автореферат диссертации по политологии, специальность ВАК РФ 23.00.02
диссертация на тему: Институционализация связей с органами государственной власти (GR) в публичной сфере современной России. - М. 2014.

Полный текст автореферата диссертации по теме "Институционализация связей с органами государственной власти (GR) в публичной сфере современной России. - М. 2014."

На правах рукописи

ХЛЫТЧИЕВ ИГОРЬ ИГОРЕВИЧ

ИНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИЯ СВЯЗЕЙ С ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ (СИ) В ПУБЛИЧНОЙ СФЕРЕ СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

Специальность 23.00.02 - Политические институты, процессы и технологии

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени 2 1 ¡' ¡/< |' кандидата политических наук и

Москва - 2014

005548531

005548531

Диссертация выполнена на кафедре политологии и политического управления Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» (РАНХиГС).

Научный руководитель:

Официальные оппоненты:

Тимофеева Лидия Николаевна

профессор кафедры политологии и политического управления

ФГБОУ ВПО Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, доктор политических наук, профессор Орлова Ирина Викторовна профессор кафедры журналистики, социальной рекламы и связей с общественностью

ФГБОУ ВПО Российский государственный социальный университет, доктор философских наук, профессор Бронников Иван Алексеевич доцент кафедры государственного управления и политических технологий Института государственного управления и права ФГБОУ ВПО Государственный университет управления, кандидат политических наук

Ведущая организация:

Московский государственный университет имени М.В.Ломоносова, кафедра политического анализа

Защита состоится 11 июня 2014 г. в 12 часов на заседании диссертационного совета Д 504.001.12 при ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» по адресу: 119606, г.Москва, пр. Вернадского, 84, корпус 6, ауд.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации», корпус 1.

Автореферат разослан «J~y> мая 2014 г. Ученый секретарь я ¿-п

диссертационного совета ' ' ' * A.C. Фалина

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность исследования определяется изменениями в публичной сфере, произошедшими в последние годы по сравнению с периодом государственно-административного социализма, чьим девизом, по мнению Джона Кина, было: «Положитесь на нынешнее правительство и чиновников, занимающихся социальным обеспечением. Они знают, что лучше. Они во всем позаботятся о тебе»1. Сегодня в крупных городах России наблюдается кризис патерналистской модели государственно-общественных отношений, ощущается отчетливый перелом, характеризующийся тенденцией нарастания уверенности граждан в способности решать собственную судьбу самостоятельно. Одним из ярких проявлений этой тенденции стали выступления «рассерженных горожан», требующих от власти уважения гражданских прав, соблюдения законодательства, честных партнерских отношений, проходившие осенью-зимой 2011-2012 гг. и послужившие дальнейшему переносу акцента с государственно-общественных на общественно-государственные отношения в политике. У активной общественности формируется требование к власти не столько как к аппарату принуждения и субъекту одностороннего управления обществом, но как к партнеру в совместном поиске повестки дня на основе диалоговой модели взаимодействия.

Тема исследования посвящена институционализации активно формирующейся коммуникации между субъектами публичной сферы - институтами гражданского общества, бизнесом и государством - получившей название «Government Relations» (GR)2, которые рассматриваются нами как публичное, интерактивное, профессиональное общение между субъектами негосударственной сферы с органами государственной власти.

В настоящее время GR-коммуникации в России изучены недостаточно и связано это с целым рядом причин:

во-первых, в силу медленно меняющейся практики взаимоотношений между государством и гражданином, отмеченной еще В.О.Ключевским, который подчеркивал, что в России характер их взаимодействия «не правовой, а тягловый», где общественный интерес формирует само государство от имени граждан без их участия;

во-вторых, с неумением и нередко нежеланием, как правящей элиты, так и субъектов формирующегося гражданского общества вести конструктивный пуб-

' Кин Дж. Демократия и гражданское общество // Пер. англ. М., 2001. С. 33.

2 «Government Relations» (GR) часто переводят как «связи с органами государственной власти», «связи с государством или правительством», «государственные» или «правительственные связи». В работе эти термины используются как синонимы.

личный диалог, действовать в рамках принципов социальной ответственности;

в-третьих, с низким уровнем конфликтологической грамотности агентов гражданского общества и бизнеса, неразвитостью практик двух- и трехсторонних переговоров. Даже на уровне бизнеса, который продвинулся в защите своих интересов, ощущается недостаток профессиональных переговорщиков-посредников;

в-четвертых, с неэффективным использованием коммуникационных ресурсов. Сама по себе открытость власти, ее прозрачность для общественного наблюдения и готовность к восприятию критики еще не гарантируют условий для возникновения конструктивного диалога. Нужно развивать всю коммуникационную инфраструктуру переговоров, включая законодательство, этические нормы и правила, процедуры и регламенты, практику исполнения обещаний. Необходимо вовлекать в интерактивное GR-общение такие институты гражданского общества как СМИ, гражданские форумы, общественные наблюдательные советы, саморегулирующиеся общественные организации, центры изучения общественного мнения и др.;

в-пятых, в силу существующего стереотипа воспринимать GR как синоним лоббизма, а его, в свою очередь, как откровенно криминальное понятие, как «коррупцию», «превышение должностных полномочий» и «ненадлежащее исполнение служебных обязанностей». Хотя само по себе слово «лоббирование» означает продвижение интересов, давление на органы власти со стороны определенных групп и этот процесс можно сделать максимально цивилизованным. С профессиональной точки зрения лоббизм это одна из технологий GR, подобно тому, как в PR коммуникационный менеджмент представляет собой деятельность по снижению репутационных рисков.

Кроме того, коммуникационные отношения между властью и обществом имеют в нашей стране ряд специфических черт, связанных с их теневым характером, асимметричностью, коррумпированностью. Эта практика требует исследования, осмысления, пересмотра, реформирования, и, в конечном итоге, - институци-ализации.

Степень научной разработанности. Автор рассматривает GR — коммуникации в публичной сфере, активно разрабатываемой в 50-60 годы XX века, среди исследователей которой следует особо отметить Ханну Арендт и Юрге-на Хабермаса. Если у Х.Арендт понятие публичного связано с представлением об «общем мире», где все мы действуем, не сталкиваясь друг с другом, то публичность («Öffentlichkeit» - нем.) у Ю.Хабермаса рассматривается в рамках теории общественной коммуникации и представляется им как сфера коммуникативного действия, направленного на общие интересы. Сопоставлению взглядов Х.Арендт и Ю.Хабермаса на категории «публичного» и «гражданского» посвящен один из наиболее значимых трудов по теории гражданского общества Э.Арато и Д.Коэн. Развитие гражданского общества и публичной сферы, как взаимосвязанных и исторически параллельных процессов интересует также британского исследователя

Д.Кина. Благодаря усилиям всех этих и других ученых, в конце XX веке понятия «публичное пространство», «публичность» и наиболее употребляемое выражение «публичная сфера» стали означать либеральное, т.е. свободное, зачастую виртуальное пространство, в котором посредством дискуссии формируется общественное мнение, являя собой форму коллективной рефлексии.

Осмыслению взаимодействия «частного и «публичного» в связи со стрессовыми трансформационными процессами общества посвящены работы отечественных ученых: Н.Ю.Беляевой, Н.И.Глазуновой, Г.М.Заболотной, И.В.Орловой, Ю.А.Красина, Л.И.Никовской, О.Ю.Малиновой, Я.А.Пляйса и др., которые проливают свет на метаморфозы публичной сферы в конфликтной и кризисной ситуации переходного периода, в котором оказалась Россия на рубеже XX и XXI веков.

Для проникновения в суть проблемы автору потребовалось углубиться в исследование власти в рамках двух классических направлений: силового и консенсусного. Силовая концепция власти обосновывалась Платоном, Г.В. Гегелем, Т. Гоббсом, К. Марксом, Ф.Энгельсом, М.Вебером, В.Парето и др. Основанная на консенсусе концепция власти, возникающей из многостороннего институционального общения, раскрывалась Х.Арендт, Ю.Хабермасом, Т.Парсонсом и др. В частности Т.Парсонс обосновывал концепцию власти как результат взаимовыгодного обмена коммуникациями.

