автореферат диссертации по политологии, специальность ВАК РФ 23.00.02
диссертация на тему: Государственная кадровая политика как фактор формирования политической элиты в СССР и Российской Федерации: сравнительный анализ

Полный текст автореферата диссертации по теме "Государственная кадровая политика как фактор формирования политической элиты в СССР и Российской Федерации: сравнительный анализ"

На правах рукописи

Журавлев Дмитрий Анатольевич

ГОСУДАРСТВЕННАЯ КАДРОВАЯ ПОЛИТИКА КАК ФАКТОР

ФОРМИРОВАНИЯ ПОЛИТИЧЕСКОЙ ЭЛИТЫ В СССР И РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ

Специальность: 23.00.02 - Политические институты, процессы и технологии

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата политических наук

21 ОКТ 2015

Москва —2015

005563452

Диссертация выполнена на кафедре российской политики факультета политологии Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования «Московский государственный университет имени М.В.Ломоносова».

Научный руководитель Кочетков Александр Павлович,

доктор философских наук, профессор

Сморгунов Леонид Владимирович,

доктор философских наук, профессор, заведующий кафедрой политического управления факультета политологии ФГБОУ ВО «Санкт-Петербургский государственный университет»

Знаменский Дмитрий Юрьевич,

кандидат политических наук, доцент кафедры государственного управления и политических технологий ФГБОУ ВО «Государственный университет управления»

Федеральное государственное казенное

образовательное учреждение высшего образования «Московский университет Министерства внутренних дел Российской Федерации имени В.Я. Кикотя»

Защита состоится «17» ноября 2015 г. в 16 ч. 30 м. на заседании диссертационного совета Д 501.001.47 по политическим наукам на базе Федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего образования «Московский государственный университет имени М.В.Ломоносова» по адресу; 119991, Ломоносовский проспект д. 27 корп. 4, корпус «Шуваловский», факультет политологии, ауд. А-619.

С диссертацией можно ознакомиться в Отделе диссертаций Научной библиотеки МГУ имени М.В. Ломоносова по адресу: 199991, Москва, Ломоносовский просп., 27, Фундаментальная библиотека, сектор А, 8 этаж, каб. 812, а также на сайте:

http://istina.msu.ru/dissertation соипсН5/соипсП5/б42714/.

Автореферат разослан « сР» октября 2015 г.

Ученый секретарь ------

диссертационного совета Д501.001.47,

кандидат политических наук, доцент С.В. Володенков

Официальные оппоненты:

Ведущая организация

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность настоящего исследования обусловлена тем, что осуществление в стране экономической и политической реформ, процесс демократизации государственной деятельности, формирование и развитие гражданского общества, обострение социальных проблем требуют серьезных изменений в системе государственной власти и местного самоуправления. Важнейшим инструментом реформирования и модернизации системы государственного управления является государственная кадровая политика, осуществляющая отбор, подготовку и продвижение управленческих кадров на различные уровни власти.

В настоящее время государственная кадровая политика в Российской Федерации нуждается в реформировании. Это связано с тем, что в современных условиях совершенствование управления на государственном и муниципальном уровнях является важнейшим условием успешного решения общественных проблем и укрепления российской государственности. В свою очередь, процесс реформирования и развития государства и общества зависит, в первую очередь, от уровня профессионализма и качества подготовки управленческих кадров, работающих в органах государственной власти и местного самоуправления. Именно кадры государственного и муниципального уровней ответственны за реализацию ключевых управленческих решений, направленных на модернизацию жизнедеятельности современного российского общества.

При выработке концепций и моделей реформирования государственной кадровой политики важно учитывать, что современные особенности эволюции системы государственного управления в Российской Федерации во многом определяются теми тенденциями и механизмами кадровой политики, которые были заложены еще в советское время. Эта преемственность диктует определенные правила при проведении кадровой политики. Отсюда вытекает необходимость понимания важности ключевых проблем функционирования и изменения системы кадрового отбора, существовавшей в СССР, а затем и Российской Федерации в XX века для прогнозирования направлений дальнейшего совершенствования государственного аппарата и системы его кадрового обеспечения.

Актуальность темы настоящего исследования состоит также в том, что кадровая политика в Российской Федерации по своему уровню, качеству и способности реагировать на изменения внутри страны и за рубежом, должна полностью соответствовать темпам политической динамики российского государства. Украинский кризис 2014 года, вхождение в состав Российской Федерации двух новых субъектов (Республики Крым и города Севастополь),

3

введение Западом в отношении России режима санкций и ответные санкции России создали новые условия для функционирования системы государственного управления и ее кадрового обеспечения. Реформирование государственной кадровой политика становится неизбежным, т.к. она должна в полной мере отвечать новым реалиям, вызовам и угрозам. Происходящие изменения в политической ситуации в мире и в внутри нашей страны являются для государственной кадровой политики проверкой на прочность. Выдержит ли она эту проверку, зависит от того, в каком направлении пойдет ее со вершенствование.

