежному, так и к российскому опыту самоуправленческой деятельности2. Работы носили, в основном, теоретический и сравнительно-аналитический характер. Одним из лучших является трехтомный труд князя А. И. Васильчикова "О самоуправлении", в котором он осуществляет сравнительный анализ опыта ме-

о

стного самоуправления России, Англии, Франции и Пруссии .

Большое внимание проблеме самоуправления уделяли правоведы. В своих работах А. Д. Градовский, Н.И. Лазаревский, М.И. Свешников и другие ученые рассматривали понятие самоуправления, систему его органов, компетенцию органов самоуправления, а также исследовали их связь с населением и центральными органами государственной власти4.

В конце XIX и начале XX в., когда история земств насчитывала уже несколько десятилетий, появились работы, обобщающие опыт их деятельности, использующие обширный фактический материал и комплексно исследующие местное самоуправление в России5.

В четырехтомной монографии Б.Б. Веселовскош собран материал, позволяющий судить о большом объеме земской деятельности6. И.П. Бе-локонский детально рассматривает положительные аспекты функциониро-

2 См.: Лешков В.Н. Опыт теории земства. - День, №№ 42-44. - СПб., 1865; Головачев A.A. Десять лет реформ. 1861-1871 гг. - СПб. Вестник Европы. 1972; Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправление. - М., 1874.

3 См.: Васильчиков АЛ О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. ТТ. 1-3. - СПб., 1869-1871.

4 См.: Градовский А.Д. История местного управления в России // Собр. соч. - СПб., 1899. - Т. 2.; Лазаревский Н.И. Самоуправление // Мелкая земская единица: Сб. ст. - СПб., 1902. - Вып. 1. - С.1-61; Свешников М.И. Основы и пределы самоуправления. Опыт критического разбора основных вопросов местного самоуправления в законодательстве важнейших европейских государств. - СПб., 1892.

э См.: Авинов Н.И. Опыт программы систематического чтения по вопросам земского самоуправления. - М., 1905; Львов Г.Е., Полнер Т.И. Наше земство и 50 лет его работы. - М., 1914; Трутовский В. Современное земство. - СПб., 1914; Звягинцев Е.А. Полвека земской деятельности по народному образованию. - М.,1915; Загрецков М.Д. Земство и демократия. -М., 1917 и др.

6 См.: Веселовский Б.Б. История земства за 40 лет. - ТТ. 1-4. - СПб. 1909-1911.

вания земств7.

На 1922-1927гг. приходится короткий расцвет российской муниципальной науки. Однако многие идеи муниципалов во главе с Л.А. Велихо-

о

вым оставались неосуществленными. С конца 20-х годов и до середины 50-х годов XX в, тема местного самоуправления практически не являлась предметом самостоятельного изучения. Обычной была критика местного самоуправления, существовавшего в России до 1917г.9

"Оттепель" середины 50-х и начала 60-х годов вновь вызывает к жизни дискуссии о самоуправлении на страницах научных трудов10. Необходимость реформирования общества заставила обратить внимание на проблемы демократизации. Естественно, о подлинном самоуправлении речи быть не могло. Объектом исследований были Советы, которые выступали одновременно в качестве органов государственной власти и организации народовластия. В работах Л.А. Григоряна11, И.А. Азовкина12, Н.М. Алещенко13, Е.А. Агеева14, А.К. Конева15 и других исследуются профессиональный состав Советов и выполняемые ими функции, подчеркивается полновластие народа в социалистическом государстве. Научная значимость и достоверность этих исследований снижалась вынужденной необходимостью следовать идеологическим установкам того времени.

Во второй половине 80-х годов, в связи с начавшимися процессами перестройки возрождается интерес к самоуправлению. Однако речь идет, в

7 См.: Белоконский И.П. Земское движение. - М. 1914.

8 См.: Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методе хозяйства. - М. -Л., 1928.