Автору существенно помогли выводы школы структурно-функционального анализа (М.Леви, Р.Мертон, Т.Парсонс), наиболее проявившей себя после второй мировой войны, рассматривающей политику как скоординированное взаимодействие элементов, составляющих её сложную структуру и обусловливающих выполнение определенных функций в рамках общественного целого. Вывод ученых о том, что на характер ролей, позиций, стилей поведения политических субъектов существенное воздействие оказывает предназначение каждого из элементов, а также их утверждение, что изменение и развитие политических явлений есть результат усложнения структурно-функциональных элементов, расщепление старых и возникновение новых, более адаптированных к возникшим условиям.

Системный подход (Д.Истон) сориентировал автора на рассмотрение политики в качестве определенной саморегулирующейся социальной сущности, постоянно взаимодействующей с внешней средой. Ее подсистемы «входа» и «выхода» фиксируют качественные особенности поведения граждан при выражении ими требований к власти, а также при выполнении ее решений. Благодаря кибернетическому подходу (К.Дойч), политика предстала через призму информационных потоков, построенных на принципе обратной связи, и сети целенаправленных коммуникативных воздействий. Оба этих подхода укрепили автора в правильности выбора коммуникационного ракурса исследования.

При исследовании деятельности агентов негосударственной, частной сферы

существенную помощь оказала теория общественного выбора (Public Choice), которая в качестве субъекта политического действия рассматривает индивида и его предпочтения. Являясь одним из ответвлений теории рациональности, теория общественного выбора делает акцент на рациональности поведения индивида, его экономической целесообразности. Действия акторов в политической сфере подчиняются законам рынка и представляют собой взаимовыгодный обмен. Транспонировать систему поведения акторов из экономической среды в политическую можно с учетом действия социальных институтов, оказывающих влияние на итоговое решение индивида. Роль государства сводится к формированию условий, в рамках которых гражданское общество и бизнес смогут наиболее рационально взаимодействовать. Суть эффективной, так называемая «контрактной» модели государства заключается в том, что государство действует в рамках полномочий, делегированных ему гражданским обществом и в его интересах. Основные труды в данной области принадлежат Дж.Бьюкенену, Г.Таллоку, М.Олсону, Д.Мюллеру, У.Нисканену, Р.Швери, К.Дж.Эрроу, Д.Блэку и др. Среди российских ученых теория общественного выбора изучалась авторским коллективом под руководством В.С.Автономова, Р.М.Нуреевым, Л.И.Якобсоном. В теории общественного выбора особое место занимает понятие политической ренты (начало положено Г.Таллоком и Э.Крюгер). Актуальность ее исследования связана с проблемами борьбы с коррупцией в российском государстве, особенно в отношениях бизнеса и государства. Этой тематике посвящены работы Я.И.Кузьминова, М.И.Левина и М.И.Цирик, В.М.Полтеровича и др.

Теорию рационального поведения существенно дополняет концепция институциональной эволюции Д.Норта, которая опирается на инструментарий микроэкономической теории и вводит в анализ фактор времени1. Д.Норт видит причину, почему одни политико-экономические системы являются эффективными, а другие - нет в наличии трансакционных издержек2 (индивиды действуют в условиях неполноты информации) и ментального фактора в восприятии информации и принятии решения. Роль институтов в обществе заключается в «уменьшении неопределенности путем установления устойчивой (хотя не обязательно эффективной) структуры взаимодействия между людьми»3. О том, что неопределенность действия индивидов выступает в качестве предпосылки создания институтов пишет и Р.Хайнер в работе «Происхождение предсказуемого поведения» (1983 г.). Институты представляют собой формальные и неформальные «правила игры», принятые обществом, а также средства ограничений и принуждения к исполне-

1 Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики / Пер. с англ. А.Н. Нестеренко; предисл. и науч. ред. Б.З. Мильнера. М., 1997. С.7.

Понятие трансакционных издержек ввел Р.Коуз «Проблема социальных издержек». М., 1960.

3 Норт Д. Указ соч. С. 21.

нию правил. Институциональный эволюционизм явился отправной точкой в создании теоретической модели демократического политического процесса В.М. Сергеева, представившего его как переговорный процесс, на которую опирается в своих размышлениях автор диссертации.

При разработке избранной темы нельзя пройти мимо исследований проблем политической коммуникации и ее роли в политико-административном управлении, которые содержатся в трудах Е.Г.Андрющенко, М.Н.Грачева, Ю.В.Ирхина, В.С.Комаровского, Е.Г.Морозовой, А.И.Соловьева, Л.Н.Тимофеевой, А.Н.Чумикова, О.Ф.Шаброва, А.В.Шевченко и др.

Проблематике развития государственно-частного партнерства посвящены работы как западных ученых: Дж.Гэлбрейта, Р.Кембелла, С.Макконелла и др., так и российских: А.А.Спиридонов, В.А.Михеев, А.Н.Шохин и др.

Исследованию вЯ-коммуникации и лоббизма адресованы статьи и книги

A.С.Автономова, И.А.Бронникова, А.А.Дегтярева, Л.Е.Ильичевой,

B.С.Комаровского, Т.А.Кулаковой, А.С.Никитина, А.В.Павроза, Л.В.Сморгунова, Л.Н.Тимофеевой, П.А.Толстых, А.С.Фалиной, А.Н.Чумикова, А.Б. Шатилова и др. Особого внимания заслуживает первое в России учебное пособие, посвященное проблематике вЯ, под редакцией Л.В.Сморгунва и Л.Н.Тимофеевой, где на большом теоретическом и эмпирическом материале на основе зарубежного и отечественного опыта систематизирована и изложена позиция авторского коллектива двух кафедр политологии СПГУ и РАНХиГС относительно состояния и эволюции правительственных связей.

Однако несмотря на заметно возросшее количество публикаций в области правительственных связей одна из ее проблем, — институционализация СЯ, - на сегодня еще не получила всестороннего теоретического осмысления, мало обобщена практическая деятельность в данном направлении. Указанные доводы и обусловили выбор темы исследования.

Рабочая гипотеза исследования. Кризис патерналистской модели государственно-общественных отношений, который наметился в последнее время в России, указывает на два вектора возможностей: либо значительное расширение публичной сферы как показателя роста реальной демократии в стране, либо ее инволюция и деградация, что грозит утратой демократических завоеваний. Одним из путей решения этой проблемы в желаемом направлении является институциали-зация связей с государством (вЯ), в центре которых находится публичная, интерактивная, профессиональная коммуникация между субъектами негосударственной сферы с органами государственной власти, доступная для понимания и контроля.

Объектом исследования является практика коммуникации между институтами гражданского общества, бизнесом и государством, так называемые «связи с органами государственной власти» и их эволюция в российской публичной сфере.

Предмет исследования - процесс институционализации связей с органами государственной власти в публичной сфере современной России.

Цель исследования — на основе анализа современных взаимоотношений бизнеса, институтов гражданского общества с государством предложить оптимальные меры, связанные с институциализацией СЯ-коммуникаций в публичной сфере современной России.

Задачи исследования:

•Провести теоретико-методологический анализ «связей с органами государственной власти» (вЯ) в публичной сфере;

•Проанализировать содержание понятий «публичная сфера» и «публичная власть»;

•Найти общее и различное в понятиях ОЯ, РЯ и лоббизма;

•Определить место вЛ в публичной сфере;

•Рассмотреть эволюцию становления института вЯ в современной России;

•Предложить меры по институционализации ОЯ в публичной сфере современной России.

Основные научные результаты, полученные лично автором, и их научная новизна:

- доказано, что наиболее аутентичной теоретико-методологической базой исследования институциализации связей субъектов негосударственной сферы с органами государственной власти служат теории, объясняющие взаимозависимость и мультиплицитность коммуникаций власти, бизнеса и общества в целях ресурсного (административного, финансового, интеллектуального, информационного) обмена, позволяющие достичь синергетического эффекта в ходе принятия важных для всех решений. Среди них: теории общественного выбора, концепции институциональной эволюции, демократии как переговорного процесса, межсекторного социального партнерства, власти как результата адекватной коммуникации.

- уточнена роль государства в условиях информационного общества не как главного администратора, а как координатора, одного из равноправных участников коммуникативного процесса, который только совместно с институтами гражданского общества и бизнесом может проводить наиболее эффективную политику в стране;

- показана роль «связей с органами государственной власти» как функции публичной власти и уточнено само понятие вЯ, которое трактуется как публичное, интерактивное, профессиональное общение между субъектами негосударственной сферы с органами государственной власти;

- дополнено содержание понятия публичной власти как интегративной формы власти, объединяющей коллективные усилия государственного управления «сверху» и негосударственного управления «снизу» со стороны институтов гражданского общества и бизнеса при подготовке совместных важных для общества

8

решений;

- доказана необходимость институционализации GR как условия сокращения трансакционных издержек во взаимодействии институтов гражданского общества, бизнеса и государства, выведения этих отношений из теневого сектора и обеспечения их подконтрольности. Открытые и структурированные «правила игры» государства и бизнеса позволят повысить его инвестиционную привлекательность, улучшить экономическое благосостояние граждан, а в отношениях государства и гражданского общества - повысить доверие друг к другу.

