автореферат диссертации по истории, специальность ВАК РФ 07.00.02
диссертация на тему: Беженцы в Кыргызстане

Полный текст автореферата диссертации по теме "Беженцы в Кыргызстане"

РГБ ОД

1 8 Ш

На правах рукописи

ДЖАКУПОВА Чолпон Идиновна

УДК/947+957/

БЕЖЕНЦЫ В КЫРГЫЗСТАНЕ: ПРОБЛЕМЫ ИСТОРИИ И СОВРЕМЕННОСТЬ. 1990-е гг.

Специальность 07.00.02 -ОТЕЧЕСТВЕННАЯ ИСТОРИЯ

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата исторических наук

БИШКЕК 2000

Работа выполнена в отделе истории Кыргызстана XX века Института истории Национальной академии наук Кыргызской Республики ' г ,

Научный руководитель: доктор исторических наук,

профессор Джунушалиев Д.Д.

Официальные оппоненты: академик HAH KP,

член-корреспондент РАН, доктор исторических наук, профессор Каракеев К.-Г.

кандидат исторических наук, доцент Воропаева В А.

Ведущая организация: кафедра истории Кыргызстана

Кыргызского государственного национального университета

Защита диссертации состоится « _» декабря 2000 г. в

14 часов на заседании диссертационного совета К.059.04.01 по защите диссертаций на соискание ученой степени кандидата исторических наук по специальности 07.00.02 - Отечественная история при Кыргызско-Российском Славянском университете (г. Бишкек, пр. Чуй, 44, Гуманитарный факультет КРСУ, к. 428.'

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке КРСУ

Автореферат разослан ноября 2000 г.

Ученый секретарь диссертационного совета кандидат исторических наук доцент

ВД.Горячева

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

АКТУАЛЬНОСТЬ ТЕМЫ. Рубеж 80-90-х вошел во всемирную историю как судьбоносный, широкомасштабный, кардинально изменивший важнейшие параметры международной обстановки, политические, военные и идеологические реалии (распад мировой социалистической системы, окончание периода холодной войны между Востоком и Западом, дезинтеграция Советского Союза, переход фактически от двухполюсного к однополюсному миру, начало политических и экономических преобразований в бывших советских республиках, образование СНГ и т.д.). Независимо от оценок этих событий (апологетических, критических и иных), они, тем не менее, историческая реальность. Наряду с глобальными событиями и в жесткой связи с ними произошли события на первый взгляд «второразрядные» - националистические выступления на постсоветском пространстве, крупные демографические, социальные и этнокультурные подвижки. Многие молодые независимые государства столкнулись с несуществовавшей прежде проблемой беженцев в результате политических, социально-экономических катаклизмов. Советский Союз, по крайней мере, последние 20-30 лет своего существования, с аналогичными проблемами не сталкивался и соответственно не фигурировал в мировой статистической отчетности подобного рода. С начала же 90-х годов некоторые постсоветские государства уже упоминаются в такой статистике.

В последнем десятилетии уходящего XX века для Центральной Азии такой страной стал Таджикистан. Не прекращавшиеся политические разногласия Правительства республики и оппозиции, ожесточенная вооруженная борьба на его территории привели к значительному перемещению населения в форме беженцев в соседние государства. Таким образом, внутренние проблемы Таджикистана приобрели международное измерение и значение. Государства Центральной Азии с начала 90-х годов реализуют целый комплекс мероприятий, призванных в корне трансформировать прежние политические, социально-экономические, культурные порядки, чтобы ввести свои страны в цивилизованное мировое сообщество. Испытывая огромные финансовые, экономические, управленческие и иные трудности, эти страны, о чем неоднократно говорилось на официальном уровне, вынуждены расходовать часть и без того ограниченных своих ресурсов на решение многочисленных проблем по обустройству, социальной поддержке бежен-

цев. Императив международного права, международного законодательства о беженцах обязывает и нашу республику принимать посильное участие в решении их проблем.

Проблема внешней миграции и, что нас более всего интересует, беженцев в Кыргызстане имеет много аспектов: национальная безопасность республики, демографические изменения, криминогенная обстановка, этнокультурные вопросы, напряженность на рынке труда, жилья и т.д. Присутствие беженцев в республике ощущается довольно остро. К тому же не стоит забывать, что даже нынешние успехи миротворческой деятельности в Таджикистане не дают абсолютной гарантии против рецидивов военных действий в этой стране, что приведет к возможному увеличению потока таджикских беженцев на территорию Кыргызстана. И совсем непростительно забывать, что Кыргызская Республика находится в регионе, обладающем взрывным потенциалом. Лучшей иллюстрацией этого факта служит сложнейшая военно-политическая обстановка в Афганистане, откуда уже поступали к нам группы беженцев. В этом плане не стоит сбрасывать со счетов Пакистан, Иран и соседний Китай. Словом, кыргызское государство должно быть всегда готовым адекватно отреагировать на возможное ухудшение миграционной ситуации в регионе, суметь самортизировать негативные последствия опасных событий на своих государственных и административных границах. В этой связи можно говорить о политико-правовой актуальности исследуемой проблемы.

Не менее важно осмысление теории и практики управления миграционными процессами в Кыргызстане, в том числе выработки и применения соответствующей терминологии, необходимости процедуры признания беженцев, эффективности межведомственного (на национальном уровне) и регионального взаимодействия в сфере миграции и т.д. Поэтому комплексный анализ проблемы беженцев в Кыргызстане имеет значительную научно-теоретическую и научно-практическую актуальность.

СТЕПЕНЬ РАЗРАБОТАННОСТИ ПРОБЛЕМЫ. С проблемой вынужденно перемещенных лиц Кыргызстан сталкивается не впервые. Так, например, после разгрома царизмом национально-освободительного восстания 1916 г. в Китай бежало огромное количество кыргызов-беженцев и только через несколько лет уже новая - Советская - власть приняла меры, чтобы все мусульмане Семиречья «могли бы в полной безопасности вернуться на свои старые места и спокойно пользоваться прежними своими землями». Проблема вынужденного перемещения кыргызского населения нашла отражение, в частности, в работах К.У.Усенбаева, Д.Д.Джунушалиева, К.-Г.Каракеева. В годы Великой Отечественной войны Кыргызстан принял значительное количество

эвакуированных из многих районов СССР, что также получило достойное отражение в исторической науке нашей республики. Понятно, что отмеченные выше исторические события схожи лишь внешне (вынужденное перемещение людей), хотя в любом случае речь идет о собственных гражданах государства, что не позволяет применить к ним политико-юридическое понятие «беженец». Между тем проблема именно этой категории вынужденно перемещенных лиц сегодня является одной из злободневных для всего мирового сообщества.

За последние 20-30 лет, вследствие массового нарушения прав и свобод человека, военных конфликтов, расовых, этнокультурных и религиозных преследований и притеснений в ряде стран Азии, Африки, Ближнего Востока в мире резко возросло количество беженцев. Участь этой категории мигрантов привлекла внимание многих специалистов и ученых в области демографии, социологии, истории, географии, международного права, экономики, а также международных организаций. Наиболее активно разрабатываются, публикуются и распространяются материалы и документы по проблеме беженцев в ООН, в Управлении Верховного Комиссара по делам беженцев. Они посвящены важнейшим аспектам проблемы беженцев в мире, отдельных регионах и странах, начиная со всестороннего анализа понятия «беженцы» как вполне определенной группы вынужденных мигрантов и кончая вопросами добровольной репатриации и реинтеграции. Зарубежная литература по проблемам беженцев настолько обширна, что практически не поддается целиком даже беглому анализу. Поэтому мы вынуждены выделить наиболее значимые современные исследования, сгруппировав их в зависимости от научной проблематики. Большую научную ценность представляет монография Г.Гудвин-Гилла. В ней подробно излагается история юридического понятия «беженец» в международно-правовых документах XX века, в том числе основополагающих документах Лиги Наций, ООН, Совета Европы и т.д. На ее страницах значительное внимание уделяется рецепции национальным законодательством ряда стран принципиальных статей универсальных и региональных международно-правовых актов. Автор монографии анализирует основной принцип убежища - «невысылка» (нон-рефульман) беженцев, а также изъятия из принципа и меры, которые не приравниваются к принудительному возвращению. Важен анализ международного понятия «безопасная страна», а также анализ институтов защиты беженцев.

К монографии Г.Гудвин-Гилла тематически примыкают работы А.Браунли, Г.Мэдсона, В.Гоулэнд-Деббаса.

Защита беженцев во внутренних конфликтах и проблемы насильственного перемещения населения отражены в трудах Д.Флека, Д.Форсайта, С.Клейна-Альбрандта, Д.Ли. Здесь же исследуется участие

международных организаций, например, Красного Креста, в гуманитарных акциях.

Общие вопросы прав и свобод человека поднимают Н.Алстон", П.Баер, М.Бассиони. Лейтмотив этих работ - взаимосвязь проблемы беженцев с правами и свободами человека, т.е. тот ракурс, который сегодня как никогда важен в практической работе международных организаций, а также национальных государственных и общественных структур, в том числе в Кыргызстане и других государствах постсоветского пространства.

Отметим, что фонды республиканских библиотек не содержат подобной литературы, поэтому большую помощь в подборе англоязычной научной литературы оказало кыргызское представительство УВКБ ООН. К чести этой организации следует сказать, что с начала 90-х годов она финансирует переводы некоторых наиболее важных работ на русский язык, открыв тем самым ученым, законодателям, политикам, практическим работникам в сфере вынужденной миграции тонкости международного права и международной практики по проблемам беженцев.

Ценные методические указания по проблемам добровольной репатриации содержит руководство УВКБ ООН, где, в частности, изложен международный нормативно-правовой материал (положения Конвенции 1951 года о добровольной репатриации и другие), освещается роль УВКБ ООН в названных операциях.

Невозможно обойтись и без так называемых «тренингов» УВКБ ООН - своего рода практических наставлений этой структуры ООН ученым, практическим работникам в сфере управления миграционными процессами. Посвященные различным аспектам положения и правового статуса беженцев (основополагающие принципы защиты женщин-беженок, вопросы предоставления статуса беженца, добровольной репатриации, оснований прекращения статуса беженца (клаузула прекращения), «тренинги» в лаконичной форме излагают не только теоретические вопросы, но и адаптируют их к гипотетическим событиям и ситуациям, приближенным к реальному содержанию миграционных процессов.

В советский период истории мы не избежали многочисленных проблем беженцев. Напомним, что только в 1921 году число русских беженцев, нуждающихся в помощи, превысило один миллион человек. Вопрос стоял настолько серьезно, что Лига Наций вынуждена была учредить должность Верховного Комиссара по делам беженцев. Неоднократно СССР выступал также в качестве страны - убежища. Например, в 1923 году МОПР СССР принял на жительство 6062 политэмигрантов из 33 стран. В 1937-1939 годах в СССР были эвакуированы из Испанской республики 2895 детей. В 1945-1948 годах СССР принял на жи-

тельство примерно 24 тысячи политэмигрантов из Ирана и 500 иракских курдов.

Что же касается теоретической разработки гуманитарных проблем н вопросов беженцев, то длительное время советские ученые вынуждены были повторять положения господствующей марксистско-ленинской идеологии, утверждавшей, что-де в СССР проблема прав и свобод человека решена окончательно и бесповоротно, поэтому здесь не из-за чего «ломать копья». Показателен такой факт: в Советском Союзе в течение нескольких десятилетий не был доступен даже текст Всеобщей декларации прав человека. Все же и в таких условиях появлялись отдельные научные работы, прежде всего, общего характера, сборники международных договоров и документов.

.Распад Советского Союза, сопровождавшийся огромным по масштабу перемещением населения, все растущим количеством беженцев, значительно актуализировал проблему вынужденно перемещенного населения, потребовал модификации существующего законодательства, издания подзаконных нормативных актов, организации административных структур, занимающихся проблемами беженцев и других категорий мигрантов. Таким образом, круг методологических, теоретических и практических вопросов значительно расширялся, что повлекло за собой интенсификацию научной, методической и информационно-публикаторской работы.

В суверенном Кыргызстане и других постсоветских государствах, затронутых перемещением населения, стали публиковаться статистические обзоры, аналитические материалы по текущей миграционной ситуации, прогнозированию ее в ближайшие годы.

Важный вклад в разработку теоретических, организационных, информационных и иных аспектов проблем миграции, в том числе беженцев, внесли централыюазиатские, региональные (КАСВАМЕ) и международные конференции.

