автореферат диссертации по политологии, специальность ВАК РФ 23.00.02
диссертация на тему: Особенности механизма принятия политических решений в современной России

Полный текст автореферата диссертации по теме "Особенности механизма принятия политических решений в современной России"

ЛУТФУЛЛИН ДИНАРИС ФАНИСОВИЧ

Особенности механизма принятия политических решений в современной России (политологический анализ)

Специальность 23.00.02 - политические институты, процессы и технологии

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата политических наук

И Пай 2014

Москва - 2014

005548105

Работа выполнена на кафедре истории и философии Московского государственного гуманитарно-экономического института

Научный руководитель - доктор политических наук, профессор

ЕМЕЦ Валерий Сергеевич

Официальные оппоненты: ГУСЬКОВ Юрий Владимирович, доктор

политических наук, профессор, институт менеджмента ГБОУ ВПО «Московский городской педагогический университет», заведующий кафедрой экономической теории и управления.

ТРИПОЛЬСКИЙ Владимир Борисович, кандидат политических наук, доцент, ФГКУ «Главный военный клинический госпиталь имени академика H.H. Бурденко МО РФ», начальник отделения по работе с личным составом.

Ведущая организация - Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Московский государственный технический университет им. Н. Э. Баумана»

Защита состоится ¿^5^июня 2014 г. в часов на заседании

диссертационного совета Д 319.001.01 по философским и политическим наукам при Пограничной академии Федеральной службы безопасности Российской Федерации по адресу: 125040, г. Москва, Ленинградский проспект, д. 3/5.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Пограничной академии ФСБ России по адресу: г. Москва, Ленинградский проспит, д. 3/5, а также на сайте организации: bgafss.ru

Автореферат разослан ryL /апреля 2014 года

Ученый секретарь диссертационного сове (Герейханов

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования определяется следующими обстоятельствами.

1. В существующем многоаспектном теоретическом материале по управленческой деятельности преобладает технократический и опытно-профессиональный подходы, что имеет крайне ограниченные области применения. То есть, разработанные модели теории принятия решений не могут рассматриваться в качестве общезначимых, применимых для всех областей социальной практики человека, в том числе политической.

2. Принципиальное отличие предложенного в диссертации подхода к трактовке теории принятия решений заключается в том, что в нём в систематической форме рассматриваются проблемы принятия решений с точки зрения политологии управления, включающей в механизм принятия управленческого решения сущностные, познавательные, социально-политические, личностные и, конечно же, ценностные аспекты политической действительности.

3. Актуальность предлагаемой темы связана с современным уровнем качества российского государственного (политического) управления, который определяется рядом факторов, из которых особое место занимает методологические аспекты разработки государственно-управленческих решений. В этой связи, актуализируется проблема эффективности государственного управления в контексте властной (политической) миссии государства, на что обратил внимание Президент Российской Федерации В. В. Путин на Валдайском интеллектуальном политическом форуме в сентябре 2013 г., отметив, что «Именно из модели государства-цивилизации вытекают особенности нашего государственного устройства...надо выстроить такую модель государства цивилизационной общности с таким устройством, которая была бы абсолютно равно привлекательна и гармонична для всех»1.

4. Проблемы эффективности механизма принятия политических решений актуализируются в периоды процесса совершенствования новой политической системы, новых принципов государственного управления. Очевидно, что указанные явления наблюдаются в современном политическом поле России: продолжается изменение порядка смены глав субъектов государства, регламента формирования депутатского корпуса, нормативно-правовой базы и структурирования институтов гражданского общества.

5. Недостаточная эффективность государственного управления в контексте механизма принятия политических решений проявляется в определённом снижении влияния государства на развитие общественно-

1 Из выступления В.В. Путина на заседании международного дискуссионного клуба «Валдай». [Электронный ресурс]: - URL: http://ipolk.ru/blog/putin/10131.html/ (дата обращения: 25.10.2013).

политических и социально- экономических процессов;

недостаточно тесном взаимодействии федеральных, региональных органов власти и органов местного самоуправления; определенной «суверенизации» государственного управления на уровне субъектов РФ; недостаточно эффективном, а порой и конфликтном взаимодействии институтов политической власти и гражданского общества и др.

Степень разработанности темы. Публикации авторов, занимающихся рассматриваемой проблематикой, можно классифицировать по объектно-предметным областям и разбить на следующие группы. Вопросам функционирования государства и бюрократии посвящены труды западных ученых - Т. Гоббса, Д. Дидро, Н. Макиавелли, Ш. Монтескье, Ф. Ницше, Ж. Руссо. Разработкам теории организации и организационного проектирования труда посвящены работы исследователей Ф. Тейлора, Г. Файоля, теории человеческих отношений - Э. Мэйо, теории систем - Т. Парсонса, теории сетевых и виртуальных организаций - Р. Акоффа, Дж. Грейсона, Б. Мильнера, Т. Питерса, Р. Уотермана.

С современных позиций к исследованию проблем эффективности государственного (политического) управления в контексте выбора механизма политического решения подошли исследователи Ф. Томпсон, Дж. Стиглиц, П. Богесон, Л. О'Тула. Исследователи Т. Берцель, Б. Милворд, К. Прован и др. трактовали эффективность государственного управления как сложное, комплексное явление, определяемое множеством условий, факторов и критериев.

В плане общеметодологического осмысления проблемы эффективности государственности управления необходимо ознакомиться с работами таких зарубежных исследователей, как Г. Алмонд, С. Верба, Р. Патнэм, Ю. Хабермас, а также П. Блау, М. Вебера, М. Крозье, Р. Мертона, Ф. Ригза, Е. Этциони-Халеви.

Проблема взаимодействия «общество-власть» в условиях цивилизационных и социальных изменений, а также метаморфоз власти раскрывается в трудах Э. Тоффлера. Общетеоретические аспекты государственного управления (сущность, отличительные особенности, закономерности, этапы, типы, движущие силы) изучены Д. Аптером, Р.А. Далем, Р. Дарендорфом, С. Липсетом, Л. Паем, Эндрейном и др.

Важный вклад в теорию управления внесли труды М. С. Агурского, А. В. Бузгалина, Л. Н. Гумилева, А. А. Зиновьева, А. С. Панарина, Н. А. Нартова, где представлена идея преемственности различных этапов российской государственности и государственного управления. Такие исследователи как Ю. С. Васютин, Н. А. Емельянов, О. Е. Кутафин отмечают противоречивый характер государственного управления в эпоху трансформации политической системы.

Существенный вклад в теоретическое исследование отечественной специфики государственной власти внесли Г. В. Атаманчук, В. Э. Бойков, С. Ю. Наумов, Ю. В. Олешук, А. И. Соловьев и др. Говоря о специфике

российской государственной власти, отметим труды С. Г. Кара-Мурзы, В. П. Макаренко, В. Н. Синюкова, Л. С. Мамут, Ю. С. Пивоварова, А. В. Понеделкова, А. И. Фурсова, В. Е. Чиркина и других исследователей.

Заметное место в понимании политических процессов в современной России играют работы политических аналитиков, в которых даётся обстоятельный анализ действующих трендов развития политического процесса и тех или иных институтов публичной власти - Э. Арато, М. Ю. Арутюнян, Т. П. Вязовик, М. К. Горшков, Д. Дзоло, В. Г. Доманов, О. М. Здравомыслова, В. В. Лапкин, Ю. Левада, В. Мирзеханов, В. И. Пантин, В. И. Спиридонова, А. О. Хиршман, Е. Б. Шестопал, В. А. Ядов и др.

Интересные пути решения оптимизации механизмов политического управления можно найти в современных проектах трансформации российского общества: консервативных - В. В. Аверьянов, В. Ю. Верещагин, А. Дугин, М. Леонтьев, В. Н. Лескин, М. Н. Лукьянов, Б. Межуев, Н. С. Михалков, Н. А. Нарочницкая, А. В. Репников и др.; модернизационных - А. А. Аузан, Ф. Закария, В. Л. Иноземцев, А. Г. Глинчикова, В. Красильщиков, А. Рябов и др.

Проблемами публично-властной организации, а также влияния глобальных и локальных факторов на развитие государственной власти занимаются ученые Р. А. Айбазов, У. Альтерматг, З.Бауман, У. Бек, А. Негри, А. И. Неклесса, С. Проскурин, А. Д. Урсул, Ф. Фукуяма, Ю. Хабермас, М. Хардт, Н. Хомски, Г. X. Шахназаров, Б. С. Эбзеев и др.

Конечно же, необходимо отметить диссертационные исследования, посвященные данной проблематике. Исследователи Д. С. Агалин, Е. А. Кашина, В. Б. Пироженко и др. повышение качества и эффективности государственного управления связывают с электронным правительством.

Работы В. С. Гончарова, А. С. Запесоцкого, А. К. Исаева, А. Г. Караткевича, А. И. Крестьянинова, А. Ф. Киселева, В. Н. Киселева, В. В. Комаровского, А. А. Соколовского посвящены роли профсоюзов в активизации эффективности государственного (политического) управления, где они рассматриваются в качестве институтов гражданского общества, тесно взаимодействующих с государством. Диссертационные работы А. Н. Савлука, А. В. Сороко, Л. Л Ивановой, Н. И Пицика и ряда других авторов связывают эффективность политических решений и государственного управления с оптимизацией государственной кадровой политики.