Теоретическая и практическая значимость работы. Материалы диссертации позволяют пополнить теоретическую базу исследования процессов институционализации активно формирующейся политической коммуникации между субъектами публичной сферы - институтами гражданского общества, бизнесом и государством.

Доказана перспективность процесса институционализации GR-коммуникации, повышение эффективности взаимодействия между субъектами негосударственной сферы с органами муниципальной и государственной власти.

Институционализация GR позволит:

- повысить эффективность государственного управления;

- снизить риски неправовых эксцессов, угрожающих, в том числе, целостности самого государства;

- реализовать групповые интересы легитимными средствами;

- уменьшить совокупные общественные затраты на регулирование отношений;

- формировать лояльность граждан к власти.

Материалы диссертации и полученные результаты могут найти применение при чтении курсов по теории политики и политическим технологиям, связям с общественностью, а также при организации практической работы PR и GR подразделений.

Методология и методы исследования. Диссертационное исследование носит междисциплинарный характер, что обусловило использование автором методологических подходов и теоретических концепций: коммуникативистики, политологии, социологии, экономики. Полиаспектность объекта исследования определила множественность подходов к его изучению: использованы основные методы философско-политологического анализа, информационного подхода. Основой исследования стал междисциплинарный принцип анализа, включающий философский, политологический, психологический и социологический подходы к изучению, метод включенного наблюдения, контент-анализ, анализ социологических исследований, данных периодической печати по теме исследования. Виртуальное (ментальное) моделирование альтернативных сценариев.

В качестве теорий, раскрывающих положения работы были использованы:

Теория общественного выбора (Public Choice) Дж.Бьюкенен, Г.Таллок,

М.Олсон, Д.Мюллер, Д.Блэк, В.Автономов, Р.М.Нуреев, Л.И.Якобсон. Благодаря этой теории введено понятие политической ренты (начало положено Г.Таллоком и Э.Крюгером). Проблема поиска политической ренты и проблема коррупции стала темой научных изысканий Я. Кузьминова, М. Левина и М.Цирика, В.Полтеровича, В.Радаева и др.

Концепция институциональной эволюции Д.Норта, опираясь на инструментарий микроэкономической теории, дополняет теорию рационального поведения индивида фактором времени. Институциональный эволюционизм является отправной точкой многих концепций, в частности теоретической модели политического процесса В.М.Сергеева, исследующего демократию как переговорный процесс.

Концепции власти исследуются по двум направлениям: силовому и основанному на консенсусе. Силовая концепция власти обосновывалась Платоном, Г.В.Гегелем, Т.Гоббсом, К.Марксом, Ф.Энгельсом, М. Вебером, В.Парето и др. Основанная на консенсусе концепция власти, возникающая из многостороннего институционального общения, принадлежит Х.Арендт, Ю.Хабермасу и др.

Положения, выносимые на защиту:

1. Наиболее аутентичным теоретико-методологическим основанием исследования институциализации связей субъектов негосударственной сферы с органами государственной власти могут послужить теории, объясняющие взаимозависимость и мультиплицитность усилий власти, бизнеса и общества в целях ресурсного (административного, финансового, интеллектуального, информационного) обмена в ходе принятия важных решений. Только совместно с обществом и бизнесом государство может вырабатывать эффективные решения. На первое место в этом случае выйдут вн.-коммуникации, способствующие их осуществлению. В свою очередь их качество в современном обществе может определяться развитостью институтов, синергизм1 потенциалов которых позволяет реализовать общие цели.

2. Государство сегодня не может выступать единственным проводником всеобщих интересов. Современному обществу более подходит модель, в которой политические функции распределены между собственно государством, бизнесом и институтами гражданского общества. За государством по-прежнему сохраняется функция представлять все общество, но его былой монополизм вторгаются акторы публичной политической власти, осваивая новые реалии такие как «социальная ответственность бизнеса», «корпоративная ответственность», «гражданская солидарность», «сотрудничество». Таким образом, на первое место

1 Синергизм — (ново лат., от греч. Бупе^а содействие) содружественное (совместное) действие двух или нескольких органов или агентов в одном и том же направлении.

выходит публичная сфера, которая является обобщенным множеством возможностей и открытых, прозрачных технологий, благодаря которым общество и его отдельные группы могут формулировать свои позиции, являя собой «публичную власть» участвующую в формировании стратегических приоритетов и векторов развития общества, бизнеса и государства.

3. СЯ — это новый для России вид публичной, интерактивной, профессиональной коммуникации между субъектами негосударственной сферы с органами государственной власти. Эффективность этого взаимодействия прямо пропорциональна степени его институционализации. СЯ в демократических обществах может стать дополнительным каналом артикуляции партикулярных интересов в публичной политике.

4. Цивилизованная форма йЯ позволит наладить сотрудничество бизнеса с государством, что является разумной альтернативой усиления фискальной политики в достижении общественно-значимых интересов совместными усилиями для чего необходимо развивать всю коммуникационную инфраструктуру переговоров, включая законодательство, этические нормы и правила, процедуры и регламенты, практику исполнения обещаний.

5. В развитии вЯ в равной степени заинтересованы как государство, так и негосударственные участники коммуникационного процесса. Институциализация ОН. позволит улучшить эффективность государственного управления и снижает риски неправовых эксцессов, угрожающих, в том числе, целостности самого государства. С другой стороны вЯ служит достижению групповых интересов легитимными средствами, уменьшает совокупные общественные затраты на регулирование отношений и, наконец, заметно увеличивает лояльность граждан к власти.

Эмпирическая база исследования представлена совокупностью документальных источников официального характера - нормативно-правовых документов, документов органов государственной власти, результатов социологических, сравнительно-политологических и политико-психологических исследований экспертных опросов, научных конференций по представленной проблематике, данных вторичного анализа социологических исследований, включающих интервью с экспертами.

Для получения и анализа информации использовались интернет-сайты органов государственной власти, блоги чиновников, политиков, лидеров общественного мнения, социальные сети, материалы традиционных средств массовой информации.

Степень достоверности и апробация результатов исследования. Подтверждение базируется на всестороннем анализе выполненных ранее научно-исследовательских работ по предмету исследования, результатами исследования обратной связи между участниками вЯ-комму11икации на основе анализа экономических форумов в России проведенном в диссертационной работе. Основные

идеи диссертации были апробированы в ходе выступления автора на научно-практической конференция «Журналистика в 2009 году: Трансформация систем СМИ в современном мире» (МГУ, 2010 г.); на Международной практической конференции «От кризиса к росту: стратегии инновационного развития» (РАГС, 2010г.); на Международной научной конференции «Изменение России: политические повестки и стратегии» (РАПН, 2010г.); на Международной научно-практической конференции «Журналистика в 2010 году: СМИ в публичной сфере» (МГУ, 2011 г.), а также отражены в девяти публикациях автора.

Диссертация обсуждена на заседаниях проблемной группы кафедры политологии и политического управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации и рекомендована к защите.

Структура исследования

Введение

Глава 1. Институционализация связей с органами государственной власти» (СЯ) в публичной сфере: теоретико-методологический анализ

1.1 Институты гражданского общества и бизнес как субъекты связи с органами государственной власти

1.2 Генезис понятий «публичная сфера» и «публичная власть»

1.3 Формирование концепта «связи с органами государственной власти» (СЯ) по мере становления публичной власти

1.4 Соотношение понятий «связи с органами государственной власти» (СИ), «общественные связи» (РЯ) и лоббизм

Глава 2. Становление и развитие института вЯ в современной России

2.1 вИ как функция публичной власти

2.2 Особенности вII-коммуникаций институтов гражданского общества

2.3 Особенности деятельности вЯ-служб бизнес-структур

Заключение

Список литературы

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРАТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ

Во введении обоснована актуальность темы, проанализирована степень научной разработанности проблематики исследования, изложены цель и задачи диссертации, определены объект и предмет исследования, сформулированы выносимые на защиту положения, обосновывается научная новизна, теоретическая и практическая значимость исследования.

