автореферат диссертации по политологии, специальность ВАК РФ 23.00.02
диссертация на тему: Иммиграционная политика Российской Федерации-динамика изменений

Полный текст автореферата диссертации по теме "Иммиграционная политика Российской Федерации-динамика изменений"

На правах рукописи

ВАСЬКОВИЧ ДАРЬЯ СЕРГЕЕВНА

ИММИГРАЦИОННАЯ ПОЛИТИКА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ -ДИНАМИКА ИЗМЕНЕНИЙ

Специальность 23.00.02 - политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата политических наук

Москва - 2009

□ □3463 Ю5

003463105

Работа выполнена на кафедре общей политологии Государственного университета - Высшей школы экономики

Научный руководитель: Доктор философских наук, профессор

Поляков Леонад Владимирович

Официальные оппоненты: Доктор политических наук, профессор

Шомина Елена Сергеевна

Кандидат исторических наук, доцент Шатилов Александр Борисович

Ведущая организация Российский Университет Дружбы Народов

Защита состоится 3 марта 2009 года в 15:00 на заседании диссертационного совета Д 212.048.08 в Государственном университете - Высшей школе экономики по адресу: 101990, Москва, ул. Мясницкая, д. 20, ауд. 309.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Государственного университета - Высшей школы экономики.

Автореферат разослан января 2009 года.

Ученый секретарь диссертационного совета доктор исторических наук, профессор

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования.

Распад СССР, сопровождавшийся разрывом хозяйственно-экономических связей, усилением социальной напряженности и кризисными явлениями в межнациональных отношениях, породил трудноразрешимые проблемы, связанные с иммиграцией. Значительные по масштабам и практически бесконтрольные миграционные процессы, происходившие в течение последних пятнадцати лет в Российской Федерации, вызвали противоречивые и неоднозначные последствия, которые нуждаются в серьезном научном анализе. За последние 10 лет приток граждан только из стран СНГ составил более 8 млн. человек. При этом на пространстве СНГ Российская Федерация является наиболее привлекательной страной для переселения.

Переселение людей в столь значительных масштабах в сочетании с нерешенностью проблем жизнеобеспечения значительной части россиян существенно обострило социально-экономическую и политическую ситуацию в стране. В ряде регионов, например, на Дальнем Востоке, а также в Москве и Санкт-Петербурге наблюдается напряженное состояние социальной сферы в связи с большим наплывом иммигрантов. И как следствие этого, формируется весьма негативное общественное мнение о приезжих, и о государственном курсе иммиграционной политики.

Ситуация с иммиграцией в России амбивалентна. С одной стороны, приток трудовых мигрантов позволяет решать демографические и экономические проблемы. Но, в тоже время, последствия иммиграционных процессов сказываются в негативном плане в социальной, экономической и культурной сферах жизни, становятся источниками социальной напряженности и дестабилизации экономической и политической обстановки. Меры, предпринимаемые по регулированию притока иммигрантов на разных уровнях государственного управления, нередко не приносят должных результатов, поскольку проводятся без серьезных концептуальных разработок и осуществляются методом дорогостоящих проб и ошибок. Многие решения отзываются, не учитывается и опыт других стран по регулированию миграционных процессов. Тревожной тенденцией является все ухудшающийся образовательный и квалификационный уровень приезжающих в Россию.

Иммиграционные процессы напрямую влияют на все сферы деятельности государства и касаются практически всех категорий граждан. Поэтому важной обязанностью любого государства является умение наладить управление этими процессами. Исходя из вышеизложенного, существует настоятельная потребность анализа и теоретического осмысления ситуации, сложившейся в сфере иммиграционной политики на территории Российской Федерации. Представляется, что это откроет возможности для обобщения результатов и корректировки деятельности

государственных органов, муниципалитетов и общественных организаций, имеющих отношение к выработке и осуществлению российской миграционной политики.

Для принятия эффективных управленческих решений на федеральном и региональном уровнях очень значимой является информация о тенденциях иммиграционных процессов и ситуации в регионах. В настоящее время в связи с глобализацией многих социальных и политических процессов, в том числе и миграционных - созданием безвизовых зон, увеличением масштабов нелегальной миграции, ростом международного трудового обмена, миграционная политика должна стать одним из главных направлений государственной политики. Правовое регулирование отношений в области миграции также должно адекватно отвечать на вызовы современности. Иммиграционная политика Российской Федерации до сих пор не носит стратегического характера, не расставлены её ключевые приоритеты. Все вышесказанное определяет актуальность изучения проблем миграции вообще, и динамики иммиграционной политики в частности.

Состояние научной разработанности темы.

Разработкой проблем миграции занимаются представители различных наук: политологи, демографы, социологи, психологи, экономисты, этнографы и правоведы. Это вполне оправдано комплексным характером явления. Вопросы миграции на территории СССР, а затем -России стали освещаться в научной литературе с конца 1980-х - начала ] 990-х годов как феномен, связанный, прежде всего, с бегством людей из зон межнациональных конфликтов. При этом, как правило, преобладал описательный характер процессов вынужденной миграции, а анализ государственной политики по регулированию иммиграции не проводился.

Сложные и многогранные процессы иммиграции в Россию стали предметом дискуссий на научно-практических конференциях и семинарах. О степени изученности проблемы говорит и то, что в последние годы в различных ВУЗах России было защищено много диссертационных работ в области политических наук, так или иначе связанных с темой иммиграционной политики. Так, можно назвать следующие темы диссертационных работ: «Миграционные процессы в Российской Федерации. Проблемы регионального управления», «Миграционная политика в современной России: федеральный и региональный аспекты», «Международная миграция и ее политические последствия для России», «Миграционные процессы в Российской Федерации. Проблемы регионального управления», «Политические и социокультурные механизмы регулирования миграционных процессов» 1 и так далее.