Следует отметить группу авторов, в работах которых проблемы управления рассматриваются применительно к постсоциалистическому способу производства (И. А. Богачек, А. И. Вдовин, В. В. Домаков, А. П. Двинин, А. А. Лобанов, Е. Н. Князева, А. А. Крымов, и др.). Среди современных исследователей теории принятий решений следует отметить философские труды Г.В. Сориной, которая в систематической форме рассматривает проблемы принятия решений в контексте организации интеллектуальной деятельности. Несомненно, особую роль в исследовании эффективности государственного управления сыграли научные материалы Центра научной политической мысли и идеологии (Центр Сулакшина).

Проведенный анализ научной литературы по проблематике управленческой деятельности показал, что в ряде работ нашли отражение отдельные аспекты механизма принятия политического решения. В то же время, в рамках политологической науки, отсутствует целостный анализ особенностей механизма принятия политических решений в современной России, что и определило выбор научной задачи - исследование механизма принятия политических решений в Российской Федерации, выработка предложений по его оптимизации с учетом различных форм организации власти, отдельных институций и практик в рамках конкретной социокультурной среды, а также на основе фундаментальных разработок, имеющихся в арсенале политической науки.

Объект диссертационного исследования - теоретические основы механизма принятия политических решений российского государства.

Предмет исследования - генезис, сущность, содержание и факторы, определяющие особенности механизма (процесса) принятия политических решений в Российской Федерации.

Цель исследования: на основе политологического анализа механизма принятия политических решений раскрыть сущностные аспекты и особенности, предложить основные направления его совершенствования в современных условиях.

Для достижения поставленной цели в диссертационном исследовании поставлены и решены следующие задачи:

1. Раскрыть этапы социально-политической мысли в управлении обществом и их особенности.

2. Проанализировать современные концепции принятия политических решений.

3. Рассмотреть сущность и содержание управленческой деятельности в политической сфере.

4. Выявить особенности механизма принятия политических решений в Российской Федерации

5. Разработать основные направления совершенствования механизма принятия политических решений в российском государстве.

Методология и методы исследования. В рамках политологического анализа автором использовались системный, компаративистский, нормативно-ценностный подходы, исгорико-генетический и институциональный методы, структурно-функциональный анализ, а также теория государственного управления.

Системный подход использовался в исследовании различных элементов политического управления, участвующих в разработке, принятии, контроле и оценке решения.

Компаративистский подход позволил проанализировать реформы политической системы в России, выделить общее и особенное в направлениях совершенствования государственного управления.

Нормативно-ценностный подход использовался при исследовании целей (целеполагание) принятия политических решений и разработке направлений их совершенствования.

Историко-генетический метод помог проследить историю становления политических институтов, их роль и место в управлении обществом, особенности их реформирования в различные временные периоды, определить динамику развития, выявить факторы, влияющие на эффективность их функционирования и принятия ими политических решений. Кроме того, с его помощью удалось проследить многообразие механизмов политического управления обществом.

Институциональный метод позволил проанализировать эффективность управления политических институтов российского общества.

Кроме того, методологическая основа исследования включает в себя ряд методов для работы с эмпирическим материалом, такие как систематизация, классификация, обобщение. Анализ документов помог при работе с фактологическим материалом.

Использование структурно-функционального анализа органов, принимающих политические решения, позволило выявить связи и отношения политических институтов, как между собой, так и с обществом.

Применение теории государственного управления к исследованию поставленных задач помогло выявить сущностные и содержательные аспекты механизма принятия политических решений в современной России.

Теоретическую базу исследования составили научные разработки ученых по построению концепции отечественной модели государственного управления, отражающие традиции политического анализа и моделирования социально-политических процессов, идеи и положения, содержащиеся в трудах зарубежных и отечественных политтехнологов, политических аналитиков и политиков, посвященные исследованию механизма управленческой деятельности в политической сфере и ее разновидностей.

Эмпирической базой исследования выступают информационные, социологические и фактологические источники, содержащие сведения о специфике политических процессов в России и процессах принятия управленческих решений политическими институтами. Активно использовалась информация из официальных источников, представленных в глобальной сети Интернет, размещенная на официальных сайтах правительственных структур. Нормативную базу работы составили федеральные нормативно-правовые акты. Кроме того, активно использовался личный опыт службы автора в государственных структурах.

Научная новизна результатов исследования заключается в авторском осмыслении сущности и содержании механизма принятия политических решений, основанном на комплексном подходе в их оценке, а также определении особенностей и выработке направлений совершенствования механизма принятия политических решений в современной России. В частности, получены следующие новые научные результаты:

1. На основе историко- генетического метода исследованы этапы развития социально-политической мысли, их место, роль и особенности в управлении обществом, позволяющие определить возможность их применения в современном политическом процессе.

2. Проведен сравнительный анализ современных концепций принятия политических решений в контексте эффективности их механизма, позволивший определить слабые и сильные аспекты акторов управленческой деятельности.

3. Исследована сущность управленческой деятельности в политической сфере, которая в условиях политических трансформаций имеет содержание в виде функциональной структуры замкнутого (прямая и обратная связи) управления и форму в виде его организационной структуры.

4. Пополнен понятийно-категориальный аппарат теории принятия политических решений, сформулированы определения понятий «политическое решение» и «механизм принятия политических решений».

5. Предложена авторская модель механизма принятия политических решений, апробированная на практике.

6. Выявлены особенности механизма принятия политических решений в Российской Федерации, содержащие различный характер и нередко включающие в себя внеинституциональный и внеправовой аспекты.

7. Предложены основные направления совершенствования механизма принятия политических решений с учетом происходящих изменений в современном российском политическом пространстве.

Положения, выносимые на защиту.

1. Исследование эволюции социально-политической мысли в управлении обществом позволило классифицировать ее по этапам и дать характеристику (государствоцентричный, религиозный, гражданского общества, социоцентристский, транснациональный) в основе которой лежит роль субъектов, объектов, методов и механизмов управления.

2. Обзор концепций управления обществом, теоретически и методологически сформированных к середине XX века, получивших новый импульс на современном этапе, позволяет отметить, что формирование механизмов принятия политических решений в этот период происходило под воздействием американской концепции принятия решений, основанной, прежде всего на философии прагматизма и инструментализма. Данный концепт механизма принятия политических решений институционализирован в университетских учебных и научных дисциплинах, обоснован в теоретических и эмпирических направлениях, активно используется во многих странах в процессе подготовки управленцев различного уровня, в том числе стратегического.

3. В настоящее время в политологической науке не существует комплексной синтетической модели принятия решений, а лишь набор различных моделей. Одни модели считают приоритетными в принятии решений структуры и институты (ограниченная рациональность, сетевой подход, организационный институционализм), другие - акторов, их установки,

личные качества, ресурсы (бихевиорализм, инкрементализм,

рациональный выбор, модели социально-политической репрезентации). При наличии определенных положительных свойств эти модели принятия политических решений не идеальны, содержат недостатки, связанные с невозможностью их применения в различных социокультурных средах или на различных исторических этапах развития общества. Несмотря на это отдельные субъекты политического управления в лице государств, политических союзов и их лидеров активно навязывают данные модели управления обществом, опираясь на силовые методы и не обосновывая их преимуществ перед иными механизмами управления.

4. Процесс (механизм) принятия политических решений представляет собой сложный комплекс взаимодействий государства с другими политическими акторами, группами давления, социальными группами. Он включает в себя цели, ценности, интересы и приоритеты, институты, механизмы взаимодействия, психологию и особенности поведения отдельных акторов. Процесс принятия политических решений лишь частично поддается институционализации и операционализации. В то же время умелое использование существующих рациональных управленческих моделей позволяет реконструировать и операционализировать процесс принятия и реализации политических решений с учетом политических реалий.

5. Анализ особенностей механизма принятия политических решений в современной России свидетельствует, что он диалектически связан с политическим процессом в государстве и характеризуется множеством взаимосвязанных и взаимообусловленных тенденций: во-первых, стремлением к духовно-нравственному обоснованию государственной власти, наряду с низкой социально-нравственной ответственностью властно-управленческой элиты; во-вторых, требованием интегрировать западноевропейские достижения в области прав и свобод человека, некоторые демократические ценности с российской социокультурной моделью политической организации и традиционными практиками публично-властного взаимодействия; в-третьих, потребностью на уровне массового политического сознания восстановления сильной государственности. Современная демократическая социально-политическая практика ориентируется не на внутренние, качественные характеристики политической жизни общества, а на её формальную структурированность и господство абстрактной идеологической системы (индивидуализированных прав, свобод) и формирует крайне нестабильную политическую среду. При этом проект демократической универсализации основывается на потенциально конфликтогенных социально-политических фикциях, согласно которым только демократическая ценностно-нормативная система способна обеспечить общественное единство, политическую стабильность, сплочённость и международный порядок в социально-политической реальности.