В первой главе «Институционализация связей с органами государственной власти» (GR) в публичной сфере: теоретико-методологический анализ» автором раскрыты теоретические аспекты базовых концепций и основных концептов темы: «Институционализация GR», «Публичная сфера» и производные понятия, касающиеся выбранной темы исследования.

В первом параграфе «Институты гражданского общества и бизнес, как субъекты связи с органами государственной власти» проведен анализ механизмов GR-коммуникаций, рассмотрены следующие составляющие теоретико-методологической базы исследования, к которым мы относим концепт института в современной политической науке, теорию общественного выбора, концепцию институциональной эволюции, теорию демократии как переговорного процесса и модель государственного-частного партнерства. Рассмотрены проблемы гражданского общества в современной России.

Модель современного взаимодействия государства, бизнеса и институтов гражданского общества, связана с утратой государством монополии односторонней политической коммуникации. Сотрудничество, основанное на признании интересов каждой из сторон в этом треугольнике, дает основание для преодоления таких негативных факторов как коррупция, маскировка интересов частного капитала под государственно-частное партнерство, постоянно воспроизводящийся конфликт интересов, возникающий при сращивании государства и бизнеса. В условиях глобализации и рыночной экономики отсутствие синергического взаимодействия между компонентами триады государство - бизнес - институты гражданского общества заметно ослабляют потенциал страны и фактически лишают ее конкурентоспособности.

В числе практических задач из проблематики взаимоотношений бизнеса, институтов гражданского общества и государства, которые требуют первоочередного решения, выделим основные: построение равноправных коммуникаций при недостаточном уровне развития институтов гражданского общества; необходимость институционализации профессии GR; преодоление исторически сложившегося предвзятого отношения к лоббизму, как одной из технологий GR (можно сравнить с PR, который до сих пор некоторые ассоциируют с пропагандой).

Во втором параграфе «Генезис понятий «публичная сфера» и «публичная власть»» рассматривается становление современного представления о публичной сфере (public sphere). Публичная сфера, «как идеал коммуникации», предоставляет возможность любому субъекту коммуникации самостоятельно формировать свою позицию, свободно выражать свои мысли, быть услышанным, анализиро-

вать позиции визави и возможность предметно их критиковать. Коммуникации людей с активной жизненной позицией по поводу социально значимых проблем нужны для того чтобы выносить проблемы на открытое обсуждение, а затем формировать независимое общественное мнение. Публичная сфера становится ареной конфликтов и переговоров агентов социальных и экономических интересов, отстаивающих свою позицию. Вследствие этого GR - коммуникации рассматриваются как процесс гармонизации этих отношений, ведущих к достижению максимального равновесия между всеми соперничающими группами. К сожалению, наличие такой публичной сферы не очень характерно для современной России, хотя изменения в этом направлении идут.

Концепция публичной власти (social power), т.е. власть социальная, довольно долго обходилось стороной, зачастую отождествлялась с «государственной властью». Формирование институтов гражданского общества, изменение вектора взаимоотношений власти и общества приводит к трансформации государственной власти в сторону открытости и транспарентности, что в свою очередь приводит к возрастающей роли общества и гражданских объединений в формировании политической повестки дня. Дополнено содержание понятия «публичная власть» (social power) как интерактивного взаимодействия объединенных и открытых усилий гражданского общества, бизнеса, государства по совместной подготовке и принятию политических решений.

Постоянный процесс взаимодействия групп, оказывающих давление друг на друга, формирует сбалансированное движение, которое отражает реальное состояние в обществе. Общественные силы в лице институтов гражданского общества или через группы интересов бизнеса оказывают давление на органы власти для реализации своей воли. Таким образом, политическая жизнь - постоянная борьба агентов социальных и экономических интересов, отстаивающих свою позицию. Вследствие этого политический процесс рассматривается как урегулирование конфликтов и стремление к достижению максимального равновесия между всеми соперничающими группами. Власть, таким образом, рассматривается как результирующая воля социальных и экономических групп и их интересов. Представительство интересов со временем приводит к формированию собственно институтов власти и порядок их функционирования.

Открытость власти предполагает наличие публичного пространства и основывается на коммуникации, что повышает роль посредников (специалистов GR и PR специалистов). Деятельность GR-менеджеров соответственно направлена на решение таких задач, как формирование и оглашение повестки, повышение доверия во взаимоотношениях сторон и организация каналов коммуникации. Если власть нуждается в доверии, то и в постоянных и равноправных отношениях с бизнесом и обществом, она позволяет контролировать себя и готова должным образом реагировать на запросы общества.

В третьем параграфе «Формирование концепта «связи с органами государственной власти» (СК) по мере становления публичной власти» анализируется становление вЯ. Автором отмечено, что с 2000-х гг. в Российской Федерации, происходит трансформация неоднозначных отношений между государством и негосударственной сферой. С одной стороны объявляется равноудаленность бизнеса от власти в отличие от эпохи «семибанкирщины», проводится первый Гражданский форум, где по сути объявляется создание постоянно действующей переговорной площадки между государством и обществом, а с другой - стороны - проявляются тенденции авторитаризма, большего контроля со стороны государства за негосударственной сферой. Лоббизм эволюционирует вместе с внутренними и внешними процессами в государстве. Бизнес делегирует своих представителей во власть, сплотив и спутав интересы этих институтов. Непрозрачная деятельность корпораций усиливает общественно-политическую напряженность в стране. В массовом сознании граждан проявляется все большая неприязнь к бизнес-структурам, связывающих с ними рост коррупции и прочими негативными процессами в стране.

В сложившейся ситуации успешное развитие крупной компании зависит от эффективно выстроенных отношений с органами государственной власти. Этот этап ознаменовался активным развитием в России отрасли по связям с органами государственной власти и формированием соответствующих профессиональных структурных подразделений в крупных компаниях. Пришедший на Российский рынок иностранный капитал потребовал от крупных международных корпораций, ведущих бизнес в России, понятных прозрачных и масштабируемых алгоритмов взаимодействия с российскими органами государственной власти. На Российский коммуникационный рынок приходят и иностранные лоббистские фирмы.

Существенно изменилась и концепция выражения бизнесом своих позиций: через ассоциации, политические партии, СМИ; зародилась традиция проведения форумов (экономических, по развитию отрасли и т.д.), куда приглашается экспертное сообщество, журналисты. Мировая тенденция - это выстраивание и развитие таких отношений, в которых государственная власть может применять такие средства как: патронаж, сдерживание, сотрудничество или партнерство и, наконец, прямые запреты. Бизнес как сторона гораздо более гибкая и динамичная начинает использовать стратегии взаимодействия, например, лоббизм, для сохранения своих прибылей. В современной российской системе коммуникации бизнеса и власти появляется профессиональная отрасль по налаживанию диалога. В настоящий момент существует ряд коммуникационных агентств, предоставляющих такие услуги, наряду с ними функционируют отраслевые и общественные ассоциации, фонды и другие организации публичной сферы гражданского общества. На этом этапе происходит смена парадигмы: переход от самореализации путем «взяток и откатов» к социально ответственному бизнесу.

В четвертом параграфе «Соотношение понятий «правительственные свя-

зи» (ОЯ), «общественные связи» (РЯ) и лоббизм» рассматривается информационные каналы взаимодействия бизнеса в информационном обществе. Отмечается возрастающая роль коммуникационной составляющей, а управление информацией становится по важности в один ряд с экономическими показателями самого бизнеса. Хорошо изученный инструмент маркетинговых коммуникаций — РЯ расширяет свою сферу и определяется исследователями как сфера управления, с другой стороны и СЯ понимается также как сфера коммуникационного менеджмента, то есть того же управления информацией.

РЯ и СЯ как технологии коммуникации имеют схожий стратегический вектор, направленный в сторону формирования лояльности к субъекту коммуникации, его привлекательности и доверия к нему. Разница заключается в объектах приложения усилий, если в случае РЯ речь идет об общественности и стейкхолде-рах, то СЯ своим объектом видит государственные органы власти. Правилом хорошего тона является наличие двух этих каналов коммуникаций одновременно. В то же время не следует упускать из вида, что вЯ-менеджмент оперирует с понятиями «общественной полезности», которая далеко не всегда совпадает и даже чаще всего выходит за рамки понятия «коммерческая прибыль».