9 См.: Шефер А. "Органы самоуправления" царской России. Куйбышев, 1939 и др.

10 См.: Лепешкин А.И. Местные органы власти Советского государства (1917-1920). -М., 1957; Волков Ю.Е. Перерастание социалистической государственности в коммунистическое общественное самоуправление. - Свердловск, 1961 и др.

11 См.: Григорян Л.А. Народовластие в СССР - М., 1972.

12 См.: Азовкин И.А. Местные Советы в системе органов власти. - М., 1971.

1-1 См.: Алещенко Н. М. Организационно-массовая деятельность Советов. - М., 1974.

14 См.: Агеев Е.А. формы управленческой деятельности исполкомов местных Советов. -М., 1973.

15 См.: Конев А.К. Местные Советы и общественные самодеятельные организации, -М„ 1968.

основном, о социалистическом и производственном самоуправлении. В работах А.П. Бутенко, Ю. Агешина и Л. Кулиева, Ю.Л. Тихомирова и других16 делается попытка проанализировать происходящие в обществе демократические процессы.

В 90-е годы местное самоуправление стало предметом более пристального внимания со стороны научной общественности17. Самоуправление исследуется с различных точек зрения: исторической, экономической,

18

юридической, политологической . Можно отметить использование комплексного подхода к анализу этого сложного общественного явления (А.Л. Парадиз и В.В. Чепиль). В работах последних авторов делается попытка раскрыть роль и значение местного самоуправления в политической жизни общества, подойти к решению проблемы организации местного самоуправления и его взаимодействия с центральной государственной властью. Однако, в их работах не представлена в надлежащей мере структурная ха-

рактеристика системы местного самоуправления, не выявлены в должной полноте оптимальные пути его становления19.

Остаются также недостаточно исследованными социокультурные,

16 См.: Бутенко А.Н. Власть народа посредством самого народа. - М., 1988; Are шин Ю., Кулиев Л. Советы: восхождение к полновластию. - М., 1990; Тихомиров Ю.А. Социалистическое самоуправление народа. - М.. 1987; Самоуправление: от теории к практике. - М., 1988 и др.

17 См.: Местные органы власти: социально-экономические аспекты деятельности. Сб. обзоров. (Отв. ред. B.C. Ажаев). - М., 1993; Местное самоуправление. Политологический подход. Сб. статей / Под ред. В.М. Долгова. - Саратов, 1994 и др.

18 См.: Емельянов H.A. Самоуправление как форма демократического обустройства общества: (Политические аспекты и особенности его становления в России): Дисс. ...канд. политол. наук. - М., 1996; Мельников А.Н. Особенности становления местного самоуправления в Российской Федерации: Дисс. ... канд. политол. наук. - М., 1996; Чурсина С.И. Становление местного самоуправления как условие политической модернизации современной России: Дисс. ... канд. политол. наук. - М., 1996; Шеденков С.А. Социальная зашита в условиях местного самоуправления: Дисс. ...канд. социол. наук. - Белгород, 1995; Кривец А.П. Особенности формирования и развития государственных органов власти и органов местного самоуправления (на примере Белгородской области): Автореферат дисс. ... канд. социол. наук. -Белгород, 1998.

См.: Парадиз А.Л. Местное самоуправление в политической системе общества: Дисс. ...канд. политол. наук. - Саратов, 1994; Чепиль В.В. Местное самоуправление в Российской государственности: (современность и перспективы развития): Дисс. ...канд. социол. наук. - Ярославль, 1996.

ценностно-нормативные основы местного самоуправления. Исследователи

практически не ставят проблему передачи культурного наследия самого

управления: межпоколенного, межгруппового, межперсонального .

Исходя из актуальности и степени разработанности проблемы сформулируем цель и задачи исследования, его объект и предмет. Цель исследования:

- выявление основных социокультурных переменных развития местного самоуправления в России, построение на этой основе исследовательской модели его становления как культурного образца, обоснование социально-технологических принципов и процедур его институционализации.