Степень научной разработанности темы исследования. В научной литературе проблемы воспроизводства и функционирования политических элит затрагивались с самых древних времен. Работы Платона и Аристотеля1 представляют собой разные точки зрения на деятельность государства и статус должностных лиц. Для понимания теории элит в принципе и политических элит в частности необходимо обратиться к философии Фридриха Ницше2, который является одним из идейных предшественников элитаризма.

Первыми попытками сознательного осмысления проблематики правящего меньшинства, стали работы итальянских социологов Г.Моски и В.Парето, а также труды немецкого политолога Р. Михельса.3 Существенный вклад в исследование избранной нами темы внес в конце XIX — начале XX века М.Вебер в своих работах о бюрократии, а также Г. Спенсер4, определив одним из необходимых условий эффективности управления — взаимодействие социальных институтов.

Важными для понимания проблематики нашего исследования являются работы П.А. Сорокина о социальном взаимодействии как универсальной единице социологического анализа и М.М.КоЕалевского о соотношении государственной власти и демократических начал.

В советский период исследованию вопросов кадровой политики были посвящены работы Р.Л.Бугианишвили, А.Г.Рзаева, А.З.Гильманова, Е.Ю.Гуськова, Н.А.Фелифорова, В.Я.Бондаря.6

' Платон. Государство; М.: 2010; Аристотель. Политика; М.: ACT - М., 2002.

2 Ницше Ф. По ту сторону добра и зла. Соч., т.2, М.,1990.

3 Моска, Г. Правящий класс // Социс, 1994, № 10, Парето В. Элиты и государство / В. Парето // Личность. Общество. Культура. 2002, Михельс Р. Демократическая аристократия и аристократическая демократия // Социс. № 1, 2000; Михельс Р. Социология политической партии в условиях демократии. Диалог. № 3,1990.

4 Вебер М. Хозяйство и общество / Пер. с нем. под научн. ред. Л. Г. Ионина. — М.: Изд-во ГУ-ВШЭ, 2010; Спенсер Г. Основания социологии. СПб.: Тип. В. Демакова, 1877.

5 Сорокин П. Человек. Цивилизация. Общество. - М.: Политиздат, 1992; Сорокин П. Преступление и кара, подвиг и награда. - М., Астрель, 2006; Sorokin P. Social and cultural mobility. - N.Y., 1959, Ковалевский M.M. Происхождение современной демократии. — М., 1901; Ковалевский М.М. Демократия и ее политическая доктрина. - СПб., 1913.

6 Бугианишвили Р.Л. Деятельность партийных организаций по подбору и воспитанию руководящих

4

В отечественной политической науке серьезное внимание уделяется рассмотрению функционирования государственной и муниципальной служб и их непосредственному взаимодействию. Среди исследований, посвященных данной теме, можно выделить работы В.Г.Игнатова, Н.М.Байкова, З.М.Зотовой, А.А.Хохлова7.

Отметим также работы А.И.Турчинова, В.А.Сулемова, В.И.Лукьяненко,

A.Е.Лукьяненко, Н.П.Охотского8, посвящённые проблемам кадровой службы в рамках новой российской государственности. Вопросами совершенствования государственного управления занимались также Г.В.Атаманчук, Ю.П.Аверин,

B.Н.Иванов, А.В.Понеделков, И.М.Слепенков, А.И.Соловьев, Л.В.Сморгунов9.

кадров б трудовых коллективах / Р. Л. Бугианишвили. - Тбилиси: Сабчота Сакартвело, 1981; Рзаев А.Г. Работа с кадрами в советском государственном аппарате: (Орг.-правовыс аспекты) / Л. Г. Рзаев. -Баку : о-во "Знание" АзССР. 1983; Гичьманов А.З. КПСС о кадровой политике ка современном этапе. Подбор и подготовка военных кадров: Крат, текст лекций / [Разраб. Гильманов А. 3.]. - Казань: КВВКИУРВ, 1983; Кадровая политика в социалистических странах: Реф. сб. / АН СССР, ИНИОН; [Редкол.: Гуськова Е. Ю и др.1. - М: ИНИОН, 1986; Кадровая политика КПСС в условиях перестройки: [Сб. ст.] / Акад. обществ, наук при ЦК КПСС, Каф. парт, стр-ва; [Редкая.: Фелифоров II. A. (ots. ред.) и др,]. - М.: АОН, 1988; Бондарь В.Я. Современная кадровая политика КПСС: ленинские теоретические основы / Б. Я. Бондарь. - М.: Политиздат, 1988 и др.