Коммуникация бизнес-сообщества с представителями государственной власти становится актуальной лишь в странах, где сформировались рыночные отношения и гражданское общество. В данном случае нас интересует аспект равноудаленное™ представителей бизнеса от государства1. Именно поэтому в современной России нет таких отработанных технологий взаимовыгодных отношений. Если западное общество приобретало этот опыт постепенно и кодифицировало его в законы, то после рыночных преобразований в России потребность таких коммуникаций росла лавинообразно. Безусловно, не обошлось без перегибов, и термин лоббизм еще долго будет ассоциироваться с понятиями «взятка» и «коррупция». Институализация направлений по коммуникации с органами государственной власти привела к тому, что профессионалы в СЯ заявили о необходимости провести водораздел между их областью профессиональной деятельности и лоббизмом, как таковым.

Во второй главе «Становление и развитие института СЯ в современной России» проанализирована практика формирования СЯ-коммуникаций в России, исследуются механизмы и потенциал институционализации этих отношений.

В первом параграфе «ОЯ как функция публичной власти» рассматриваются объекты ОЯ-коммуникации. Отмечается, что выработка политических решений основывается на взаимодействии институтов государственной власти и институтов гражданского общества, которые синтезируют частные интересы в обществе и

1 См.: Якунин В.И. Формирование государственной политики в современной России: проблемы теории и практики. - М., 2006. С. 118.

трансформируют их в интерес общественный. Такой механизм взаимодействия позволяет отсеивать радикальные крайности и предлагать взвешенные консенсус-ные позиции и решения. В такой концепции ОЯ как институт связи с правительством, дополняет и расширяет сложившиеся в демократической среде системы представительства граждан в органах власти, позволяя услышать дополнительный голос самых разных общественных групп и объединений. В свою очередь это позволяет государству проводить максимально референтную политику.

Возникает потребность создания четких правил взаимоотношений. В большинстве развитых стран мира деятельность лоббистов и ОЯ-специалистов регулируется законодательством, существуют различные традиции взаимоотношения групп давления и власти. В России также предпринимаются попытки законодательного регулирования деятельности лоббистов, так первый законопроект «О регулировании лоббистской деятельности в федеральных органах государственной власти» был внесен на рассмотрение еще в 1996 г. Однако, несмотря на неоднократные попытки принятия этого или аналогичных правовых актов, законодательства о лоббизме сегодня в России не существует.

Дискуссия относительно законодательных инициатив исходит из традиционно негативной связи термина лоббизм и коррупции, которая может проявляться в разных вариациях. Сторонники формализации отношений, в основном это представители профессионального сообщества из бизнеса и институтов гражданского общества, видят в нем возможность выстраивать цивилизованное общение с представителями власти. Проблема цивилизованных взаимоотношений решается не только и не столько самим законом, т.к. существует определенная опасность их обхода или применение не для всех. Автор солидарен с позицией, что закон о лоббизме без создания инфраструктуры взаимоконтроля и ответственности в существующей системе не может в полной мере снять существующую проблематику.

Это предположение подтвердилось проведенным исследованием экономических форумов как каналов ОЯ-коммуннкации. Сочинский международный инвестиционный форум (Рис.1) имеет постоянную аудиторию, которая колеблется около 8000 участников и показывает феноменальный рост деловой активности по сумме контрактов после кризисного 2008 года. Ниже представлена динамика объема соглашений по годам1, что позволяет говорить о заинтересованности сторон и экономическом эффекте, с поправками на общую экономическую ситуацию.

Постоянство участников и рост объемов денежных средств по заключаемым соглашениям дает основания предполагать, что эффективность коммуникационной составляющей, в нашем случае йЯ-коммуникаций, показывает положи'гель-

1 Данные взяты из сообщений СМИ (РИА Новости, Российская газета, Коммерсант, Ведомости) и организаторов форумов (www.forumspb.com, www.forumkuban.ru,www.krasnoforum.ru).

После эксперимента нами было проведено тестирование специальной физической и технической подготовленности в экспериментальной и контрольной группах и сравнительный анализ результатов исследования с таковыми, полученными до эксперимента (табл. 3,4).

Таблица 3

Сравнительная характеристика показателей СФП

экспериментальной и контрольной групп после эксперимента

Показатели Х±с

ЭГ (п=10) КГ (п=10)

1. Бег 20 м, с 3,70±0,07 3,69±0,09

р>0,05

2. Прыжок в длину с места, см 173,80±2,62 | 174,10±4,15

р>0,05

3. Лазанье по канату, с 15,81±0,68 | 1б,33±1,06

р>0,05

4. Высокий угол, с 11,60±1,84 | 9,30±1,42

р<0,05

5. Спичак, кол-во раз 3,10±0,88 | 2,50±0,71

р>0,05

6. Подъём силой, кол-во раз 2,70±0,67 | 1,40±0,52

р<0,05

7. Горизонтальный вис сзади, с 1,70±0,82 | 0,70±0,67

р<0.05

8. Круги двумя, кол-во раз 9,80±3,01 | 7,30±2,95

р>0,05

9. Стойка на руках, с 15,00±4,19 13,60±3,50

р>0,05

10. Гибкость: сбавки, баллы* 0,31±0,04 0,44±0,03

р>0,05

Примечание: * — имеется в виду выполнение трех шпагатов, наклона вперед и

моста

В результате сравнительного анализа было выявлено, что после педагогического эксперимента у гимнастов из опытных групп наблюдаются достоверные статистические различия между показателями следующих контрольных испытаний по СФП: высокий угол, подъём силой и горизонтальный вис сзади (табл. 3).

Анализ прироста показателей технической подготовленности за период эксперимента у юных гимнастов выявил, что в обеих группах на всех видах гимнастического многоборья наблюдается положительная динамика.

Так, показатели СТП на вольных упражнениях экспериментальной группы выросли на 5,5 элемента (145 %), СТП на коне-махи - на 7 элементов (368 %), СТП на кольцах - на 3,8 элемента (181 %), СТП на опорном прыжке -на 0,4 элемента (100 %), СТП на брусьях - на 2,9 элемента (100 %), СТП на перекладине - на 2,6 элемента (130 %), общая СТП - на 24,4 элемента (163 %).

Определенной неожиданностью оказался тот факт, что в последующем 2009 году, когда бизнес и государство дожны были прилагать максимум усилий для спасения экономики страны, фактически число участников уменьшилось в три раза. Безусловно, спад экономики повлиял на структуру инвестиционного портфеля страны, а бизнес был вынужден замораживать некоторые проекты. Показательной представляется определенная степень равнодушия участников бизнеса. Ожидаемого всплеска коммуникационной активности на открытой площадке не произошло. Данный пример иллюстрирует, что не только государство является закрытым саморегулирующимся организмом, но и бизнес при возниконовении проблем обусловленных внешним фактором, стремится решать проблемы не открыто, а кулуарно, сепаратно.

В силу приведенных соображений можно предположить, что общепринятые представления о потребности российского бизнеса в открытом коммуникационном канале, по-видимому, несколько преувеличены. Скупая по экономическому содержанию и неструктурированная информация об итогах проведения форумов свидетельствует о нераскрытом потенциале данных переговорных площадок. Зачастую они носят «витринный» характер для деловой активности бизнеса и региональной власти. Тем не менее, анализируя объем публикаций относительно результатов можно говорить о некоторых позитивных моментах. Например, на сайте Президента РФ опубликован список поручений государственным институтам, состоящий из 7 пунктов, по итогам Петербуржского международного экономического форума 2011 года1. Первое лицо государства совершенно ясно посылает сигнал бизнес-сообществу о важной роли, которую власть отводит подобным форумам и подает сигнал о реагировании.

Во втором параграфе «Особенности СК-коммупикаций институтов гражданского общества» доказывается, что ОЯ-коммуникации становятся более актуальными по мере развития самого гражданского общества и приверженности демократическим принципам. Сегодня структуры взаимодействия с органами государственной власти функционируют не только в крупных корпорациях, но и в среднем бизнесе, не редкость в мировой практике и работа таких подразделений в рамках университетов, фондов, институтов. Взаимодействие гражданского общества с государством это не только работа мультипрофильных и отраслевых организаций представляющих интересы бизнеса, но и сформированная потребность гражданских объединений. Автор анализирует опыт ОЯ-коммуникаций таких гражданских институтов как Общественная Палата РФ, Народный фронт, экономические форумы.