6. Для стабилизации политических процессов в России необходима дальнейшая разработка направлений совершенствования механизма принятия

политических решений, направленных, прежде всего на обеспечение безопасности личности, общества и государства. К перспективным направлениям развития механизма принятия политических решений в диссертации отнесены: дальнейшее развитие институтов гражданского общества, усиление их взаимодействия с государственными структурами, передача государством части функций общественным организациям; усиление влияния партий на формирование органов власти, укрепление взаимодействия партийных структур с общественными организациями, обеспечение условий реальной конкуренции между партиями; обеспечение населения объективной информацией о деятельности государственных органов; передача части полномочий в сфере принятия и реализации политических решений с федерального на субфедеральный уровень; повышение эффективности функционирования правоохранительных органов и судебной системы, формирование эффективной системы разрешения споров между гражданами и государством; обеспечение стабильности принятых политических решений и их соответствия существу поставленных стратегических задач; переход на систему планирования расходов, ориентированную на достижение конкретных результатов; дебюрократизация работы государственных органов, совершенствование системы получения гражданами публичных услуг и информации о деятельности органов власти, внедрение новейших технологий принятия и реализации политических решений.

Теоретическая значимость исследования. Предложенный диссертантом политологический подход и выводы методологического характера обогащают научные наработки в интересах дальнейших теоретико-методологических и практических исследований актуальных аспектов формирования и совершенствования культуры управленческой деятельности в политической сфере, а также могут служить материалом для изучения влияния социально-политических процессов на экономическое, политическое, социальное и духовное состояние российского общества. Опора на тезис, что «управление - это не просто набор функций и процедур для оказания государственных услуг населению», позволяет выйти за рамки его бюрократического, упрощенного (либерального) понимания. Таким образом, управление в политической сфере не должно сводиться только к функциям выполнения определенных услуг власти перед обществом, что, безусловно, необходимо и важно, а охватывать деятельность государства, направленную на народосбережение, национальную безопасность, устойчивость развития страны в долгосрочной перспективе.

Практическая значимость исследования заключается в анализе механизма принятия политических решений как фактора стабилизации политических процессов Российской Федерации. Механизм обеспечения политической стабильности российского общества разработан с учетом специфики внутренних и внешних динамических изменений переходного общества, в том числе в условиях глобализационных процессов. Концептуальный подход, выводы и практические рекомендации диссертации

могут быть использованы в научно- исследовательской деятельности в области государственного управления и теории принятия политических решений, в области изучения и влияния данной специфики на безопасность личности, общества и государства; в разработке концептуальных основ обеспечения безопасности политической сферы России; в совершенствовании деятельности субъектов управления по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации через реализацию соответствующей политики управленческой деятельности.

Степень достоверности и апробация результатов исследования 'обеспечена комплексом используемых методов исследования, соответствующих основным целям, задачам и логике исследования, а также методологической обоснованностью научных позиций диссертанта.

Основные научные положения, выводы и рекомендации диссертационного исследования апробированы автором в различных публикациях и выступлениях, в том числе на межвузовских научно-практических конференциях «Глобализация как многомерный процесс и ее влияние на национальную безопасность Российской Федерации» (Москва, 22 мая 2011 г.) и «Воспитательный потенциал гуманитарных дисциплин» (Москва, 15 мая 2012 г.) и нашли отражение в научных статьях, размещенных в изданиях, рекомендованных ВАК при Министерстве образования и науки Российской Федерации.

Кроме того, апробация предлагаемой авторской модели механизма принятия политических решений была осуществлена на базе одного из учебных комплексов г. Москвы и других ведущих учебных заведений Российской Федерации в 2010-2013 годах на проблемно-деловых играх, посвященных разработке стратегии социального развития России. Материалы диссертации используются в преподавании политологии, политологии управления в учебных заведениях города Москвы и других городах РФ о чем свидетельствуют соответствующие акты и справки реализации.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка литературы и приложения.

Глава 1. Теоретико-методологические основания механизма принятия политических решений. В параграфе 1.1. «Эволюция социально-политической мысли в управлении обществом и современные концепции принятия политических решений» зарождение и развитие управленческой мысли на протяжении всей истории человечества представлена по этапам, имеющим свою характеристику. Первый этап «государствоцентричный», характеризуется обоснованием необходимости управления обществом с помощью государства, которое выступает носителем верховной власти над человеком. Для обоснования необходимости его существования привлекались

мифологические и религиозные мысли о божественной воле, рассуждения о порядке и рациональном характере государственной формы объединения населяющих данную территорию людей. В ходе первого этапа в Древнем мире (Египет, Вавилон, Индия, Китай, Греция) формируются не только фундаментальные проблемы развития общества, но и закладываются основы политического управления, давшие начало формированию политической культуры управленческой деятельности в обществе.

Второй этап связан с эпохой Средневековья, когда окончательно был сформирован механизм политического управления обществом, основанный на религиозных методах (религиозный этап). Церковь вырабатывает систему методов социально-политического управления в обществе, где главный субъект управления - Бог, а церковь и священники выступают носителями его решений, средством идеологического воздействия на людей.

Третий этап характеризуется использованием политики в качестве механизма для поддержания согласия между государством и гражданским обществом, появлением взаимных обязательств, признанием права оказывать давление на политический (государственный) режим, а то и менять его. При этом государство сохраняет главенство над гражданином. Это время условно названо автором «этапом формирования европейского гражданского общества», который длился вплоть до начала XX века.

Четвертый этап занимает весь XX век и характеризуется сменой парадигм видения мира политики: осуществляется переход от государственного моноцентризма к социальному полицентризму, от единого и неделимого суверенитета государя к участию во власти всех основных групп граждан. То есть, формально приоритет отдается обществу и составляющим его людям, а не государству. Условно этот этап называется «социоцентристским», так как на смену положениям о монополии единой верховной и суверенной государственной власти приходят идеи плюрализма, согласования интересов различных социальных групп, делящих между собой влияние на государство и общество.

Пятый этап начался на рубеже тысячелетий с формированием постиндустриального или информационного общества. Данный этап, который условно назовем транснациональным, характеризуется появлением новых взглядов в понимании политического управления. Высокоразвитое сознание и информированность современного человека побуждают его к участию в различных формах самоуправления, которые нередко становятся транснациональными и свидетельствуют о возникновении новых подходов к осмыслению предназначения политики управления в меняющемся мире. Характеристика указанных этапов легла в основу первого положения, выносимого на защиту, где в основе предложенной классификации лежит роль субъектов, объектов, методов и механизмов управления.

Вторая часть параграфа посвящена обзору различных концепций управления обществом, теоретически и методологически сформированных к середине XX века. Формирование механизмов принятия политических решений

в этот период происходило под воздействием американской

концепции принятия решений, основанных, прежде всего на философии прагматизма и инструментализма. Сегодня эти концепции управления получают новый импульс, хотя бы потому, что данный концепт механизма принятия политических решений институционализирован в университетских учебных и научных дисциплинах, обоснован в теоретических и эмпирических направлениях, активно используется во многих странах в процессе подготовки управленцев различного уровня, в том числе стратегического.

Анализ основных концепций принятия политических решений (бихевиоралистская модель, концепция ограниченной рациональности, инкрементализм, модель всеобщей рациональности, модель социально-политической репрезентации, сетевой подход, организационный институционализм и др.) показал, что в настоящее время в политологической науке не существует комплексной синтетической модели принятия решений, а лишь набор различных моделей. Одни модели считают приоритетными в принятии решений структуры и институты (ограниченная рациональность, сетевой подход, организационный институционализм), другие - акторов, их установки, личные качества, ресурсы (бихевиорализм, инкрементализм, рациональный выбор, модели социально-политической репрезентации). Необходимо отметить, что при наличии определенных положительных свойств, существующие модели принятия политических решений не идеальны, содержат множество недостатков, связанных, прежде всего с невозможностью их применения в различных социокультурных средах или на различных исторических этапах развития общества. При этом, наблюдается тенденция, когда отдельные субъекты политического управления в лице государств, политических союзов и их лидеров активно навязывают ту или иную модель управления обществом, все чаще применяя силовые методы и не обосновывая их преимуществ перед иными механизмами управления.

Исследование различных концепций принятия политических решений, позволило автору сформулировать 2 и 3 положение, выносимое на защиту (смотри выше).

Параграф 1.2. «Сущность и содержание механизма принятия политических решений» посвящен поиску и выработке инструментальных определений с обоснованной методологией измерения. Исходная авторская позиция заключается в том, что механизм принятия политических решений является определенной частью самого процесса управления, а если быть точнее - процесса принятия политического решения. По существу это центральный элемент преобразования политических требований различных групп и граждан в приемлемые для общества средства и методы регулирования социальных отношений.

Процесс управления многообразен. Существуют различные виды управления, которые выделяют по некоторым основаниям. В зависимости от состава субъектов управление может быть единоличным (единоначалие), групповым, коллективным и даже общественным (общественное

самоуправление). По характеру объекта управления различают политическое управление (государственное), экономическое, военное и др. По совокупности доминирующих средств и способов управленческой деятельности выделяют определенный стиль управления - демократический и авторитарный, гуманный и либеральный, командно-административный и режимно-тоталитарный. По временным параметрам управление может быть ситуативным, краткосрочным, временным и постоянным. По уровню принятия решений - обыденный и профессиональный; тактический, оперативный и стратегический.

Многообразие процесса управления обусловливает представление его элементов в статической и динамической структуре, которые подробно анализируются в диссертации. В то же время, принятие решений является высшим элементом любой управленческой деятельности. Так, один из ведущих специалистов в области теории организаций и принятия решений нобелевский лауреат Г. Саймон рассматривает процесс принятия решений в качестве основы системы управления. С его точки зрения, «менеджмент просто равнозначен «принятию решений», и основное внимание науки управления должно быть сосредоточено на анализе того, как решения принимаются и как они могут приниматься более эффективно»1.