7 Игнатов В.Г., Сулемов S.A., Радченко А.И. и др. Кадровое обеспечение государственной службы. Ростов-на-Дону, 1994; Битов U.M. Кадровый потенциал органов власти: опыт социологического анализа. Хабаровск. 2002; Зотова ЗМ. Государственная власть и местное самоуправление - М.: изд-во РАГС, 2002;, Хохлов A.A. социология кадрового обеспечения органов власти - Орел, изд-ио ОРАГС, 1997.

' Турчинов А.И. Профессионализация и кадровая политика: проблемы развития теории и пракгики. М.: Московский психологосоциальный инстигут им. Флинта, 1993; Игнатов В.Г., Сулемов В.А., Радченко А.И. и др. Кадровое обеспечение государственной службы. Ростов-на-Дону, 1994; Лукьяненко А.Е. Персонал государственного аппарата: проблемы управления и стабилизации. М., 1997; Охотский Е.В. Административно-политическая элита и государственная служба в системе властных отношений // Государственная служба: теория и организация. Курс лекций. Ростоз-на-Дону: аФеникс», 1998; Охотский Е.В. Политическая элита: сущность, структуры к проблемы становления. М., 1995.

* Атаманчук Г.В. Конституционные основы государственной службы и кадровой политики. М.: Издательство РАГС, 1997; Атаманчук Г.В. Государственное управление - М.:ОАО«ННО «Экономика», 2000; Атаманчук Г.В. Управление - социальная ценность и эффективность - М.: РАГС, 1995; Слепенков И.М. Аверин Ю.П. Основы теории социального управления - М.: «Высшая школа», 1990; Иванов BAL Основы современного социального управления - М.: «Высшая школа», 1990; Иванов В.Н., Патрушев В.И. Инновационные социальные технологии государственного и муниципального управления. М., 2001; Понеделков A.B. Воронцов С. Переформатирование российской властной элиты в контексте видения современной элитологии // Власть. 2014. № 1; Понеделков A.B., Старостин A.M., Швец Л.Г. Современная элитология: когнитивный дискурс с. 33 // Гуманитарий Юга России. 2013. № 4; A.B. Понеделков, A.M. Старостин Региональные административно-политические элиты России: прошлое, настоящее, будущее // Политические исследования. 2008. № 6; А. Понеделков, А. Старостин. Формирование путей рекрутации административно политических элит в современной России // Власть. 2007. № 6; А. Понеделков, С. Змияк. Государственный аппарат: субъект проведения политических реформ или тормоз их осуществления? // Власть. 2007. № 2; Сморгунов, Л.В. Политика развития и политико-административные отношения: сб. иаучн. cr. / ore. ред. Л.В. Сморгунов, Ii.В. Морозова. — Краснодар: Куб. гос. ун-т, 2009. Сморгунов, Л.В. Политико-административные отношения: концепты, практика и качество управления / под ред. Л.В. Сморгунова. — СПб.: Изд. С.-Петерб. унта, 2010; Сморгунов, Л.В. В поисках управляемости: концепции и трансформации государственного управления в XXI веке / Л.В. Сморгунов.— СПб.: Изд. С.-Петер5. ун-та, 2012; Соловьев, А.И.

5

Новейшие исследования по изучаемой теме носят преимущественно узкоспециализированный характер. Недостаточно работ, направленных на комплексное изучение российской специфики кадровой политики. Исключение составляют труды В.Ю. Вельского, В.А. Лепехина, A.A. Демина, А.Н. Савлука, О.В. Видякиной, A.B. Кочеткова, H.A. Омельченко10.

Таким образом, анализ научной литературы, посвященной проблемам кадровой политики как фактора формирования политической элиты в СССР и России, показывает, что данная проблема требует более глубокого исследования, систематизации уже существующих подходов.

Объектом настоящего исследования выступает государственная кадровая политика Российской Федерации.

Предметом исследования являются формы, методы, инструменты и технологии реализации государственной кадровой политики в отношении формирования и воспроизводства политических элит в СССР и Российской Федерации.

Цель исследования заключается в определении роли государственной кадровой политики в формировании и воспроизводстве политических элит в СССР и Российской Федерации.