1 См. Файзуллина АР. Миграционная политика в современной России: федеральный и региональный аспекты: Дис. на соиск. учен. степ. канд. полит, наук. Уфа: Башкирский государственный университет, 2007, Одарик O.A. Международная миграция и ее политические последствия для России. Дис. на соиск учен. степ. канд. полит, наук. М.: РАГС, 2006; Прохорова А.Н. Миграционные процессы в Российской Федерации. Проблемы регионального управления Дис. на соиск. учен. степ. канд. полит, наук. М.: РАГС,2005; Намдаков A 3. Политические и социокультурные механизмы регулирования

Однако, во всех этих работах, как правило, не дается общей картины иммиграционной политики Российской Федерации, а рассматриваются лишь отдельные аспекты проблемы.

Проблемы иммиграционной политики стран Запада с разных сторон освещают такие авторы как Денисенко М.Б., Ионцев В.А., Люблин В.П., Рязанцев C.B., Тюркин M.J1. и др.2. Современные зарубежные авторы также пишут об иммиграционной ситуации в своих государствах, однако большинство из них исследуют теоретико-методологические и экономические проблемы иммиграционной политики. В пример можно привести работы таких авторов как Давид Бартрам, Робин Кохен, Маартен Питер Винк, Брайант Линдсей Лоуэлл, Карл Моек, Барбара Маршалл и др.3

Существенные положения, раскрывающие различные стороны жизни вынужденных мигрантов, беженцев содержатся в специальных монографиях и исследованиях таких отечественных ученых, как Андрейцо С. Ю, Архипова Ю., Здравомыслова А.Г., Ганнушкиной С.А., Гонокова Ф.С., Евтушенко В.И. и др.4. Разные аспекты миграционного процесса в связи с социальной стабильностью и национальной безопасностью освещены в трудах С.А.Авакьяна, Г.С. Витковской, Ю.Ю. Бышевского, A.B. Дмитриева, Е.С. Красинца, А.П.Кузнецова, и др.5. Особый раздел

миграционных процессов: Дис. на соиск. учен, степ, канд. полит, наух. Чита: Читинский государственный университет, 2007.

2 См.: Иммиграционная политика в Российской Федерации и странах Запада. ! Денисенко М.Б., Хараева O.A., Чудиновских О.С. М: Институт экономики переходного периода, 2003, Ионцев В.А. Международная миграция населения: теория и история изучения. М.: Диалог-МГУ, 1999, Люблин В.П. Современная миграционная политика Европейских стран // Использование иностранной рабочей силы в России: проблемы и перспективы, М: РАН, Ин-т. Международных экономических и политических исследований, 2005; Рязанцев C.B. Опыт и проблемы регулирования миграционных потоков в странах Западной Европы // Институт социально-политических исследований М.: Институт социально-политических исследований, 2001; Тюркин М Л Историко-правовой анализ миграционных систем России. США, Франции и ФРГ. М: ВНИИ МВД России, 2004.

3 См. Theories of migration / Edited by Robin Cohen. Polity Press, 2000, Vink Maanen Peter Limits of European citizenship. Leiden, 2003; Bartram David. International labor migration: foreign workers and public policy. New York, 2005; Lowe!, Briant Lindsay. Migration of highly skilled persons from developing countries: impact and policy responses : Synthesis re p. / B. Lindsay Lowell a. Allan Findlay. Geneva: Intern, migration branch, Intern, labor office, 2002, Mosk Carl. Trade and migration in the modern world. London, 2005; The politics of migration : a survey / editor Barbara Marshall. London : Routledge, 2006.

4 См.: Андрейцо С.Ю., Казанков А.П., Казанкова M.А. Правовые проблемы беженцев в контексте процессов вынужденной миграции /Под ред. В. В. Цмая. СПб.: Мед. пресса, 2005; Архипов Ю. Беженцы из-за пределов бывшего СССР - новая проблема для России // Миграционная ситуация в России, социально-политические аспекты. Программа по исследованию миграции Вып. 4. Институт народнохозяйственного прогнозирования РАН. М., 1994./ Беженцы / Отв. ред. А. Г. Здравомыслов; М: Рос. независимый ин-т соц. и нац. проблем, 1993; Ганнушкина С.А. Беженцы и вынужденные переселенцы на территории Российской Федерации. М. : Просветительско-изд. центр "Звенья" , 1997; Гоноков Ф.С. Проблема вынужденной миграции из государств Центральной Азии в Россию. М: Знание, 2003., Евтушенко В.И. Правовой статус беженца в Российской Федерации, Белгород: Изд-во БГТУ, 2006,

5 См.: Авакьян С.А. Россия: Гражданство, иностранцы, внешняя миграция. М: Юридический центр Пресс, 2003; Борисов В.А. Демография. М.: Нога Бене, Медиа Трейд Компания, 2003; Бышевский Ю.Ю. Миграция как криминологическая проблема. Ставрополь: Изд-во СевКавГТУ 2007; Витковская Г.С. Незаконная миграция в Российскую Федерацию: ситуация и политика противодействия // Международная миграция населения: Россия и современный мир / Под. Ред. В.А. Ионцева. Вып. 4. М.: МАКС Пресс, 2001; Дмитриев A.B., Пядухов Г.А. Нелегальная иммиграция: риски и опасности. М.: РГСУ, 2007; Красинец, Е.С. Нелегальная миграция в Россию / Евгений Красинец, Елена Кубишин, Елена Тюрюканова; Рос. акад. наук. Ин-т соц.-экон. проблем народонаселения, М.: Academia, 2000; Кузнецов

составляет научная литература, касающаяся трудовой миграции, которая раскрывается в работах Глущенко Г.И, Ермолаева М.Б., Метелева С.Е., Рубинской Э.Т. и др6

Не оставлена без внимания и миграционная ситуация в российских регионах. Так, положение в Москве анализируют исследователи Вендина О., Бычкова Е., Гуторин Д.Д., Чистюхин И.В., Юдина Т.Н. и др.7. Миграционную ситуацию в Санкт-Петербурге рассматривают Добриков П.В., Сикевич З.В., Смирнова Т.М., Киселева И .Г. и др.8 О ситуации на Дальнем Востоке России пишут большое количество авторов, но в числе наиболее интересных работ - Белорусец K.P., Дибирдеев В.И., Мясников B.C., Синъкевич Я.Ю. .

