автореферат диссертации по политологии, специальность ВАК РФ 23.00.02
диссертация на тему: Особенности становления и реализации государственной политики переселения соотечественников в Россию

Полный текст автореферата диссертации по теме "Особенности становления и реализации государственной политики переселения соотечественников в Россию"

На правах рукописи

Колесов Владимир Викторович

ОСОБЕННОСТИ СТАНОВЛЕНИЯ И РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ ПЕРЕСЕЛЕНИЯ СООТЕЧЕСТВЕННИКОВ В РОССИЮ

(на примере центрально-азиатского региона)

Специальность 23.00.02 - политические институты, процессы и технологии

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата политических наук

21 АВГ 2014

Москва - 2014

005551868

Диссертационная работа выполнена на кафедре политологии и права Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Московский государственный областной университет»

Научный руководитель:

доктор политических наук Лавренов Сергей Яковлевич Официальные оппоненты:

доктор политических наук, профессор Штоль Владимир Владимирович

доктор политических наук, профессор Ермаков Дмитрий Николаевич Ведущая организация:

Ярославский государственный университет им. П.Г. Демидова

Защита состоится 14 октября 2014 г. в 15 час. 00 мин на заседании диссертационного совета Д 212.155.14 по политическим наукам при Московском государственном областном университете по адресу: г.Москва, ул. Фридриха Энгельса д. 21а, ауд.305

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского государственного областного университета (г.Москва, ул. Радио 10а)

Автореферат разослан

« »

2014 г.

Ученый секретарь диссертационного совета

д.п.н.,Пещеров Г.И.

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность проблемы обусловливается, во-первых, необходимостью научно обоснованной российской государственной политики относительно соотечественников, проживающих за рубежом и стремящихся, по различным причинам, воссоединиться с исторической родиной. Этот объективный, затрагивающий судьбы огромного числа людей, процесс требует дальнейшего уточнения концептуальных основ соответствующей политики и, прежде всего, механизма её реализации, дальнейшего совершенствования институциональных основ соответствующей государственной политики.

Во-вторых, данный вид миграционной политики, в случае эффективного проведения, способствует решению ряда острых внутриэкономических и политических проблем, с которым в настоящее время сталкивается российское государство. Прежде всего, это касается демографической проблемы в ряде российских регионов, в том числе Поволжья, Сибири и Дальнего Востока. Критическая демографическая ситуация данных регионов непосредственным образом сказывается на их экономическом положении, вынуждая на неопределенное время законсервироваться в качестве хронических доноров. Решение этой проблемы за счет переориентации потоков трудовой миграции на основе предоставления льготных условий, хотя и дало положительный эффект, одновременно привело к росту социальной и межнациональной напряженности, что представляет угрозу для региональной безопасности. Этого в значительной степени можно избежать за счет привлечения на постоянное место жительства соотечественников из-за рубежа, чье мировосприятие близко традициям российского социокультурного пространства.

В-третьих, особенностью данного миграционного процесса является то, что в местах их нынешнего проживания, прежде всего в странах «ближнего» зарубежья по отношению к ним, явно (страны Балтии) или в скрытой форме (остальные постсоветские республики) проводится политика дискриминации основных прав и свобод, что

фактически эквивалентно их постепенному выдавливанию из стран проживания (за исключением, Беларуси и Казахстана). Этот фактор способен в значительной степени повлиять на состояние двусторонних межгосударственных отношений. В подобных условиях добровольное переселение соотечественников способно оздоровить двусторонние межгосударственные отношения.

В-четвертых, значительный научный интерес представляет анализ основных факторов, влияющих на формирование миграционных установок соотечественников, побуждающих их к переезду в Россию, разработка на этой основе социально-политического портрета потенциального мигранта из числа соотечественников, проживающих в странах центрально-азиатского региона.

В-пятых, решение этих взаимосвязанных задач предполагает дальнейшее совершенствование соответствующей нормативно-правовой базы, и главное, обеспечения системы гарантий при реализации приобретенных прав и обязанностей, способствующей безболезненной укорененности переселенцев в новую жизненную среду.

Таким образом, актуальность диссертационного исследования обусловлена необходимостью выявления роли и места добровольного переселения соотечественников в государственной миграционной политике, изучения особенностей её проведения по сравнению с другими видами миграционной политики, анализа основных социально-политических факторов и условий, влияющих на динамику добровольного переселения соотечественников (на опыта центрально-азиатского региона), рассмотрения проблем и противоречий, возникающих в ходе реализации государственной политики, обобщения основных итогов и уроков и определении на этой основе основных путей совершенствования механизма реализации госпрограммы.

Степень научной разработанности проблемы. Совокупность изученной и использованной в ходе диссертационного исследования научной литературы по данной проблеме, позволяет классифицировать её по нескольким группам.

Первая группа представлена теоретическими

трудами, а также научными статьями и материалами по данной проблеме, опубликованными в советский период. Научная значимость подобных исследований заключается в том, что они, несмотря на присущую тому времени идеологизированность, содержат доказавшие свою эффективность научные подходы, ряд ценных выводов и положений, имеющих методологическую значимость для дальнейших исследований по данной проблематике. К ним, в первую очередь, следует отнести труды Арутюняна Ю.В., Бромлея Ю.В., Губогло М.Н. и других ученых, где рассматривались различные аспекты проживания и жизнедеятельности русскоязычного населения в советских национальных республиках1.

Вторая группа научных исследований исследует особенности положения русскоязычного населения в бывших союзных республиках после распада Советского Союза. Особый интерес среди подобного рода работ представляет коллективные монографии «Русские в ближнем зарубежье»2 и «Русские (Этносоциологические очерки»)3, в которых рассмотрены различные аспекты социальной жизни русских во вновь образованных государствах: особенности расселения, миграции, изменения в социальной структуре, динамика межнациональных контактов, эволюция миграционных настроений и др.

Качественным характеристикам современного

миграционного процесса среди русскоязычного населения

1Арутюнян Ю.В., Брашей Ю.В. Социально-культурный облик советских наций. М., 1986.96с.; Губогло М.Н. Развитие этнодемографических наций. М., 1986; Социально-культурный облик советских наций (по материалам этносоциологического исследования). М.: Наука. 1986 и др.

2Русские в ближнем зарубежье / Отв. ред. В.И. Козлов, Е.А. Шервуд.

М.: Ин-т этнологии и антропологии РАН, 1994. Русские «Этносоциологические очерки)/Отв. ред. Арутюнян Ю.В. М.:Наука, 1992; ДробижеваЛ.М. Русские в новых государствах. Изменение социальных ролей// Россия сегодня: трудные поиски свободы. М., 1993. С.23-31.

посвящены работы Графовой Л.И., Зайончковской Ж.А., Затулина К.Ф., Докучаевой А.В, Баскаковой Ю.М., Епифанцева C.B.4 Теоретические аспекты проблем русской диаспоры за рубежом, прежде всего, в ближнем зарубежье, рассматриваются в работах Калининой Н.В., Герасименко Ю.В., Илларионовой Т.С., Скринника В.М., Воробьевой О.Д., Дмитриева A.A., Зинченко H.H. и др.5

4Графова Л. Русские иностранцы у закрытых дверей // Российская газета 2001. 16 марта.ГрафоваЛ. Миграционный разворот// Российская газета. 2011. 3 марта; Зайончковская Ж., Горланова Н., Сенчин Р., Тишков В. Вынужденные переселенцы: польза или обуза для России?//«Знамя», № 6,2003; Зайончковская Ж. Миграционная ситуация в современной России//Полит.Ру. 2005. 26 января; Миграция и демографический кризис в России/под ред. Зайончковской Ж.А., Тюрюкановой E.B. М.: Новая Евразия, 2010; Докучаева А. Выигрыши и риски, которые несет миграция// http://www.rriaterik.ru/rubric/detail.php?ID=10228 2010. 2 июля; Докучаева А. Закону о соотечественниках - «человеческое лицо» // Независимая газета. 2010.2 июля. Баскакова Ю. Соотечественники за рубежом // Фонд исторической перспективы http://www.perspektiw.info/rus/Dashe/sootechestvenniki_za_rubezhom 2010-01 -21 .htm 2010.21 января; Епифанцев С. Госпрограмма переселения соотечественников - «как много в этом слове для сердца русского слилось» // Русский век. 2011. 26 июля. s Калинина Н.В. Россияне ближнего зарубежья: уезжать или

оставаться? Политические аспекты проблем российской диаспоры в странах СНГ. Бишкек: ИЛИМ, 2002. 307 е.; Тишков В.А. Русские в Средней Азии и Казахстане. Исследования по прикладной и неотложной этнологии. Документ № 51. М.: Институт этнологии и антропологии РАН. 1992. Полоскова Т.В., Скринник В.М. Русский мир: мифы и реалии. М.: Московский фонд «Россияне». 2003; Затулин К. Ф., Докучаева A.B. и др. Интеграция российской диаспоры в политический процесс СНГ. - Институт диаспоры и интеграции (Институт стран СНГ). М., 2010. 200 с.; Дмитриев A.B. Миграция. Конфликтное измерение/А.В. Дмитриев. М.: Альфа-М, 2009. 320 е.; Зинченко H.H. Миграция населения: Теория и практика международно-правового регулирования. М.: Внешторгиздат, 2007. 123 е.; Ионцев В.А. Международная миграция населения. М.: Макс Пресс, 2001. 114 с.