Выделяют два основных подхода к соотношению понятий «принятие политических решений» и «управление»2. Первый подход называют «широким», когда два понятия, в общем и целом полагают тождественными. Иными словами, под управлением и понимается главным образом именно принятие решений (Г. Саймон, М. Мескон, Ф. Хедоури). Другой подход «узкий» рассматривает принятие решений либо в качестве одной из функций и компонентов публичной политики, либо как одну из фаз управленческого процесса наряду с фазами аналитической подготовки и практической реализации решений (Дж. Андерсон, М. Хилл и др.). Можно признать, что принятие решений трудно отождествить с политическим управлением в целом и более корректно рассматривать в качестве его хотя и важнейшего, но компонента. Отождествляя эти понятия, мы можем не учесть значительную роль практической реализации политических решений, которая зачастую оказывается важнее, чем само решение, и можем существенно исказить первоначальный замысел и внести в него серьезные коррективы.

Политические решения обладают специфическими особенностям политическое решение почти всегда представляет собой не единоличный и одномоментный акт руководителя, а сложный комплексный процесс, в котором задействованы, по крайней мере, несколько человек, а в ряде случаев и целые коллективы; оно почти всегда затрагивает многие сферы жизни общества и различных социальных групп, чем отличается от обычного управленческого

1 Диев B.C. Управленческие решения: неопределенность, модели, интуиция. - Новосибирск, 2001.-С. 24.

2 Дегтярев A.A. Принятие политических решений. - М.: КДУ, 2004.

решения; оно имеет, как правило, серьезные социальные последствия и высокую социальную значимость.

Автор предлагает свое определение политического решения - это вид управленческого решения, характеризующийся формальным и неформальным взаимодействием политических акторов, институтов, социальных групп, направленный на общество в целом либо на большие социальные группы и имеющий (либо предполагающий в результате реализации) важные социальные, политические, экономические и иные последствия в масштабах государства, ряда государств или на международном уровне.

Принятие политического решения (механизм принятия политического решения) представляет собой объективно необходимый процесс социально-политического бытия (политической деятельности), предназначенный для осуществления устойчивого функционирования и развития различных социальных систем в соответствии с заданными целями. Оно выступает как регулирующее воздействие на социальную систему, процесс в интересах сохранения целостности, устойчивого и стабильного функционирования всей политической системы. Методологически важно отметить, что процесс принятия политических решений или механизм принятия политических решений (МППР), следует представлять в виде системы. Элементы системы взаимосвязаны между собой, поэтому если мы своим решением влияем на элемент системы, то тем самым все равно получается, что мы оказываем воздействие на систему в целом. Очень четко такое взаимодействие проявляется в процессе принятия управленческих решений. Это и составляет сущность предмета исследования, которая составляет внутреннюю основу явлений, связанных с принятием политического решения. Следует отметить, что сущность механизма принятия политического решения близка к содержанию механизма принятия политических решений, но не тождественна ему, то есть сущность - это главное в содержании, которая неоднородно может проявляться в социальной действительности.

В свою очередь, содержание механизма принятия политического решения представляет собой совокупность всех элементов системы управления, проявляющихся в различных формах (способах существования).

Анализ сущности и явления, содержания и формы механизма принятия политических решений позволяет сформулировать авторское определение данного понятия как сложный многоуровневый процесс, включающий основные этапы, процедуры, цели, функции, ценности акторов политико-управленческого процесса, обусловленный институциональным (институты, в рамках которых принимается решение, и процедуры, в соответствии с которыми оно принимается); целеполагательным (включающий выбор целей решения и средств их достижения, а также обоснование проблемной ситуации, требующей разрешения, информация о ней); ценностным (характеризующий набор мотиваций, представлений, ценностей, прежнего опыта, на основе которых и принимается политическое решение) аспектами. Данные выводы легли в основу 4 положения, выносимого на защиту.

Глава 2. Механизм принятия политических решений в

современной России и возможности его совершенствования. В параграфе 2.1. «Особенности механизма принятия политических решений в Российской Федерации» отмечается, что вопросы принятия политических решений базируются на платформе политического процесса, являющейся основанием пирамиды, формирующей политику в целом. И от того, насколько эффективно функционирует это основание, зависит в целом социально-политическое благополучие государства. Следовательно, исследование особенностей политического процесса позволяет выявить особенности принятия политических решений в России1. В диссертации приводится характеристика особенностей принятия политических решений в современной России: 1. Нерасчлененность политики и экономики, социальных и личных отношений; 2. Отсутствие консенсуса между участниками политического жизни; 3. Неструктурированность и высокая степень совмещения и взаимозаменяемость политических ролей; 4. Отсутствие интеграции среди его участников, что является следствием отсутствия в обществе единой коммуникационной системы; 5. Активный политический стиль, состоящий в навязывании обществу нововведений со стороны правительства; 6. Высокая концентрация политической власти и ресурсов в руках правящей элиты, что заставляет контрэлиту и оппозицию оформляться и выступать в качестве радикальных движений, а не политических оппонентов; 7. Наметившийся поворот в руководстве современной России проводить самостоятельную внешнюю политику, ориентированную, прежде всего, на интересы российского общества.

Данные социологического опроса, проведенные автором и посвященные выявлению факторов, оказывающих существенное влияние на политические решения в современной России (рис. 1. и Приложение 2 диссертации).

Сегодня на передний план в политическом управлении выдвигается задача социальной интеграции. К этому обязывает рост сложности и масштабности возникающих социальных проблем, требующих при принятии

1 Автор опирается на исследования Мухаева Р. Т., Исаева Б. А., Баранова Н. А.

решений всестороннего учета интересов заинтересованных

участников. Здесь наблюдается проблема монологичности российской власти -власти, принимающей решение только с позиций одной политической силы. На определенных этапах истории страны, при угрозе дезинтеграции, утраты суверенитета, такая форма власти способна мобилизовать силы на борьбу угрозами, и в этом плане выполняет позитивную роль. Однако в долгосрочном временном промежутке монологическая власть доказала свою историческую бесперспективность, реагируя на проблемы только тогда, когда их решение уже представляется затруднительным. Монологичность власти в России становится настолько явной, что начинаются попытки достроить «управленческую властную вертикаль» «общественной вертикалью» путем создания на политическом «поле» новых «управляемых» игроков (партий, общественных объединений, отличительной чертой которых стало доминирование политико-административного ресурса, превращение их в подобие корпораций с жесткой внутренней дисциплиной), которые могли бы номинально разбавить электорат «Единой России» без нанесения последней какого-либо урона, без создания хоть какой-либо угрозы ее доминированию в политической жизни России.

Проводимые в последние годы многочисленные исследования проблем принятия политических решений в России, свидетельствуют, что вышеупомянутым недостаткам подвержена вся система российской власти. Так, по результатам нашего опроса, проведенного в ноябре 2010 года, 53% опрошенных представителей федеральных и региональных государственных структур (всего в опросе участвовало 78 респондентов) выступают против применения принципа открытости и прозрачности в своей работе, полагая излишним выводить информацию в массы, 25% - считают применение данного принципа преждевременным (См. рис 2. и Приложение 6 диссертации).

При этом респонденты считают, что властная элита пока не соответствует современным требованиям. В числе серьезных ее недостатков указывались недостаточный профессионализм, коррумпированность, субъективный подбор кадров, игнорирование интересов граждан, закрытость принимаемых решений

(рис.3.и Приложение 4 диссертации).

нет недостатков

другое

закрытость принимаемых решений

иторирова ние интересов граждан

субъективный подбор кадров

коррумпированность

недостаточный 1 у ^

профессионализм ^ ^ ^ ^ ^ ^ ^ —1

О 10 20 30 40 50 60 70 80

Многие причины кризисного положения в России на самом деле являются следствиями неэффективных и упрощенных политических решений в системе властных отношений.

В целях анализа эффективности принятия политических решений в России автор предлагает следующую методику, включающую оценку общественного, правового, экономического фактора. Предлагаемая методика опирается на следующие основные показатели.

По общественному критерию:

- число родившихся в расчете на 1000 населения за год;

- число умерших в расчете на 1000 населения за год;

- естественный прирост в расчете на 1000 населения;

- охват дошкольными образовательными учреждениями детей в возрасте 1-6 лет;

удельный вес детей, обучающихся в общеобразовательных учреждениях;

- численность населения на одного врача.

По правовому критерию:

- число зарегистрированных преступлений в расчете на 100 тыс. чел. населения.

По экономическому критерию:

- индекс выпуска товаров и услуг по базовым видам деятельности;

- реальные располагаемые денежные доходы населения;

- коэффициент Джини (индекс концентрации доходов)!.