Во всех этих исследованиях очень подробно рассматривается, как правило, тот или иной аспект иммиграционной политики или иммиграционного процесса, например: трудовая иммиграция и её экономический аспект, иммиграционные процессы отдельного региона, проблема вынужденных иммигрантов и т.п. В то же время очевиден дефицит работ, которые характеризовались бы целостным подходом к изучению иммиграционной политики Российской Федерации и динамики её изменения. В качестве исключения можно привести работы таких авторов как Борзунова Т.Н., Громов А.Б., Коробов A.A., Королева С.А.10.

А.П. Уголовно-правовые и криминологические аспекты незаконной миграиии в Росси., Нижний Новгород: Изд-во Нижегород. Акад. МВД России, 2006.

6 См. Глушенко Г.И. Влияние международной трудовой миграиии на развитее мирового и национального хозяйства. М: Статистика России, 2006; Ермолаев М Б. Трудовая миграция в регионе: модели анализа и прогнозирования. M: Финансы и статистика, 2004; Метелев С.Е., Международная трудовая миграция и развитие российской экономики. Омск: Ред. журн. "Омский науч. вестник", 2006, Рубинская Э.Т. Россия в процессах международной трудовой миграции, Ростов-на-Дону: Сев.-Кавк. акад. гос. службы, Рост, междунар. ин-т экономики. Каф. междунар. экон. отношений , 2001.

7 Вендина О. Миграционная ситуация в регионах России. Выпуск третий. М: Центр миграционных исследований Институт географии РАН, 2005; Бычкова Е. О проблеме ксенофобии в Москве и России // АиФ. 2002. 6 ноября; Гуторин Д.Д. Миграционная ситуация в Центральной России: Проблемы и пути регулирования. М: Ин-т сои-полит, исследований, 2003; Чистюхин И В. Миграционные процессы а Московском регионе и пути их регулирования. М: Рос. акад. наук, Ин-т социал.-полит, исслед., 2005, Юдина Т.Н. Международная миграция в Москве: соииолого-экономический анализ влияния на социальные процессы. // СИМПТОМ, Москва. 2002. №10(128).

8 Добриков П.В Миграционные процессы в Санкт-Петербурге и Ленинградской области. СПб: «Астерион», 2006; Сикевич З.В. Петербуржцы 2004: культурный конфликт современности. СПб: СПбГУ, 2004; Смирнова Т.М. Национальность - Питерские. Национальные меньшинства Санкт-Петербурга и Ленинградской области в 20 в. СПб: «Сударыня», 2002; Киселева И.Г. Этническая структура и этнические характеристики населения Санкт-Петербурга // Качество населения Санкт-Петербурга / Отв. ред. Б.М. Фирсов, С И. Голод, Н.Л. Русинова, СПб: Европейский университет в СПб, 1993.

9 Белорусец K.P. Миграционные процессы в Дальневосточном Федеральном округе // Аналитические обзоры Российского института стратегических исследований, Москва. 2004. № 1 (4). С. 13; Дибирдеев В.И. Управление миграционными процессами региона. Чита: Забайкальский гос. гуманитарно-пед. ун-т им. Н. Г. Чернышевского, 2008; Мясников B.C. Договорными статьями утвердили: Дипломатическая история русско-китайской границы XVI -XX вв М. Ин-т Дальнего Востоха РАН, 1996; Синькевич Я.Ю. Современная трудовая иммиграция на Дальнем Востоке. М: РИЦ ИСПИ РАН. 2003.

10 См. Борзунова Т.И. Миграционные процессы в демографическом развитии России: социально-политические аспекты и современная ситуация. М: Ин-т социально-политических исслед., 2007, Громов А.Б. Миграционная политика в современной России. Опыт и перспективы. М: «Макс Пресс», 2004; Коробов A.A. Динамика миграционной политики в Российской Федерации в 2000-2006. Саратов: Издат. центр СГСЭУ, 2007; Королёва С.А. Зарубежный опыт регулирования международной миграции рабочей силы. М: МИД РФ Дип. академия., 2005,

Однако, и в этих работах специально не анализируются факторы, влияющие на иммиграционную политику России, не выделяются ее различные содержательные этапы и, как следствие, динамика изменений.

Проработанный автором массив отечественных исследований иммиграционной политики можно условно разделить на три большие группы. Это разделение проводится на основании тех факторов, которые должны определять, на взгляд исследователя, иммиграционную политику российского государства. Это, прежде всего, вопросы национальной безопасности, экономической выгоды, соблюдения прав человека и т.п. Исходя из этого, определяется оценка феномена миграции, его значения для общества и приоритетов государственной политики.

Первую, достаточно многочисленную группу представляют те исследователи, которые видят в иммиграции, прежде всего, благо и возможность развития общества. Они критикуют современную иммиграционную политику России за её закрытый и ограничительный характер. Наиболее яркими представителями этой группы являются такие исследователи как Андрейцо С.Ю., Бадышктова И.М., Витковская Г.С., Ганнушкина С.А., Зайончковская Ж.А., Кириллова Е.К., Регент Т.М, 'Гишков В.А.".

Вторую группу представляют их идейные оппоненты, у которых на первый план выходят вопросы национальной безопасности, защиты интересов государства от посягательств иммигрантов, и, соответственно упор в рекомендациях на силовые и ограничительные методы иммиграционной политики. В качестве примеров могут служить труды таких авторов как Бояркин Г.Н., Бышевский Ю.Ю., Громов А.Б, Денисов Н., Дмитриев A.B., Иванова J1.B., Красинец Е.С., Прудников A.C., Самойлов В.Д., Рашевский Ю.М.12.