Важное значение в этом ряду имеют работы Витковской Г.С., Зайончковской Ж.А., Вишневского А.Г., Тишкова В.А. , Паина Э.А., Ионцева В.А.6, в которых были разработаны общетеоретические основы миграции, в том числе взаимосвязь демографических и миграционных процессов, проблема вынужденных миграций, влияние иммиграционных процессов на межнациональные отношения и проблему толерантности.

6 Витковская Г.С.(в соавт. с Тихоновым В.А.). Средняя Азия:

миграционные процессы и социальные условия. // Всесоюзная научная конференция "Проблемы прогнозирования развития экономики СССР". ИНП РАН, М., 1991; Витковская Г.С. Вынужденные переселенцы из ближнего зарубежья: проблемы интеграции в российский социум// Миграционные процессы после распада СССР. Программа по исследованию миграции, вып. У./Ж.А. Зайончковская. М, ИНП РАН, РЭНД, 1994: 53-70; Витковская Г.С. Экономический фактор миграции го стран Центральной Азии: фон или доминанта?// Современные этнополитические процессы и миграционная ситуация в Центральной Азии. /Г.С.Витковская. Московский центр Карнеги. Москва, 1998. С. 20-46; Витковская Г.С. Портрет вынужденной миграции в статистике и с жизни//Миграция в СНГ и Балтии: через различия проблем к общему информационному пространству. Материалы конференции / Г.Витковская, Ж.Зайончковская. Товарищество "АдамантЪ". М., 2001.С. 239-249; А.Г. Вишневский. Избранные демографические труды. В двух томах. Т.1. Демографическая теория и демографическая история. М., 2005; Ж. Зайончковская, Г. Витковская. Постсоветские трансформации: отражение в миграции. М., АдамантЪ, 2009; В.А. Тишков. Россия как многонациональная общность и перспектива межэтнического согласия. М.: АЦ "Российские исследования, серия: Политология, вып. IV. 1994. 30 е.; В.А. Тишков. Очерки теории и политики этничности в России, М., «Русский мир», 1997. 532 е.; Э.А. Паин. Национальная политика России: история и современность М., 1997; Э.А. Паин. Эволюция взаимоотношений центра и регионов России: от конфликта к поиску согласия. М, 1997.

Значительный интерес представляет группа

исследований, в которых обобщается мировой опыт переселения соотечественников, дается сравнительно-правовой и сравнительно-политический анализ решения данной проблемы в различных странах и регионах. Речь идет о монографиях Кононова Л.А, Ионцева В.А., Поляна П., статьях Антоненко Т., Кузнецова С.и др.7 Особое место в этом ряду занимает монография Затулина К.Ф. и Докучаевой A.B., где предметом исследования стали политические аспекты интеграции российской диаспоры в политический процесс СНГ8.

Анализ научной литературы данной группы позволяет говорить о постепенной институциализации нового научного направления в изучении миграционных процессов - миграциологии, приоритет в разработке которой принадлежит Хореву Б.С., Ионцеву В.А., Ефимову Ю. Г. 9 В основе нового научного направления лежит

Кононов Л.А. Зарубежный опыт переселения соотечественников (Проблемы адаптации в России). - М., 2008. Ионцев В.А. Международная миграция населения: теория и история изучения. - М., 1999. Полян П. Опыт иммиграционной политики и положение иностранцев в Германии // Иммиграционная политика западных государств: альтернативы для России. - М., 2002. Антоненко Т. Миграционная политика: мировой, российский и региональный опыт // www.anpravo.ru 2011. 27 июля; Кузнецов С. Программа по переселению казахских соотечественников: передовой опыт для России? // www.demographia.ru/articles 2009. 26 декабря.

Затулж К.Ф., Докучаева A.B. и др. Интеграция российской диаспоры в политический процесс СНГ. - Институт диаспоры и

9 интеграции (Институт стран СНГ). М., 2010,200 с.

Хорее B.C. Население и кризисы. М., 1995-2000; Ионцев В.А. Международная миграция населения. М.: Макс Пресс, 2001. 114 е.; Ефимов Ю.Г. Политическая миграциология: миграционные процессы в контексте политологических проблем. М.:Изд-во АНМИ, 2005.202 е.; Ефимов Ю.Г. Миграционные процессы как фактор перманентной трансформационной динамики социально-политических структур: политологический анализ. Ставрополь-Изд-во Сев.-Кав. ГТУ, 2006. 164 с.

идея комплексного подхода в изучении общей миграционной подвижности населения. В рамках общей миграциологии постепенно развивается политическая миграциология, объектом которого является миграционные процессы как часть политической реальности.

Следующая группа исследований посвящена

непосредственному изучению причин, характерологических особенностей и направленности миграционных потоков русскоязычного населения, прежде всего, из стран ближнего зарубежья. Постоянный миграционный процесс из постсоветских государств предоставил для соответствующего мониторинга и анализа обширную фактологическую базу.

Значительный интерес в этой связи представляют собой исследования, основанные на обширной фактологической базы, полученной в ходе проведения социологических исследований, включая оценки степени влияния различных факторов на принятие решения соотечественников о переселении. В этом направлении активно работают сотрудники Института этнологии и антропологии РАН, а также Института стран СНГ, на постоянной основе осуществляющие мониторинг положения русскоязычного населения в странах ближнего зарубежья. Особое значение, в связи с заявленной темой, имеют работы, в которых на основе материалов полевых исследований осуществлен социально-психологический анализ установок и основных стратегий поведения русского населения в инокультурной среде, миграционные установки, роль русской диаспоры в поощрении или, напротив, сдерживании миграционных настроений и др.

В этом отношении особое место занимают работы Н.М. Лебедевой, где на основе материалов полевых исследований проводится социально-психологический анализ стратегий поведения русского населения в новых социально-политических условиях; исследуется проблема адаптации русских в инокультурной среде;

миграционные настроения, степень готовности русской

диаспоры к возвращению на родину.10

Важное место в изучении положения русскоязычного населения занимает мониторинг социальных настроений населения стран постсоветского пространства, который, начиная с 2004 г., осуществляет некоммерческое партнерство «Международное исследовательское агентство «Евразийский монитор»11. Основой проекта являются регулярные синхронизированные опросы населения постсоветских государств по единому инструментарию.

Данная группа объединяет также работы, где исследуются различные притягивающие или выталкивающие факторы, существенным образом влияющие на миграционные настроения потенциальных кандидатов на добровольное переселение. Речь идет, в частности, об исследованиях, посвященных изучению правового статуса русскоязычного населения в странах ближнего зарубежья12. Существенное значение для избранной темы имеет социологическое исследование Института стран СНГ, проведенное по заказу Министерства иностранных дел в 2008 г.13

хйЛебедева Н.М. Новая русская диаспора: социально-

психологический анализ//Ин-т этнологии и антропологии РАН. М.,1997.333 е.; Лебедева Н.М. Русские в странах ближнего зарубежья. Социально-психологический анализ//Вестник РАН. 1998.т.68.№4.С.296-305; Лебедева Н.М. Социально-психологические аспекты аккультурации новой русской диаспоры/УВынужденные мигранты: интеграция и возвращение / Ин-т этнологии и антропологии РАН. - М., 1997. - С. 89-116.

11 http://www.eurasiamonitor.org/rus/

Проблемы становления институтов гражданства в постсоветских государствах. Под ред. Г. Витковской. М.: Московский Центр Карнеги, 1998,244с.

"Мониторинг реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, в центрально-азиатском регионе (Казахстан, Киргизия, Таджикистан, Узбекистан) - По заказу МИД России. Институт диаспоры и интеграции (Институт стран СНГ), - М., 2008.

Следующая группа исследований включает работы, посвященные анализу содержания и направленности российской миграционной политики, в том числе по добровольному переселению соотечественников. Значительный интерес в данном контексте представляют работы Мукомеля В.И.14, Тишкова В.А.'5, Рязанцева C.B.16, Калининой Н.В.17, Воробьевой О.Д.18, Вишневского А.Г.19, Мухина И.В.20, Тюркина M.J1.21, Дамаскина О.В.22, Звягина Ю.Г,23, Луговской Е.А.24 ряд коллективных монографий25 и др.