В Кыргызской Республике также появились соответствующие издания. Правда, «снежного кома» научной литературы по проблемам беженцев в нашей республике нет. Некоторые ее аспекты рассматриваются в более широком контексте - проблемы прав и свобод человека, национальной и региональной безопасности, разрешения конфликтов.

И все же можно отметить несколько статей в различных изданиях: В.А.Воропаевой, Н.Х.Кумсковой, Н.Оморова, Н.А.Омуралиева, В.М.Хамисова и др. Как правило, статьи рассматривают проблему в крайне усеченном виде, без анализа целого круга проблем, требующих самого активного участия государства и общественности страны.

Некоторые аспекты вынужденной миграции в Кыргызстане рассматривались на Центральноазиатской региональной конференции в

1995 году. Однако сообщения носят неглубокий характер, в частности, обойдены вниманием терминологические проблемы. Это, скорее, признание известного факта, что в Кыргызстане действительно существует проблема беженцев и других категорий мигрантов. Хотя, конечно, понятно, что удовлетворительно изложить проблему мигрантов, т.е. правовые аспекты, терминологические вопросы, собственно историю вынужденной миграции, главные формы и способы защиты прав беженцев, в кратких выступлениях крайне затруднительно.

Большой интерес представляют собой статьи в республиканской периодической печати. В последние годы в газетах «Вечерний Бишкек», «Слово Кыргызстана», «Утро Бишкека», «Наше дело», «Central Asia Post», «Кыргыз туусу», «Эркин Too» и др. опубликованы многочисленные материалы по проблемам беженцев. Конечно, прежде всего они имеют фактографический характер, облечены в форму репортажей с мест. Тем не менее, помимо бытовых вопросов, что весьма важно для понимания исследуемой нами проблемы, журналисты поднимают также вопросы правового статуса мигрантов, де-факто и де-юре их защищенность перед лицом закона, правоохранительных и иных административных органов. Критический тон многих публикаций вполне оправдан, хотя зачастую сквозит неглубокое знание проблемы, а публицистичность мешает взвешенному анализу складывающейся и меняющейся обстановки.

Разумеется, многочисленные статьи и заметки, посвященные беженцам, не в состоянии подменить тщательный научный анализ этой сложной, многогранной и, увы, уже десятилетней реальности нашей республики.

Отсюда вытекает необходимость комплексного рассмотрения проблемы беженцев в Кыргызстане.

ИСТОЧНИКОВАЯ БАЗА ИССЛЕДОВАНИЯ. Основные и наиболее ценные материалы (фактические, статистические, нормативные) по миграционной политике Кыргызстана сосредоточены в текущем архиве Государственного Агентства по миграции и демографии при Правительстве Кыргызской Республики (до 1999 года - Управление по миграции населения при Министерстве труда и социальной защиты Кыргызской Республики). Различные аспекты миграционной ситуации и миграционной политики в нашей республике отражены в ежегодных Отчетах Управления (позднее Госагентства) за 1993-2000 годы. Текущий архив содержит также деловую переписку Госагентства, Управления и Министерства труда и социальной защиты с Администрацией президента Кыргызской Республики, Правительством, Жогорку Кенешем, министерствами и ведомствами республики (МВД, МНБ, Минфином, МИД и т.д.), главами некоторых областных и районных государственных адми-

нистраций республики. Материалы текущего архива позволяют тщательно изучить историю многих вопросов миграционной ситуации и политики нашей республики, в частности, разработку проектов закона «О беженцах», развитие межгосударственного сотрудничества в Центральной Азии и другое. К сожалению, материалы и документы Госагентства по миграции и демографии архивно не обработаны, т. е. не фондированы, что затрудняет конкретные ссылки на них.

Центральный Государственный архив Кыргызской Республики содержит интересные и важные документы по миграционной обстановке и беженцам из Кыргызстана главным образом с 1916 г. по начало 20-х гг., но они крайне слабо соотносятся с ключевой проблемой нашего исследования и поэтому практически не введены в научный оборот. Определенная часть таких документальных материалов находится в текущих ведомственных спецархивах МВД, МНБ и МИД Кыргызской Республики, но открытого доступа к ним нет. Этот пробел в источниковой базе отчасти восполняется информацией, содержащейся в текущей переписке о мигрантах и беженцах в текущем архиве Госагентства по миграции и демографии.

Важнейшим источником для выяснения международно-правового положения о беженцах является универсальный документ ООН -Женевская Конвенция 1951 года, содержащая развернутое определение понятия «беженец», на которое ориентировались законодатели десятков стран мира, в том числе и нашей республики. Конвенция перечисляет принципиальные пункты правового статуса беженцев: право на убежище, на защиту, нон-рефульмен, добровольная репатриация, возможность интеграции беженцев в местное общество и натурализации, право на социальную помощь, образовательные и медицинские услуги со стороны страны-убежища. Протокол 1967 года внес некоторые изменения в Конвенцию 1951 года, значительно расширив круг лиц, имеющих право претендовать на получение статуса беженца.

Статистические данные по миграционной ситуации в Кыргызской Республике представлены в публикациях Национального Статистического комитета Кыргызской Республики. Большой фактический материал о деятельности международных организаций в области миграции населения и беженцев (УВКБ ООН, MOM, Каунтерпарт Консорциум и др.), неправительственных организаций в Киргизстане и других странах Центральной Азии содержится в информационном бюллетене УВКБ ООН. Фактическое положение беженцев в Кыргызстане отражено в периодической (общереспубликанской и региональной) печати. Следует сказать, что значительно облегчает сбор фактических данных, содержащихся в периодической печати республики, подборка статей в специальном сборнике УВКБ ООН..

Большой источниковедческий интерес представляют аналитические материалы МВД (состояние преступности среди беженцев), а также зарубежных экспертов и специалистов в области миграции населения.

ЦЕЛИ И ЗАДАЧИ ИССЛЕДОВАНИЯ. Диссертант ставит своей основной целью комплексное исследование проблемы вынужденных ми-фантов (беженцев) в Кыргызстане в 90-е годы. В связи с этим выдвигаются следующие конкретные задачи:

- исследовать проблему беженцев в контексте международной региональной и национальной безопасности;

- осветить принципиальные, основополагающие положения международных и региональных документов, касающихся прав беженцев;

- проанализировать современное состояние национального законодательства Кыргызстана по проблемам беженцев, а также особенности национальной процедуры предоставления статуса беженца;

- описать современное понятие «беженец»;

- охарактеризовать государственные, общественные и международные структуры в Кыргызстане, занимающиеся вопросами миграционной политики;

- определить уровень разработки стратегии миграционной политики;

- показать необходимость и актуальность регионального сотрудничества по проблемам беженцев;

- описать различные аспекты (правовые, социально-экономические, образовательные) жизнедеятельности беженцев на территории Киргизстана, т.е. проблему местной интеграции;

- раскрыть актуальность и важность добровольной репатриации таджикских и афганских беженцев в страну их происхождения;

- доказать, что в целом практика Кыргызской Республики по проблемам беженцев соответствует международным стандартам. МЕТОДОЛОГИЧЕСКАЯ И ТЕОРЕТИЧЕСКАЯ ОСНОВА ДИССЕРТАЦИИ. Основным методологическим принципом настоящего исследования является принцип историзма, т.е. рассмотрение исторических явлений, феноменов в конкретных обстоятельствах их генезиса и развития. Беженцы в Кыргызстане как историческое явление - это часть его прошлой истории и действительности 90-х годов, продукт конкретных социально-экономических, политических и иных условий в соседних странах. Исследовать проблему беженцев - значит изучить фактическую сторону вопроса во всем многообразии событий. Принцип историзма правомерен также при анализе содержания международной терминологии по проблемам миграций. Сами понятия, их научная дефиниция, смысловое уточнение их содержания не что иное, как результат реальных сдвигов в обширной международной и национальной практи-

ке в сфере миграционной политики, реального исторического содержания послевоенной (1939-1945 гг.) эпохи.

Большое значение, особенно в первой главе диссертации, придается компаративистской методологии. Сравнение, сопоставление двух правовых систем - международного и национального кыргызского законодательства по правам человека и проблемам беженцев - позволяет выявить расхождение правовых норм, несоответствие или отставание национальных юридических актов установленным международным требованиям. Естественным результатом такого сравнительно-сопоставительного анализа служат идеи модификации национального законодательства по проблемам беженцев и необходимости создания надежной правовой базы деятельности государственных и общественных организаций страны-убежища в соответствующей области.

Серьезным подспорьем при написании диссертации послужили важнейшие международные документы, подписанные прежде всего в рамках ООН. Устав УВКБ ООН содержит принципиальные положения о беженцах, включая статьи о защите беженцев, запрете их принудительной высылки. Всеобщая Декларация прав человека (1948 г.) дает гуманитарное и всеобъемлющее определение прав и свобод человека в политической, социально-экономической, культурной областях, приводит перечень личных прав человека. Положен™ Декларации детализированы и развиты в последующих документах ООН, Пакте о социально-экономических правах человека и других.

Некоторые теоретические вопросы по исследуемой проблеме развиты также в ряде региональных документов, в том числе в рамках процесса КАСВАМЕ.

НАУЧНАЯ НОВИЗНА И ПРАКТИЧЕСКАЯ ЗНАЧИМОСТЬ ДИССЕРТАЦИИ. Настоящая работа представляет собой первую попытку в исторической науке Кыргызстана исследования проблемы беженцев в республике в 90-е годы. Научная новизна диссертации состоит в самой постановке и комплексном подходе к данной проблеме, так как только в этом случае проявляются ее сущностные черты и подлинное видение, осмысливаются взаимодействие и взаимосвязь ее отдельных уровней: национальной безопасности, институционального и нормативно-правового потенциала, миграционной политики, репатриации, интеграции и т.д. Не претендуя на исчерпывающий анализ проблемы,"надеемся, что диссертационное исследование послужит импульсом для последующих работ по данной проблеме.

В практическом отношении результаты диссертации необходимо использовать при дальнейшем планировании стратегии миграционной политики Киргизстана, в частности по проблемам беженцев. Целесообразно по итогам исследования разработать спецкурс для студентов

юридических специальностей. Основные выводы и положения диссертации важно также использовать при подготовке практических работников в сфере управления миграцией (журналисты, таможенники, сотрудники МВД, пограничники и т.д.). Наконец, ожидается большой эффект от популяризаторской работы среди местного населения.

АПРОБАЦИЯ РАБОТЫ. Основные положения диссертации были изложены на республиканских, региональных и международных конференциях, в том числе в Сан-Ремо (Италия, 1996 г.), Женеве (Швейцария, 1997 г.), Аммане (Иордания, 1997 г.), Бишкеке (1997 г.), Алматы (Казахстан, 1998 г.), Ашгабате (Туркмения, 1998 г.), Бишкеке (1998 г.). По теме диссертации опубликовано семь статей: «Международно-правовое понятие «беженец», 0,3 пл.; «Национальное законодательство Кыргызстана о беженцах», 0,4 п.л.; «Процедура определения статуса беженца в Кыргызстане», 0,4 п.л. - Вестник МУКа, №4, 1999; «Беженцы в контексте международной безопасности», 0,5 п.л. - Политика и общество, №1, 2000 г.; «Управление миграционными процессами в Кыргызской Республике», 0,4 пл.; «Репатриация таджикских беженцев», 0,4 пл.; «Региональное сотрудничество по проблемам беженцев», 0,4 п.л. - Наука и новые технологии. Приложение. №1, 2000 г.; выпущена монография «Беженцы в Кыргызстане: 90-е гг. XX века», 6,0 п.л. Общий объем публикаций - 8,8 п.л.

СТРУКТУРА РАБОТЫ. Диссертация состоит из введения, трех глав с параграфами, заключения, библиографии, списков сокращений и использованной литературы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается научная актуальность и общественно-практическая значимость избранной темы, рассматривается историография вопроса в зарубежной, советской, российской и современной науке Кыргызстана, излагаются цели и задачи, методологическая и теоретическая основы, научная новизна, практическая направленность, а также апробация диссертации.