" Андрейцо С.Ю. Правовые проблемы беженцев в контексте процессов вынужденной миграции. СПб.: Мед. Пресса, 2005; Бадыштова И.М. Осторожно: мигрантофобия И Независимый голос России, Москва, 1999. № 6; Витковская Г.С. Угрожает ли безопасности России китайская миграция? // Государство и антропоток. M: «Русский архипелаг», 2003; Витковская Г.С. Незаконная миграция в Российскую Федерацию: ситуация и политика противодействия // Международная миграция населения: Россия и современный мир / Под. Ред. В.А. Ионцева. Вып. 4. М.: Макс Пресс, 2001; Ганнушкина С.А. Беженцы и вынужденные переселенцы на территории Российской Федерации, М: Звенья, 1997; Зайончковская Ж.А. Нужны ли иммигранты российскому обществу? М.: Либеральная миссия, 2006; Трудовая миграция в СНГ: Социальные и экономические эффекты / Отв. ред. Ж.А. Зайончковская, М. : Центр изучения проблем вынужденной миграции в СНГ, 2003, Кириллова E.K. Проблемы вынужденных переселенцев в России глазами мигрантов // Социологические исследования/ 2004/ №11; Регент Т.М. Российское государство - вынужденным переселенцам и беженцам. М.: ИСЭПН, 1998.; "Гишков В.А Основные направления российской политики по отношению к мигрантам и соотечественникам за рубежом. М., Наука, 1997.

12 Бояркин Г.Н. Государственное регулирование и системное моделирование миграционных процессов в России. Омск: ОмГТУ, 2001; Бышевский Ю.Ю. Миграция как криминологическая проблема. Ставрополь: СтГУ, 2007; Громов А.Б Миграционная политика в современной России. Опыт и перспективы. М.: Макс Пресс, 2004, Денисов Н. Миграционные процессы и государственный контроль // Миграционный вестник, Москва. 2004. JV? 1, Дмитриев A.B. Миграция: конфликтное измерение. М.: Альфа-М, 2006, Дмитриев A.B., Пядухов Г.А. Нелегальная иммиграция: риски и опасности М.: АльфаМ, 2007, Дмитриев A.B., Слепцов Н. С. Конфликты миграции. М: Альфа-М, 2004; Иванова Л.В. Актуальные проблемы иммиграции в России. Домодедово: ВИПК МВД России, 2007, Иванова Л.В. Пути совершенствования повышения квалификации сотрудников Федеральной Миграционной Службы. Домодедово: ВИПК МВД России, 2007, Красинец Е С., Баранова Н М Особенности миграционных

К третьей группе относятся исследователи, которые стремятся учитывать и угрозы и возможности, которые несет иммиграция как явление, и иммиграционная политика как средство её регулирования. Таким подходом характеризуются работы Авакьяна С.А, Вендиной О., Глущенко Г.И., Демидова A.B., Денисенко М.Б., Ионцева В.А., Метелева С.Е.13.

В данном исследовании рассмотрены все три концептуальных подхода с тем, чтобы попытаться предложить собственный подход, нацеленный на интегральный анализ проблемы миграции в РФ. Однако в целом автор склоняется к принятию позиции исследователей третьей группы, так их подход представляется наиболее соответствующим объективному и комплексному характеру изучаемого феномена.

Объектом исследования выступает деятельность федеральных и региональных органов государственной власти Российской Федерации, по регулированию, контролю и адаптации внешних миграционных потоков на российскую территорию.

Предмет исследования - динамика изменений иммиграционной политики Российской Федерации с момента её зарождения по настоящее время (1991-2008 гг.).

Цель исследования: выявление закономерностей в динамике изменений иммиграционной политики Российской Федерации и определение возможностей ее оптимизации в будущем. При этом в исследовании динамика понимается как изменчивость иммиграционной политики не только во времени, но и как ее вариативность в субъектном пространстве РФ.

процессов в России // Экономист. 1994, № 5; Красинец Е С. Международная миграция населения в России в условиях перехода к рынк., М.: Наука, 1997, Красинец Н С. Нелегальная миграция в Россию / Евгений Красинец, Елена Кубишин, Елена Тюрюканова; Рос. акад. наук. Ин-т соц.-экон. проблем народонаселения. М. :Academia, 2000; Прудников A.C., Самойлов В.Д. Деятельность Федеральной Миграционной Службы. М.: ЮНИТИ: Закон и Право, 2007; Прудников A.C., Самойлов В.Д. Правонарушения в сфере миграции. М.: ЮНИТИ: Закон и Право, 2007, Рашевский Ю.М. Миграционные потоки как угроза национальной безопасности Дальнему Востоку России // Закон и право, Москва. 2004. - С. 9-12; Рашевский Ю.М. Региональная безопасность на российском Дальнем Востоке // Демографическая ситуация и миграционная политика на российском Дальнем Востоке. Вып.2 М.; МГИМО-Ун-т, 2005. С. 52-56.

13 Авакьян С.А. Россия: Гражданство, иностранцы, внешняя миграция. M.: Юрид. центр-пресс, 2003.; Вендина О Миграционная ситуация в регионах России. Выпуск третий. М: Центр миграционных исследований Институт географии РАН, 2005, Глушенко Г.И. Влияние международной трудовой миграции на развитее мирового и национального хозяйства. М.: Статистика России, 2006, Демидов A.B. Формирование современной миграционной политики Российской Федерации и сотрудничество с международными организациями. М.: Международная организация по миграции, 2003; Денисенко М. Б. Миграционные процессы на Севере Европейской части России // Федерализм, Москва. 2004. № 2. С. 149176.; Денисенко МБ. Иммиграционная политика Российской Федерации и стран запада, М.: Ин-т экономики переход, периода, 2003; Денисенко М Б. Миграция населения: статистика, выборочные обследования, политика М.: Макс Пресс, 2006; Иониев В.А. Классификация основных научных подходов к изучению митрации населения // Миграция населения Вып. 1. Теория и практика исследования. М.: Макс Пресс,, 2001, Ионцев В.А. Международная миграция населения: теория и история изучения. М.: Знание, 1999.; Ионцев В.А. Тенденции международной миграции. М.: Макс Пресс, 2006; Метелев С.Е. Международная трудовая миграция в условиях глобализации и нелегальная миграция в России. М.' РГТЭУ, 2006, Метелев С.Е. Международная трудовая миграция и развитие российской экономики. Омск: Ред. журн. "Омский науч. вестник", 2006.