н My комель В.И. Миграционная политика России. Постсоветские

контексты. М.: Диполь -Т, 2005. 369 с

15Тигиков В.А. Русские в Средней Азии и Казахстане. Исследования по прикладной и неотложной этнологии. Документ №51. М.: Институт этнологии и антропологии РАН. 1992.

16Миграционный мост между Центральной Азией и Россией: моделирование и эффективное управление миграционными потоками. Материалы международного симпозиума. Отв. ред.-сост.: проф. Рязанцев C.B., проф. Каримов O.K. и др.- М.: Изд-во "Экономическое образование", 2009. 343 с.

"Калинина Н.В. Российская диаспора в странах СНГ: проблемы и перспективы. М., Научная книга, 2001; Калинина Н.В. Россияне ближнего зарубежья: уезжать или оставаться? Политические аспекты проблем российской диаспоры в странах СНГ. М., Бишкек, 2002.

18Воробьева О.Д. Миграционные процессы населения: вопросы теории и государственной миграционной политики//Проблемы правового регулирования миграционных процессов на территории Российской Федерации/Аналитический сборник Совета Федерации ФС РФ . 2003. № 9 (202). С. 35-42.

19Вишневский А.Г. Перспективы развития России: роль

демографического фактора / А.Г. Вишневский, Е.М. Андреев, А.И. Трейвиш. М.: ИЭПП, 2003. С. 33-36.

20Мухин И.В. Концептуальные основы обеспечения национальной

безопасности Российской Федерации. М.: ВАГШ, 2000. 251 с.

пТюркин M.JI. Миграционная система России. Монография. М.:

Издательский дом «Стратегия», 2005. 269 с.

12Дамаскин О.В. Национальная безопасность и миграционная

политика // Миграционное право. 2007. № 3. С. 11—13.

Проблеме переселения соотечественников в Россию как одному из важных направлений государственной диаспоральной политики значительное внимание уделяется в статьях ряда общественных деятелей и специализирующихся на этой тематике журналистов26.

И, наконец, завершающая группа исследований охватывает научные исследования и публикации, анализирующие особенности реализации государственной программы по добровольному переселению соотечественников из центрально-азиатского региона. В этом ряду особый интерес представляют работы Рыбаковского Л Л27 Полосковой Т. В.28, Панарина С.Н.29, Скринник В.Н.30, Павлова Н

23Звягин Ю.Г. Становление миграционной политики России-

В Г°Сударствешюй ДУМе //Журнал российского права. 2003. № 4. С. 7-9.

Луговская Е.А. Политические аспекты совершенствования миграционной политики Российской Федерации//Автореферат 2012еРТаЦИИ На °ОИСКание У40«00 степени канд. полит, наук. М.,

25 Безопасность и международное сотрудничество в поясе новых

границ России / под ред. Л.Б. Вардомского, C.B. Годунова

Волгоград: НОФМО, 2002. 572 е.; Россия как многонациональная

общность и перспектива межэтнического согласия. М.: АЦ

"Российские исследования", серия: Политология, вып. IV. 1994 30 с.

Мошев В. О программе переселения соотечественников без эмоций//Сетевой центр русского sapyoeacMRUSSKJE.ORG

http://www.russkie.org/indev.PhD?mo(i11le=fallitem&iH=17d74 2010.12

января; СмольяковаТ. Программа содействия переселению соотечественников может стать бессрочной // Российская газета 2011. 26 апреля; Смопъякова Т. Выбираю Россию на жительство // 27 Российская газета. 2007. 8 ноября и др.

Рыбаковский JI.JI. Миграционный обмен между Центральной Азией иРоссиеи. М., 1995.

2гПолоскова Т.В. Диаспоры в системе международных связей. M • Научная книга, 1998.

Панарин С. Н. Центральная Азия:интеграционный потенциал и перспективы миграции.

Н.31, Грозина A.B.32, Мажинова И.Ш.33, а также публикации Космарской Н., Шушаникова A.C., Зинина С.А.и др. 34 Особый интерес в этой связи представляет работа С. Н. Панарина «Центральная Азия: интеграционный потенциал и перспективы миграции», в которой особое внимание уделено политическим особенностям пространственных перемещений русскоязычного населения, проживающего в центрально-азиатском регионе.

При написании диссертационной работы, помимо научных трудов, был использован широкий круг источников. К ним, в первую очередь, относятся официальные документы Российской Федерации, прежде всего, Государственная программа по добровольному переселению соотечественников (2007-2012 гг.), законы и подзаконные акты, регулирующие общественные отношения в этой области35, в первую очередь, указы Президента РФ, постановления

30Полоскова Т.В., Скринник В.Н. Русский мир: мифы и реалии. М.: Солид, 2003.

ъхПаелова H.H. Государство и диаспоры: опыт взаимодействия. М.: Терра, 2001.

32Грозин A.B. Миграционные процессы в Казахстане: роль и влияние средств массовой информации. М.: Издательский дом «Стратегия», 2005.

гъМажинов И.Ш. Современные миграционные связи России и государств Средней Азии.ЦСП, М., 2006.

ЪАКосмарская Н. Как живется русским в Киргизии/УПрава человека. 2000.№ 2; Шушаников A.C. Российская диаспора в Казахстане//Права человека. 2000.№ 2; Зинин С.А. Русскоязычное население в Республике Узбекистан//Мир образования — образование в мире. 2001. №3.

35См. например: Федеральный закон Российской Федерации от 23 июля 2010 г. N 179-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом"", "РГ" - Федеральный выпуск №5243, 27 июля 2010 г. Режим доступа: http://www.rg.ru/2010/07/27/sootech-dok.html; Указ Президента РФ от 17 июня 2008 г. N 977 «О порядке въезда в Российскую

правительства Российской Федерации и государств

Содружества36. В источниковую базу

диссертации вошли также информационные материалы печатных и электронных СМИ России и стран СНГ. Данные российской периодической печати послужили ценным ресурсом для получения регулярных эмпирических данных о ходе реализации государственной программы по переселению во всех регионах вселения37.

Важной базой источников информации стали ежегодные и ежеквартальные мониторинги реализации Государственной программы38, проводимые Федеральной миграционной службой

Федерацию и выезда из Российской Федерации лиц без гражданства, состоявших в гражданстве СССР и проживающих в Латвийской Республике или Эстонской Республике». Режим доступа: http://www.garant.rU/hotlaw/federal/176777/#review; Эстонская программа интеграции 2008-2013. Режим доступа: http://www.kogu.ee/public/eia2009/Loimumiskava_2008-2013_rus_W_ll.06.pd

См., например, Постановление Правительства Российской Федерации от 25 сентября 2008 г. N 715 г. Москва «Об утверждении Правил выплаты участникам Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, и членам их семей компенсации за счет средств федерального бюджета расходов на уплату государственной пошлины за оформление документов, определяющих правовой статус переселенцев на территории Российской Федерации» // Российская газета. 2008. 1 октября.

См., например, Семенко К. Позовут соотечественников. Власти Пермского края намерены привлечь около тысячи переселенцев // Российская газета. 2012. 10 января. Сибина С. Чемоданное настроение. Каждый третий переселенец выбирает местом жительства Сибирь и дальний Восток // Российская газета. 2011. 29 декабря. Алова А. Поколение холостяков. В Прииртышье возвращаются вынужденные переселенцы // Российская газета. 2011. 8 апреля и др.

См., например, Мониторинг реализации Государственной

(ФМС). Отчеты ФМС иллюстрируют в динамике количественные показатели прибывших на постоянное место жительство соотечественников и членов их семей, возрастной и половой состав переселенцев, их предпочтения по регионам вселения, приобретение российского гражданства и т.д.

Отдельную группу источников составили материалы общественных (неправительственных) организаций, так или иначе связанных с работой по переселению российских

39

соотечественников .

Изучение научной и публицистической литературы показало, что разработкой проблем миграции занимаются представители различных наук: философы, социологи, политологи, психологи, экономисты, этнографы, демографы, экологи, правоведы, что вполне оправдано комплексным характером самой проблемы.

Вместе с тем, исследования, анализирующие российскую политику по добровольному переселению соотечественников на сегодняшний день не носят системного характера, чаще всего рассматривают отдельные вопросы регулирования этой новой для России разновидности миграции, что ещё раз подтверждает актуальность заявленной темы диссертационного исследования. Необходимо признать, что в отечественной политической науке проблемы миграции исследованы также недостаточно. Основной массив исследований связан с изучением социально-демографических, социально-экономических и социально-трудовых проблем миграции, а также её общетеоретических аспектов.

программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию, соотечественников, проживающих за рубежом, на территориях вселения субъектов Российской Федерации за 2011 год // Сайт Федеральной миграционной службы

http://www.fms.gov.ru/programs/fTnsiids/files/monitoring 2011 .pdf

39См., например, Форум переселенческих организаций

http://www.migrant.ru/, Ремигрант http://www.remigrant.de/, Комитет «Гражданское содействие» http://refiigee.ru/.

Таким образом, на сегодняшний день, по мнению автора, отсутствует комплексное исследование, предметом которого стал бы анализ совокупности факторов, влияющих на реализацию Государственной программы по переселению соотечественников, эффективности механизма её реализации, на основе которого можно было бы сформулировать научно обоснованные выводы и рекомендации по совершенствованию государственной политики в данной области. Эти обстоятельства обусловили актуальность, научно-познавательную и политико-практическую значимость данного исследования.

Объектом диссертационного исследования является государственная политика по добровольному переселению соотечественников в Россию.

Предметом исследования являются особенности государственной политики по добровольному переселению соотечественников из центрально-азиатского региона.

Цель исследования состоит в изучении особенностей реализации государственной политики по добровольному переселению соотечественников, проживающих за рубежом (на примере центрально-азиатского региона) и выработке на этой основе рекомендаций и предложений по повышению эффективности данного вида миграционной политики.

Поставленная цель обусловила необходимость решения следующих исследовательских задач:

рассмотрение основных теоретических подходов к миграции как явлению;

анализ эволюции понятия «соотечественник» в научно-экспертном сообществе и соответствующих нормативно-правовых источниках;

выделение основных этапов в эволюции российской миграционной политики;

определение роли и место Госпрограммы по добровольному переселению соотечественников в государственной миграционной политике;

изучение концептуальных основ

Госпрограммы по добровольному переселению соотечественников;

выявление основных тенденций формирования и развития государственной политики в отношении добровольного переселения соотечественников;

изучение основных социально-политических и иных выталкивающих факторов, влияющих на формирование миграциионных установок добровольных переселенцев (на примере центрально-азиатского региона);

выявление проблем и противоречий механизма реализации Госпрограммы по добровольному переселению соотечественников;

определение основных путей и способов повышения эффективности в использовании миграционного потенциала из числа соотечественников, проживающих в центрально-азиатском регионе.

Теоретико-методологической основой исследования явились общенаучные методы, применение которых в контексте конкретных исследовательских задач позволило адекватно интерпретировать обширный эмпирический материал.

Проблематика исследования обусловила необходимость использования системного анализа, с помощью которого проблема переселения соотечественников в Россию была рассмотрена в различных аспектах её проявления. В связи с необходимостью уточнения роли и места основных элементов данной миграционной политики использовался структурно-функциональный подход, в соответствии с которым были выделены три несущих компонента госполитики - иммиграционной политики, интеграционной политики и политики натурализации - в соответствии с которыми осуществлялся анализ проблемы.

Метод сравнительно-политического анализа позволил изучить проблему переселения соотечественников в Россию с учетом мирового и регионального опыта переселения данной категории мигрантов, выявления общего и особенного в этих процессах.

Для изучения влияния социально-политических факторов и условий на процесс добровольного переселения использовались

также методы эмпирической политологии и социологии: анализ статистических материалов, изучение документов и концептуальных подходов различных политологов и специалистов в области диаспоральной политики.

Гипотеза исследования - эффективность госполитики добровольного переселения соотечественников предполагает не только отлаженный механизм реализации на каждом из основных этапов (иммиграционном, интеграционном и натурализации), но и учет многофакторного воздействия на формирование миграционных установок кандидатов на переселение, предполагающий постоянный мониторинг и анализ.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в комплексном исследовании роли и места госполитики по добровольному переселению в общей миграционной политике РФ, выявление основных тенденций её формирования и развития; изучении основных социально-политических и иных выталкивающих факторов, влияющих на формирование миграционных установок добровольных переселенцев (на примере центрально-азиатского региона); выявлении проблем и противоречий механизма реализации Госпрограммы по добровольному переселению соотечественников; определении основных путей и способов повышения эффективности в использовании миграционного потенциала из числа соотечественников, проживающих в центрально-азиатском регионе.

1. Современная миграция на территорию России, в силу неоднородности миграционного потока, значительного сегмента нелегальной миграции, существенного воздействия на двусторонние отношения принимающей и отдающей сторон, приобретает всё более выраженный политизированный характер, влияя на изменение социальной структуры и статусных характеристик различных слоев и групп населения различных регионов.

2. Доминировавший до последнего времени инструментальный подход к миграционной политике как совокупности целенаправленных мер по регулированию миграционных потоков в настоящее время недостаточен. Современная миграционная политика, если она претендует на

эффективность, должна включать, по мнению автора,

проектирование и регламентацию действенной системы регулирования миграционных потоков и положения мигрантов (сфера ответственности иммиграционной политики); обеспечение условий для успешной интеграции мигрантов в местное сообщество (интеграционная политика); создание условий и законодательных процедур по предоставлению иммигрантам гражданства (политика натурализации). При этом опыт свидетельствует, что наибольшие сложности вызывает не политика приема, а решение задач интеграционной политики и политики натурализации. При формулировании государственной миграционной политики в обязательном порядке должен учитываться не только социокультурный, но и политический аспект, имеющий непосредственное отношение к региональной и национальной безопасности.

3. Эволюция современной миграционной политики России, пройдя ряд этапов, характеризовалась противоречивостью, необходимостью безотлагательного определения базовых принципов, а также институциональных основ, трудным поиском оптимальной модели регулирования миграционных потоков (беженцев, вынужденных переселенцев, трудовых мигрантов и др.). Это предопределило во многом реагирующий характер миграционной политики.

4. Формирование государственной политики по добровольному переселению соотечественников, взаимосвязанная с общей миграционной политикой, также характеризовалась сложностью и неоднозначностью в определении приоритетных подходов. Это было обусловлено, в первую очередь, новизной задачи и трудностями, сопряженными с формированием полноценного долгосрочного иммиграционного канала. Первоначально, в соответствующих программных документах, стратегической задачей России по отношению к соотечественникам за рубежом было заявлено содействие их добровольной интеграции в политическую, социальную и экономическую жизнь новых независимых государств, адаптации к местной культуре при сохранении собственной

культурной самобытности. Длительное время занял процесс выбора, в качестве стратегического приоритета, между репатриацией и добровольным переселением соотечественников, уточнения самого понятия «соотечественник». В последующем госполитика по добровольному переселению соотечественников обусловливалась, в первую очередь, социально-демографическими и экономическими соображениями с целью решения проблемы занятости, прежде всего, в восточных и дальневосточных регионах страны. В дальнейшем на первый план вышли социокультурный и политический аспекты. Выбор в пользу этой политики был обусловлен не только стремлением нейтрализовать деструктивные тенденции миграции, обеспечить «мягкое» вхождение мигрантов в социально-экономическое и правовое пространство принимающего общества, устойчивую адаптацию мигрантов к соответствующей социокультурной среде, но и в определенной степени гарантировать лояльность мигрантов к национальным интересам принимающей страны.

5. Реализация государственной политики по добровольному переселению соотечественников выявила её как сильные, так и слабые стороны, что сказалось на её недостаточной эффективности в первоначальный период реализации. Ряд просчетов были устранен в новой редакции государственной программы по добровольному переселению соотечественников, что позволило повысить её эффективность и придать ей бессрочный характер.

6. Несмотря на значительное число соотечественников, включая этнических русских, покинувших страны центрально-азиатского региона в первые годы их независимости, здесь в настоящее время сохраняется значительный миграционный потенциал возможных участников государственной программы по добровольному переселению. Согласно результатам социологических опросов, он представлен, прежде всего, людьми среднего или низкого достатка, но при этом с достаточно высокой профессиональной подготовкой (образование высшее или среднее специальное). При переезде в Россию почти половина респондентов хотели бы сохранить свою специальность, около трети готовы, в

случае необходимости, освоить новую, более востребованную на местном рынке труда профессию. Помимо этнических русских, к соотечественникам, выражающим желание выехать в Россию, относит себя также значительное число представителей коренных этносов (в наименьшей мере, это характерно для Казахстана).

7. Устойчивым миграционным установкам русскоязычного населения способствуют многочисленные выталкивающие факторы. К их числу относятся: нестабильная внутриполитическая обстановка, сложные межэтнические, племенные и клановые отношения внутри центрально-азиатских республик; политический курс на приоритетное развитие титульных наций; резким снижением статусного положения соотечественников в социально-экономической сфере этих стран; неуклонное сужение сферы применения русского языка не только в государственно-политической, но и в образовательной сфере и на бытовом уровне на фоне крайне низкого уровня владения титульными языками русскоязычными, что лишает жизненной перспективы подрастающую молодежь из их среды; постепенной исламизацией общественной жизни, прежде всего, в Узбекистане и Кыргызстане.