1 Индекс концентрации доходов — статистический показатель, используемый для оценки степени дифференциации доходов населения страны, региона; изменяется от 0 (при теоретически абсолютно равномерном распределении доходов между гражданами, семьями)

> > 59 7

1

|6

~П 65

|73

И

1111111

По итогам расчетов нами была построена синтетическая таблица динамики принятия политических решений и показателей их эффективности (табл.1)._____

Показатель 2006 2007 2008 2009

Виды решений

Решения Президента РФ 13,69 21,71 5,78 -20,03

Решения Парламента РФ 24,57 19,20 -0,73 17,85

Всего решений 17,03 20,89 3,68 -8,33

Результаты

Общественный критерий 4,29 5,58 2,91 2,27

Число родившихся в расчете на 1000 населения 1,96 8,65 7,08 2,48

Число умерших в расчете на 1000 населения 9,00 6,00 0,00 4,00

Естественный прирост в расчете на 1000 населения 11,00 15,00 8,00 7,00

Охват дошкольными образовательными учреждениями детей в возрасте 1-6 лет (скорректированный на численность детей в возрасте 5-6 лет, обучающихся в школе) 1,57 1,72 0,34 0,17

Удельный вес детей, обучающихся в общеобразовательных учреждениях 0,94 1,28 2,42 0,11

Численность населения на одного врача 1,27 0,84 -0,40 -0,15

Правовой критерий -8,94 6,84 10,31 6,68

Число зарегистрированных преступлений в расчете на 100 тыс. чел. населения -8,94 6,84 10,31 6,68

Экономический критерий 6,80 5,97 2,15 -4,17

Индекс выпуска товаров и услуг по базовым видам деятельности 8,60 7,50 4,30 -9,80

Реальные располагаемые денежные доходы 13,50 12,10 1,90 -2,70

Коэффициент Джини (индекс концентрации доходов) -1,71 -1,68 0,24 0,00

Совокупность критериев 0,72 6,13 5,12 1,59

Предлагается авторская корреляционная матрица эффективности

Общественный критерий Правовой критерий Экономический критерий Совокупное ть критериев

Решения Президента РФ 0,894 -0,272 0,965 0,481

Решения Парламента РФ 0,448 -0,714 0,255 -0,532

Все решения 0,953 0,439 0,970 0,313

до 1 (при теоретически абсолютно неравномерном распределении доходов между гражданами, семьями). Индекс показывает, какая доля населения имеет доходы ниже средних.

Отметим, что оценка гражданами России роли политических институтов в управлении страной с 2006 по 2013 годы, свидетельствует о том, что активным субъектом управленческой деятельности остается Президент России (Приложения 3-5 диссертации).

Современная демократическая социальная практика, ориентирует не на внутренние, качественные характеристики политической жизни общества, а на её формальную структурированность и господство абстрактной идеологической системы (индивидуализированных прав, свобод), формирует крайне нестабильную политическую среду. При этом проект демократической универсализации основывается на потенциально конфликтогенных социально-политических фикциях, согласно которым только демократическая ценностно-нормативная система способна обеспечить общественное единство, политическую стабильность, сплочённость и международный порядок в социально-политической реальности.

Формирование механизма эффективного взаимодействия политической подсистемы общества одна из важнейших задач современной политической науки и практики, предполагающая постоянное совершенствование механизма принятия и реализации политических решений под влиянием множества факторов экстернальной и интернальной направленности. Поэтому среди проблем, требующих немедленного решения в современных условиях, одно из важнейших мест занимают вопросы совершенствования механизма принятия политических решений. Предложенная методика оценки эффективности принятия политических решений направлена на возможность корреляции принимаемых решений с целью повышения их качества и эффективности. Указанные теоретические концепты легли в основу 5 положения, выносимого на защиту.

В параграфе 2.2. «Основные направления совершенствования механизма принятия политических решений» отмечается, что управленческая деятельность в политической и других сферах жизнедеятельности, её эффективность зависит от множества факторов. Прежде всего, от субъекта и объекта политической деятельности, политического процесса в целом. К проблемам субъектов управления (акторов политического управления) относятся: наличие знаний и навыков управления; знание объекта управления (его сущности и содержания); мотивация; умение сформулировать цель, поставить задачи, определить способы и механизмы их выполнения; представление о методах воздействия на объект (методология управления); умение создать информационный канал управления (связи и отношения); умение коррелировать управленческую деятельность в соответствии с социально-политической реальностью и др.

Проблемами объекта управления являются: незнание целей субъекта управления; смутное представление о целях и задачах своей деятельности; отсутствие мотивации; часто интуитивная, а не рациональная деятельность по выполнению поставленных задач; слабая информированность, а порой

отсутствие связи с субъектом управления; слабое участие в выработке субъектом управленческого решения и др.

Либеральный подход понимает «управление как функционал, набор функций и процедур для оказания государственных услуг»1. Такая модель управления обществом ведет к отсутствию целей, объединяющих все население страны, независимо от его многообразия по различным основаниям. Следует констатировать необходимость кардинального отхода от либерально-демократической модели управления, так как меньшинство населения с демократических позиций не имеют правовых основ на выработку системы ценностей и целей, отторгаемых большинством населения. Необходимо вернуться к модели управления, когда государство при принятии политических решений отражает интересы не отдельной социальной группы, а всего населения. Отсутствие у Российской Федерации национального ценностного целеполагания приводит к латентному ценностному замещению ценностей государственной идеологии ценностями внешних геополитических субъектов управления2. Главным стратегическим направлением совершенствования механизма принятия политических решений является отказ от философии управления как системы функций государственных институтов по оказанию услуг населению и переход к государственному управлению, включающую генерацию системы ценностей и целей, государственно-управленческих мер, решений и действий, оформленных соответствующими нормативно-правовыми актами и программами, направленными на реализацию поставленных целей развития страны. В свете вышеизложенного можно представить следующую модель развития механизма принятия политических решений в России, элементы которой и выступают в качестве направлений оптимизации управленческой деятельности в целом (6 положение, выносимое на защиту.

Отсутствие четких правил и процедур в принятии стратегических решений, проектов свидетельствует в пользу поиска более формализованных подходов для упорядочивания сложности, а следовательно и разработки достоверных прогнозов. Существуют формализованные методы оценки качества решения с позиции согласования интересов, апробированные в областях, где, подобно политике, требуется многокритериальная оптимизация. Подобный подход к политическим решениям с проверкой степени согласованности интересов помог бы, во-первых, решить проблему структуризации интересов, во-вторых - оценить выполнимость тех или иных решений, возможность возникновения конфликтных ситуаций, в-третьих -разработать механизмы реализации решений. Так, например, в момент принятия решения и после его внедрения необходимо уметь оценивать последствия целенаправленных политических действий. По нашему мнению,

1 См.: Сулакшин С.С. Ценностное, мотивационное, градиентное государственное управление

как российский вызов // Труды Центра проблемного анализа и государственно-управленческого проектирования. - Вып. 13. - М.: Научный эксперт, 2009. - С.3-4. Там же. http://rusrand.ru/gpu

последствия могут быть классифицированы путем ответа на

следующие вопросы (табл.3):

Желательн ое Какие преимущества дает следование избранному курсу или решению с точки зрения целей, задач, результатов?

Нежелател ьное Имеют ли намеченные действия нежелательные вторичные эффекты? Не создаются ли более сложные проблемы?

Явное Какие последствия видны уже теперь?

Скрытое Могут обнаружиться латентные последствия. Готовы ли мы их появлению? Какими ресурсами мы располагаем для воздействия на непредвиденные последствия?

Сточки зрения цели, задачи Каковы юридические, экономические, международные, финансовые, политические последствия от принятия выбранного или альтернативного решения?

Гуманитар ные последствия Как выбранное / реализованное решение повлияет на граждан, организации, лиц, ответственных за принятие решения?

Предлагается схема повышения рациональности принятия политических решений, построенная подобно схеме выборов: введение - избрание «оценщиков» - всенародное обсуждение требований общества, которые следует предъявить к решению проблемы, - голосование по выбору требований из списка, сформированного Коллегией «оценщиков», - представление организациями или гражданами вариантов решения в Коллегию «оценщиков» -демонстрируемая обществу работа Коллегии по оценке вариантов и определению тех из них, которые допускаются к голосованию, - всеобщее голосование за тот или иной вариант. Тематику и расписание проведения референдумов по проблемам можно определять на выборах руководителя государства и парламента. Регулярные «рационализированные» референдумы могли бы сформировать новый политический институт - систему общенационального рационального принятия политических решений. Апробация предлагаемой модели была осуществлена на базе одного из учебных комплексов г. Москвы на проблемно-деловой игре, посвященной разработке стратегии социального развития России. Этапы моделирования и масштабы конкурса можно довести до общенационального, при этом отработать вопросы представления процедуры в Интернет и трансляции по радио и телевидению. Радикальное повышение эффективности принятия политических решений в России означает смену имеющейся в политической жизни страны нерелевантной нормы. Понятно, что установить новую норму можно только после соответствующего коренного обновления состава политического истеблишмента. Результаты исследования данного параграфа нашли отражение в 6 положении, выносимом на защиту.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Исследование механизма принятия политических решений как составной части управленческой деятельности в политической сфере и выявление его особенностей в социально-политических процессах современной России позволили автору сделать следующие теоретические выводы:

1. Сущность управления состоит в сознательном регулировании социальных процессов в целях устойчивого, оптимального и эффективного развития общественных систем. Применительно к обществу в целом управление состоит в достижении оптимальной и эффективной меры взаимодействия централизации и децентрализации властных функций в интересах его стабильного и устойчивого развития.

2. Классификация эволюции социально-политической мысли в области управлении обществом позволила выявить характеристики, обусловленные местом и ролью различных элементов системы политического управления.

3. Анализ основных концепций принятия политических решений выявил, что в настоящее время в политологической науке не существует комплексной синтетической модели принятия решений, а лишь набор различных моделей. Одни модели считают приоритетными в принятии решений структуры и институты (ограниченная рациональность, сетевой подход, организационный институционализм), другие - акторов, их установки, личные качества, ресурсы (бихевиорализм, инкрементализм, рациональный выбор, модели социально-политической репрезентации).