Основные задачи исследования:

- выявление принципов иммиграционной политики, разработанной и осуществляемой в странах с длительным опытом притока значительного количества мигрантов: США, Франции, Великобритании, Германии;

- определение специфики российских миграционных процессов в сравнении с аналогичными процессами в западноевропейских странах и США;

- описание системы политических институтов и органов власти, вырабатывающих и осуществляющих иммиграционную политику в РФ;

- выделение основных этапов иммиграционной политики в РФ в соответствии с изменением ее целей и приоритетов;

- ранжирование, факторов, оказывающих значимое влияние на выбор целей, приоритетов и форм реализации иммиграционной политики в РФ в изучаемый период;

демонстрация вариативности иммиграционной политики, проводимой различными субъектами РФ.

Методология исследования.

Исходным методологическим принципом исследования является историзм, в соответствии с которым проблема изменений миграционной политики Российской Федерации рассматривается последовательно с момента её зарождения в 1991-2008 гг. В работе используется комплексный подход при анализе политических механизмов регулирования иммиграционных процессов, представляющих собой комплексное явление, затрагивающее многие сферы жизни общества. Использование сравнительного подхода позволило проанализировать опыт миграционной политики различных стран Запада, а также миграционную ситуацию, сложившуюся в трех разных регионах России как результат единой федеральной миграционной политики.

В качестве основного аналитического метода в диссертации использован неоинституциональный подход, который применялся в ходе исследования процесса возникновения и развития Федеральной миграционной службы как основного ведомства, вырабатывающего и исполняющего миграционную политику РФ на национальном уровне. Неоинституциональный подход учитывает специфические характеристики политических институтов в реальном мире во всем их многообразии, определяемом временем и местом. В исследовании автор исходит из того, что политические институты в современной России - это не только некие застывшие формальные рамки и правила, они также воздействуют на ценности общества. Важно также и то, что современный институциональный анализ предполагает изучение скорее стереотипов реального поведения, продуцируемых и тиражируемых политическими институтами, нежели фиксацию на их формально-структурных аспектах. В условиях становящейся политической системы (каковой, несомненно, является полигическая система России) поведенческий акцент неоинституционализма представляется особенно актуальным.

В работе применен метод анализа конкретных миграционных ситуаций (case studies) на региональном уровне для оценки эффективности проводимой политики, а также анализ статистических и политико-правовых документов в сфере политического регулирования миграционных процессов.

Правовую основу исследования составляют официальные государственные нормативно-правовые акты Российской Федерации (Конституция РФ, законы о беженцах, о вынужденных переселенцах, гражданстве РФ, федеральные миграционные программы и т.п.), межправительственные соглашения (о помощи беженцам и вынужденным переселенцам, о борьбе с незаконной миграцией), документы международных организаций (Конвенция ООН о беженцах)14. Эмпирическую основу исследования составили данные опросов общественного мнения, статистические и демографические данные15.

Научная новизна исследования:

В диссертации впервые в научной литературе сделано следующее.

1. Доказано, что иммиграционная политика Российской Федерации с момента своего зарождения по настоящее время носит «догоняющий» характер, как реакция на уже сложившуюся ситуацию.

2. Выявлена основная причина данной особенности иммиграционной политики РФ, которая заключается в том, что в отношении к иммиграции еще не выработан общественный консенсус.

3. Показано, что в отсутствие общественного консенсуса фактор «чужого» становится острой социальной проблемой, альтернативные решения которой предлагают различные политические группы в соответствии со своими идеологическими принципами.

4. Установлено, что ФМС оказывает существенное воздействие на формирование того или иного образа мигранта в общественном мнении. Так, если в политике, вырабатываемой и проводимой ФМС, акцент ставится на ограничительно-запретительных мерах, то миграция сама по себе неизбежно позиционируется в массовом восприятии как по сути негативное явление.

5. Выявлены региональные модификации федеральной иммиграционной политики на примере трех наиболее «мигрантоемких»

м Конвенция о статусе беженцев. Протокол, касающийся статуса беженцев. Женева: УВКБ ООН, 1968

13 Например, Статистика и учет миграции населения: Научная серия: Международная миграция населения: Россия и современный мир / Гл. ред. В.А. Ионцев. М.: МАКС-Пресс, 2001; Регионы Российской Федерации, 1994-2000 гг. / М-во по делам Федерации, нац. и митрац. политики Рос. Федерации [и др.]; [Б.П. Веденеев и др.]. М., 2001; Миграция населения на территории Московской области за... / Госкомстат России. Моск. обл. ком. гос. статистики, Департамент по вопросам миграции населения при Администрации Моск. обл. М., 1998; Численность и миграция населения Санкт-Петербурга и Ленинградской области в 2004 году //Статистический бюллетень. СПб.: Петросгат, 2005 и др.

субъектов федерации - Москвы, С.-Петербурга и Дальневосточного федерального округа.

6. Продемонстрирована настоятельная необходимость формирования государственной стратегической концепции иммиграционной политики, которая должна исходить из базовой доктрины национальных интересов РФ.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Опыт государственной политики в отношении миграции в странах Запада, принимающих значительные миграционные потоки, существенно различается, в силу чего не может стать основой для построения универсальной модели иммиграционной политики, применимой к России.

2. В иммиграционной политике РФ можно выделить несколько этапов:

• преобладание политических решений по вынужденной иммиграции (1991-1996 гг.);

• экономическая направленность иммиграционной политики, регулирование в основном трудовой иммиграции (1996-2002 гг.);

• ужесточение иммиграционной политики, меры по борьбе с нелегальной иммиграцией (2002 г. - по настоящее время).

3. Динамика изменений иммиграционной политики РФ определяется поиском наиболее оптимальных подходов к проблеме иммиграции со стороны институтов федеральной власти под влиянием нескольких факторов. К числу наиболее значимых из них относятся:

• экономическая необходимость (внутренний спрос на иностранную рабочую силу);

• политическая целесообразность (отношение к массовой иммиграции наиболее активных субъектов политического процесса);

• демографическая ситуация;

• социально-психологический климат (динамика настроений ксенофобии и толерантности).

4. Динамика изменений иммиграционной политики в РФ имеет так называемый «маятниковый» характер, чередующий разрешительные и стимулирующие меры в отношении мигрантов, с мерами защитно-ограничительными и запретительными.