Теоретическая значимость исследования заключается в уточнении понятия «соотечественник», рассматриваемого в широком и узком смыслах, выявлении основных этапов эволюции российской миграционной политики, характеризующихся специфическими чертами, обосновании причин выдвижения в качестве приоритетной госполитики по добровольному переселению соотечественников, формулировании основных тенденций её формирования и эволюции, рассмотрении основных социально-политических и иных выталкивающих факторов, влияющих на миграционные установки соотечественников, проживающих в центрально-азиатском регионе, обобщении итогов и уроков Госпрограммы по добровольному переселению соотечественников с последующими рекомендациями по её совершенствованию.

Практическая значимость. Основные выводы и положения, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы государственными структурами России, в частности Федеральной

миграционной службой и Министерством регионального развития, а также неправительственными (общественными) организациями, предметом ведения которых являются различные аспекты института добровольного переселения российских соотечественников. Материалы диссертации могут быть также использованы в дальнейших политологических, а также междисциплинарных исследованиях по данной проблематике, при подготовке учебных пособий политологического и

социологического профиля, а также при чтении спецкурсов по актуальным проблемам современной миграционной политики России.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, приложения и списка литературы.

П. СТРУКТУРА ДИССЕРТАЦИОННОГО ИССЛЕДОВАНИЯ

Во введении сформулирована тема диссертации, определены' предмет, объект, цель, задачи исследования, обоснованы её актуальность и научная новизна. Также во введении представлен обзор литературы, использованной при подготовке диссертационной работы.

Глава первая - «Теоретико-методологические аспекты государственной политики РФ по переселению

соотечественников», проживающих за рубежом раскрывает основные методологические подходы к миграции и миграционной политики как к явлениям, а также сущностной характеристике и специфике госполитики по добровольному переселению соотечественников, проживающих за рубежом.

Этот анализ затруднен тем, что в понятие «миграция населения» различные исследователи вкладывают различный смысл. Количество определений «миграция населения» примерно столько, сколько и авторов этих определений. Например, исследователь В. А. Ионцев насчитал только в отечественных публикациях около 30

различных определений данного феномена40. Подобная ситуация характерна не только для отечественной науки. Несмотря на предпринимаемые мировым сообществом с 1901 г. попытки унифицировать показатели международной миграции населения, в международно-правовых документах также отсутствует единое, унифицированное определение этого феномена. В соответствии с наиболее распространенным подходом, под миграцией понимается «любое территориальное перемещение населения, связанное с пересечением как внешних, так и внутренних границ административно-территориальных образований с целью смены постоянного места жительства или временного пребывания на территории для осуществления учебы или трудовой деятельности, независимо от того, под превалирующим воздействием каких

41

факторов оно происходит — притягивающих или выталкивающих» .

Длительное время основной приоритет в теоретическом осмыслении феномена миграции и миграционной политики принадлежал таким наукам как демография, экономическая наука и социальная география.

Политико-государственная составляющая процессов миграции стала предметом изучения ученых-политологов и правоведов относительно недавно, с середины 1980-х годов42. В первую очередь, это было вызвано осознанием того, что изучение миграции в демографическом, социально-экономическом,

40Понятие миграции. Причины миграции. Миграция населения. Международная трудовая миграция [Электронный ресурс]// Norge-info. 2009. URL: http://www.norge-info.ru/em/ (дата обращения: 29.06.2012).

41Воробьева ОД. Миграционные процессы населения: вопросы теории и государственной миграционной политики//Проблемы правового регулирования ми-грационных процессов на территории Российской Федерации / Аналитический сборник Совета Федерации ФС РФ . - 2003. - № 9 (202). - С. 35-42.

42Migration theory: taking across disciplines. Ed. by Caroline B. Brettell and James F.Hollifield., NewYork, 2000. P. 48.

психологическом и иных аспектах, в отрыве от политических процессов, не позволяет в полной мере проанализировать влияние миграционной ситуации на национальную и региональную безопасность как страны исходы, так и страны-реципиента.

В современной политической теории миграция как явление рассматривается преимущественно на основе двух подходов: с точки зрения общегосударственных интересов и как ситуационно-политический феномен. В первом случае речь идет о выявлении степени влияния миграционных потоков на функционирование политической системы государства в целом, систему внутри- и межгосударственных отношений, а также на политико- правовую культуру страны. В свою очередь, ситуационно-политическое измерение миграции предполагает анализ влияния различного вида миграций на политическую динамику внутри- и межрегиональной обстановки в конкретно-исторических условиях.

В рамках второго подхода мигранты и их объединения рассматриваются в качестве политических акторов, принимающих, в той или иной степени, участие в политической жизни принимающей страны и одновременно являющихся объектом воздействия различных политических сил.

В свою очередь, отличительной чертой большинства формулировок миграционной политики является определение ее через систему целенаправленных мер по регулированию миграционных процессов. С точки зрения автора, подобный сугубо инструментальный подход к определению содержания миграционной политики чрезмерно узок. По мнению автора, многоаспектность миграционной политики предполагает целесообразность широкого подхода к её изучению, рассмотрение её в единстве иммиграционной политики, политики интеграции и политики натурализации.

Специфика миграционной политики России в рассматриваемый период обусловливалась особенностями миграционной ситуации, сложившейся в стране, радикальными изменениями в политической, социально-экономической, правовой,

демографической и иных сферах, происшедших на постсоветском пространстве с начала 1990-х годов, что привело к формированию качественно новых в содержательном плане миграционных потоков: вынужденных переселенцев и беженцев. Миграционный поток в определенной степени способствовал стабилизации численности населения отдельных регионов РФ, что, в определенной мере, отвечало национальным интересам страны в условиях прогрессирующего демографического кризиса43.

Миграционные процессы, однако, продуцировали одновременно новые вызовы и угрозы для социально-политической стабильности и межнациональной обстановки в стране. Одной из тенденций развития миграционной ситуации в рассматриваемый период являлось то, что миграционные потоки носили во многом стихийный характер, что привело к избыточному давлению на социальную инфраструктуру, увеличению диспропорций региональных рынков труда, росту социальной напряженности, распространению настроений межнациональной нетерпимости среди населения Российской Федерации.

Преобладающая доля вынужденных переселенцев и беженцев с конца 1990-х годов постепенно замещалась иностранной трудовой (экономической) миграцией, прежде всего, из стран СНГ, в том числе нелегальной, которая со временем приобрела массовый характер.

Негативными последствиями этого процесса стал рост преступности в среде мигрантов, несоблюдение ими налогового законодательства, массовый отток денежных средств из России в страны постоянного проживания мигрантов. Дешевый труд мигрантов оказался выгоден, прежде всего, для предпринимательского сектора, но постепенно вступил в противоречие с национальными интересами, поскольку лишал

43Киселев А. Каждый десятый - гастарбайтер [Электронный ресурс]// Взгляд.-2010.-31 марта. URL:

http://www.vz.ru/economy/2010/3/31/388543 .print.Ьйп1(дата обращения: 23.06.2012).

дефицитных рабочих мест местное население,

обусловливая тем самым рост социальной напряженности. Опросы общественного мнения местных жителей, прежде всего, крупных городов, фиксировали установку относительно того, что массовая трудовая миграция наносит экономический ущерб России, а также способствует резкому росту преступности44.

Следующей тенденцией становления российской миграционной политики явились существенные изменения в межстрановых и межрегиональных миграциях45. В рассматриваемый период в стране сформировалась устойчивая география внутренних межрегиональных потоков, обусловленная делением регионов страны на принимающие и отдающие население; География распределения мигрантов по территории страны в определяющей степени зависела от уровня экономического развития российских регионов. Соответственно среди принимающих федеральных округов лидировал Центральный федеральный округ (ЦФО)46. Таким образом, миграция на территорию РФ характеризовалась развитием «центростремительных» перемещений населения, стягиванием населения в относительно благополучные регионы. Этот процесс развивался за счет неуклонного снижения численности населения Дальнего Востока, некоторых регионов Сибири и Европейского Севера.

Сложившаяся ситуация несла с собой риски не только политического (высокая вероятность столкновения на межнациональной почве), но и геополитического порядка.

^Трудовые мигранты нужны городу, но вредят экономике РФ [Электронный ресурс] // Газета РИА-новости. 2010. URL: http://ria.ru/economy/20100427/227277032.html (дата обращения-21.06.12).

Романова H.A. Детерминанты внутренней миграции населения в современной России // Молодой ученый. -2011.- №3. Т. 1. С. 191.