В первой главе «Историко-правовые подходы к проблеме беженцев» тема вынужденных беженцев анализируется в контексте современной концепции безопасности и политико-правовом отношении. В последние годы историки, политологи-международники переосмыслили проблему глобальной, региональной и национальной безопасности. Прежде она решалась в рамках существующих военно-политических блоков, прежде всего НАТО и Варшавского договора. Сегодня, на исходе XX века, когда противоборство двух систем стало достоянием истории, на первый план выдвинулись другие факторы безопасности госу-

дарств: межэтнические, межобщинные и межконфессиональные конфликты, безработица, нищета, миграция и массовое перемещение населения; уровень материального благосостояния населения, характер международного сотрудничества. 90-е годы XX века свидетельствуют, что эти факторы неоднократно стимулировали опасное развитие событий во многих странах мира, приводили к массовому перемещению населен™ в короткий промежуток времени, создавая тем самым серьезную угрозу всеобщей, региональной и национальной безопасности. К тому же значительно расширилась география перемещения населения. Помимо хрестоматийных примеров, относящихся к странам Африки, Юго-Восточной Азии, Центральной Америки и Ближнего Востока, сошлемся на недавние события в Югославии (Косово) и Российской Федерации (Чечня). Вполне очевидно, что беженцы, особенно в случаях массового исхода и неконтролируемой миграции, представляют большую угрозу безопасности. Изменилась, как свидетельствует международная практика, общественная значимость перемещений населения. Сегодня данной проблемой занимаются самые авторитетные международные организации - ООН и его структуры, НАТО и т.д. Их обеспокоенность связана с возможностью массовых потоков беженцев из неблагополучных стран в богатые государства Европы, в США, Канаду, Австралию. Современное решение проблем беженцев требует совместных усилий государств, международных и неправительственных организаций, частных лиц.

Международное сообщество в лице ООН давно разрабатывает вопросы определения понятия «беженец», его правового статуса, путей решения проблемы беженцев. Важнейшими документами в этом отношении являются Устав УВКБ ООН, Конвенция 1951 года, Протокол 1967 года, а также региональные документы - Картахенская декларация и документы ОАЕ. Универсальные документы (Конвенция и Протокол) являются стандартом при разработке национального законодательства по проблемам беженцев.

Кыргызстан, который столкнулся с проблемой беженцев в 90-е годы, вынужден был создавать собственную законодательную базу в области миграции. Важным шагом для республики стало ее присоединение к универсальным документам по правам человека и беженцев. Сегодня в республике действует Временное положение о беженцах, которое не в состоянии решить многочисленные проблемы мигрантов. Сложность правовой базы управления миграционными процессами в Кыргызстане заключается прежде всего в разбросанности правовых норм по различным отраслям права, отсутствии единого правового документа, который бы снял существующие трудности в этой сфере. Проект Закона «О беженцах», который длительное время находится на обсуждении в Жогорку Кенеше, к сожалению, все еще содержит статьи,

явно противоречащие международному праву, универсальным документам, общему духу миграционной политики УБКБ ООН, направленной на справедливое решение проблемы беженцев. Комментарии УВКБ ООН проекта закона «О беженцах» открывают возможность выработки действительно гуманитарного документа о беженцах, учитывая, однако, интересы безопасности Кыргызстана. Справедливому учету интересов беженцев и государства должна служить также национальная процедура определения статуса беженцев, которая даже в несовершенной форме уже работает, являясь важным механизмом регулирования миграционных процессов в Киргизстане.

Во второй главе «Развитие институционального потенциала в Кыргызстане» исследуется процесс становления структур управления миграционными процессами, раскрывается работа по определению стратегии миграционной политики нашего государства, анализируется проблема регионального сотрудничества. Все 90-е годы структурам, занимающимся проблемами миграции, в том числе беженцев, приходилось работать чуть ли не «вслепую», поскольку отсутствовал необходимый опыт, правовая база и, главное, отсутствовало видение глобальных путей решения проблем миграции. При поддержке международных организаций (УВКБ ООН, MOM) разработана стратегия миграционной политики, которая охватывает все основные элементы такой политики, в том числе управление процессами, институциональные учреждения, законодательство и процедуры, миграционный контроль и информационную базу. Стратегия миграционной политики служит не только сиюминутным потребностям государства в области миграции, но и предусматривает перспективы миграционных процессов в республике с учетом возможных конфликтных ситуаций в соседних государствах. Кыргызстан должен быть готов к усложнению ситуации в области миграции, адекватно реагировать на изменившуюся обстановку.

Важнейшим элементом миграционной политики являются государственные структуры (Государственное Агентство по миграции и демографии при Правительстве Кыргызской Республики, МВД, МИД, Минюст, Таможенный комитет, МНБ и др.), неправительственные организации, а также международные организации, прежде всего УВКБ ООН и MOM. Однако до сих пор организационный механизм работает малоэффективно в силу асимметрии усилий, ведомственной разобщенности. Поэтому актуальной становится задача создания полномочного органа в сфере миграционной политики и управления миграционными процессами на уровне министерства.

Сегодня совершенно очевидно, что решение проблемы беженцев, а в более широком контексте, проблем миграции невозможно достичь усилиями одного государства. Понимание этого обстоятельства привело

к тому, что еще в 1994 году между Кыргызстаном, Казахстаном, Узбекистаном был подписан Меморандум о сотрудничестве в данной области. Это сотрудничество принимает различные формы как на государственном, так и на общественном уровнях. Вырабатываются общие подходы к проблеме беженцев, определяется региональная политика в отношении управления миграционными процессами, усиливается региональный институциональный потенциал. Вместе с тем, в сфере регионального сотрудничества накопилось немало серьезных проблем, требующих безотлагательного решения.

Третья глава «Беженцы: пути практического решения проблемы» является ключевой для исследования. В ней прежде всего всесторонне рассматривается наиболее предпочтительный вариант долгосрочного решения проблем беженцев - их репатриация в страну исхода. Обширная и многолетняя практика УВКБ ООН способствовала тщательной проработке многих вопросов репатриации, в том числе соответствующей информационной компании, добровольности и доступности репатриации, включая, например, мониторинг условий проживания беженцев, учет индивидуального выбора, а зачастую и коллективного решения.

Значительно облегчил процесс репатриации таджикских беженцев из Кыргызстана местный офис УВКБ ООН. Свой вклад в дело возвращения беженцев на родину внес и Кыргызстан. Репатриация таджикских беженцев явилась производной от стабилизации политической ситуации в Таджикистане (прогресс в прекращении военных действий). В 1996 году Кыргызской Республикой было инициировано два документа: Соглашение Правительств Кыргызстана и Таджикистана «О сотрудничестве по вопросам добровольного организованного возвращения беженцев в Таджикистан» и трехсторонний договор (Правительств Кыргызстана, Таджикистана и УВКБ ООН) «О добровольной репатриации таджикских беженцев из Кыргызской Республики», которые должны были стать правовой основой этого процесса. Однако они так и не были заключены. Несмотря на это УВКБ ООН совместно с Управлением по миграции начали подготовительную работу по репатриации: организовали встречи с беженцами, с выездом на места их компактного проживания в Аламединский, Жаийльский и Панфиловский районы. Проводились также встречи беженцев с ответственными должностными лицами Кыргызстана и Таджикистана.

В мае 1998 года на родину отправилась первая партия беженцев -20 человек. Все расходы взял на себя местный офис УВКБ ООН. Всего в 1998 году в Таджикистан вернулось 1150 человек. В 1999 году репатриация беженцев продолжилась. Общая численность репатриантов составила более 1 ООО человек. По состоянию на 1 октября 2000 года было

проведено 12 операций по репатриации таджикских беженцев. Общее количество репатриированных за три года составило около 4 тысяч человек. Конечно, беженцев на родине ждет нелегкая жизнь, несмотря на помощь международных организаций, прежде всего УВКБ ООН. Процесс миростроительства всегда сложен и охватывает длительный период. Сегодня успех реинтеграции таджикских беженцев зависит прежде всего от самих таджиков, желания и возможностей правительства страны и оппозиции сохранить политическое согласие и мир. Если репатрианты адаптируются на родине, уверятся в возможности безопасной жизни, это будет стимулировать дальнейшую репатриацию беженцев, находящихся в различных странах, в том числе в Кыргызстане, который со своей стороны оказывал и будет оказывать посильную помощь в репатриации беженцев.

Наряду с репатриацией беженцев, одновременно реализуется и другой вариант решения их проблем: местная интеграция. Основными условиями интеграции являются следующие: а) правительство страны-убежища должно принимать любые меры, облегчающие интеграцию беженцев, и активно поддерживать их; б) реакция местного населения на присутствие беженцев должна быть благоприятной. Практика доказывает, что местная интеграция более жизненна, если местное и пришлое население имеют этническую, культурную или языковую близость. И, напротив, несходство этнолингвистических и культурных параметров может породить сильное отчуждение местных жителей и беженцев; в) планы местной интеграции должны включать жизнеспособную экономическую программу, в частности, наделение землей, развитие доходных занятий беженцев и трудоустройство. Конечно, программы местной интеграции обязательно должны учитывать специфику образа жизни беженцев, их основных видов деятельности; г) достаточно эффективное финансирование со стороны государства-убежища и международных организаций; д) добровольность местной интеграции. Если беженцы стремятся как можно скорее вернуться на родину, в страну исхода, то маловероятно, чтобы они стремились к местной интеграции; е) важно, чтобы беженцы в полной мере инкорпорировались в новое общество. В этом отношении особую актуальность имеет приобретение местного гражданства, что позволяет беженцам пользоваться теми же правами и свободами, что и местное население. Таким образом, беженцы получат наиболее надежную защиту страны-убежища.

Гуманное решение проблем беженцев требует значительных финансовых ассигнований, материальных, технических ресурсов. Так, например, в 1996 году ежемесячные затраты государства только на пособия для детей беженцев составляли 81 тыс. сомов. В первом квартале 1997 года эта сумма возросла до 123,6 тыс. сомов. В связи с трудностя-

ми социально-экономического развития республики в районах проживания беженцев может возникнуть социальная напряженность. Местное население вследствие предоставления беженцам гуманитарной помощи, социального и пенсионного обеспечения не должно оказаться в худшем положении. В некоторых районах местное население проявляло недовольство. К тому же некоторые беженцы претендуют, например, на земельные участки, причем только в пределах Чуйской, Ошской и Джа-лал-Абадской областей.

Первые годы помощь беженцам принимала прежде всего форму гуманитарных поставок продуктов питания, одежды и т.д., что, кстати сказать, местное население встречало негативно. Затем акцент был перенесен на программу самозанятости беженцев, инициаторами которой выступили Управление по миграции и УВКБ ООН. Программа предусматривает финансирование работодателей, создающих рабочие места для беженцев, и малое кредитование для семей беженцев, открывающих собственное дело. Так, например, для создания фермерского хозяйства беженцев «Мургаб» в селе Кара-Добо Жайильского района ПРООН выделил кредит в 150 тыс. сомов. В городе Кара-Балта при финансовой поддержке беженки-таджички освоили изготовление кыргызских национальных сувениров. В 1997 году было создано всего 2475 рабочих мест. В 1998 году реализовано несколько проектов по развитию индивидуальной трудовой деятельности, в частности, создано 30 рабочих мест в швейном цехе Кок-Янгака; в Панфиловском и Жайильском районах началось осуществление тепличного проекта УВКБ ООН.

Важное значение имеют мероприятия по обеспечению беженцев продуктами питания, водой, предоставлению медицинских и образовательных услуг. В 1998 году, например, для улучшения бытовых условий беженцев MOM профинансировал проект администрации Джалал-Абадской области по водоснабжению в селе Таш-Булак. В селе Чет-Булак Баткенского района построена система водоснабжения общей стоимостью 75 тыс. долларов. Для оказания медицинской помощи самым уязвимым группам населения УВКБ ООН открыло две больницы -в Бишкеке и Оше. Неотъемлемым элементом миграционной политики в республике являются образовательные услуги беженцам. В 1998 году в Бишкеке открылись две воскресные школы для детей афганских беженцев, а также школа на 150 мест в селе Чет-Булак. Стоимость данного проекта - более 70 тыс. долларов. На базе ПТУ-12 в Оше реализован проект УВКБ ООН по профессионально-техническому обучению детей беженцев. Отремонтированы школы в селах Сосновка и Бургонду Жайильского района. В 1998 году на деньга УВКБ ООН открылась школа для детей афганских беженцев. Местное население благожелательно относится к проектам, развивающим инфраструктуру, строительство и

ремонт средних школ, больниц, систем водоснабжения ввиду общедоступности этих объектов. Важное значение в жизни беженцев имеют социальные пособия и пенсии. На конец 1997 года пенсию получали 165 беженцев, из них 128 - по возрасту, 23 - по потере кормильца; социальные пенсии получили 14 человек. Пенсии и социальные пособия выдаются только беженцам из стран СНГ. Беженцы из Афганистана не подпадают под соответствующее Соглашение в рамках СНГ о пенсионном обеспечении.