5. Ввиду значительной региональной специфики выработка единой общефедеральной иммиграционной политики не является наиболее продуктивной. Поэтому такая политика должна носить «рамочный» характер, оставляя широкие возможности для региональных модификаций.

Теоретическая значимость работы состоит в том, что обобщение большого аналитического и эмпирического материала позволяет сформулировать представление о политико-правовых факторах, влияющих на миграционную политику и изменения, происходящие в ней, что особенно важно для регионов с напряженной миграционной ситуацией.

Материалы диссертационного исследования могут быть использованы этнологами и историками, политологами и демографами, специалистами других областей обществознания для всестороннего изучения иммиграционной политики и процесса иммиграции в Российскую Федерацию.

Практическая значимость работы.

Результаты диссертационной работы, её выводы и основные рекомендации могут быть использованы государственными структурами и общественными организациями в практической работе по выработке, корректировке и оценке иммиграционной политики, в том числе и региональной, для формирования отношений между органами властных структур и группами иммигрантов, для оптимизации деятельности Федеральной Миграционной Службы.

Возможно также использование материалов данного исследования государственными средствами массовой информации в целях популяризации научного знания в области миграционных процессов, для стабилизации отношений между мигрантами и постоянным населением, в целях предотвращения экстремизма и воспитания толерантности в российском общественном мнении.

Кроме того, материалы исследования могут быть использованы в учебном процессе в преподавании как базовых курсов политологии, социологии, этнологии, так и специальных курсов по выбору. Помимо этого, отдельные части диссертационного исследования могут быть использованы для разработки специальных факультативных курсов. Материалы и выводы исследования могут быть включены в пособия, используемые при подготовке и переподготовке кадров для работников Федеральной Миграционной Службы.

Апробация результатов исследования.

Основные положения работы были изложены автором в докладах на Межвузовской конференции «Демократия в современном мире» 20 октября 2006 г. и на Второй всероссийской конференции «Национальная идентичность России и демографический кризис» 15 ноября 2007 г.

Диссертация была обсуждена на заседании кафедры общей политологии ГУ - ВШЭ 14 октября 2008 г., Протокол № 2 и рекомендована к защите. По теме диссертации автором опубликовано 5 работ общим объемом 2,5 п.л.

Объем и структура работы. Диссертационное исследование состоит из введения, трех глав, содержащих по три параграфа каждая, заключения, библиографического списка литературы, включающего в себя 239 наименования, в том числе 20 на иностранном языке, и 6 приложений ко второй и третей главе исследования.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Во «Введении» обосновывается актуальность избранной темы, рассматривается степень научной разработанности проблемы, формулируется цель и основные задачи исследования, определяются теоретико-методолгические основы исследования, указываются и обосновываются элементы научной новизны, освещается теоретическая и практическая значимость исследования и его апробация, формируются основные положения, выносимые на защиту.

Первая глава, «Иммиграционная политика: теории, зарубежный опыт, ипститут» состоящая из трех параграфов прослеживает опыт иммиграционной политики других стран, так как Российское государство нуждается в изучении и заимствовании опыта других государств в этой сфере. Также рассматривается история становления иммиграционной политики в России, с необходимостью которой молодое государство столкнулось сразу же после распада СССР. Кроме этого, прослеживается становление и эволюция Федеральной Миграционной Службы как основного института российской иммиграционной политики.

В первом параграфе «Теории иммиграционной политики и возникновение иммиграционной политики в Российской Федерации после распада СССР» рассмотрены основные категории и понятия миграционных процессов, конституционно-правовые основы иммиграционной политики, типы иммиграции, её законодательное регулирование. Государственная политика является основным элементом в системе управления миграционными процессами, несмотря на то, что они тяжело поддаются регулированию. В этом разделе также описываются направления и меры демографической политики, даются ключевые определения используемым терминам.

В параграфе описываются иммиграционные процессы в России после распада СССР. Ситуация складывалась непростая: массовые потоки вынужденных иммигрантов при полном отсутствии законов, институтов, опыта иммиграционной политики. Таким образом, изначально иммиграционную политику России можно охарактеризовать как «запаздывающую», что объясняется тем, что сложность задачи создания системы институтов и механизмов регулирования миграционных процессов в России определялась многочисленными объективными обстоятельствами.

Во втором параграфе, «Обзор иммиграционной политики стран Запада» рассматривается и сопоставляется опыт иммиграциошюй политики таких стран как Великобритания, Германия, Франция и США. В каждой из них сложилась собственная модель иммиграционной политики. Так, для Великобритании характерно то, что страна, в отличие от стран континентальной Европы, не проводила политику широкого привлечения иностранной рабочей силы, поэтому численность иностранных граждан

относительно невелика, иммиграционная политика носит строгий, ограничительный характер.

Германия же отличается значительным количеством иностранных граждан в процентном соотношении к гражданам, что во многом -следствие программ привлечение иностранной рабочей силы. При этом, эти программы основывались на ротационном принципе, немецкое гражданство же получить по сегодняшний день этническому не-немцу практически невозможно, здесь действует «право крови». Исключение составляют только специальные программы по иммиграции в Германию для иудейского населения, что связано с искуплением вины преступлений нацизма.

Франция также является страной массовой трудовой иммиграции, но в отличие от Германии, здесь проводились иммиграционные программы воссоединения семей, адаптации, а гражданство можно было получить по «праву почвы», то есть рожденному на территории Франции. Но, несмотря на все усилия, которые прилагало французское государство в области иммиграционной политики, как мы знаем, ситуация остается весьма напряженной. Общей тенденцией для всех трех стран стало влияние процессов глобализации, возрастание интенсивности трудовой иммиграции, связанной со вступлением в ЕС новых членов.

Что касается модели США, то эта страна с богатым опытом иммиграционной политики, и на протяжении истории ее цели, задачи и методы проведения менялись в соответствии с интересами развития государства. При этом иммиграционная система США всегда характеризовалась четким и налаженным контролем проведения, хотя это не избавляло страну от необходимости борьбы с нелегальной иммиграцией.