Миграция и демографический кризис в России / под ред. Зайончковской Ж.А., Тюрюкановой E.B. - М.: Новая Евразия 2010.-95 с.

Демографический вакуум на Дальнем Востоке создавал объективные предпосылки для замещения населения иммигрантами из соседних стран (прежде всего, из Китая), что де-факто, явочным путем могло трансформировать их в регионы, оказавшихся в сфере преимущественного влияния КНР.

При этом миграционная политика руководства страны в условиях становления новой российской государственности, носила преимущественно реагирующий характер. Основное внимание уделялось формированию, прежде всего, концептуальных и институциональных основ миграционной политики, которые далеко не всегда адекватно отражали реальную миграционную ситуацию. Особенностью миграционной политики РФ в этот период являлось повышенное, в силу объективных причин (межнациональные конфликты, гуманитарные катастрофы) внимание к таким категориям мигрантов как беженцы и вынужденные переселенцы.

В рассматриваемый период были приняты основополагающие законы о беженцах и о вынужденных переселенцах. Заключено международное Соглашение о сотрудничестве в области трудовой миграции и социальной защиты трудящихся-мигрантов в странах СНГ (1994 г.). Была принята «Федеральная миграционная программа» на 1994-2002 гг.

Положительными моментами миграционной политики в этот период стало учреждение Федеральной миграционной службы (ФМС), введение института иммиграционного контроля, что позволило упорядочить поток вынужденных переселенцев и беженцев. Гуманитарным аспектом этого процесса стала разработка системы помощи и гарантий этим категориям мигрантов. В стране появилась сеть неправительственных организаций, основной целью которых была работа с переселенцами (Форум переселенческих организаций, правозащитный центр «Мемориал» и др.)

В последующем всё более значимую роль в миграционном потоке стала играть трудовая миграция, компенсировавшая снижение демографических показателей, выступавшая фактором компенсации естественной убыли населения. Однако она сопровождалась, в том числе, ростом незаконной миграции, что обусловило модификацию

«Закона о гражданстве», ужесточение миграционной политики, прежде всего, в области натурализации. Не способствовало совершенствованию миграционной политики неоднократное реформирование ФМС, обусловившее не только её определенную качественную модернизацию, но и существенные сбои в работе. Изучение особенностей становления и развития российской миграционной политики позволили автору выделить ряд этапов в её эволюции.

Осмысление положительных и отрицательных аспектов трудовой миграции обратило внимание властных структур РФ на необходимость поддержки и развития такого института миграции как добровольное переселение соотечественников, проживающих за рубежом. Этот выбор был обусловлен не только стремлением нейтрализовать деструктивные тенденции миграции, обеспечить «мягкое» вхождение мигрантов в социально-экономическое и правовое пространство принимающего общества, устойчивую адаптацию мигрантов к соответствующей социокультурной среде, но и в определенной степени гарантировать лояльность мигрантов к национальным интересам принимающей страны. Однако в рассматриваемый период добровольное переселение соотечественников, проживающих за рубежом, еще не заняло приоритетного места в миграционной политике России.

Решению этой задачи во многом препятствовало отсутствие единства в отношении концептуальных основ регулирования данного вида миграционной политики, новизна решаемой задачи. Не в полной мере была прояснена роль и место различных факторов, обеспечивающих относительно устойчивый и массовый характер потенциальных добровольных переселенцев, что не позволило в тот период разработать принятую не только властными структурами, но и обществом концепцию регулирования данного вида миграционной политики.

Смена приоритетов государственной миграционной политики а пришлась на смену властных структур в России в связи с избранием в 1999 г. Президентом РФ В.В. Пугина. С этого момент данной проблеме стало уделяться первоочередное внимание. Однако

её решение все еще носило неоднозначный и

противоречивый характер.

В 1999 г. был принят комплексный документ, регулирующий взаимоотношения с соотечественниками, оставшимися за пределами России. Речь идет о Федеральном законе «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» (от 24 мая 1999 г., новая редакция закона была принята 23 ноября 2010 г.47). Федеральный закон стал первым в нашей стране и одним из немногих в мировой практике нормативно-правовым документом, регулирующим взаимоотношения государства со своей зарубежной диаспорой.Закон предусматривал введение особых документов (свидетельств) о принадлежности к соотечественникам, но что еще более важно в нормативно-правовом отношении - здесь впервые было дано определение «соотечественник», которое в дальнейшем неоднократно видоизменялось.

Основополагающей при определении понятия «соотечественник» стала не гражданская принадлежность, национальность или место рождения, а этнокультурная самоиденгификация. Тем не менее, и в этом случае достаточно расплывчатое толкование понятия «соотечественник» продолжала создавать немалые трудностив работе с данной категорией мигрантов. Это обусловливалось также невозможностью использования чужого опыта, поскольку ни в одной стране мира не ведется работа с такой неопределенной категорией потенциальных мигрантов.

На взгляд автора, понятие «соотечественник» целесообразно использовать как в узком, так и в широком смыслах. В узком смысле под «соотечественниками» следует понимать русских жителей субъектов Российской Федерации и бывших союзных республик. Они либо являются этническими русскими, либо устойчиво идентифицируют себя таковыми независимо от их этнического происхождения.

47Ьйр://Ьа5е. garant.ru/12115694/; http://www.rg.ru/2010/07/27/зоо1есЬ-dok.html

К «соотечественникам» в широком смысле относятся лица, не отождествляющие себя с русскими, представители различных народов, проживающие вне своего этнического ареала. К таковым относятся, например, украинцы, немцы и башкиры в Казахстане, крымские татары и корейцы в Узбекистане, евреи и армяне в различных странах СНГ. С точки зрения титульного большинства, однако, их самоидентификация не является существенным признаком. Гораздо важнее другие признаки, прочно связывающие эту категорию населения с русскими: свободное владение русским языком, использование его в быту и при межэтническом общении; предпочтение, оказываемое не титульной культуре, а русской; появление в этноареале титульного народа вместе с русскими или после них. К этой группе может быть также отнесена незначительная часть титульных народов республик в составе России и постсоветских государств - русифицированная, плохо знающая, либо совершенно не знающая родной язык и поэтому склонная к проживанию в русскоязычной среде. Тем не менее, в политико-экспертном дискурсу все еще нет единства в отношении соотечественников как социокультурной группы.

Нормативная неопределенность в отношении понятия «соотечественник» сохраняется до сих пор. Это приводит к тому, что в российских нормативно-правовых актах, публичных выступлениях политических деятелей, средствах массовой информации, научной литературе, наряду с понятием «соотечественник», равноценно употребляются такие термины как «русскоязычное население», «этнические россияне», «национальные меньшинства», «русская (российская) диаспора», «нетитульное (некоренное) население», «российское зарубежье», «Русский мир» и др.48

Значительно более негативное влияние на процесс регулирования данного вида миграционного потока, помимо терминологической расплывчатости, оказывало отсутствие четких

48 Международный опыт защиты соотечественников за рубежом. М.: Классике Стиль, 2003. С. 67.

государственных обязательств в отношении данной категории мигрантов.

Не лучшим образом на эффективность миграционной политики в отношении соотечественников повлияли неоднократные изменения и поправки, внесенные в «Закон о гражданстве». Они носили в целом противоречивый характер, фактически материализуя одновременно два разнонаправленных миграционных курса - с одной стороны, ограничение трудовой миграции, прежде всего, нелегальной, с другой - привлечение в страну соотечественников.

Намерение создать для соотечественников льготные условия для возвращения на родину вошли в противоречие с реальными потребностями миграционной политики государства, ориентированной, прежде всего, на нейтрализацию негативных последствий приобретающей всё большие масштабы нелегальной миграции.

Существенным недостатком госполитики был

недоработанный механизм её реализации в части, касающейся оказания содействия в получении соотечественниками необходимой информации для переселения в Российскую Федерацию. Не лучшим образом на становлении института добровольного переселения соотечественников сказались изменения институциональных основ миграционной политики, когда ФМС приобрела статус силового ведомства, с кардинальным изменением кадрового состава, не имеющего достаточного опыта работы с вынужденными переселенцами.

Сильной стороной формирования госполитики в отношении соотечественников, являлось то, что утвердилось общепринятое определение понятия «соотечественник», был регламентирован поэтапный механизм реализации госполитики, зафиксирован пакет социально-бытовых льгот и гарантий для переселяющихся соотечественников. Работа по переселению начала строиться с учетом региональных потребностей, на основе разработанных регионами программ переселения, что позволило во многом избежать просчетов и ошибок, допущенных на более ранних этапах формирования российской миграционной политики.

В главе второй - «Особенности реализации политики переселения с учетом региональной специфики (на примере центральноазиатского региона)» рассмотрены концептуальные основы Государственной программы по добровольному переселению соотечественников (2007-2012 гг.)