4. Рассматривая управление как диалектическое сочетание сознательной деятельности и общесистемного явления, необходимо учитывать, свойственную западному менеджменту одностороннюю абсолютизацию либо организационного, либо человеческого фактора. Авторская позиция основывается на концепциях управления, которые рассматривают человека, как необходимый и составной элемент всякой социальной системы.

5. Анализируя методологические подходы в осмысление сущности и содержания понятия «принятие политических решений», следует отметить отсутствие целостной теории принятия политических решений, которая отражала бы все стороны этого процесса и была бы внутренне непротиворечивой, что, обусловлено сложностью, комплексностью и многоаспектностью данного явления. Именно это позволяет говорить не о теории, а о теориях принятия политических решений. При этом необходимо подчеркнуть, что науку принятия политических решений (теорию) следует отделять от искусства принятия решений (практики), что касается и всего политического управления в целом, которое тоже можно рассматривать с двух сторон - как науку и практику.

6. Характер, виды, методы политических решений, критерии оценки, а также факторы, влияющие на их формирование и реализацию, имеют различные основания. Эти основания многоаспектны и обусловлены, прежде всего, многообразием научных подходов. В то же время, несмотря на различие моделей принятия политических решений, большинство из них представляют

собой систему, в которой каждый элемент находится в зависимости от другого. Следовательно, эффективность политического решения зависит от умения субъектов управления, акторов или агентов управления не просто представлять управленческий процесс как систему, но и принимать системные решения.

7. Процесс принятия политических решений представляет собой сложнейший комплекс взаимодействий государства с другими политическими акторами, группами давления, социальными группами. Он включает в себя цели, ценности, интересы и приоритеты, институты, механизмы взаимодействия, психологию и особенности поведения отдельных акторов.

8. Анализ особенностей механизма принятия политических решений в современной России свидетельствует, что он диалектически связан с политическим процессом в государстве и характеризуется множеством взаимосвязанных и взаимообусловленных тенденций: во-первых, стремлением к духовно-нравственному обоснованию государственной власти, наряду с низкой социально-нравственной ответственностью властно-управленческой элиты; во-вторых, требованием интегрировать западноевропейские достижения в области прав и свобод человека, некоторые демократические ценности с российской социокультурной моделью политической организации и традиционными практиками публично-властного взаимодействия; в-третьих, потребностью на уровне массового политического мышления в восстановлении сильной государственности. Причём конкретно-историческое проявление государственной силы имеет морально-правовой способ обоснования, в котором вертикаль ценностно-нормативной иерархии выстраивается от духовных, абсолютных истин и доминант (справедливость, патриотизм, нестяжательство и др.) к социально-политическим.

9. Современная демократическая социальная практика, ориентирует не на внутренние, качественные характеристики политической жизни общества, а на её формальную структурированность и господство абстрактной идеологической системы (индивидуализированных прав, свобод), формирует крайне нестабильную политическую среду. При этом проект демократической универсализации основывается на потенциально конфликтогенных социально-политических фикциях, согласно которым только демократическая ценностно-нормативная система способна обеспечить общественное единство, политическую стабильность, сплочённость и международный порядок в социально-политической реальности.

10. В российской политической практике доминируют два проекта трансформации форм и принципов организации политического процесса и оптимизации системы государственной власти: модернизационный и консервативный.

11. Главной особенностью механизма принятия политических решений в современной России выступает его оторванность от социально-политических реалий общества, что порождает в большинстве «имитационную» деятельность акторов управленческой деятельности по отношению к конституционным

гарантиям населения страны. В свою очередь, постоянно сталкиваясь с этим негативом общество перестает быть «законопослушным», не испытывая при этом «угрызений совести» и не придерживаясь каких-либо морально-нравственных критериев, отказывается выполнять функции объекта управления и нередко стремится к статусу субъекта (смена власти, режима и др.).

12. Эффективная реализация политических решений может быть осуществлена только при условии создания действенных организационных механизмов ее реализации, установления обратной связи политических акторов с гражданским обществом и проведения регулярного мониторинга эффективности принятия политических решений.

13. Процесс реализации политических решений не ограничивается лишь техническими действиями по простому исполнению указаний государственных органов - это гораздо более сложная сеть взаимодействия политических акторов, высших администраторов, групп интересов, чиновников-исполнителей и граждан. Каждый из них имеет собственные личные либо корпоративные цели и стратегии их достижения. Именно это способствует изменению, а часто и искажению политического решения в процессе его реализации, не достижению им первоначальных целей, поставленных изначально.

14. Немаловажное значение для стабилизации политических процессов в России приобретает разработка направлений совершенствования механизма принятия политических решений, направленных, прежде всего на обеспечение национальной безопасности государства.

Теоретические результаты и их апробация в научной, учебной и общественно-практической сфере позволяют сформулировать ряд рекомендаций, которые представлены в следующих группах.

Первая группа рекомендаций включает в себя теоретико-методологические подходы к исследованию политических процессов и механизмов принятия политических решений в Российской Федерации, их места, роли и значения в безопасности государства. Общественная жизнь в стране подвержена влиянию интеграционных и дезинтеграционных процессов, насыщена чрезмерной политизацией, идеологизацией, экстремизмом. В этих условиях формирование теории и практики принятия политических решений должно опираться на идею многомерности методологии социального познания, которая может быть реализована в контексте рассмотрения возможностей сочетания различных методологических подходов и концепций.

Вторая группа рекомендаций включает в себя исследования в области методологического осмысления и концептуального определения сущности и содержания национальных интересов Российской Федерации, как объективного явления, требующего определения стратегических целей, основных сфер его функционирования, уточнения принципов и закономерностей формирования.

Кроме того, требует серьезного научного исследования следующие характеристики процесса принятия политических решений: использование преимущественно теневых, непубличных методов принятия решений, с преобладанием неформальных каналов коммуникации и скрытых, негласных

внеинстшуциональных образований; игнорирование общественного мнения и интересов местного населения в решении актуальных региональных проблем; недостаточно отлаженная система политической коммуникации между акторами в процессе подготовки и принятия решений.

Третья группа рекомендаций состоит из предложений, направленных непосредственно на практическую реализацию положений и выводов диссертации:

1. В сфере организационно-государственной деятельности:

внедрение системы управления эффективностью принятия политических решений в России, которая означает смену имеющейся в политической жизни страны нерелевантной нормы (коренной ориентации политики на «махинаторское» перераспределение). Для осуществления данного процесса необходимо выполнение предложенных в диссертации мероприятий и создание специально нацеленной на эту задачу общественно-политической организации. Повышение рациональности процедур принятия политических решений будет способствовать идейному обогащению политики и приходу эффективных управленцев. Тем самым будет обусловлено формирование в политической жизни России новой нормы - коренной ориентации механизма принятия политических решений на общенациональную эффективность.

2. В сфере образования:

- активизировать процесс привлечения ведущих ученых в области государственного управления, политологов, философов, математиков, специалистов по проблемам управленческой деятельности в различных сферах жизнедеятельности общества к разработке и внедрению в практику управления, учебный процесс, исследовательскую работу новых подходов, идей и концепций;

- в основу подготовки профессионального специалиста управленца положить предложенный Центром С .С. Сулакшина алгоритм государственного управления на стадии проектирования государственно-управленческих решений (государственных политик). Философия данного подхода опирается на интересы личности, группы, общества и государства. Из этих интересов и их производных, формируются базовые ценностные цели государственного управления. Сегодняшняя концепция управления строится на противоположных ценностях, основу которых составляют интересы личности и надгосударственных субъектов управления (например, ТНК).

3. В сфере информационно-аналитической деятельности:

- разработана методика оценки эффективности механизма принятия политических решений в современной России, основанная на исследовании трех критериев: общественного, правового, экономического.

- предложена модель общенациональной рациональной процедуры принятия решений, основанная на деятельности Коллегии выборщиков или «оценщиков», что во многом повысит принятие высококачественных общенациональных решений.

Список работ, опубликованных автором по теме диссертации

в изданиях, рекомендованных ВАК при Мшобрнауки РФ:

1. Лутфуллин Д.Ф. История развития теорий принятия политических решений в Древнем мире //Вестник Московского государственного областного университета. Серия «Философские науки». - М.: Издательство МГОУ. - 2014. -№ 1,-С. 30-36.

2. Лутфуллин Д.Ф. К вопросу о факторах принятия политических решений в Российской Федерации //Вестник Московского государственного областного университета. Серия «История и политические науки». - М.: Издательство МГОУ. - 2014. - № 1. - С. 113-116.

3. Лутфуллин Д.Ф. Механизм принятия политических решений в современной России // Социально-гуманитарные знания. - 2014. - № 2. - С. 322326.

В других изданиях:

4. Лутфуллин Д.Ф. Структурные особенности и компоненты механизма принятия политических решений // Журнал «Научные труды Московского гуманитарного университета» - М. Издательство МосГУ -2012 -№ 140 - С. 73-78.