В третьем параграфе «Федеральная миграционная служба России как основной институт управления миграционными процессами в России» рассматривается история развития, структура, функции и механизмы деятельности основного института российской иммиграционной политики - Федеральной миграционной службы. Её история - это история многочисленных переформирований и смены руководства, что отражает многочисленные изменения, происходившие в иммиграционной политике России. Начиная с 2002 г. ФМС была включена в состав МВД, и её дальнейшее развитие характеризуется большей стабильностью, но в то же время устойчиво приобретенной репутацией силового ведомства.

Вторая глава, «Динамика изменений иммиграционной политики Российской Федерации», состоящая из трех параграфов является стержневой частью работы. Во второй главе рассматриваются этапы иммиграционной политики, отслеживаются динамика и причины изменения приоритетов в государственной иммиграционной политике.

Первый параграф «Вынужденные иммигранты и беженцы» посвящен описанию того, что вынужденные мигранты являлись ключевым

объектом иммиграционных процессов в Российской Федерации на раннем этапе и определявшим миграционную политику властей. В Россию в поисках спасения и помощи бежали практически из всех бывших республик СССР. С этого началась история российской иммиграционной политики: в 1992 г. при Министерстве труда и занятости был создан Комитет по делам миграции, преобразованный в июне того же года в Федеральную миграционную службу (ФМС), в 1993 году в России были, наконец, приняты два закона - «О беженцах» и «О вынужденных переселенцах».

Во втором параграфе «Трудовые иммигранты» рассматривается массовая трудовая миграция, регулирование которой становится основной тенденцией иммиграционной политики в России. Общественное мнение по отношению к мигрантам меняется, приезжие часто рассматриваются как реальные или потенциальные конкуренты на рынке труда. В то же время многие исследователи, в том числе и автор работы, приходят к выводу, что трудовые мигранты в основном занимают лишь самые непрестижные, низкооплачиваемые места, от которых отказываются местные работники. Более половины трудовых мигрантов приезжают в Россию из стран Средней Азии. По сравнению с первыми волнами, вновь прибывшие трудовые мигранты в основной своей массе значительно хуже знают русский язык и менее квалифицированы. Следует признать, что, современная миграция в Россию (около 80%) - это миграция неквалифицированных работников. В вопросах регулирования миграционной политики появляется экономическая составляющая, все большее внимание уделяется правильному оформлению регистрации и других документов для ведения трудовой деятельности иммигрантов, а также все большая ответственность по соблюдению миграционного режима перекладывается на работодателей.

В третьем параграфе «Нелегальные иммигранты» исследуется явление нелегальной миграции, внимание к которой существенно возросло в научной литературе за последнее время. Иммиграция все в большей мере становится в Российской Федерации, как и во всем мире, вопросом политическим, вопросом государственной безопасности Учитывая возросшее количество нелегальных мигрантов в Российской Федерации, целью МВД Российской Федерации было провозглашено обеспечение безопасности государства Президентом была поставлена практическая задача: пресечь незаконную миграцию на территорию России. Фактически, на первый план были вынесены негативные, социально опасные последствия миграции, но при этом оставался нереализованным блок вопросов по развитию миграционных процессов.

Незаконная миграция включает в себя нелегальную и криминальную, но большую часть составляет нелегальная. По данным международной организации по миграции (MOM), треть задерживаемых па границах постсоветских стран - китайцы. Остальные нелегальные мигранты -преимущественно афганцы и мигранты из Южной и Юго-Восточной Азии.

Российская нелегальная миграция по существу отличается от нелегальной миграции в западных странах. Фактически, это трудовая миграция, порожденная пробелами российского законодательства, загоняющими большую часть миграции в «нелегальные рамки».

Третья глава, «Тенденции в современной иммиграционной ситуации некоторых регионов Российской Федерации», состоящая из трех параграфов, рассматривает результаты федеральной миграционной политики в «критических точках» на карте Российской Федерации, где миграционные проблемы особенно остры, актуальны и получают широкий общественный резонанс. Таковыми регионами, на наш взгляд являются Москва, Саша-Петербург, и Дальневосточный Федеральный Округ. В главе описывается исполнение и результаты миграционной политики на практике.

В первом параграфе «Опыт иммиграционной политики в Москве» рассматривается ситуация в столичном мегаполисе - регионе, который значительно отличается от всех остальных количеством иммигрантов, а также определенным опытом (еще с советских времен) регулирования процессов миграции и управления трудовыми ресурсами. Говоря об иммиграции в Москве, практически всегда имеют в виду миграцию трудовую, что легко объяснимо практически нулевой безработицей мегаполиса.

В последние десятилетия традиционно в основе миграционной политики столицы лежала концепция ограничения (сдерживания) миграционного притока населения. Реализация идеи осуществлялась преимущественно мерами административного регулирования. В Москве сильнее, чем в любом другом регионе проявляется влияние групп интересов на иммиграционную политику. Иммиграционная политика московских властей отличается различными экспериментами и нововведениями в области иммиграционной политики, которые, первоначально, будучи апробированными в Москве, затем распространяются на всю Россию.

В то же время Москва не может обходиться без иностранной рабочей силы. Одной из особенностей столичной иммиграционной политики стало введение квотирования иностранной рабочей силы и ответственность работодателей за правильное оформление иностранных работников

Во втором параграфе «Санкт-Петербург и проблема толерантности» отмечается, что если судить по количественным показателям, то миграционная ситуация в Санкт-Петербурге не такая напряженная, как в Москве. Однако, несмотря на то, что Петербургский регион по-прежнему сохраняет привлекательность для мигрантов, объемы миграционных потоков за последние несколько лет резко сократились. Также особенностью данного региона является то, что значительная часть иммиграции носит сезонный, маятниковый характер. Основные мотивы приезда в Санкт-Петербург: обучение, коммерческая деятельность, браки. Для Санкт-Петербурга также характерны особенно неблагоприятные установки общественного мнения по отношению к иммиграции.