Концептуальная основа Государственной программы по добровольному переселению соотечественников исходила, прежде всего, из того, что ускорение социально-экономического развития России невозможно без решения демографических проблем, где главная роль отныне отводилась соотечественникам, желающим воссоединиться со своей исторической Родиной. Другой исходной посылкой Госпрограммы являлось осознание того, что сохранение духовной и культурной самобытности соотечественников, проживающих в ряде новообразованных государства, находится под угрозой. Отличительной особенностью Госпрограммы являлось то, что регионы-реципиенты классифицировались с учетом приоритетности для заселения соотечественниками.

В целом, программа была ориентирована на переезд, прежде всего, квалифицированных специалистов из числа соотечественников, что должно было способствовать решению не только демографических, но и экономических проблем страны, позитивному изменению социально-экономической ситуации на соответствующих территориях вселения. Фактически данный Указ заложил основу для формирования нового направления в миграционной политике России, формирования полноценного долгосрочного иммиграционного канала.

Об этом, прежде всего, свидетельствовали ключевые положения Указа, закрепившие приоритеты, которые должны были учитываться при отборе переселенцев: «воспитанные в традициях российской культуры, владеющие русским языком и не желающие терять связь с Россией»49.

49Указ Президента Российской Федерации «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» № 637

Впервые четко регламентировалась этапность

работы с соотечественниками: работа с соотечественниками за рубежом (рекрутинг), переезд соотечественника в Россию, работа с переселенцами на территориях вселения (интеграция). Определялись организационные аспекты работы с соотечественниками: как порядок действий переселенца, так и принимающей стороны. Существенное внимание уделялось информационному сопровождению Госпрограммы. Вместе с тем, первые фактические результаты переселения оказались гораздо ниже ожидаемых.

Одним из сущностных просчетов госпрограммы являлось то, что она была ориентирована, прежде всего, на прием соотечественников, которые могли позиционировать себя только в качестве работников наемного труда. Это не позволило принять участие в Государственной программе предпринимателям - тем, кто мог бы не занимать, а создавать рабочие места. Кризис, обостривший ситуацию на рынках труда, сделал наемный труд соотечественников еще менее востребованным в регионах. Одним из самых сложных является вопрос усложненного процесса получения соотечественником гражданства. Не менее важной проблемой являлось всё более активное вовлечение российских регионов в действующую Государственную программу. Стало очевидным, что значительная часть потенциальных переселенцев, желающих переехать к близким, родным, знакомым или туда, где есть высоко оплачиваемая работа и быстрое бытовое обустройство, выяснив, что желаемый регион в государственной программе не участвует, отказывалась от переезда.

Вместе с тем, положительным моментом реализации госпрограммы явилось то, что первоначально небольшой поток переселенцев позволил осуществлять работу с соотечественниками практически в индивидуальном режиме, что позволяло своевременно обнаружить ошибки и недоработки законодателя.

Выявленные недостатки обусловили необходимость внесения изменений и дополнений в госпрограмму. Модернизация

от 22.06.2006 г.

госпрограммы привела к росту числа переселенцев, в том числе в стратегически важные территории Дальнего Востока и Забайкалья. Госпрограмма Указом Президента РФ №1289 от 14 сентября 2012 г. приняла бессрочный характер50.

В главе рассмотрены также основные социально-политические факторы и условия реализации государственной политики по переселению соотечественников в странах центрально-азиатского региона, прежде всего, т.н. выталкивающие факторы, формирующие устойчивые миграционные установки у соотечественников. Данные были получены в ходе социологических исследований, проведенных в странах центрально-азиатского региона в 2007 и 2008 гг. с участием автора.

Обработка результатов исследований показало, что к числу выталкивающих факторов относятся: нестабильная внутриполитическая обстановка, сложные межэтнические, племенные и клановые отношения внутри центрально-азиатских республик; политический курс на приоритетное развитие титульных наций; резким снижением статусного положения соотечественников в социально-экономической сфере этих стран; неуклонное сужение сферы применения русского языка не только в государственно-политической, но и в образовательной сфере и на бытовом уровне на фоне крайне низкого уровня владения титульными языками русскоязычными, что лишает жизненной перспективы подрастающую молодежь из их среды; постепенной исламизацией общественной жизни, прежде всего, в Узбекистане и Кыргызстане.

Особое беспокойство у соотечественников вызывает ущемление их прав в социально-экономической сфере, при устройстве на работу и при получении образования. Например, в Казахстане более половины опрошенных соотечественников в Казахстане высказали убежденность, что молодежи лучше вовремя уехать из страны вследствие отсутствия жизненных перспектив (см.

50 http://www.rg.ru/2012/09/17/programma-dok.html

табл. I)51. В других центрально- азиатских республиках ситуация оказалась еще хуже.

Таблица 1.

Случалось ли Вам и/или членам Вашей семьи сталкиваться с ущемлением Ваших прав в связи с тем, что Вы являетесь русскими или русскоязычными при поступлении на

работу? (по желанию выехать, в %)

Ответы респондентов Желающие выехать на ПМЖ в Россию Остающиеся в Казахстане

Постоянно 23 9

Отдельные случаи 49 26

Практически не сталкиваемся 17 43

Затрудняюсь ответить 9 18

В ходе исследования выяснилось, что для этнических русских, проживающих в центрально-азиатских республиках, которые в своем большинстве не относятся к категории обеспеченных людей, условия, предлагаемые госпрограммой для добровольного переселения соотечественников являются привлекательными, способствуя формированию устойчивых миграционных настроений52.

51 Текущий архив отдела диаспоры и интеграции Института стран

СНГ (Института диаспоры и интеграции).

52 Русскоязычные в Центральной Азии. Социальный портрет.

Институт диаспоры и интеграции (Институт стран СНГ). М., 2009. С. 41.

Таблица 2.

Влияние материального положения Вашей семьи на желание

выехать из страны, в %)

Желающие Остающиеся в

Ответы респондентов выехать на ПМЖ в Россию Казахстане

Денег не хватает даже на еду,

приходится постоянно брать в

долг 5,2 1,9

Денег хватает только на еду и

самые необходимые вещи 39,0 29,9

Денег в основном хватает, но

покупка дорогих вещей

вызывает затруднения 50,5 52,9

Можем ни в чем себе не

отказывать 3,9 10,2

Затрудняюсь ответить 1,3 5

При этом, как показало исследование, материальное положение соотечественников в странах проживания не находится в прямой зависимости от уровня их образования. В центрально-азиатском регионе уровень образованности среди этнических русских достаточно высок: высшее образование имеют от 40 до 50% опрошенных в Казахстане, Киргизии и Таджикистане. В Узбекистане таких - пятая часть. Среднее и среднее специальное образование имеют более половины респондентов в Казахстане и Узбекистане, более 40% - в Киргизии и Таджикистане (см. табл. З)53.

53 Русскоязычные в Центральной Азии. Социальный портрет. Институт диаспоры и интеграции (Институт стран СНГ). М., 2009. С. 58.

Таблица 3.

Образовательный уровень российских соотечественников

Образование опрошенных соотечественников % от числа опрошенных

Казахстан Киргизия Таджикистан Узбекистан

Начальное, неполное среднее 3,1 5,0 5,3 9,1

Среднее, среднее специальное 50,3 45,0 44,2 68,7

Высшее 43,1 50,0 49,4 22,2

Отказ от ответа 3,5 - 1,1 -

Большинство опрошенных соотечественников относит себя к специалистам и квалифицированным рабочим. Значительная часть опрошенных респондентов смогла получить дополнительную профессию, что свидетельствует о достаточной способности людей адаптироваться к новым экономическим условиями и готовности к профессиональной переподготовке в случае необходимости. Однако более половины соотечественников, проживающих, например, в Казахстане, хотели бы сохранить свою профессию при переезде. Сравнительные оценки факторов, чаще всего становящихся причиной переезда в Россию, приведены в табл. 454.

54 Текущий архив отдела диаспоры и интеграции Института стран СНГ (Института диаспоры и интеграции).

Таблица 4.

Мотивация соотечественников при принятии решения о переезде

на условиях программы переселения.

Если % от числа опрошенных

опрошенные соотечественники приняли решение переехать в Россию, то их побудили это сделать следующие причины Казахстан Киргизия Таджикистан Узбекистан

Неблагоприятная экономическая ситуация в стране проживания 10,0 35,4 27,0 25,1

Отсутствие работы для меня и/ или членов моей семьи 7,8 32,0 14,0 22,7

Отсутствие перспективы для молодежи 56,2 11,2 22,0 23,0

Межнациональная напряженность в стране 9,6 8,3 6,0 2,9

Трудности в получении образования на русском языке 3,9 7,6 5,3 8,3 9,0 1 1 19,0 7,1 12,0

Вытеснение русского языка 3,7 3,0 10,0 4,9

Осталось слишком мало русских в непосредственном окружении 6,5 4,0 10,0 10,5

Как видно из таблицы, при сохранении значительной доли тех, кого не устраивает экономическое положение в стране проживания, растет количество считающих, что у молодого поколения русских в них нет будущего.