1 Полный перечень поручений по итогам ПМЭФ 16-18 июня 2011 года на сайте президента РФ: Ьнр://президент.рф/%00%ВР%00%ВЕ%01 %80%Ш%83%01 %87%00%в5%00%в0%00%в8 %01%8Р/11816

Несмотря на значительное количество общественных организаций, в т.ч. представляющих интересы бизнеса, реальная степень институционализации GR-профессии далека от совершенства. Фактическая степень влияния таких общественных объединений определяется скорее харизматичностью основателя организации и его близостью к действующим представителям власти, чем профессиональным уровнем и системным подходом к решению задач. Укрепление вертикали власти и стабилизация политической обстановки в России сопровождаются затормаживанием развития GR-институтов и исключительно слабой динамикой перераспределения сфер влияния.

Соответственно, переход к равноправному государственно-частному партнерству в значительной степени сдерживается сохранением «силовой позиции» органов власти, структурированием институтов гражданского общества по образу и подобию государственной иерархической структуры, и, как следствие, низкой степенью доверия представителей бизнеса к эффективности GR-коммуникации.

Рассмотренные автором примеры деятельности общественных организаций, построенных с учетом современных ИКТ и ориентированных на граждан с активной жизненной позицией позволяют рассчитывать на становление гражданского общества, активизацию гражданской активности с целью развития страны в целом посредством конгруэнтного участия жителей в наиболее интересующих их проектах.

В третьем параграфе «Особенности деятельности GR-служб бизнес-структур» отмечается, что бизнес-сообщества в большей степени осознают необходимость создания GR-подразделений, обладают большим ресурсом для достижения поставленных целей. И это не случайно. Дело в том, что участники бизнеса, по определению, представляют собой наиболее активную часть общества, и, одновременно - группу риска, которой есть чего терять.

Жесткие условия «выживания профессии» GR-менеджера, с одной стороны, обуславливают медленные темпы институционализации отрасли, а с другой стороны, задают высокий уровень необходимой профессиональной подготовки. Однако такое понимание было не всегда. Исследования, проводимые Ассоциацией менеджеров России совместно с газетой «The Moscow Times» в 2007 году1 показывают следующую картину. По опросам GR-коммуникация для представителей бизнес-сообщества виделась, как контакт первых лиц компании с представителями государства, по поводу принятия политических решений (в основном законо-

Исследование общественного мнения по вопросам взаимоотношений бизнеса с госструктурами «вЯ в современной России: формирование, модернизация, развитие» на сайте Ассоциации менеджеров России в интернете: http://wwvv.amr.ru/upload/iblock/889/GR_in_Russia.pdf

дательных инициатив) органами госвласти. С другой стороны приоритет И1-коммуникаций за первыми лицами компании, а не профильных, специализированных подразделений корпорации указывает на непонимание ими роли СП-коммуникаций при выработке государственных решений. Также исследование демонстрирует невысокий уровень доверия к общественным советам при органах государственной власти, равно как и площадкам для диалога организованных самими представителями бизнеса, которые не признаются ими как эффективные коммуникационные каналы. Участие в многопрофильных или отраслевых общественных организациях, призванных представлять интересы бизнеса в диалоге с властью признается малоэффективным, что демонстрирует достаточно слабое развитие гражданского общества, в особенности институтов представляющих интересы бизнеса.

В заключении диссертант подводит итоги исследования и излагает основные выводы, намечает перспективы работы на будущее. Современная система управления в России характеризуется высокой степенью закрытости, что создает высокие трансакционные издержки для вступления в переговорный процесс лиц, не обладающих высоким административным ресурсом, что делает процесс переговоров сложным для последнего. Отсюда низкая активность институтов гражданского общества в России, для которых донесение своей позиции становится либо слишком затратным или вообще невозможным. Такая ситуация приводит к формированию двойных стандартов и непониманию сторонами истинных мотивов друг друга.

Рассмотренная автором теоретико-методологическая база дает основу для понимания целесообразности взаимодействия государства и общества, всех его институтов для выработки направлений развития и постоянной корректировки совместных усилий. Публичная сфера в современном понимании является обобщенным множеством возможностей и прозрачных технологий, благодаря которым общество и его отдельные группы могут формулировать своих позиций в рамках общего «поля деятельности», которым и является публичная сфера. Понимание того что нет единого института который может безошибочно формулировать интерес всего общества дает основание современного представления о публичной власти. Необходимость максимального включения всех агентов негосударственной сферы в публичную сферу основывается на признании права каждого выражать свою позицию и быть услышанным. Соответственно, конкуренция позиций, т.е. частных интересов, помогает выкристаллизовывать не абстрактные разнонаправленные пожелания и рекомендации, а взвешенные позиции общества, на которые ориентируется государство в принятии решений относительно перераспределения материальных и нематериальных благ.

В рамках данного диссертационного исследования предлагается ввести ОЯ, как институциональную практику для установления переговорного процесса между государством и представителями групп интересов, а также между самими

группами. Институционализация предполагает выработку писаных (законов) и неписаных, самообязывающих, этических норм, в рамках которых будет происходить взаимодействие. Полагаем, что открытые и структурированные «правила игры» бизнеса, гражданского общества и государства будут способствовать снижению уровня неопределенности и прогнозирования рисков, и повышению уровню доверия между ними. Нужно развивать всю коммуникационную инфраструктуру переговоров, включая законодательство, этические нормы и правила, процедуры и регламенты, практику исполнения обещаний. Необходимо вовлекать в интерактивное ОЛ-общение такие институты гражданского общества как СМИ, гражданские форумы, общественные наблюдательные советы, саморегулирующиеся общественные организации, центры изучения общественного мнения.

При этом автор замечает отличие ОЯ-коммуникации бизнеса и институтов гражданского общества с государством, которое продиктовано сущностью их бытия: бизнес нацелен на прибыль, институты гражданского общества на создание и сохранение общественного блага. В идеале прибыль бизнеса конвертируется в общественное благо и наоборот, общественное благо может стать условием для развития бизнеса. Их совместные усилия могут привести к синергетическому эффекту в принятии оптимальных политических решений вместе с государством в интересах всего общества.

Основные положения диссертации отражены автором в 9 публикациях, общим объемом 2,56 п.л.

1. Хлытчиев И. И. вЛ-связи с государством: теоретико-методологическое обоснование// Государственная служба. - № 5. - 2013. - С. 76-79. (0,25 п.л.).

2. Хлытчиев И. И. Экономические форумы в России как каналы эффективной СЯ-коммуникации// Власть. - № 8. - 2013. - С. 63-67. (0,31 п.л.).

3. Хлытчиев И. И. Соотношение понятий «правительственные связи» (вЯ) и «общественные связи» (РЫ)//Социология власти. - № 5. - 2011. - С. 161-165. (0,31 п.л.).

4. Хлытчиев И. И. вИ. как инструмент политического воздей-ствия//«Актуальные проблемы политики и политологии в России». Сборник научных статей под общей редакцией О.Ф. Шаброва. - М. : Издательство РАГС, 2010. С. 184-191.(0,5 п.л.).

5. Хлытчиев И. И. Трансформация систем СМИ в современном мире// Журналистика в 2009 году: Трансформация систем СМИ в современном мире. Сборник материалов Международной научно-практической конференции - М. : Факультет журналистики МГУ имени Ломоносова, 2010. С. 53-54. (0,12 п.л.).

6. Хлытчиев И. И. Инструменты политического воздействия, фактор СК1/ «Международная практическая конференция «От кризиса к росту: стратегии инновационного развития» Сборник научных статей РАГС, ИНИОН, СЗАГС, Вы-

пуск 9. Часть 3. под общей редакцией В. К. Егорова. - М. : Издательство РАГС, 2010. С. 108-112.(0,31 п.л.).

7. Хлытчиев И. И. Некоторые аспекты ОЯ в постсоветской России// «Журналистика в 2010 году: СМИ в публичной сфере». Сборник материалов Международной научно-практической конференции - М. : Факультет журналистики МГУ имени М. В. Ломоносова; Издательство Московского университета, 2011. С. 237. (0,06 п.л.).

8. Хлытчиев И. И. 011 в современной России//«Изменение России: политические повестки и стратегии». Сборник материалов Международной научной конференции - М. : Российская ассоциация политической науки, 2010. С. 215-217. (0,2 п.л.).

9. Хлытчиев И. И. Некоторые предпосылки появления вЯ в современной Рос-сии//Актуальные проблемы политики и политологии в России: сборник научных статей; под общ. ред. О. Ф. Шаброва. - М. : Издательство РАГС, 2011. С. 188-195. (0,5 п.л.).