Один из аспектов решения проблемы интеграции беженцев - обеспечение их максимальной социальной и правовой защищенности, вплоть до предоставления статуса гражданина Кыргызской Республики. 14-15 сентября 1998 года по данному вопросу состоялся специальный семинар. Эта программа охватила только тех беженцев, которые прибыли в Кыргызстан до начала мирного процесса в Таджикистане. За три года (1995-1998 гг.) статус гражданина Кыргызстана получили всего около двадцати беженцев - этнических кыргызов из Таджикистана. Между тем очевидно, что важнейшее условие местной интеграции беженцев в Кыргызстане - упрощение приобретения кыргызского гражданства. В 2000 году предполагается осуществить программу УВКБ ООН пакета помощи для гражданства, которая направлена на долгосрочное решение проблем беженцев. В первую очередь программа адресована таджикским беженцам - этническим кыргызам, желающим получить гражданство Кыргызстана.

Для реализации программы УВКБ ООН создан руководящий комитет, в состав которого вошли представители Минсоцтруда КР, ПРООН, УВКБ ООН, Центра по поддержке НПО города Кара-Балта и других организаций. Однако сегодня факты не вызывают особой эйфории. По-прежнему натурализация беженцев наталкивается на серьезные препятствия правового, организационного, морально-психологического характера. Со слов беженцев, получение гражданства или прописки является для них серьезной проблемой. Обнадеживающей стала встреча Президента Кыргызской Республики А.Акаева с представителями УВКБ ООН в феврале 1999 года, на которой Президент дал официальное согласие предоставить таджикским беженцам, желающим остаться в республике, гражданство Кыргызстана.

По мнению бывшего главы представительства УВКБ ООН в Кыргызстане Х.Бусса, на государственном уровне пока не уделяется должного внимания беженцам. Забота о них практически обеспечивалась финансовой поддержкой международных организаций. Соглашаясь с критикой, все же подчеркнем, что для успешного решения проблемы беженцев важны прежде всего стабилизация социально-экономической ситуации в Кыргызстане, более эффективная и своевременная законода-

тельная деятельность парламентариев, приведение к международным стандартам основных элементов миграционной политики, а также доброжелательное отношение, позиция участия общественности и государства к беженцам.

В заключении диссертации подводятся итоги проведенного исследования, даются научно-практические рекомендации по решению проблемы беженцев.

Во-первых, проблему беженцев следует рассматривать не как второстепенную в истории Кыргызстана 1990-х годов, но исключительно во взаимосвязи с вопросами национальной и региональной безопасности, демографии, социального обеспечения, национального рынка труда и т.д. Научная актуальность и общественно-политическая ее значимость усиливается в связи с известными событиями в Баткенской области и в Афганистане в результате продвижения отрядов движения «Талибан» к южным рубежам границ СНГ. Осмысление новых реалий привело к изменениям в политике, подходах к управлению миграционными процессами, что нашло отражение в Указах Президента Кыргызской Республики А.А.Акаева «О мерах по совершенствованию управления миграционными и демографическим процессами в Кыргызской Республике» и «Об утверждении Концепции государственной демографической и миграционной политики Кыргызской Республики».

Во-вторых, сегодня страна уже располагает практически всеми основными инструментами, адекватными нынешней ситуации с беженцами для осуществления эффективной миграционной политики и результативной практики, что позволяет более эффективно управлять миграционными процессами. Республика обладает, пусть и несовершенной, нормативно-правовой базой. Развивая собственную правовую базу, Кыргызстан придерживается принципиальных, основополагающих международных положений по защите беженцев. Вместе с тем, остро сказывается отсутствие Закона о беженцах, что создает большие трудности в процедуре определения статуса беженца, в решении ряда юридических, социальных и административных мероприятий.

В Кыргызстане созданы основы институциональных рамок по управлению миграционными процессами. Это было достигнуто посредством таких комплексных мер, как принятие Программы технического сотрудничества Правительства с Международной организацией по миграции (MOM) и Управлением Верховного Комиссара по делам беженцев (УВКБ ООН), образование Правительственной Комиссии по управлению миграционными процессами, создание самостоятельных миграционной и пограничной служб, утверждение основных направлений стратегии миграционной политики в Кыргызской Республики на 1999— 2001 гг., совершенствование законодательной базы и процедур в данной

области. В республике определились субъекты управления миграционными процессами, прежде всего в лице Государственного агентства по вопросам демографии и миграции при Правительстве Кыргызской Республики, ряда министерств и ведомств, неправительственных и международных организаций. Однако уровень управления миграционными процессами пока недостаточен. Так несоответствие сегодняшним требованиям контроля за миграцией на государственной и административной границах Кыргызстана неоднократно отмечалось международными экспертами по иммиграционному и пограничному контролю. С опозданием была принята система первичного/вторичного пограничного контроля в аэропорту «Манас», которая позволяет на высокотехничсской основе осуществлять контроль на границе, в том числе определять лица, въезд которым запрещен, апробировать современную визовую программу. Однако даже реализация этого проекта не решает многих вопросов предоставления убежища, в частности, не разработаны правила и процедуры приема и рассмотрения ходатайств о статусе беженца непосредственно в пунктах перехода границы, отсутствуют необходимые помещения для временного содержания ходатайствующих, нет четкого разграничения полномочий между пограничной и миграционной службами по иммиграционному контролю.

В-третьих, эффективное управление миграционными процессами возможно только при хорошо налаженном сотрудничестве стран Центральной Азии. Это непосредственно связано с географической близостью региона к таким очагам международной напряженности, как Афганистан, незавершенностью процесса делимитации и демаркации государственных границ в регионе, проблемами незаконной миграции, в том числе транзитной, постоянными попытками проникновения мусульманского радикализма и международного терроризма, усилением наркотрафика.

Все страны региона, хоть и в различной степени, заинтересованы в решении названных проблем, которые давно вышли за пределы национальных границ. Учитывая эти реалии, большинство стран Центральной Азии уже участвуют в различных консультативных процессах по данной проблематике - Женевская Конференция по странам СНГ (1996 г.), КАСВАМЕ (страны Центральной Азии, Юго-Западной Азии и Ближнего Востока - 1995 г., 1998 г.). Однако центральноазиатские государства имеют и свои специфические интересы в сфере миграции, обусловленные общностью их исторических судеб и геополитического положения, что предопределяет необходимость разработки совместных приоритетов и программы региональной миграционной политики.

В-четвертых, необходимо и далее развивать социальное партнерство в управлении миграционными процессами. За вторую половину 90-х

годов нашего века в Кыргызстане сформировался развитый сектор неправительственных организаций (НПО), которые обладают гибкими механизмами функционирования и активно участвуют в решении социальных проблем беженцев. Данная проблема напрямую касается и частных структур, которым нужен стимул для более полного осознания необходимости оказания помощи сообществу и, наконец, имеются доноры, программы которых направлены на создание действенных механизмов по разрешению проблем, связанных с чрезвычайными ситуациями, по стабилизации миграционных потоков. Стратегия социального партнерства должна быть направлена на объединение ресурсов государства, НПО и международных организаций по выработке эффективного механизма взаимодействия вышеназванных секторов, выявления приоритетных направлений их развития, областей пересечения взаимных интересов, разработки совместных программ и проектов по решению проблем беженцев.

В-пятых, добровольная репатриация беженцев с территории республики является наиболее предпочтительным способом решения их проблем. Наша республика с помощью УВКБ ООН всячески способствует добровольной репатриации, в том числе принимая участие в политическом урегулировании в самом Таджикистане между правительством и Объединенной таджикской оппозицией (ОТО). В результате предпринятых совместных усилий Правительств Таджикистана, Кыргызстана и УВКБ ООН в течение последних двух лет успешно репатриированы свыше четырех тысяч таджикских беженцев. Для продолжения процесса репатриации, в связи с финансовыми затруднениями, Правительству совместно с УВКБ ООН и MOM необходимо продолжить поиск международных доноров.

В-шестых, Кыргызстан играет посильную роль в процессе местной интеграции беженцев, прежде всего этнических кыргызов - выходцев из Таджикистана. На денежные средства международных организаций и усилиями НПО реализуются программы местной интеграции, основное содержание которых заключается в приобретении гражданства республики, развитии самодеятельности и самообеспечения беженцев. Однако окончательному решению проблемы приобретения гражданства таджикскими беженцами (этническими кыргызами) препятствует несовершенство законодательной базы Кыргызстана и Таджикистана. Назрела необходимость ускорить процедуру согласования по заключению межправительственного кыргызско-таджикского соглашения об упрощенном порядке приобретения кыргызского гражданства таджикскими беженцами.

В-седьмых, оптимальное решение сложных проблем беженцев, как показывает опыт республики, невозможно без достаточного числа под-

готовленных кадров. В настоящее время ни одно учебное заведение Кыргызстана, равно как и других стран Центральной Азии, не осуществляет планомерной подготовки соответствующих кадров для миграционных служб и организаций. Поэтому целесообразно ввести в одном из вузов республики на базе юридического факультета или факультета государственной службы соответствующую специализацию. Учитывая многогранность проблематики миграции, а также ее недостаточную разработанность в советское и постсоветское время, считали бы принципиально важным также продолжение научных исследований по проблемам беженцев и миграции, прежде всего прикладного и прогностического характера.

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

Беженцы в Кыргызстане (90-е гг. XX века) - Бишкек: Илим. - 2000. - 8 п. л.

Международно-правовое понятие «беженец» // Вестник МУКа. -Бишкек. - 1999. - №4. - 0,3 п. л.

Национальное законодательство Кыргызстана о беженцах // Вестник МУКа. - Бишкек. - 1999,- №4. - 0,4 п. л.

Процедура определения статуса беженца в Кыргызстане // Вестник МУКа. - Бишкек. - 1999. - №4. - 0,4 п. л.

Беженцы в контексте международной безопасности //Политика и общество. - Бишкек. -2000. - №1,- 0,5 п. л

Управление миграционными процессами в Кыргызской Республике // Наука и новые технологии. Приложение. - Бишкек. - 2000. - №1. -0,4 п. л.

Репатриация таджикских беженцев // Наука и новые технологии. Приложение. - Бишкек. - 2000.'- №1. - 0,4 п. л.

Региональное сотрудничество по проблемам беженцев // Наука и новые технологии. Приложение. - Бишкек. - 2000. - №1.-0,4 п. л.

РЕЗЮМЕ

Джакупова Чолпон Идиновна

Беженцы в Кыргызстане: проблемы истории и современность.

1990-е гг.

Диссертация посвящена исследованию проблемы беженцев в Кыргызстане в 1990-е годы. Актуальность темы очевидна, так как республика принимает и обустраивает с помощью международных организаций, прежде всего У В КБ ООН, значительные группы афганских и таджикских беженцев. К тому же Кыргызстан расположен в регионе, обладающем мощным конфликтным потенциалом.

Диссертационная тема исследуется комплексно, во взаимосвязи всех факторов, влияющих на проблему беженцев. В работе освещаются: международно-правовое понятие «беженец», национальное законодательство по беженцам, описываются процедурные вопросы признания липа беженцем, анализируется становление и развитие институциональной базы управления миграционными процессами, формирование государственной политики в данной сфере и соответствующего концептуального багажа, характера и условий международного и регионального сотрудничества. Осью исторического исследования является основанное на большом фактическом материале изложение основных путей решения проблем беженцев в Кыргызстане: добровольной их репатриации и местной интеграции. Большинство фактического материала и источников вводятся в научный оборот впервые.

Выводы и обобщения, представленные в работе, носят самостоятельный характер и практическую направленность. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, библиографии и примечаний. Исследование выполнено ira русском языке.

RESUME

Jakupova Cholpon Idinovna

Refugees in Kyrgyzstan: History problems and the present time.

The 1990-s

The thesis is devoted to the investigation of refugees' problems in Kyrgyzstan in 1990-s. The urgency of the theme is absolute as the republic receives and make arrangements for the significant group of the Afghan and the Tajic refugees together with the international institutions and first of all with the UNHCR, and more over it is situated in the region that has strong conflict potential.

The thesis theme is being investigated fully in correlation with all factors that influence on the refugees' problems. Not only the international legal term «refugee» and the national standard legal principles but also the procedural matters for recognition as a refugee are described in the work. Making and development of the management capacity basis of the migration processes, public policy building in this sphere and the relevant conceptual outfit, nature and conditions of the international and regional cooperation are analyzed therein. The main task of the historical investigation is description of principle ways of refugees' problems decision in Kyrgyzstan based on the important facts: i.e. free-will repatriation and local integration. The most of the facts and information sources are introduced in the scientific circulation for the first time.