Таким образом, контингент потенциальных участников государственной программы по добровольному переселению, согласно опросу, представлен людьми среднего или низкого достатка, но при этом с достаточно высокой профессиональной подготовкой (образование высшее или среднее специальное). Большинство соотечественников, за исключением Узбекистана и Таджикистана имеет постоянную работу, более половины работает по специальности. При переезде в Россию почти половина респондентов хотели бы сохранить свою специальность, около трети готовы, в случае необходимости, освоить новую, более востребованную на местном рынке труда профессию.

В целом можно сделать вывод о том, что высокие миграционные установки российских соотечественников вызываются, в том числе проблемами экономического характера. Однако не менее важную роль играют вышеназванные выталкивающие факторы, формирующие в совокупности миграционные установки соотечественников.

При формировании госполитики по отношению к соотечественникам, проживающим в центрально-азиатском регионе, необходимо также учитывать и притягательные (сдерживающие от переселения) факторы. В ходе исследования выяснилось, что преобладающее большинство соотечественников в центрально-азиатском регионе не только родились в странах проживания, но и в

значительной степени укоренены в соответствующем

социокультурном пространстве. Наибольшей укорененностью отличается русская диаспора в Узбекистане и Киргизии.

Абсолютное большинство соотечественников в регионе имеют гражданство страны проживания. Наиболее интегрированными в этом смысле являются респонденты из Узбекистана - 97%, Казахстана - 96% и Киргизии - 95%.

Несмотря на разнообразие сдерживающих факторов, основными из них, по мнению автора, является неуверенность в возможности приемлемого обустройства на территории России: прежде всего, приобретение жилья и получение достойной работы. Значимым сдерживающим фактором являются также большие материальные расходы, связанные с любым переездом, несмотря на материальную помощь со стороны России.

В заключении приводятся основные выводы проведенного диссертационного исследования. Совершенствование госпрограммы предполагает, прежде всего, тщательный анализ заложенных в неё недостатков. Одним из существенных недостатков госпрограммы, на взгляд автора, являлось недостаточная проработанность механизма согласования целей федерального центра и регионов, в частности, приграничных. Заселение приграничных территорий, являющееся одной из задач обеспёчения национальной безопасности, должно было финансироваться за счет федерального, а не регионального бюджета, тем более, не местных. При этом процесс «заселения» должен включать весь комплекс мер по обустройству - от создания рабочих мест и обеспечения жильем до выстраивания современной инфраструктуры жизнедеятельности.

Реализации Государственной программы в полноценном объеме препятствовали непредусмотренность участия в Государственной программе студентов, а также невозможность получения статуса участника Государственной программы теми, кто уже находится на территории Российской Федерации и др. В целом же государственная программа, особенно на начальном этапе реализации, во многом, стала заложницей неподготовленности

бюрократических структур к реализации нового направления миграционной политики.

Слабой стороной госпрограммы в научно-аналитическом аспекте, на взгляд автора, являлось недостаточное использование данных мониторинга о роли («весе») различных факторов, способствующих или, напротив, препятствующих устойчивому переселению соотечественников в Россию. Поскольку эти факторы носят динамичный характер, мониторинг и анализ миграционных настроений соотечественников, проживающих в центрально-азиатском регионе, должен осуществляться на постоянной основе.

К мерам по совершенствованию госполитики в отношении соотечественников могут быть отнесены следующие:

1. Важной предпосылкой обеспечения эффективности госпрограммы является совершенствование кадровой политики, подбор квалифицированных специалистов в области межнациональных отношений и диаспоральной проблематики, которые должны готовиться в ведущих вузах по специальным программам.

2. Целесообразно дальнейшие исследования реализации госпрограммы по добровольному переселению соотечественников осуществлять в рамках нового научного направления в изучении миграционных процессов — миграциологии55, в основе которого лежит идея комплексного подхода в изучении общей миграционной подвижности населения, а также политической миграциологии, объектом которого является миграционные процессы как часть политической реальности, а предметом - тенденции её развития и

55Ионцев В.А. Международная миграция населения. М.: Макс Пресс, 2001. 114 е.; Ефимов Ю.Г. Политическая миграциология: миграционные процессы в контексте политологических проблем. М.: Изд-во АНМИ, 2005. 202 е.; Ефимов Ю.Г. Миграционные процессы как фактор перманентной трансформационной динамики социально-политических структур: политологический анализ. Ставрополь: Изд-во СевКав ГТУ, 2006. 164 с.

изменения, связанные с возникновением политического компонента у миграционных процессов в современном мире.

3. В ходе дальнейшей совершенствования госполитики в обязательном порядке должен учитываться социокультурный и социально-психологический аспекты, в огромной степени влияющие на степень «приживаемости» мигрантов на новом месте.

4. Весомое значение для своевременного корректирования госпрограммы приобретает анализ территориально-производственной карты расселения соотечественников в России, выявление наиболее привлекательных для них регионов и мест, причин соответствующего выбора и формулирование на этой основе рекомендаций по корректированию отдельных аспектов Госпрограммы с целью повышения вклада переселенцев в решение как демографической ситуации, так и в улучшение их конечных социально-экономических показателей.

5. Решение этих взаимосвязанных задач предполагает дальнейшее совершенствование соответствующей нормативно-правовой базы, и главное, создание надежного механизма реализации приобретенных прав и обязанностей соотечественников, способствующих их безболезненной укорененности в новую жизненную среду. На взгляд автора, в дальнейшем нормативно-правовом регулировании нуждается этап интеграции соотечественников в местные социокультурные условия. К ведению интеграционной политики относятся проблемы адаптации и последующей инкорпорации иммигрантов в социокультурную среду принимающей страны.

Ш. НАУЧНО-ПРАКТИЧЕСКАЯ ЗНАЧИМОСТЬ ИССЛЕДОВАНИИЯ И ЕГО АПРОБАЦИЯ.

Научно-практическая значимость работы. Основные положения и выводы диссертации могут быть использованы государственными структурами России, в частности Федеральной миграционной службой и Министерством регионального развития, а также неправительственными (общественными) организациями,

предметом ведения которых являются различные аспекты института добровольного переселения российских

соотечественников. Материалы диссертации могут быть также использованы в дальнейших политологических, а также междисциплинарных исследованиях по данной проблематике, при подготовке учебных пособий политологического и

социологического профиля, а также при чтении спецкурсов по актуальным проблемам современной миграционной политики России.

Апробация диссертационного исследования. Диссертация обсуждена на заседании кафедры политологии и права факультета истории, политологии и права Московского государственного областного университета и рекомендована к защите. По теме диссертации опубликованы три статьи в журналах, рекомендованных ВАК для опубликования научных результатов исследования, в частности: «Обозреватель», «Вестник МГОУ. Политика и история», а также в других изданиях, в частности в журнале «Постсоветский материк», а также в выступлениях на круглых столах ««Анализ отношения населения стран СНГ к продвижению российской культуры на территории этих стран», 29 января 2013 г.», «Работа Москвы с соотечественниками за рубежом: возвращение на прежние высоты или сдача позиций?», 25 апреля, проходивших в Институте стран СНГ, а также на международной научно-практической конференции ««Права и законные интересы соотечественников-бипатридов, проживающих за рубежом», Институт стран СНГ, март 2013 г.

Статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки РФ для публикаций диссертационных исследований:

1. Колесов В.В. Совершенствование государственной программы переселения соотечественников: трудности реализации и необходимые меры// Обозреватель. 2012. №9. С. 44-51.

2. Колесов В.В. Миграционная политика Российской Федерации: особенности становления, этапы //Обозреватель. 2014. №4. С. 48-61.

3. Колесов В.В. Место и роль Программы переселения соотечественников в диаспоральной политике РФ//Вестник МГОУ. Политика и история. 2014. №3. - С. 32-42.

4. Колесов В.В. Особенности становления государственной миграционной политики Российской Федерации//Постсоветский материк. 2014. №2. С. 28-39.

Подписано в печать: 31.07.2014 г. Бумага офсетная. Гарнитура «Times New Roman». Печать офсетная. Формат бумаги 60/84 шв. Усл. п.л. 2,75.

_Тираж 100 экз. Заказ № 103._

Изготовлено с готового оригинал-макета в ИИУ МГОУ. 105005, г. Москва, ул. Радио, д. 10-а.