5. Лутфуллин Д.Ф. Особенности механизма принятия политических решений в условиях глобализации // Журнал «Научные труды Московского гуманитарного университета» - М. Издательство МосГУ -2012 - № 140 - С. 78 -82

6. Лутфуллин Д.Ф. Эволюция политической мысли в управлении обществом: образовательный аспект // Материалы межведомственной научно-практической конференции «Образование в XXI веке. Современные проблемы и ориентиры будущего». - М.: ПА ФСБ России. - 2014. - С. 222-230.

Лутфуллин Д.Ф.

Подписано в печать: 15.04.14 Тираж: 100 экз. Заказ № 1115 Отпечатано в типографии «Реглет» . Москва, Ленинградский проспект, д. 74 (495)790-47-77; www.reglet.ru

Текст диссертации на тему "Особенности механизма принятия политических решений в современной России"

Московский государственный гуманитарно-экономический институт

На правдхфукописи

04201458362

ЛУТФУЛЛИН ДИНАРИС ФАНИСОВИЧ

Особенности механизма принятия политических решений в современной России (политологический анализ)

Специальность 23.00.02 - политические институты, процессы и

технологии

Диссертация на соискание ученой степени кандидата политических наук

Научный руководитель -

доктор политических наук, профессор

Емец. В.С.

МОСКВА-2014

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение.............................................................................3

Глава 1. Теоретико-методологические основания механизма принятия политических решений.................................................21

1.1 .Эволюция социально-политической мысли в управлении обществом и современные концепции принятия политических решений.....................21

1.2. Сущность и содержание механизма принятия политических решений.....................................................................................66

Глава 2. Механизм принятия политических решений в современной России и возможности его совершенствования.................................91

2.1. Особенности механизма принятия политических решений в Российской Федерации..................................................................91

2.2. Основные направления совершенствования механизма принятия политических решений.................................................................130

Заключение.......................................................................168

Список литературы............................................................180

Приложения.....................................................................197

Введение

Актуальность темы исследования. Не секрет, что теоретическими проблемами принятия решений занимались и продолжают заниматься военные, психологи, математики, социологи, управленцы и, конечно же, политики. Несомненно, что представители каждой из упомянутых отраслей научного и практического знания внесли свой вклад в теорию принятия решений.

Однако в существующем многоаспектном теоретическом материале по управленческой деятельности преобладает технократический и опытно-профессиональный подходы, что имеет крайне ограниченные области применения. То есть, разработанные модели теории принятия решений не могут рассматриваться в качестве общезначимых, применимых для всех областей социальной практики человека, в том числе политической.

Принципиальное отличие предложенного в данном исследовании подхода к трактовке теории принятия решений заключается в том, что в нём в систематической форме рассматриваются проблемы принятия решений с точки зрения политологии управления, включающей в механизм принятия управленческого решения сущностные, познавательные, социально-политические, личностные и, конечно же, ценностные аспекты политической действительности.

Социально-политическая практика показывает, что игнорирование в механизме принятия политического решения исторического и научного компонентов, ограничивает в пространстве и во времени его значимость, лишает масштабности и стратегического характера. Следовательно, современный политик-управленец должен обладать стратегическими навыками (основами) принятия политического решения, что невозможно достичь без опоры на знания философского, политологического и, конечно же, и методологического характера.

Именно этим, в первую очередь обусловлена актуальность диссертационного исследования.

Кроме, того, актуальность предлагаемой темы связана с современным уровнем качества российского государственного (политического) управления,

который определяется рядом факторов, из которых особое место занимает методологические аспекты разработки государственно-управленческих решений1. В этой связи, актуализируется проблема эффективности государственного управления в контексте властной (политической) миссии государства, на что обратил внимание Президент Российской Федерации В.В. Путин на Валдайском интеллектуальном политическом форуме в сентябре 2013 г., отметив, что «Именно из модели государства-цивилизации вытекают особенности нашего государственного устройства.. .надо выстроить такую модель государства цивилизационной общности с таким устройством, которая была бы абсолютно равно привлекательна и гармонична для всех»2.

Следующим важным аспектом актуальности выбранной темы исследования, выступает тот факт, что проблемы эффективности механизма принятия политических решений актуализируются в периоды процесса совершенствования новой политической системы, новых принципов государственного управления. Очевидно, что указанные явления наблюдаются в современном политическом поле России: продолжается изменение порядка смены глав субъектов государства, регламента формирования депутатского корпуса, нормативно-правовой базы и структурирования институтов гражданского общества.

Недостаточная эффективность государственного управления в контексте механизма принятия политических решений проявляется в определённом снижении влияния государства на развитие общественно-политических и социально-экономических процессов; недостаточно тесном взаимодействии федеральных, региональных органов власти и органов местного самоуправления; определенной «суверенизации» государственного управления на уровне

1 Подробно об этом смотри: Сулакшин С.С. Системная методология проектирования государственно-управленческих решений (государственных политик) // Труды центра. Выпуск № 2. М., Научный эксперт, 2006. - 40 с.

2 Из выступления В.В. Путина на заседании международного дискуссионного клуба «Валдай». [Электронный ресурс]: - URL: http://ipolk.ru/blog/putin/10131.html/ (дата обращения: 25.10.2013).

субъектов РФ; недостаточно эффективном, а порой и конфликтном взаимодействии институтов политической власти и гражданского общества и др.

Степень разработанности темы. Публикации авторов, занимающихся рассматриваемой проблематикой, можно классифицировать по объектно-предметным областям и разбить на следующие группы. Вопросам функционирования государства и бюрократии посвящены труды западных ученых - Т. Гоббса, Д. Дидро, Н. Макиавелли, Ш. Монтескье, Ф. Ницше, Ж. Руссо1. Разработкам теории организации и организационного проектирования труда посвящены работы исследователей Ф. Тейлора , Г. Файоля , теории человеческих отношений - Э. Мэйо4, теории систем - Т. Парсонса5, теории сетевых и виртуальных организаций - Р. Акоффа, Дж. Грейсона, Б. Мильнера, Т. Питерса, Р. Уотермана6.

С современных позиций к исследованию проблем эффективности государственного (политического) управления в контексте выбора механизма политического решения подошли исследователи Ф. Томпсон, Дж. Стиглиц, П. Богесон, Л. О'Тула7.

1 См.: Гоббс Т. Философские основания учения о гражданине. М.: ACT, Минск: Харвест, 2001; Руссо Ж.Ж. Трактаты. М.: Наука, 1969.; Антология мировой философии (в 4-х томах), Том 2. Серия: Философское наследие; 1970 г.: «Мысль», Москва; 777 стр.; Том 3. Сер. Философское наследие; 1971 г.: «Мысль», Москва; 761 стр.; Антология мировой политической мысли. - В 5 т. / Нац. общественный фонд Академии полит, наук /Под рук. Г.Ю. Семигина и др. — М., «Мысль» 1997. — Т. 1. Зарубежная политическая мысль XX в. — М., 1997.

2 Тейлор Ф.У. Научные основы организации промышленных предприятий. - СПб., 1912. Рофе А. И. Организация и нормирование труда. «МИК», 2003 г.

3 Файоль А. Управление — это наука и искусство. — М.: Республика, 1992.

4 Бурганова Л.А. Теория управления Элтона Мэйо. - Казань: КГТУ, 2007.

5 Парсонс Т. О понятии «политическая власть». Политология: хрестоматия / Сост. М.А. Василик, М.С. Вершинин. - М., 2000.

6 Акофф Р. Планирование будущего корпорации.- М , 1985; Грейсон Дж., О' Делли К. Американский менеджмент на пороге XXI века. — М., 1998; Милль Дж.С. Основы политической экономии Т. III. - М.: Прогресс, 1980; Питере Т., Уотермен Р. В поисках эффективного управления: опыт лучших компаний/ Пер. с англ. - М.: Прогресс, 1986; Уотермен Р. Фактор обновления. - М., 1988

7 Томпсон А. А. Стратегический менеджмент. Искусство разработки и реализации стратегии. М., 1998; Стиглиц Дж. Ю. Глобализация: тревожные тенденции / Пер. с англ. Г.Г. Пирогова. - М., 2003; Bogason Р., Тоопеп Т. Introduction: Networks in Public Administration // Public

На современном этапе заслуживает внимания позиция авторов, основанная на множественности подходов к проблеме эффективности механизма принятия политических и в целом управленческих решений, обусловленная необходимостью учета не только основных, но и дополнительных факторов управленческой деятельности. К данным авторам можно отнести Т. Берцеля, Б. Милворда, К. Прована и других, которые трактовали эффективность государственного управления как сложное, комплексное явление, определяемое множеством условий, факторов и критериев1.

Конечно же, чтобы разобраться во всех сложностях формирующегося современного российского «капиталистического» общества необходимо в плане общеметодологического осмысления проблемы эффективности государственности управления ознакомиться с работами таких зарубежных исследователей, как Г. Алмонд, С. Верба, Р. Патнэм, Ю. Хабермас, а также П. Блау, М. Вебера, М. Крозье, Р. Мертона, Ф. Ригза, Е. Этциони-Халеви2.

Проблема взаимодействия «общество-власть» в условиях цивилизационных и социальных изменений, а также метаморфоз власти раскрывается в трудах Э. Тоффлера. Общетеоретические аспекты

Administration. 1998. Vol. 76. № 2; O'Toole L. The Implications for Democracy in a Networked Bureaucratic World // Journal of Public Administra-tion Research and Theory. 1997. Vol. 7.