Подписано в печать: 11.04.2014 Объем: 1,3 п.л. Тираж: 100 экз. Заказ № 283 Отпечатано в типографии «Реглет» 119526, г. Москва, пр-т Вернадского, д.39 (495) 363-78-90; www.reglet.ru

Текст диссертации на тему "Институционализация связей с органами государственной власти (GR) в публичной сфере современной России. - М. 2014."

Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования «РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАРОДНОГО ХОЗЯЙСТВА И ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ при ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ

ФЕДЕРАЦИИ»

КАФЕДРА ПОЛИТОЛОГИИ И ПОЛИТИЧЕСКОГО УПРАВЛЕНИЯ

На правах рукописи

04201458310

Хлытчиев Игорь Игоревич

ИНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИЯ СВЯЗЕЙ С ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ (СИ) В ПУБЛИЧНОЙ СФЕРЕ

СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

Специальность 23.00.02 - Политические институты, процессы и технологии

Диссертация на соискание ученой степени кандидата политических наук

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ..............................................................................................................3

Глава ГИнституционализация связей с органами государственной власти» (ОЯ) в публичной сфере: теоретико-методологический анализ......................20

1.1. Институты гражданского общества и бизнес, как субъекты связи с органами государственной власти...............................................................20

1.2. Генезис понятий «публичная сфера» и «публичная власть»....................51

1.3. Формирование концепта «связи с органами государственной власти» (СЯ) по мере становления публичной власти............................................65

1.4. Соотношение понятий «связи с органами государственной власти» (вЯ), «общественные связи» (РЯ) и лоббизм.......................................................85

Глава 2. Становление и развитие института ОЯ в современной России.......110

2.1 вИ. как функция публичной власти...........................................................1 10

2.2 Особенности ОЯ-коммуникаций институтов гражданского общества. 128

2.3 Особенности деятельности вЯ-служб бизнес-структур.........................149

ЗАКЛЮЧЕНИЕ....................................................................................................162

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ...................................................................................168

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность исследования определяется изменениями в публичной сфере, произошедшими в последние годы по сравнению с периодом государственно-административного социализма, чьим девизом, по мнению Джона Кипа, было: «Положитесь на нынешнее правительство и чиновников, занимающихся социальным обеспечением. Они знают, что лучше. Они во всем позаботятся о тебе»1. Сегодня в крупных городах России наблюдается кризис патерналистской модели государственно-общественных отношений, ощущается отчетливый перелом, характеризующийся тенденцией нарастания уверенности граждан в способности решать собственную судьбу самостоятельно. Одним из ярких проявлений этой тенденции стали выступления «рассерженных горожан», требующих от власти уважения гражданских прав, соблюдения законодательства, честных партнерских отношений, проходившие осе-ныо-зимой 2011-2012 гг. и послужившие дальнейшему переносу акцента с государственно-общественных на общественно-государственные отношения в политике. У активной общественности формируется требование к власти не столько как к аппарату принуждения и субъекту одностороннего управления обществом, но как к партнеру в совместном поиске повестки дня на основе диалоговой модели взаимодействия.

Тема исследования посвящена институционализации активно формирующейся коммуникации между субъектами публичной сферы - институтами гражданского общества, бизнесом и государством - получившей название

-у

«Government Relations» (GR)", которые рассматриваются нами как публичное, интерактивное, профессиональное общение между субъектами негосударственной сферы с органами государственной власти.

1 Кии Дж. Демократия и гражданское общество /Пер. англ. М., 2001. С. 33.

2 «Government Relations» (GR) часто переводят как «связи с органами государственной власти», «связи с государством или правительством», «государственные» или «правительственные связи». В работе эти термины используются как синонимы.

В настоящее время вЯ-коммуникации в России изучены недостаточно и связано это с целым рядом причин:

во-первых, в силу медленно меняющейся практики взаимоотношений между государством и гражданином, отмеченной еще В.О.Ключевским, который подчеркивал, что в России характер их взаимодействия «не правовой, а тягловый», где общественный интерес формирует само государство от имени граждан без их участия;

во-вторых, с неумением и нередко нежеланием, как правящей элиты, так и субъектов формирующегося гражданского общества вести конструктивный публичный диалог, действовать в рамках принципов социальной ответственности;

в-третьих, с низким уровнем конфликтологической грамотности агентов гражданского общества и бизнеса, неразвитостью практик двух- и трехсторонних переговоров. Даже на уровне бизнеса, который продвинулся в защите своих интересов, ощущается недостаток профессиональных переговорщиков-посредников;

в-четвертых, с неэффективным использованием коммуникационных ресурсов. Сама по себе открытость власти, ее прозрачность для общественного наблюдения и готовность к восприятию критики еще не гарантируют условий для возникновения конструктивного диалога. Нужно развивать всю коммуникационную инфраструктуру переговоров, включая законодательство, этические нормы и правила, процедуры и регламенты, практику исполнения обещаний. Необходимо вовлекать в интерактивное ОЯ-общение такие институты гражданского общества как СМИ, гражданские форумы, общественные наблюдательные советы, саморегулирующиеся общественные организации, центры изучения общественного мнения и др.;

в-пятых, в силу существующего стереотипа воспринимать йЯ как синоним лоббизма, а его, в свою очередь, как откровенно криминальное понятие, как «коррупцию», «превышение должностных полномочий» и «ненад-

лежащее исполнение служебных обязанностей». Хотя само по себе слово «лоббирование» означает продвижение интересов, давление на органы власти со стороны определенных групп и этот процесс можно сделать максимально цивилизованным. С профессиональной точки зрения лоббизм это одна из технологий GR, подобно тому, как в PR коммуникационный менеджмент представляет собой деятельность по снижению репутационных рисков.

Кроме того, коммуникационные отношения между властью и обществом имеют в нашей стране ряд специфических черт, связанных с их теневым характером, асимметричностью, коррумпированностью. Эта практика требует исследования, осмысления, пересмотра, реформирования, и, в конечном итоге, - институцианизации.

Степень научной разработанности. Автор рассматривает GR -коммуникации в публичной сфере, активно разрабатываемой в 50-60 годы XX века, среди исследователей которой следует особо отметить Ханну Арендт и Юргена Хабермаса. Если у Х.Арендт понятие публичного связано с представлением об «общем мире»,1 где все мы действуем, не сталкиваясь друг с другом, то публичность («Öffentlichkeit» - нем.) у Ю.Хабермаса рассматривается в рамках теории общественной коммуникации2 и представляется им как сфера коммуникативного действия, направленного на общие интересы. Сопоставлению взглядов Х.Арендт и Ю.Хабермаса на категории «публичного» и «гражданского» посвящен один из наиболее значимых трудов по теории гражданского общества Э.Арато и Д.Коэн3. Развитие гражданского общества и публичной сферы, как взаимосвязанных и исторически парал-

1 Арендт X. Vita active, или О деятельной жизни. СПб., 2000.

- См.: J. Habermas. The Structural Transformation of the Public Sphere. Cambridge: The MITpress, 1991., Хабермас Ю. Моральное сознание и коммуникативное действие / Пер. с нем. СПб., 2000.

Коэн Джин Л., Арато Эндрю. Гражданское общество и политическая теория. М., 2003.

лельных процессов интересует также британского исследователя Д.Кина1. Благодаря усилиям всех этих и других ученых, в конце XX веке понятия «публичное пространство», «публичность» и наиболее употребляемое выражение «публичная сфера» стали означать либеральное, т.е. свободное, зачастую виртуальное пространство, в котором посредством дискуссии формируется общественное мнение, являя собой форму коллективной рефлексии.

Осмыслению взаимодействия «частного и «публичного» в связи со стрессовыми трансформационными процессами общества посвящены работы отечественных ученых: Н.Ю.Беляевой, Н.И.Глазуновой, Г.М.Заболотной, И.В.Орловой, Ю.А.Красина, Л.И.Никовской, О.Ю.Малиновой, Я.А.Пляйса" и др., которые проливают свет на метаморфозы публичной сферы в конфликтной и кризисной ситуации переходного периода, в котором оказалась Россия на рубеже XX и XXI веков.

Для проникновения в суть проблемы автору потребовалось углубиться в исследование власти в рамках двух классических направлений: силового и консенсусного. Силовая концепция власти обосновывалась Платоном, Г.В.

1 Кип Д. Демократия и гражданское общество. М., 2001.