В третьем параграфе «Дальпий Восток России и «Китайская угроза» описываются результаты иммиграционной политики в регионе, который требует особого внимания. На Дальнем Востоке России миграционные проблемы особенно актуальны, вплоть до угрозы национальной безопасности страны. В связи с этим многие исследователи обращают внимание на проблему «китайской угрозы», которая действительно стоит очень остро. Масштабы угрозы при этом различными исследователями оцениваются по-разному. Но все признают, что процесс сокращения населения России заставляет с особой тревогой относиться к демографической ситуации, складывающейся в последние годы на территории Дальнего Востока, который соседствует с перенаселенными государствами Азии, и, в первую очередь, с Китаем.

Можно констатировать, что в России пока преобладает силовой подход к иммиграции, как на федеральном, а так и на региональном уровнях , но на фоне практически безвизового режима с Китаем, все эти контролирующие меры выглядят бессмысленными. Наиболее распространенными видами правонарушений среди мигрантов являются несоблюдение порядка регистрации, уклонение от выезда по истечению срока пребывания и проживание по поддельным документам. Китайская проблема - это не региональная, а общероссийская проблема, требующая выработки долгосрочной миграционной стратегии.

Заключение.

В результате проведенного исследования были получены следующие выводы:

1. Опыт иммиграционной политики различных стран Запада в определенной степени можно применить для российской иммиграционной политики. Каждая из рассмотренных стран имеет просчеты и достижения в иммиграционной политике. Главное из отличий состоит в том, что иммиграционная политика стран Запада в настоящее время носит стратегический характер. В то же время, прослеживается немало общих тенденций. Основные из них - это обеспокоенность безопасностью государства и построение иммиграционной политики с целью адекватного обеспечения экономики государства трудовыми ресурсами.

2. Иммиграционная политика Российской Федерации с момента своего зарождения по настоящее время характеризуется непоследовательностью и несовершенством, она строится по «догоняющей» модели, то есть, не исходя из стратегии, направленной в будущее, а как реакция на уже сложившуюся ситуацию. Иными словами, такая политика не носит целостного стратегического характера, иначе выражаясь, «отстает от жизни». Во многом это объясняется относительной новизной массовой иммиграции как явления в жизни российского общества.

3. Основным институтом, регулирующим миграционные процессы, является Федеральная Миграционная Служба. Следует оговориться, что ФМС - далеко не единственный игрок в поле иммиграционной политики,

на которую влияют политические партии, некоммерческие и общественные организации, а также научные институты, и конечно, законодательная власть. Но так как миграционная политика России определяется, прежде всего, вызовами текущей миграционной ситуации, Федеральная Миграционная Служба является ключевым игроком иммиграционной политики не только формально, но и фактически. Рекомендации, инициативы, аналитические наработки и предложения этого ведомства являются определяющими при принятии новых иммиграционных законов и правовых актов.

4. Целесообразно выделить следующие основные факторы, влияющие на иммиграционную политику Российской Федерации и изменения в ней (перечислены по убыванию влияния):

- сложившаяся иммиграционная ситуация;

- группы интересов в иммиграционной политике (различные структуры государственной власти, политические партии, общественные организации)

- экономическое положение в стране

- демографическая ситуация

- общественное мнение

5. Иммиграционная политика на протяжении своей истории меняется по своему характеру. В ней молено условно выделить в ней несколько следующих этапов:

1) Преобладание политических решений по вынужденной иммиграции - 1991-1996 гг.;

2) Экономическая направленность иммиграционной политики, регулирование в основном трудовой иммиграции 1996-2002 гг.;

3) Ужесточение иммиграционной политики, меры по борьбе с нелегальной иммиграцией 2002 г. - вплоть до настоящего времени.

6. Исследование результатов миграционной политики в некоторых регионах Российской Федерации показало, что единой, общей направленности иммиграционной политики в её исполнении не существует ввиду слишком большого различия регионов и миграционной ситуации в них. Из этого следует, что невозможно проводить единую иммиграционную политику на местном уровне, на уровне конкретных мер и действий (таких, например, как определение квот для трудовых иммигрантов для разных регионов) без учета интересов и потребностей на местах.

Все вышеизложенное приводит нас к мысли о том, что иммиграционная политика Российской Федерации нуждается в доработке и совершенствовании на основании комплексного, многомерного подхода, с учетом региональных особенностей, и в то же время она должна быть стратегически нацеленной в будущее.

СПИСОК РАБОТ, ОПУБЛИКОВАННЫХ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ:

Работы, опубликованные автором в ведущих рецензируемых научных журналах, рекомендованных ВАКом Министерства образования и науки Российской Федерации:

1. Васькович Д.С. Миграционные установки основных групп интересов и политических сил современной России // Полития. 2008 № 2. С. 76-82. - 0,6 п.л.

Другие работы, опубликованные автором по теме диссертации:

2. Васькович Д.С. Современная французская демократия и иммиграционный вопрос // Демократия в современном мире. Демократия versus партократия, материалы межвузовского круглого стола, М., 2007. С. 142-151. -0,5 п.л.

3. Васькович Д.С. Иммиграционная политика в западных демократиях // «Политическое» и «социальное» в информационную эпоху. Сборник статей аспирантов факультетов прикладной политологии и социологии ГУ-ВШЭ. М., 2007. С. 180-197. - 0,5 п.л.

4. Васькович Д.С. Франция сегодня: посторонним вход запрещен! // «Политическое» и «социальное» в информационную эпоху. Сборник статей аспирантов факультетов прикладной политологии и социологии ГУ-ВШЭ. М., 2007. С. 198-214. - 0,5 п.л.

5. Васькович Д.С. Политика по отношению к трудовой миграции в Российской Федерации как инструмент регулирования демографических процессов// Современные гуманитарные исследования, 2008. № 2 (21). С. 276-281.-0,4 п.л.

Лицензия ЛР № 020832 от 15 октября 1993 г. Подписано в печать « » января 2009 г. Формат 60x84/16 Бумага офсетная. Печать офсетная. Усл. 1 печ. л. Тираж 100 экз. Заказ №

Типмрафия издательства ГУ - ВШЭ, 125319, г. Москва, Кочновский пр-д., д. 3