Conclusions that represented in the work have an independent character and real world orientation. The thesis consists of introduction, three chapters, conclusion, bibliography and comments; the work is written in the Russian language.

РЕЗЮМЕ

Джакупова Чолпон Идиновна

Кыргызстаидагы качкындар: тарых маселелери жана азыркы заман, 90-чу жылдар

Диссертация 90-чу жылдардагы Кыргызстаидагы качкындар маселелерин изилдеого арналган. Бул маселе азыркы кунде ете курч абалда турат. Кыргызстан УВКБ, ООН сыяктуу эл аралык уюмдардын жардамы менен афган жана тажик качкындарын кабыл алып жайгаштырууда. Буга кошумча катары Кыргызстан саясий жана территориалдык талаш-тартыш куч алган региондо жайгаш-кан.

Айтылган диссертациялык тема качкындар маселесине таасир эткен бардык факторлорду эсепке алуу менен комплекстуу каралган.

Бул илимий изилдееде «качкын» деген свзго эл аралык-укуктук тушунугу берилип, алардын улуттук жана укуктук-нормативдуу негиздери аныкталып, «качкын» статусун беруу процедурасынын суроолору, миграция процесстерин башкаруу базасынын инстнту-ционалдык онугуусу, мамлекеттик саясаттын туптелушу, эл аралык жана регионалдык кызматташтык маселелери каралган.

Тарыхый изилдеенун негизин Кыргызстаидагы качкындар ма-селесин чечуу жолдору ыктыярдуу репатриация жана жергиликтуу интеграция аркылуу керсетулген. Материалдардын кепчелугу жана алардын алгачкы маалымаг булагы илимий чойреде биринчи жолу колдонулду.

Изилдеенун корутундусу ез алдынча чыгарылган жана практи-калык маанайды кездейт.

Диссертация кириш сезден, уч баптан, тыянактан, библиогра-фиядан, кыскача жазылган белгилерден турат жана орус тилинде жазылган.

Оглавление научной работы автор диссертации — кандидата исторических наук Джакупова, Чолпон Идиновна

введение

глава 1.историко-правовые подходы к проблеме беженцев

§ 1. новое измерение проблемы

§ 2. международно-правовое определение понятия "беженец".

§ 3. развитие национального законодательства и процедуры в кыргызстане.

глава 2. развитие институционального потенциала кыргызстана б сф^рр митра ттии

§ установление миграционных структур

§ 2. разработка и совершенствование государственной миграционной концепции и политики.

§ 3. региональное сотрудничество по проблемам беженцев.

глава 3. беженцы: пути практического решения проблемы

§ 1. добровольная репатриация.

§ 2. проблемы местной интеграции

Введение диссертации2000 год, автореферат по истории, Джакупова, Чолпон Идиновна

АКТУАЛЬНОСТЬ ТЕМЫ

Рубеж 80-90-х годов XX столетия вошел во всемирную историю как судьбоносный, широкомасштабный, кардинально изменивший важнейшие параметры международной обстановки, политические, военные и идеологические реалии: распад мировой социалистической системы, окончание периода холодной войны между Востоком и Западом, дезинтеграция Советского Союза, фактический переход от двухполюсного к однополюсному миру, начало политических и экономических преобразований ь бывших советских республиках, образование СНГ и т.д. Независимо от оценок этих событий (апологетических, критических и иных), они, тем не менее, историческая реальность. Наряду с глобальными событиями, но в жесткой связи с ними произошли события на первый взгляд «второразрядные» -националистические выступления на постсоветском пространстве, крупные демографические, социальные и этнокультурные подвижки. Многие молодые независимые государства столкнулись с несуществовавшей прежде 'ооблемой беженцев в результате политических, социально-экономических катаклизмов. Советский Союз, по крайней мере, последние 20-30 лет своего существования с аналогичными проблемами не сталкивался и соответственно не фигурировал в мировой статистической отчетности подобного рода. С начала же 90-х годов некоторые постсоветские районы уже упоминаются в такой статистике1.

В последнем десятилетии уходящего XX века для Центральной Азии такой страной стал Таджикистан. Не прекращавшиеся политические разногласия Правительства республики и оппозиции, ожесточенная вооруженная борьба на его территории привела к значительному перемещению населени. в форме беженцев в соседние государства: Казахстан (6 тыс. человек), Кыргызстан (16436 человек), Туркменистан (12170 человек)2. Таким образом, внутренние проблемы Таджикистана приобрели международное измерение и значение.

Правительства названных государств с начала 90-х годов реализуют целый комплекс мероприятий, призванных в корне трансформировать прежние политические, социально-экономические, культурные порядки, чтобы ввести свои страны в цивилизованное мировое сообщество. Испытывая огромные финансовые, экономические, управленческие и иные трудности, эти страны, о чем неоднократно говорилось на официальном уровне, вынуждены расходовать часть и без того ограниченных своих ресурсов на решение многочисленных проблем по обустройству и социальной поддержке беженцев'1. Императив международного права, международного законодательства о беженцах обязывает нашу республику принимать посильное участие в решении их проблем.

Проблема внешней миграции и, что нас более всего интересует, беженцев в

Т г - ----------— ---^ Л ^ - -<--• поп ^Лг1ЛПОЛМЛ /"»Т^ Т ГЛ Г"1 Л

IV Dl jJJL DJLO^/ i CIHW KUVIV^V J IVlll Ul \j UVi ivi\ i к/ v . иицгшп ciw i u-i IU/J w W^» V/ I* «^ч» «iv^^ w — . л j » . . ? демографические изменения, криминогенная обстановка, этнокультурные вопросы, напряженность на рынке труда, жилья и т.д. Присутствие беженцев в республике ощущается довольно остро. К тому же не стоит забывать, что даже нынешние успехи миротворческой деятельности в Таджикистане не дают абсолютной гарантии против рецидивов военных действий в этой с .ране, что может увеличить поток таджикских беженцев на территорию Кыргызстана. И совсем непростительно забывать, что Кыргызская Республика находится в потенциально взрывном регионе4. Примером может служить сложнейшая военно-политическая обстановка в Афганистане, откуда уже поступали к нам группы беженцев. В этом плане не стоит сбрасывать со счетов Пакистан, Иран и соседний Китай. Словом, Кыргызское государство должно быть всегда готовым адекватно отреагировать на возможное ухудшение миграционной './туации в регионе, суметь самортизировать негативные последствия опасных событий на своих государственных и административных границах^. В этой связи можно говорить о политико-правовой актуальности исследуемой проблемы.

Не менее важно осмысление теории и практики управления миграционными процессами в Кыргызстане, в том числе выработки и применения соответствующей терминологии, необходимости и эффективности процедуры признания беженцев, эффективности межведомственного (на национальном уровне) и регионального взаимодействия в сфере миграции и т.д. Поэтому комплексный анализ проблемы беженцев в Кыргызстане имеет значительную научно-теоретическую и научно-практическую актуальность.

СТЕПЕНЬ РАЗРАБОТАННОСТИ ПРОБЛЕМЫ

С проблемой вынужденно перемещенных лиц Кыргызстан сталкивается не впервые. Так, после разгрома царизмом национально-освободительного восстания 1916 г. в Китай бежало огромное количество кыргызов-беженцев и тппч-л црпрч нрп/лпик-п прт \/жр нгтяя — Советская ипясть. ппиняпя мелы чтобы

- х- . . все мусульмане Семиречья «.могли бы в полной безопасности вернуться на свои старые места и спокойно пользоваться прежними своими землями»15. Проблема вынужденного перемещения кыргызского населения нашла отражение, в частности, в работах К.-Г.Каракеева, К.У.Усенбаева и Д.Д.Джунушалиева7. В годы Великой Отечественной войны Кыргызстан принял значительное количество эвакуированных из многих районов СССР, что также получило достойное отражение в исторической науке нашей республики8. Понятно, что отмеченные выше исторические события схожи лишь внешне (вынужденное перемещение людей), хотя в любом случае речь идет о собственных гражданах государства, что не позволяет применить к ним политико-юридическое понятие «беженец». Между тем проблема именно этой категории вынужденно перемещенных лиц сегодня является одной из злободневных для всего мирового сообщества.

За последние 20-30 лет, вследствие массового нарушения в ряде стран Азии, Африки, Ближнего Востока прав и свобод человека, военных конфликтов, расовых, этнокультурных и религиозных преследований и притеснений в мире резко возросло количество беженцев. Участь этой категории мигрантов привлекла внимание многих специалистов и ученых в области демографии, социологии, истории, географии, международного права, экономики, а также международных организаций. Наиболее активно разрабатываются, публикуются и распространяются материалы и документы по проблеме беженцев в ООН, в Управлении Верховного Комиссара по делам беженцев. Они посвящены важнейшим аспектам проблемы беженцев в мире, отдельных регионов и стран, начиная со всестороннего анализа понятия «беженцы» как вполне определенной группы вынужденных мигрантов и кончая вопросами добровольной репатриации и реинтеграции. Зарубежная литература по проблемам беженцев настолько обширна, что практически не поддается целиком даже беглому анализу. Поэтому мы вынуждены выделить наиболее дплинуизл^/ ч^иор^ш^пггш^ оч^лч^/л^осии-!/!, ^(у^шш^ииии глХ о ЗГшг1Сг»Гу1ССТг1 СТ научной проблематики. Большую научную ценность представляет монография Г.Гудвин-Гилла9. В ней подробно излагается история юридического понятия «беженец» в международно-правовых документах XX века, в 10м числе основополагающих документах Лиги Наций, ООН, Совета Европы и г.д. На ее страницах значительное внимание уделяется рецепции национальным законодательством ряда стран принципиальных статей универсальных и региональных международно-правовых актов. Автор монографии анализирует основной принцип убежища - «невысылка» (нон-рефульман) беженцев, а также изъятия из принципа и меры, которые не приравниваются к принудительному возвращению. Важен анализ международного понятия «безопасная страна», а также анализ институтов защиты беженцев.

К монографии Г.Гудвин-Гилла тематически примыкают работы А.Браунли, Г.Мэдсона, В.Гоулэнд-Деббаса10. Их основной сюжет - международное измерение проблемы беженцев.

Защита беженцев во внутренних конфликтах и проблемы насильственного перемещения населения отражены в трудах Д.Флека, Д.Форсайта, С.Клейна

Альбрандта, Д.Ли11. Здесь же исследуется участие международных организаций, например, Красного Креста, в гуманитарных акциях.

Общие вопросы прав и свобод человека поднимают Н.Алстон, П.Баер, М.Бассиони12. Лейтмотив этих работ - взаимосвязь проблемы беженцев с правами и свободами человека, т.е. тот ракурс, который сегодня как никогда важен в практической работе международных организаций, а также национальных государственных и общественных структур, в том числе в Кыргызстане и других государствах постсоветского пространства.

Отметим, что фонды республиканских библиотек не содержат подобной литературы, поэтому большую помощь в подборе англоязычной научной литературы оказало кыргызское представительство УВКБ ООН. К чести этой организации следует сказать, что с начала 50-х годов, принимая во внимание т Т» , ГГУ Лттттлл ^ 1 I >-Г1-» /Л^пг*» г т » ^чам^лги <ЛГ) но п Л ЛтЛ Л Г» ЛТЛ Т/^ЛМ П1ЛГ\ Л1ПЛ ПТ1ЛТПО Г\ 1 г Г) IV! V 1 XI 1 »АСД-Ч/ I I I 1 СЛ. V/ 1-П X А |/ КУ^ и» ЧУ V ЛIV 1 Д « • Ч II V V 1 » д ^ д. « » ^ х у ^ д финансирует переводы некоторых наиболее важных работ на русский язык, открыв тем самым ученым, законодателям, политикам, практическим работникам в сфере вынужденной миграции тонкости международного права и международной практики по проблемам беженцев.

Ценные методические указания по проблемам добровольной репатриации содержит руководство УВКБ ООН, где, в частности, изложен международный нормативно-правовой материал (положения Конвенции 1951 года о добровольной репатриации и другие), освещается роль УВКБ ООН в названных операциях.