" Беляева Н. 10. Развитие концепта публичной политики: внимание «движущим силам» и управляющим субъектам // Полис. 2011. № 03; Глазунова Н.И. Публичная сфера как среда и условие формирования и реализации государственной публичной политики // Государственное и муниципальное управление. Вестник университета. 2007. № 1(8); Заболотная Г.М. Социальный и политический капитал гражданского общества в условиях посткоммунистического перехода: региональный аспект. Публичное пространство, гражданское общество и власть: опыт развития и взаимодействия / отв. ред. А.Ю.Сунгуров. М., 2008; Орлова И. В. Гражданское общество в России: возможность или действительность? / И. В. Орлова; рец.: И. А. Гобозов, С. И. Гончарук. М., 2007; Красин Ю.А. Публичная сфера и публичная политика в российском измерении // Публичная политика в России. Сборник статей под общей редакцией Ю.А.Красина. М., 2005; Никовская Л.И. Альтернативы развития. Россия между модернизацией и деградацией. Политологические очерки / Под редакцией Ю.А. Красина. М., 2013; Малинова ОЛО. Динамика производства и распространения политических идей в постсоветской России: к постановке вопроса. Публичное пространство, гражданское общество и власть: опыт развития и взаимодействия / отв. ред А.Ю.Сунгуров. М., 2008; Пляйс Я.А. Политология в контексте переходной эпохи в России. М., 2009.

Гегелем, Т. Гоббсом, К. Марксом, Ф.Энгельсом, М.Вебером, В.Парето1 и др. Основанная на консенсусе концепция власти, возникающей из многостороннего институционального общения, раскрывалась Х.Арендт, Ю.Хабермасом, Т.Парсонсом и др. В частности Т.Парсонс обосновывал концепцию власти как результат взаимовыгодного обмена коммуникациями.

Автору существенно помогли выводы школы структурно-функционального анализа (М.Леви, Р.Мертон, Т.Парсонс), наиболее проявившей себя после второй мировой войны, рассматривающей политику как скоординированное взаимодействие элементов, составляющих её сложную структуру и обусловливающих выполнение определенных функций в рамках общественного целого. Вывод ученых о том, что на характер ролей, позиций, стилей поведения политических субъектов существенное воздействие оказывает предназначение каждого из элементов, а также их утверждение, что изменение и развитие политических явлений есть результат усложнения структурно-функциональных элементов, расщепление старых и возникновение новых, более адаптированных к возникшим условиям.

Системный подход (Д.Истон) сориентировал автора на рассмотрение политики в качестве определенной саморегулирующейся социальной сущности, постоянно взаимодействующей с внешней средой. Ее подсистемы «входа» и «выхода» фиксируют качественные особенности поведения граждан при выражении ими требований к власти, а также при выполнении ее решений. Благодаря кибернетическому подходу (К.Дойч), политика предстала через призму информационных потоков, построенных на принципе обратной связи, и сети целенаправленных коммуникативных воздействий. Оба этих подхода укрепили автора в правильности выбора коммуникацион-

1 См.: Гегель Г. Энциклопедия философских наук. Т. 3. М., 1975.; Гоббс Т. Левиафан // Избранные произведения в 2 т. Т. 2. М., 1991; Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т.4; Вебер М. Избранные произведения. М„ 1990; Парето В. Трактат по общей социолопш//Осипова Е.В. Социология Вильфредо Парето: социологический аспект. СПб., 2004 и др.

ного ракурса исследования.

При исследовании деятельности агентов негосударственной, частной сферы существенную помощь оказала теория общественного выбора (Public Choice), которая в качестве субъекта политического действия рассматривает индивида и его предпочтения. Являясь одним из ответвлений теории рациональности, теория общественного выбора делает акцент на рациональности поведения индивида, его экономической целесообразности. Действия акторов в политической сфере подчиняются законам рынка и представляют собой взаимовыгодный обмен. Транспонировать систему поведения акторов из экономической среды в политическую можно с учетом действия социальных институтов, оказывающих влияние на итоговое решение индивида. Роль государства сводится к формированию условий, в рамках которых гражданское общество и бизнес смогут наиболее рационально взаимодействовать. Суть эффективной, так называемая «контрактной» модели государства заключается в том, что государство действует в рамках полномочий, делегированных ему гражданским обществом и в его интересах. Основные труды в данной области принадлежат Дж.Быокенену, Г.Таллоку, М.Олсону, Д.Мюллеру, У.Нисканену, Р.Швери, К.Дж.Эрроу, Д.Блэку1 и др. Среди российских ученых теория общественного выбора изучалась авторским коллективом под руководством В.С.Автономова, Р.М.Нуреевым, Л.И.Якобсоном'. В теории

1 Быокенен Дж.М. Границы свободы.Между анархией и Левиафаном//Быокенен Дж.М. Сочинения. М., 1997; Быокенен Дж.М., Тшиюк Г. Расчет согласия. Логические основания конституционной демократии// Быокенен Дж.М. Сочинения. М., 1997; Таллок Г. Новый федералист. М., 1993; Олсон М. Логика коллективных действий. Общественные блага и теория групп. М., 1995; Швери Р. Теория рационального выбора: универсальное средство или экономический империализм?//Вопросы экономики. 1997. №7; Эрроу К. Дж. Коллективный выбор и индивидуальные ценности. М., 2004; Black D. Theory of Committees and elections. Cambridge University Press, 1958, Niskanen W. Bureacracy and Representative Government. Chicago, Aldine-Altherton, 1971; Mueller D.C. Public Choice III. Cambridge: Cambridge University Press, 2003; Mueller D.C.Constitutional democracy. Oxford; N.Y.: Oxford University Press, 1996.

2 История экономических учений / Под ред. В.Автономова, О.Ананыша, Н.Макашевой.

общественного выбора особое место занимает понятие политической ренты (начало положено Г.Таллоком и Э.Крюгер)1. Актуальность ее исследования связана с проблемами борьбы с коррупцией в российском государстве, особенно в отношениях бизнеса и государства. Этой тематике посвящены работы Я.И.Кузьминова, М.И.Левина и М.И.Цирик, В.М.Полтеровича2 и др..

Теорию рационального поведения существенно дополняет концепция институциональной эволюции Д.Норта, которая опирается на инструментарий микроэкономической теории и вводит в анализ фактор времени3. Д.Норт видит причину, почему одни политико-экономические системы являются эффективными, а другие - нет в наличии трансакционных издержек4 (индивиды действуют в условиях неполноты информации) и ментального фактора в восприятии информации и принятии решения. Роль институтов в обществе заключается в «уменьшении неопределенности путем установления устойчивой (хотя не обязательно эффективной) структуры взаимодействия между людьми»5. О том, что неопределенность действия индивидов выступает в качестве предпосылки создания институтов пишет и Р.Хайнер в работе «Происхождение предсказуемого поведения» (1983 г.). Институты представляют

М,, 2001, Нуреев P.M.. Теория общественного выбора. Курс лекций: учеб. пособие для вузов. М., 2005, Якобсон Л.И. Экономика общественного сектора. М., 1995 и др.

1 Krueger A. The political Economy of Rent-Seeking Society//American Economic Review. 1974. Vol. 64. №3; The Political Economy of Rent-Seeking/Ed. by Ch.Rowley, R. Tollison, G. Tullock. Kluwer Academic Publishers, 1988.

2 Кузьминов Я.И. Тезисы о коррупции. М., 1999; Левин М.И., Цирик М.Л. Коррупция как объект математического моделирования; Левин М.И. Corruption, innovation and investment // Economic Studies: Theory and Applications (in Russian). SPb., 2000; Левин М.И. Коррупция и технологические инновации (препринт). ЦЭМИ РАН, 1999; Полтерович В. Факторы коррупции // Экономика и математические методы, 1998. № 3 и др.

3 Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики\ Пер. с англ. А.Н. Нестеренко; предисл. и науч. ред. Б.З. Мильнера. М.: Фонд экономической книги «Начала», 1997. С.7.

4 Понятие трансакционных издержек ввел Р.Коуз «Проблема социальных издержек», I960.

5 Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики\ Пер. с англ. А.Н. Нестеренко; предисл. и науч. ред. Б.З. Мильнера. М., 1997. С.21.

собой формальные и неформальные «правила игры», принятые обществом, а также средства ограничений и принуждения к исполнению правил. Институциональный эволюционизм явился отправной точкой в создании теоретической модели демократического политического процесса В.М. Сергеева, представившего его как переговорный процесс1, на которую опирается в своих размышлениях автор диссертации.

При разработке избранной темы нельзя пройти мимо исследований про