В соответствии с данной целью решаются следующие задачи:

- обобщение культурно-исторических традиций местного самоуправления в России и определение его значения в системе общественной власти;

- выделение и систематизация основных социокультурных переменных развития местного самоуправления;

- анализ понятия «культурный образец» применительно к исследованию развития местного самоуправления в России;

- характеристика социокультурного состояния местного самоуправления России в различные исторические периоды;

- обобщение и систематизация принципов и моделей организации местного самоуправления в современных условиях, этапов его институционализации.

Объектом исследования является процесс становления местного самоуправления в России как системы.

Предметом исследования являются социокультурные переменные развития местного самоуправления и социально-технологические основы

20 См.: Богданович Т.Ю. Социальные аспекты оптимизации местного самоуправления. Дис. ...канд. социол. наук.: - М., 1997; Мигиров Р.П. Институт местного самоуправления как субъект осуществления социальной политики государства. Дис. ... канд. политол. наук. : - М., 1997.

его институционализации.

Теоретико-метододогической основой исследования послужили, прежде всего, работы классиков социологии М. Вебера и Т. Парсонса. Разработанная М. Вебером гибкая модель систематизации социальных явлений позволяет их рассматривать в рамках единой концепции и в то же время не утрачивать того, что составляет уникальность каждого социального института. Особое значение имеют его положения и выводы о том, что ценности могут быть силой, существенно влияющей на процесс социальных изменений21.

Среди идей, послуживших теоретической основой исследования, отметим также учение Т. Парсонса о социальной системе, ее функциях и устойчивости. Социальная система, по Парсонсу, устойчива благодаря способности к самоподдержанию и саморегуляции, которые, в свою очередь, связаны с развитием и совершенствованием социальных функций. Им разработаны теоретические постулаты по оздоровлению общественной сис-

22

темы .

В диссертационном исследовании использованы и работы отечественных авторов. Среди них докторская диссертация С.С. Фролова, в которой излагаются теоретические основы образования социальных институтов, вводится понятие «культурный образец» применительно к социальным институтам, предлагается схема их анализа23. В работе нашли отра-

гу А

жение концепция культурного образца, обоснованная Н.С. Розовым , периодизация истории местного самоуправления в России, предложенная В.В. Чепиль25, теоретико-методологические положения, касающиеся реформирования системы местного самоуправления в городах России и ре-

21 См.: М. Вебер. Избранные произведения. - М., 1990.

22 Современная американская социология. - М.: Изд-во МГУ, 1994. С. 63-78.

23

См.: Фролов С.С. Нормативная культура как фактор социального управления: (Анализ концепций социальной власти в западной социологии): Дисс. ... д-ра социол. наук. - М., 1995.

24 См.: Розов Н.С. Структура цивилизации и тенденции мирового развития. - Новосибирск, 1992.

25 См.: Чепиль В.В. Указ. соч.

комендации по их эффективной организации, представленные в коллективной монографии ученых из Санкт-Петербурга под общей редакцией

А.Е. Когута26. При анализе ресурсов местного самоуправления использо-

01

вана их классификация, предложенная П. А. Юдиным . Важными теоретическими источниками послужили труды Н,С. Данакина, Л.Я. Дятченко, Г.А. Котельникова, В.Н. Иванова, В.А. Мальцева, В.Н. Патрушева о социальных технологиях, их проектировании и внедрении, роли в системе

2Я

управления .

В процессе исследования использованы различные методы научного познания: исторического и логического анализа, сравнительного, структурно-функционального и документального анализа, а также методы анализа документов, опроса, наблюдения, экспертных оценок, эмпирических группировок и обобщений.

Эмпирической базой исследования послужили:

- законодательные акты и документы по проблемам местного самоуправления (соответствующие разделы Конституции Российской федерации, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федераци