Невозможно обойтись также без так называемых «тренингов» УВКБ ООН - своего рода практических наставлений этой структуры ООН ученым, практическим работникам в сфере управления миграционными процессами. Посвященные различным аспектам положения и правового статуса беженцев (основополагающие принципы защиты женщин-беженок, вопросы предоставления статуса беженца, добровольной репатриации, оснований прекращения статуса беженца (клаузула прекращения), «тренинги» в лаконичной форме излагают не только теоретические вопросы, но и адаптируют их к гипотетическим событиям и ситуациям, приближенным к реальному содержанию миграционных пр. Ценность тренингов в том, что они позволяют лучше понять специфику проблемы беженцев, применять определенные методологические подходы к решению конкретных задач в сфере управления миграционными процессами .

В советский период истории мы не избежали многочисленных проблем беженцев. Напомним, что только в 1921 году число русских беженцев, нуждающихся в помощи, превысило один миллион человек. Вопрос стоял настолько серьезно, что Лига Наций вынуждена была учредить должность Верховного Комиссара по делам беженцев (Ф. Нансен) 1 \ Неоднократно СССР сам выступал в качестве страны-убежища. Например, в 1923 году МО.ПР СССР

11 О 1 О 'З "7 1ПТО „ ни X V I ЧУ ЧУ 1^1Г1ХИ рин Ич^ V 1 1 У ( « V ✓ 1 V ь»

СССР были эвакуированы из Испанской республики 2895 детей. В 1945-1948 годах СССР принял на жительство примерно 24 тысячи политэмигрантов из Ирана и 500 иракских курдов14.

Что же касается теоретической разработки гуманитарных проблем и вопросов беженцев, то длительное время советские ученые вынуждены были повторять положения господствующей марксистско-ленинской идеологии, утверждавшей, что в СССР проблема прав и свобод человека решена окончательно и бесповоротно, поэтому здесь якобы не из-за чего «ломать копья». Показателен такой факт: в Советском Союзе в течение нескольких десятилетий не был доступен даже текст Всеобщей декларации прав человека. Однако и в таких условиях появлялись отдельные научные работы, в основном общего характера, сборники международных договоров и документов15.

Распад Советского Союза, сопровождавшийся огромным по масштабу перемещением населения, все растущим количеством беженцев значительно актуализировал проблему вынужденно перемещенного населения, потребовал модификации существующего законодательства, издания подзаконных нормативных актов, организации административных структур, занимающихся проблемами беженцев и других категорий мигрантов. Таким образом, круг методологических, теоретических и практических вопросов значительно расширялся, что повлекло за собой необходимость интенсификации научно-исследовательской, научно-методической работы и информационно-публикаторской работы.

В суверенном Кыргызстане и других постсоветских государствах, затронутых перемещением населения, стали публиковаться статистические обзоры, аналитические материалы по текущей миграционной ситуации, прогнозирование ее в ближайшие годы, появилась также методическая и справочная литература по проблемам беженцев16.

Важный вклад в разработку теоретических, организационных, ингЬппмянипннТчГУ и ннкгу ягпрк-тпя гтп^пем иигпянии и том чигп,- ^жрнпрк 11' » * ' ' внесли центральноазиатские, региональные (КАСВАМЕ) и международные конференции17.

В Кыргызской Республике также появились соответствующие издания, хотя и в небольшом количестве. Некоторые аспекты проблемы беженцев рассматриваются в более широком контексте - проблемы прав и свобод человека, национальной и региональной безопасности, разрешения конфликтов18.

Тем не менее следует отметить несколько статей в различных изданиях, в том числе в сборнике, вышедшем под эгидой Международной организации по миграции19. Как правило, статьи рассматривают проблему в крайне усеченном виде, без анализа всего круга проблем, требующих для своего решения самого активного участия государства и общественности страны.

Некоторые стороны вынужденной миграции в Кыргызстане рассматривались на Центральноазиатской региональной конференции в 1995 году20. Однако анализ сообщений носит неглубокий характер в частности, обойдены вниманием терминологические проблемы. Это, скорее, признание известного факта, что в Кыргызстане действительно существует проблема беженцев и других категорий мигрантов. Хотя, конечно, понятно, что изложить проблему мигрантов, т.е. правовые аспекты, терминологические вопросы, собственно историю вынужденной миграции, главные формы и способы защиты прав беженцев, в кратких выступлениях крайне затруднительно.

Большой интерес представляют собой статьи в периодической печати21, поскольку журналисты нашей республики быстрее приобщились к проблеме беженцев, нежели ученые. В последние годы в республиканской печати («Вечерний Бишкек», «Слово Кыргызстана», «Утро Бишкека», «Наше дело», «Central Asia Post», «Кыргыз туусу», «Эркин Too») опубликованы многочисленные материалы по проблемам беженцев. Конечно, все они имеют фактографический характер, и чаще всего облечены в форму репортажей с iviCCT. Тем лС iviCn^, nuivmiviu иыниыл Bunjju^uts, 4iu BCUbivm важно ДЛЯ понимания исследуемой нами проблемы, журналисты поднимают также вопросы правового статуса мигрантов, де-факто и де-юре их защищенность перед лицом закона, правоохранительных и иных административных органов. Критический тон многих публикаций вполне оправдан, хотя зачастую проглядывает неглубокое знание проблемы, а публицистичность мешает взвешенному анализу складывающейся и меняющейся обстановки.

Разумеется, многочисленные статьи и заметки, посвященные беженцам, не в состоянии подменить тщательный научный анализ этой сложной, многогранной проблемы.

Необходимость комплексного рассмотрения проблемы беженцев в Кыргызстане очевидна. источникаВЛЯ БАЗА ИССЛЕДОВАНИЯ

Основные и наиболее ценные материалы (фактические, статистические, нормативные) по миграционной политике Кыргызстана сосредоточены в текущем архиве Государственного Агентства по миграции и демографии при

Правительстве Кыргызской Республики (до 1999 года - Управление по миграции населения при Министерстве труда и социальной защиты Кыргызской Республики). Различные аспекты миграционной ситуации и миграционной политики в нашей республике отражены в ежегодных Отчетах Управления (позднее Госагентства) за 1993-2000 годы. Текущий архив содержит также деловую переписку Госагентства, Управления и Министерства труда и социальной защиты с Администрацией президента Кыргызской Республики, Правительством, Жогорку Кенешем, министерствами и ведомствами республики (МВД, МНБ, Минфином, МИД и т.д.), главами некоторых областных и районных государственных администраций республики. Материалы текущего архива позволяют тщательно изучить историю многих вопросов миграционной ситуации и политики нашей республики, в частности, раорабСш\у ирисмив калина <лО исжснцал», радушие межгосударственного сотрудничества в Центральной Азии и другое. К сожалению, материалы и документы Госагентства по миграции и демографии архивно не обработаны, т. е. не фондированы, что затрудняет конкретные ссылки на них.

Центральный Государственный архив Кыргызской Республики содержит интересные и важные документы по миграционной обстановке и беженцам из Кыргызстана главным образом с 1916 г. по начало 20-х гт., но они крайне слабо соотносятся с ключевой проблемой нашего исследования и поэтому практически не введены в научный оборот. Определенная часть таких документальных материалов находится в текущих ведомственных спецархивах МВД, МНБ и МИД Кыргызской Республики, но открытого доступа к ним нет. Этот пробел в источниковой базе отчасти восполняется информацией, содержащейся в текущей переписке о мигрантах и беженцах в текущем архиве Госагентства по миграции и демографии.

Важнейшим источником для выяснения международно-,травового положения о беженцах является универсальный документ ООН - Женевская Конвенция 1951 года, которая дала развернутое определение понятия беженец» и на которое ориентировались законодатели десятков стран мира, в том числе и нашей республики. Конвенция перечисляет принципиальные пункты правового статуса беженцев: право на убежище, на защиту, нон-рефульмен, добровольная репатриация, возможность интеграции беженцев в местное общество и натурализации, право на социальную помощь, образовательные и медицинские услуги со стороны страны-убежища. Протокол 1967 года внес некоторые изменения в Конвенцию 1951 года, значительно расширив круг лиц, имеющих право претендовать на получение статуса беженца.

Статистические данные о миграционной ситуации в Кыргызской Республике представлены в публикациях Национального Статистического комитета Кыргызской Республики. Большой фактический материал о деятельности междунаоодных ооганизапий в области миграции населения и беженцев (УВКБ ООН, MOM, Каунтерпарт Консорциум и др.), неправительственных организаций в Кыргызстане и других странах Центральной Азии содержится в информационном бюллетене УВКБ ООН. Фактическое положение беженцев в Кыргызстане отражено в периодической (общереспубликанской и региональной) печати. Следует оказать, что значительно облегчает сбор фактических данных, содержащихся в периодической печати республики, подборка статей в специальном сборнике УВКБ ООН.

Большой источниковедческий интерес представляют аналитические материалы МВД (состояние преступности среди беженцев), а также зарубежных экспертов и специалистов в области миграции населения.

ЦЕЛИ И ЗАДАЧИ ИССЛЕДОВАНИЯ

Диссертант ставит своей основной целью комплексное исследование проблемы вынужденных мигрантов (беженцев) в Киргизстане в 90-е годы . В связи с этим выдвигаются следующие конкретные задачи: исследовать проблему беженцев в контексте международной региональной и национальной безопасности;

- осветить принципиальные, основополагающие положения международных и региональных документов, касающихся прав беженцев;

- проанализировать современное состояние национального законодательства Киргизстана по проблемам беженцев, а также особенности национальной процедуры предоставления статуса беженца;

- описать современное понятие «беженец»;

- охарактеризовать государственные, общественные и международные структуры в Кыргызстане, занимающиеся вопросами миграционной политики;

СПрСДеЛИТ!. урОПСЦй раЗраОО^хТ; пп мш рациипши иили 1 ики,

- показать необходимость и актуальность регионального сотрудничества по проблемам беженцев;

- описать различные аспекты (правовые, социально-экономические, образовательные) жизнедеятельности беженцев на территории Киргизстана, т.е. проблему местной интеграции;

- раскрыть актуальность и важность добровольной репатриации таджикских и афганских беженцев в страну их происхождения;

- доказать, что в целом практика Киргизской Республики по проблемам беженцев соответствует международным стандартам.

МЕТОДОЛОГИЧЕСКАЯ И ТЕОРЕТИЧЕСКАЯ ОСНОВА ДИССЕРТАЦИИ

Основным методологическим принципом настоящего исследования является принцип историзма, т.е. рассмотрение исторических явлений, феноменов в конкретных обстоятельствах их генезиса и развития. Беженцы в Кыргызстане, как историческое явление - это часть его прошлой истории и действительности 90-х годов, продукт конкретных социально-экономических, политических и иных условий в соседних странах. Исследовать проблему беженцев - значит изучить фактическую сторону вопроса во всем многообразии событий. Принцип историзма правомерен также при анализе содержания международной терминологии по проблемам миграций. Сами понятия, их научная дефиниция, смысловое уточнение их содержания не что иное, как результат реальных сдвигов в обширной международной и национальной практике миграционной политики, реального исторического содержания послевоенной (1939-1945 гг.) эпохи.

Большое значение, особенно в первой главе диссертации, придается компаративистской методологии. Сравнение, сопоставление двух правовых систем международного и национального киргизского законодательства по правам человека и проблемам беженцев позволяет выявить расхождение прякпр^гу нгтлд^ несоответствие «л;; отставайш; пациинальных юридических актов установленным международным требованиям. Естественным результатом такого сравнительно-сопоставительного анализа служат идеи о модификации национального законодательства по проблемам беженцев и необходимости создания надежной правовой базы деятельности государственных и общественных организаций страны-убежища в соответствующей области.

Важным подспорьем при написании диссертации послужили важнейшие международные документы, заключенные, прежде всего, в рамках ООН. Устав УВКБ ООН содержит принципиальные положение о беженцах, включая статьи о защите беженцев, запрете принудительной их высылки, добровольной репатриации. Всеобщая декларация прав человека (1948 г.) дает гуманитарное и всеобъемлющее определение прав и свобод человека в политической, социально-экономической, культурной областях, а также излагает перечень личных прав человека. Положения Декларации детализированы и более полно развиты в последующих документах ООН, Пакте социально-экономических прав человека и других.

Некоторые теоретические вопросы по исследуемой проблеме развиты также в ряде региональных документов, в том числе в рамках процесса КАСВАМЕ.

НАУЧНАЯ НОВИЗНА И ПРАКТИЧЕСКАЯ ЗНАЧИМОСТЬ ДИССЕРТАЦИИ

Настоящее исследование представляет собой первую попытку в исторической науке Кыргызстана исследовать проблему беженцев в республике в 90-е годы. Научная новизна диссертации состоит в самой постановке и комплексном подходе к данной проблеме, так как только в этом случае проявляются ее сущностные черты и подлинное видение, осмысливаются взаимодействие и взаимосвязь ее отдельных уровней: национальной безопасности, институционального и нормативно-правового претендуя на исчерпывающий анализ проблемы, надеемся, что диссертационное исследование послужит импульсом для последующих работ по данной проблеме.