1 Borzel T. Organizing Babylon — on the Different Conceptions of Policy Networks // Public Administration. 1998. Vol. 76. № 2; Milward 11., Provan K. Principles for Controlling Agents: The Political Economy of Network Structure // Jour-nal of Public Administration Research and Theory. 1998. Vol. 8. № 2.; Provan K., Sebastian J. Networks within Networks: Service Link Overlap, Organizational Cliques, and Network Effectiveness // The Academy of Management Journal. 1998. Vol. 41. №4.

2 Алмонд Г., Верба С. Гражданская культура и стабильность демократии. — М., 1999; Патнэм Р.Чтобы демократия сработала: Гражданские традиции в современной Италии. — М., 1996; Хабермас Ю. Демократия. Разум. Нравственность. - М., 1995.; Blau P.M. The Dynamics of Bureaucracy, Chicago and LondoniThe University of Chicago Press, 1963; Weber M. Bureaucracy, trans. Hans Gerth, C. Wright Mills, New York: Oxford University Press, 1958; Crazier M. The Bureaucratic Phenomenon, Chicago: University of Chicago, 1964; Merton R.K. «Social Theory and Social Struc-ture». The Free Press. New York. 1957; Riggs F. Administration in Developing Countries: the Theory of the Prismatic Society, Boston: Houghton-MiffinCo. 1964; Etzioni-Halevy E. Bureaucracy and democracy. A political dilemma. London, Boston, Melbourne and Henley: Roytledge&Kegan Paul, 1983.

государственного управления (сущность, отличительные особенности, закономерности, этапы, типы, движущие силы) изучены Д. Аптером, P.A. Далем, Р. Дарендорфом, С. Липсетом, JI. Паем, Эндрейном и др.1.

Несомненно, важный вклад в теорию управления внесли труды М.С. Агурского, A.B. Бузгалина, JI.H. Гумилева, A.A. Зиновьева, A.C. Панарина,

■•у

H.A. Нартова, в которых разрабатывается идея преемственности различных этапов российской государственности и государственного управления.

Такие исследователи как Ю.С. Васютин, H.A. Емельянов, O.E. Кутафин3 отмечают противоречивый характер государственного управления в эпоху трансформации политической системы.

Существенный вклад в теоретическое исследование отечественной специфики государственной власти внесли Г.В. Атаманчук, В.Э. Бойков, С.Ю. Наумов, Ю.В. Олешук, А.И. Соловьев и др.4

1 Тоффлер Э. Метаморфозы власти: Знание, богатство и сила на пороге XXI века. - М.,2001. Аптер Д. Политика модернизации. - М.: 1993; Даль P.A. О демократии. - М., 2000; Дарендорф Р. Современный социальный конфликт. Очерк политики свободы. - М., 2009; Липсет С. Политический человек. — М.: 2000; Пай Л. Аспекты политического развития. Аналитическое исследование. - М.: 2000; Растоу Д. Мир наций. - М., 1997; Hintington S. Political Order in Changing Sociétés/ New Haven-L. 1968. (Хантингтон С. Политический порядок в меняющемся мире). Ныо-Хавен-Л.,1968); Эйзенштадт М. Революция и преобразование обществ: Сравнительное изучение цивилизаций. - М., 1999; Эндрейн Ч.Ф. Сравнительный анализ политических систем: Эффективность осуществления полит, курса и соц. преобразования. — М., 2000.

2 Агурский М.С. Идеология национал-большевизма. - М., 2003; Бузгалин A.B. Реализация общена-родных интересов. - М., 1985; Гумилёв Л.Н. От Руси до Росси и. - М., 1998; Зиновьев

A.A. На пути к сверхобществу. - М., 2000; Панарин A.C. Россия в циклах мировой истории. -М. 1999; Нартов H.A. Геополитика. - М., 1999.

3 Васютин Ю.С. Емельянов H.A. Местное самоуправление в зарубежных странах. - М., Орел, 1998; Кутафин O.E. Фадеев В.И. Муниципальное право РФ. - М., 2000.

4 Атаманчук Г. Управление: всегда есть варианты. - М., 1999; Бакушев В.В., Фильчаков А.А Эволюционные коррективы парадигмы национальной безопасности // Государственное и муниципальное управление. Ученые записки СКАГС. - 2011. - № 3; Бакушев В.В., Кравченко

B.C. Парламентская демократия после выборов: размышления к итогам (рубрика проблемы общественного сознания) // Социология власти. - 2012. - № 3; Бойков В. Э. Социологический эскиз российского портрета госслужащих. // Социология власти 2000, №1; Бойков В.Э. Реформа государственной службы: предпосылки и проблемы. Результаты социологического опроса, проведенного 1-7 октября 2003 г. center/index.shtm; Бойков В.Э. Состояние и проблемы формирования исторической памяти // Социологические исследования. - 2002. - № 8. С.85-88; Бойков В.Госслужащие: о себе, о работе, о власти // Государственная служба. 2003. № 1; Бойков В. Социологический Центр РАГС. «Государственная служба и

Говоря о специфике российской государственной власти, отметим труды С. Г. Кара-Мурзы, В.П. Макаренко, В.Н. Синюкова, JI.C. Мамут, А. Олейник, Ю.С. Пивоварова, A.B. Понеделкова, А.И. Фурсова, О. Хархордина, В.Е. Чиркина и других исследователей.

Заметное место в понимании политических процессов в современной России играют работы политических аналитиков, в которых даётся обстоятельный анализ действующих трендов развития политического процесса и тех или иных институтов публичной власти - Э.Арато, М.Ю. Арутюнян, Т.П. Вязовик, М.К. Горшков, Д. Дзоло, В.Г. Доманов, О.М. Здравомыслова, В.В. Лапкин, Ю. Левада, В. Мирзеханов, В.И. Пантин, В.И. Спиридонова, А.О. Хиршман, Е.Б. Шестопал, В.А. Ядов и др.

Интересные пути решения оптимизации механизмов политического управления можно найти в современных проектах трансформации российского общества: консервативных - В.В. Аверьянов, В.Ю. Верещагин, А. Дугин, М. Леонтьев, В.Н. Лескин, М.Н. Лукьянов, Б. Межуев, Н.С. Михалков, H.A. Нарочницкая, А. Невзоров, М. Ремизов, A.B. Репников и др.; модернизационных - A.A. Аузан, Ф. Закария, В.Л. Иноземцев, А.Г. Глинчикова, В. Красильщиков, А. Рябов и др.

Проблемами публично-властной организации, а также влияния глобальных и локальных факторов на развитие государственной власти занимаются ученые P.A. Айбазов, У. Альтерматт, З.Бауман, У. Бек, А. Негри, А.И. Неклесса, С. Проскурин, А.Д. Урсул, Ф. Фукуяма, Ю. Хабермас, М. Хардт, Н. Хомски, Г.Х. Шахназаров, Б.С. Эбзеев и др.

Конечно же, необходимо отметить диссертационные исследования, посвященные данной проблематике. Многие исследователи повышение

гражданское общество в условиях проведения административной и судебно-правовой реформ», октябрь 2003 г. сег^ег/тдех.зМт.; Наумов С.Ю., Цыбулевская О.И., Милушева Т.В. Власть и реформы в России: нравственно-правовой аспект // Под ред. С.Ю.Наумова. -Саратов: ПАГС им. П.А.Столыпина, 2003; Олешук Ю.Ф. Госаппарат в России// МЭ и МО. -1998. - № 4; Соловьев А.И. Двухмерность российской политики как показатель кризиса власти // Полис. 1999. № 4.

качества и эффективности государственного управления связывают с электронным правительством1.

Следующая группа исследований посвящена роли профсоюзов в активизации эффективности государственного (политического) управления, где они рассматриваются в качестве институтов гражданского общества, тесно взаимодействующих с государством. Данный подход находит отражение в работах B.C. Гончарова, A.C. Запесоцкого, А.К. Исаева, А.Г. Караткевича, А.И. Крестьянинова, А.Ф. Киселева, В.Н. Киселева, В.В. Комаровского, A.A. Соколовского.2

Диссертационные работы А. Н. Савлука, А. В. Сороко, JI. Л Ивановой, Н. И. Пицика и ряда других авторов связывают эффективность политических решений и государственного управления с оптимизацией государственной кадровой политики.3

1 Агалин Д.С. Внедрение «электронного правительства» как антикоррупционная практика в условиях политической модернизации России: дисс. ... канд. полит, наук. Краснодар, 2009; Кашина Е.А. Формирование электронного правительства в Российской Федерации: социально-политический аспект: дисс. ...канд. полит, наук. М., 2009; Пироженко В.Б. Электронное правительство как социокультурный феномен: социально-правовые функции и перспективы: дисс.... канд. филос. наук. Ростов-на-Дону, 2013 и др.

2 Гончаров B.C. Государство, бизнес, профсоюзы и политические партии в совершенствовании системы гражданского общества в РФ // Профсоюзы в системе гражданского общества / под ред. B.C. Гончарова. - М.: ИД «АТиСО», 2012; Запесоцкий A.C. Профсоюзы как институт гражданского общества в России. — СПб.,2006; Караткевич А.Г. Профсоюзы в трансформационных процессах: роль и место как основного института гражданского общества // Современное профсоюзное движение: уроки истории и взгляд в будущее. - М.:ТиСО, 2010; Киселев А.Ф. Российские профсоюзы: от независимости к огосударствлению // Власть и общественны