В практическом отношении результаты диссертации необходимо использовать при дальнейшем планировании стратегии миграционной политики Киргизстана, в частности по проблемам беженцев. Целесообразно по итогам исследования разработать спецкурс для студентов юридических специальностей. Основные выводы и положения диссертации важно также использовать при подготовке практических работников в сфере миграционных процессов (журналисты, таможенники, сотрудники МВД, пограничники и т.д.). Наконец, ожидается большой эффект от популяризаторской работы среди местного населения, чему, как можно ожидать, будет способствовать и подготовленная к изданию монография.

АПРОБАЦИЯ РАБОТЫ

Основные положения диссертации были доложены на республиканских, региональных и международных конференциях, в том числе в Сан-Ремо (Италия, 1996 г.), Женеве (Швейцария, 1997 г.), Аммане (Иордания, 1997 г.), Бишкеке (1997 г.), Алматы (Казахстан, 1998 г.), Ашгабате ( Туркмения, 1998 г.), Бишкеке (1998 г.). По теме диссертации опубликовано семь статей: «Беженцы в контексте международной безопасности», 0,5 пл., Политика и общество, №1, 2000г; «Международно-правовое понятие «беженец», 0,3 пл.; «Национальное законодательство Кыргызстана о беженцах», 0,4 пл.; Процедура определения статуса беженца в Кыргызстане», 0,4 пл. Вестник МУКа, №4, 1999; «Управление миграционными процессами в Кыргызской Республике», 0,4 п.л.; «Репатриация таджикских беженцев», 0,4 пл.; «

Оагт>л1ю п I ила ллтт; питлпартол гтгч п гл гл "I ¡^ \1 о лл гл р* \тг с* иг т I £»е> \\ ^^ т 1 ° ' ^ ал / 1уо \л иаопа технологии. Приложение. №1, 2000 г.; издана монография «Беженцы в Кыргызстане: 90-е гг. XX века.», 7,5 п.л. Общий объем изданных публикаций по проблеме составляет 10,3 пл.

СТРУКТУРА РАБОТЫ

Диссертация состоит из введения, трех глав с параграфами, заключения, библиографии, списков сокращений и использованной литературы.

Заключение научной работыдиссертация на тему "Беженцы в Кыргызстане"

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Исследование истории беженцев в Кыргызстане позволяет сделать несколько принципиальных выводов и важных научно-практических рекомендаций.

Во-первых, проблему беженцев следует рассматривать не как второстепенную в истории Кыргызстана 90-х годов, но исключительно во взаимосвязи с вопросами национальной и региональной безопасности, демографии, социального обеспечения, национального рынка труда и т.д. Актуальность и значимость данной проблемы усиливается известными событиями в Баткенской области и в Афганистане в связи с продвижением отрядов движения «Талибан» к южным рубежам границ СНГ. Осмысление новых реалий поивело к изменениям в политике пппуппяу к \ятпяспрнмю . > > «/А миграционными процессами, что нашло отражение в Указах Президента Кыргызской Республики А.А.Акаева «О мерах по совершенствованию управления миграционными и демографическим процессами в Кыргызской Республике» и «Об утверждении Концепции государственной демографической и миграционной политики Кыргызской Республики».

Во-вторых, сегодня наша республика располагает практически всеми основными инструментами, адекватными нынешней ситуации с беженцами, для осуществления эффективной миграционной политики и результативной практики, позволяющими более эффективно управлять миграционными процессами. Республика обладает, пусть и несовершенной, нормативно-правовой базой (Временное положение «О беженцах», ряд ведомственных и межведомственных инструкций, положений и пр.). Развивая собственную правовую базу, Кыргызстан придерживается принципиальных, основополагающих международных положений по защите беженцев. Вместе с тем остро сказывается отсутствие Закона о беженцах, что создает большие трудности в процедуре определения статуса беженца, в проведении ряда юридических, социальных и административных мероприятий.

В Кыргызстане созданы основы институциональных рамок по управлению миграционными процессами. Это было достигнуто посредством таких комплексных мер, как принятие Программы технического сотрудничества Правительства с Международной организацией по миграции (MOM) и Управлением Верховного Комиссара по делам беженцев (УВКБ ООН), образование правительственной Комиссии по управлению миграционными процессами, создание самостоятельных миграционной и пограничной служб, утверждение основных направлений стратегии миграционной политики в Кыргызской Республики на 1999-2001 гг., совершенствование законодательной базы и процедур в данной области. В республике определились субъекты управления тки радиипиыми нрицсисами, прежде всего в лице Государственного агентства по вопросам демографии и миграции при Правительстве Кыргызской Республики, ряда министерств и ведомств, неправительственных и международных организаций. Однако уровень управления миграционными процессами пока недостаточен. Так, несоответствие сегодняшним требованиям контроля за миграцией на государственной и административной границах Кыргызстана неоднократно отмечалось международными экспертами по иммиграционному и пограничному контролю. С опозданием была принята система первичного/вторичного пограничного контроля в аэропорту «Манас», которая позволяет на высокотехнической основе осуществлять контроль на границе, в том числе определять лица, въезд которым запрещен, апробировать современную визовую программу. Однако даже реализация этого проекта не решает многих вопросов предоставления убежища, в частности не разработаны правила и процедуры приема и рассмотрения ходатайств о статусе беженца непосредственно в пунктах перехода границы, отсутствуют необходимые помещения для временного содержания ходатайствующих, нет четкого разграничения полномочий между пограничной и миграционной службами по иммиграционному контролю.

В-третьих, эффективное управление миграционными процессами возможно только при хорошо налаженном сотрудничестве стран Центральной Азии. Это непосредственно связано с географической близостью региона к таким очагам международной напряженности, как Афганистан, незавершенностью процесса делимитации и демаркации государственных границ в регионе, проблемами незаконной миграции, в том числе транзитной, постоянными попытками проникновения мусульманского радикализма и международного терроризма, усилением наркотрафика.

Все страны региона, хотя и в различной степени, заинтересованы в решении названных проблем, которые давно вышли за пределы национальных храпид. Учихывсш ли реалии, большинство стран Центральной Азии уже участвуют в различных консультативных процессах по данной проблематике -Женевская конференция по странам СНГ (1996 г.), КАСВАМЕ (страны Центральной Азии, Юго-Западной Азии и Ближнего Востока - 1995 г , 1998 г.). Однако центральноазиатские государства имеют и свои специфические интересы в сфере миграции, обусловленные общностью их исторических судеб и геополитического положения, что предопределяет необходимость разработки совместных приоритетов и программы региональной миграционной политики.

В-четвертых, необходимо развивать социальное партнерство в управлении миграционными процессами. За вторую половину 90-х годов нашего века в Кыргызстане сформировался развитой сектор неправительственных организаций (НПО), которые обладают гибкими механизмами функционирования и активно участвуют в решении социальных проблем беженцев. Данная проблема напрямую касается и частных структур, которым нужен стимул для более полного осознания необходимости оказания помощи сообществу и, наконец, имеются доноры, программы которых направлены на создание действенных механизмов по разрешению проблем, связанных с чрезвычайными ситуациями, по стабилизации миграционных потоков. Стратегия социального партнерства должна быть направлена на объединение ресурсов государства, НПО и международных организаций по выработке эффективного механизма взаимодействия вышеназванных секторов, выявления приоритетных направлений их развития, областей пересечения взаимных интересов, разработки совместных программ и проектов по решению проблем беженцев.

В-пятых, добровольная репатриация беженцев с территории республики является наиболее предпочтительным способом решения их проблем. Кыргызская Республика с помощью УВКБ ООН всячески способствует добровольной репатриации, в том числе принимая участие в политическом урегулировании в самом Таджикистане между правительством и Объединенной LdAAHivwwii шшизицисй (ОТО). В результате предпринятых совместных усилии правительств Таджикистана, Кыргызстана и УВКБ ООН в течение последних двух лет успешно репатриированы свыше четырех тысяч таджикских беженцев. Для продолжения процесса репатриации в связи с финансовыми затруднениями Правительство KP совместно с УВКБ ООН и MOM должно усилить поиск международных доноров.

В-шестых, Кыргызстан играет посильную роль в процессе местной интеграции беженцев, прежде всего этнических кыргызов - выходцев из Таджикистана. На денежные средства международных организаций и усилиями НПО реализуются программы местной интеграции, основное содержание которых заключается в приобретении гражданства республики, развитии самодеятельности и самообеспечения беженцев. Однако окончательному решению проблемы приобретения гражданства таджикскими беженцами (этническими кыргызами) препятствует несовершенство законодательной базы Кыргызстана и Таджикистана. Назрела необходимость ускорить процедуру согласования по заключению межправительственного кыргызско-таджикского

127 соглашения об упрощенном порядке приобретения кыргызского гражданства таджикскими беженцами.

В-седьмых, оптимальное решение сложных проблем беженцев, как показывает опыт республики, невозможно без достаточного числа подготовленных кадров. В настоящее время ни одно учебное заведение Кыргызстана, как и других стран Центральной Азии, не ведет планомерной подготовки соответствующих кадров для миграционных служб и организаций. Поэтому целесообразно ввести в одном из вузов республики на базе юридического факультета или факультета государственной службы соответствующую специализацию. Учитывая многогранность и актуальность проблематики миграции, а также ее недостаточную разработанность в советское и постсоветское время, считаем принципиально важным также продолжение пау ЧХ1ШЛ. иеелсдиваиий ни мриилсмам беженцев и миграции, прежде всего прикладного и прогностического характера.

Список научной литературыДжакупова, Чолпон Идиновна, диссертация по теме "Отечественная история"

1. Всеобщая Декларация прав человека. М., Международные отношения, 1990.-34 с.

2. Конвенция и Протокол, касающиеся статуса беженца. Женева: УВКБ ООН, 1998.-54 с.

3. Устав УВКБ ООН. Женева: УВКБ ООН, 1996. - 14 с.

4. Российской Федерации о регулировании процесса переселения и защите прав переселенцев.33. * Инструкция по работе с беженцами в Кыргызской Республике (утверждена Минсоцтруда КР от 21 сентября 1998 года).

5. Демографический ежегодник Кыргызской Республики, 1996 г. Бишкек, 1997.-268 с.

6. Демографический ежегодник Кыргызской Республики, 1998 г. Бишкек, 1999.-282 с.

7. Деятельность УВКБ ООН в Кыргызской Республике в освещении информационных агентств. 1995-1998 гг. Бишкек: УВКБ ООН. - 536 с.

8. Доклад Руководящей группы 1998 г. в рамках мер, последующих за региональной конференцией по проблемам беженцев в странах СНГ. -Женева:УВКБ ООН, 1998. 123 с.

9. Материалы Региональной конференции по проблемам беженцев, недобровольно перемещенных лиц в странах СНГ и соответствующих соседних государствах. В 2-х т. Женева: УВКБ ООН, 1996. - Т.1 - 228 е.; т.2,-148 с.

10. Материалы Региональной конференции по проблемам миграции в Центральной Азии 31 марта 1 апреля 1998 г. - Бишкек, 1998. - 49 с.

11. Материалы Центрально-Азиатской конференции по региональному сотрудничеству. 5-7 июня 1995 г. Бишкек, 1995. - 96 с.

12. Материалы Субрегиональной встречи по Центральной Азии в рамках КАСВАМЕ. Ашгабад, 1995. - 53 с.

13. Материалы Региональной конференции по перемещению населения в Центральной Азии, Юго-Восточной Азии и Ближнем Востоке. 3-4 марта 1998 г. Ашгабад, 1998. - 46 с.

14. Материалы научно-практической конференции «Внешняя миграция русскоязычного населения Кыргызстана: проблемы и последствия». 6 июня 2000 г. Бишкек, 2000. - 135 с.

15. Миграционный контроль в Кыргызской Республике: Отчет Коллина Меншипа для MOM. Декабрь 1998 г. Бишкек: MOM, 1998. -43 с.

16. Миграционная ситуация в странах СНГ: Отчет рабочей группы НПО по проблемам репатриации, интеграции и переселения. М., 2000. - 208 с.

17. Обзор миграционной ситуации в Кыргызской Республике за 1994-2000 гг. Текущий архив Госагентства по миграции и демографии.

18. Отчеты отдела по работе с беженцами, 1994-2000 гг. Текущий арзив Госагентства по миграции и демографии.

19. Переписка Госагентства по миграции и демографии с Правительством и Администрацией Президента Кыргызской Республики. 1994-2000 гг. Текущий архив Госагентства по миграции и демографии.

20. Отчет Д.Мейтаса для MOM: Защита прав беженцев в новых независимых государствах: Кыргызская Республика. Канадская группа. -Бишкек, 1998-48с.

21. Отчет МВД Кыргызской Республики для проекта MOM: Преступность среди беженцев и нелегальных мигрантов в Кыргызской Республике (1993— 1997). Бишкек, 1998. - 46 с.

22. Отчет для MOM Х.Джонстона: Управление миграционными процессами в Кыргызской Республике. Бишкек, 1997. - 44 с.

23. Сборник международных правовых документов, регулирующих вопросы миграции. -М.: Мысль, 1994. 367 с.

24. Руководство по процедурам и критериям определения статуса беженца. -Женева:УВКБ ООН, 1996. 96 с.

25. Сборник документов, касающихся беженцев и лиц, находящихся в ситуации, сходной с ситуацией беженцев в Республике Казахстан, с анализом и сравнительным исследованием по странам Центральной Азии и СНГ. Алматы: Жети жаргы, 1998. - 474 с.

26. Сборник международных договоров и законодательных актов Республики Казахстан в области прав человека. Алматы:Жети жаргы, 1997. - 343 с.

27. Центральный государственный архив Кыргызской Республики. Ф.75. Оп.1. Д.44.

28. Литература на русском языке

29. Акунов А., Киютин В.Г.,Прытков В.Г, Токтомышев С. Постсоветский Кыргызстан глазами зарубежных политологов. Бишкек, 1998. - 133 с.

30. Асанканов А. Кыргызы: рост национального самосознания. Бишкек: Мурас, 1997.-224 с.

31. Бжезинский 36. Великая шахматная доска. М.: Международные отношения, 1998. - 254 с.

32. Билсборроу Р., Хьюго Г., Оберан А., Злотник X. Статистика международной миграции. Женева: МОТ, 1999. - 419 с.

33. Верховный Комиссар ООН по делам беженцев: Информационный бюллетень. Женева: УВКБ ООН, 1994. - 218 с.

34. В движении добровольном и вынужденном. М., 1999. - 318 с.

35. Воропаева В.А. Кыргызстан Россия: история и современность // Центральная Азия и Кавказ. - Женева, 2000. - № 3. - С. 32 - 41.

36. Гудвин-Гилл Г. Статус беженца в международном праве. Будапешт:СОЛПИ, 1997. 648 с.

37. Галенская J1.H. Правовое положение иностранцев в СССР. М.: Мысль, 1982.- 138 с.

38. Дети-беженцы. Женева: УВКБ ООН, 1994. - 205 с.

39. Джунушалиев Д.Д., КойчуевТ., Плоских В.М., Джунушалиева Г. Трайбализм: истоки и состояние // Суверенный Кыргызстан: проблема традиций и социальной целостности. Бишкек: Илим, 1999. - 178 с.

40. Джунушалиев Д.Д. Благие намерения и правда истории // Слово Кыргызстана. Бишкек. -1991.-19 октября.

41. Елпатьевский А.В.Испанская эмиграция в СССР начала 1930-х гг. //Международный исторический журнал. -М., 1999. -№3. -С.3-14.

42. Идентичность и конфликт в постсоветских государствах. М.: МГУ, 1997. -490 с.

43. Искандарян А. Миграционные процессы на постсоветском Кавказе //Центральная Азия и Кавказ. Швеция, 1999. - №2. -N.140-146.

44. Каракеев К.-Г. Восстание 1916 г. в Кыргызтане. Бишкек, 1992. - 135 с.

45. Карабаев Э.О. Философско-политические блокноты: а) Земля и вера. -Бишкек, 1999; б) Пространство и время. Бишкек, 1999. в) Государство и вера. - Бишкек, 2000.

46. Керимбекова Н., Конкобаев К., Мокрынин В., Плоских В., Шаршеналиев Ж. Кыргызская диаспора за рубежом. Бишкек: Мектеп, 1992. - 60 с.

47. Керимбаев С.К. Советский Киргизстан в Великой Отечественной войне (1941-1945 гг.). Фрунзе: Илим, 1985. - 284 с.

48. Компас беженца и вынужденного переселенца. М., Координационный Совет помощи беженцам и вынужденным переселенцам, 1998. - 215 с.

49. Космарская Н.П. Женское измерение вынужденной миграции. М. .Центр Карнеги, 1998. - 65 с.

50. Курбанов Б. Проблемы межрегиональной миграции в Таджикистане //Материалы Центрально-Азиатской конференции по региональному сотрудничеству. Бишкек, 1995. - С.204-211.

51. Мамбеталиев К. Проблемы кыргызско-узбекской границы в освещении СМИ Киргизии // Многомерные границы Центральной Азии. М.: Гендальф, 2000. - Вып. №2. - С. 27-43.

52. Максакова Л.П. Миграция населения Республики Узбекистан. Ташкент, 1998.- 115 с.

53. Миграция населения в странах СНГ. М. .Центр Карнеги, 1996. - 136 с.

54. Миграционная ситуация в странах СНГ. М.: Комплекс-Прогресс, 1997. -296 с.

55. Миграция населения в постсоветских государствах. М., 1998. - 185 с.

56. Миграция в постсоветском пространстве: политическая стабильность и международное сотрудничество / Под ред. Д.Азраэла, В.Мукомеля, Э. Паина. -М., 1997.- 183 с.

57. Мировая политика и международные отношения на пороге третьего тысячелетия. М.: Международные отношения, 2000. - 152 с.

58. Миграция и рынки труда в постсоветской России. М., 1998. - 176 с.

59. Моисеев A.C., Кожомуратова Ж.А., Воронина Г.А. Регулирование демографических и миграционных процессов в условиях формирования рыночных отношений //Материалы Цеп i улитnu-аопaj сiwй конференции по региональному сотрудничеству. Бишкек, 1995. - С.173-184.

60. Ожукеева Т.О, Прытков В.Г., Акунов А. Права человека и демократия. -Бишкек, 1996.-218 с.

61. Оморов Н.М. Миграция и проблемы безопасности в Центральной Азии //Материалы Международного научно-практического семинара: Демократические процессы в ЦА: опыт и перспективы. Бишкек: МУК, 1998. -С.325-328.

62. Оморов Н., Махновский В. Миграционные процессы в Кыргызстане: современные тенденции и перспективы //Центральная Азия. Бишкек, 1998. -№ 1.

63. Омуралиев H.A. Суверенный Кыргызстан: проблемы предупреждения и разрешения конфликтов //Материалы Международного научно-практического семинара: Демократические процессы в ЦА: опыт и перспективы. Бишкек, 1998. -С.249-260.

64. Плоских В.М., Воропаева Кыргызско-российские отношения: к проблеме миграционных процессов // Внешняя миграция русскоязычного населения

65. Кыргызстана: проблемы и последствия: Материалы научно-практической конференции. Бишкек: Илим, 2000. -С. 42-51.

66. Потапов В.И. Беженцы и международное право. М., 1986. - 140 с.

67. Положение беженцев в мире 1997-1998 гг.: Перемещенные лица -гуманитарная проблема. Женева, 1997 - 370 с.

68. Положение беженцев в странах мира. 1996 г. Женева, 1997. - 290 с.

69. Положение беженцев в странах мира. Женева, 1995. - 285 с.

70. Права беженцев в Туркменистане. Ашгабад, 1999. - 224 с.

71. Права беженцев в Таджикистане. Душанбе, 1999. - 218 с.

72. Синдарова А. Деятельность государственной миграционной службы Таджикистана //Центральная Азия и Кавказ. -Швеция, 1999. -№ 2. -С.156-160.

73. L/OKOJIOB A.D., дссб d.ivl. Бсл^сицы. Ivpaijvvin СЛОБарЬ-СПро-БОЧПЯК. М.,1993.-80 с.

74. Современные этнополитические процессы и миграционная ситуация в Центральной Азии. М., 1998. - 229 с.

75. Современное развитие этнических групп Средней Азии и Казахстана. М., 1992.- 189 с.

76. Социально-экономические проблемы миграции населения Кыргызской Республики (1991-1996 гг.). Бишкек, 1997. - 87 с.

77. Суверенный Кыргызстан: проблема традиций и социальной целостности /Под. ред. Д.Джунушалиева и В.Плоских. Бишкек: Илим, 1999. - 178 с.

78. Урбанизация и миграция в СНГ и Балтии в 90-е годы. М., 1999. - 358 с.

79. Усенбаев К.У. Восстание 1916 г. в Киргизии. Фрунзе, 1967. - 164 с.

80. Хамисов В.М. Измеритель социальной безопасности в обществе демократической ориентации //Материалы Международного научно-практического семинара: Демократические процессы в ЦА. Бишкек: МУК, 1998.-С.328-332 .

81. Элебаева А.Б. Факторы межэтнической напряженности в Кыргызстане //Материалы международного научно-практического семинара: Демократические процессы в ЦА. Бишкек: МУК, 1998. - С.261-266.

82. Литература на английском языке

83. Alston P. The United Nations and Human Rights: A Critical Appraisal. Minn, 1991.- 133 p.

84. Baehr B. The New Refugees Hosting Countries: Call for Experience Space for Innovation. Utrecht, 1991. - 190 p.

85. Bassionni M. Crimes against Humanity in International Criminal Law -Dordrecht, 1992. 220 p.

86. Browulie L. Basic Document in International Law. Oxford, 1995. - 116 p.

87. Colville R. The Origins of Delphi Refugees. -N.Y, 1995. 75 p.

88. Determination of Refugees Status. Training Module, 1995. 70 p.

89. Fleck d. The Handbook of Humanitarian Law in Armed Conflicts. Oxford, 1996.-213 p.

90. Forsythe D. The International Committee of the Red Cross and Humanitarian Assistance: A Policy Analysis, International Review of the Cross. 1996.314.

91. Gowland-Debbas Y. The Problem of Refugees in the Light of Contemporary International Law, The Hague. 1995. - 253 p.

92. Guidelines on the Protection of Refugees Women. UNHCR. Geneva, 1994. -69 p.

93. Handbook Voluntary Repatriation: International Protection. UNHCR. Geneva, 1996.-80 p.

94. Handbook on Procedures and Criteria for Determination Refugees Status under the 1951 Convention and the 1967 Protocol relating to The Status of Refugees. -Geneva, 1992.-70 p.

95. Horekens G., McNamara D. An Overview of Protection Issues in Western Europe: Legislative Trends and Position Taken by UNHCR European Series. -Vol 1, n 3. 1995.-45 p.

96. Human Rights and Refugees Protection. Part 1-2. Geneva, 1990. - 59 p.

97. Lee L. Internationally displaced Persons and Refugees: Toward a Legal Synthesis // Journal of Refugees Studies. Vol 9. n 1. 1996. - 71 p.

98. Madson G. The Status Refugees in International Law. Leiden, 1972. - 301 p.

99. Ogata S. Peace, Security and Humanitarian Action. L., 1997. - 133 p.

100. Pirlot P. The View Across the Amu-Darja // Refugees. 1997. - n 2. - 47 p.

101. Resettlement Guidelines. UNHCR. Geneva, 1991. - 55 p.

102. Roberts A. Humanitarian Action in War // Adelphi Papers. n 305. - L., 1996. -47 p.

103. Security Council Meeting, N.Y., January 1992, UN Ducumsin. N.Y., 1992. -60 p.

104. Sub-Regional Consultation on Refugees and Displaced Population in Central Asia, South West Asia and the Middle East (CASWAME). Bishkek, Kyrgyzstan, 10-11 February, 1998. - 110 p.

105. Second Regional Consultation on Refugees and Displaced Population in Central Asia, South West Asia and the Middle East (CASWAME), Ashgabat, Turkmenistan, 3-4 March, 1998. 87 p.

106. The State of World's Refugees //Search of Solution. Oxford, 1995. - 160 p.

107. UNHCR, Policy on Refugees Women. UNHCR. Geneva, 1990.- 120 p.

108. UNHCR, Human Development Report, 1994. N.Y., 1994. - 70 p.

109. UNHCR, Human Development Report, 1997. -N.Y., 1997. 81 p.

110. Voluntary Repatriation. Training Module, 2nd Ed. UNHCR. Geneva, 1993. - 961. P

111. Weiner M. The Global Migration Crisis. N. Y., 1995. - 270 p.