Современная российская политическая элита унаследовала и воспроизвела многие аспекты кадровой политики Советского Союза и КПСС в частности. Отсюда возникает необходимость рассмотреть публичные и непубличные механизмы кадрового рекрутинга, систематизировать опыт советских специалистов по кадровой работе и, что особенно важно, соотнести традицию восприятия процесса рекрутинга правящих элит с политической ситуацией в СССР.

В соответствии с поставленной целью определены следующие задачи исследования:

1. Раскрыть теоретические аспекты государственной кадровой политики

Культура власти российской элиты: искушение конституционализмом? // Полис. - 1999. - N2; Соловьев, А.И. Российская правящая элита как стратегический проектировщик // Элитология России: современное состояние и перспективы развития. Т. 1. Ростов-на-Дону: ЮРИФ РАНХиГС, 2013. С. 77—91; Соловьев, А.И. Российский элитогенез: универсальное и специфическое // Проблемный анализ и государственно-управленческое проектирование. Политология. Экономика. Право. 2010. Т. 3. № 3. С. 99-112.

10 Вельский В.Ю., Лепехин В.А. Цивилизационное развитие России и новая стратегия государственной кадровой политики// Государственная служба и кадры. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, № 1, 2013; Демин A.A. Государственная служба в Российской Федерации. Учебник. М: Юрайт, 2013; Савлук А.Н. Перспективный молодежный кадровый резерв государственной службы: вопросы формирования // Власть. 2013. № 2; Видякина О.В., Дмитриева Е.М. Система подготовки кадров для инновационной экономики России: монография. Проспект, 2014; Гришковец А., Ростовцева Ю., Фомина С. Государственная гражданская служба. Учебный курс. Дело и сервис, 2014; Кочетков A.B., Сульдина Г.А., Халилова Т.В., Занко Т.А. Государственная и муниципальная служба. Учебник. М.: Юрайт, 2014; Омельченко H.A. Этика государственной и муниципальной службы: учебник для бакалавров. Изд. 5-е, переработанное. М.: Юрайт, 2014; и др.

6

в России, сформулировать ее цели.

2. Провести комплексный анализ государственной кадровой политики и состава управленческой элиты в СССР и России.

3. Показать особенности становления кадровой политики в СССР в период 1930-1940х годов и трансформации принципов кадровой политики после 1953 года.

4. Рассмотреть феномен номенклатуры в политической элите СССР и функционирование механизма отбора в системе кадровой политики.

5. Выявить закономерности в правопреемственности кадровой политики СССР и РФ, в специфике кадрового рекрутинга и трансформации государственной кадровой политики в начале XXI века.

Теоретико-методологическую основу исследования составляют системный, структурно-функциональный, сравнительно-политический и сравнительно-исторический подходы, в которых государственная кадровая политика рассматривается и как система отбора, подготовки, переподготовки управленческих кадров, и как ресурс государственной политики, и как ключевой инструмент ее реализации.

Выбор той или иной методологии исследования во многом зависит от многоуровневой структуры кадровой политики и осуществляемых ею функций. Именно особенности объекта исследования - государственной кадровой политики - и необходимость рассмотрения кадровой политики как системы принципов, лежащих в основе осуществления государственной власти, определили выбор автором данного методологического инструментария. Это позволяет рассмотреть заданную проблематику с точки зрения политического и социально-философского знания, выявить скрытые процессы, обеспечивающие осуществление кадровой политики. Ключевыми методологическими принципами данной работы являются также принципы объективности, всестороннего рассмотрения, историзма, преемственности, взаимосвязанности и глубокого анализа предмета исследования.

Системный подход к изучению формирования государственного аппарата СССР и Российской Федерации стал основным при проведении настоящего исследования. Именно системный подход позволил автору рассмотреть государственную кадровую политику как систему кадрового обеспечения государственной власти, интегрированную в систему государственного управления.

Использование методологии структурно-функционального подхода -одной из версий системного подхода - позволило автору определить формы, методы и технологии реализации государственной кадровой политики, рассматривая объект исследования как систему, состоящую из элементов, объединенных в единое целое посредством вертикальных и горизонтальных

функциональных связей.

Использование уровневого подхода позволило автору выявить особенности функционирования, а также основные тенденции и закономерности эволюции системы государственной кадровой политики на различных уровнях власти: высшем (федеральном в РФ и союзном в СССР), региональном, местном. Методология уровневого анализа дала возможность рассмотреть принципы и механизмы ротации, вертикальной и горизонтальной мобильности кадров, существующие в современной России, и сравнить их с аналогами, существовавшими в СССР.

Применение методов политической компаративистики - сравнительно-исторического и сравнительно-политического анализа, позволило автору выявить объективные тенденции и закономерности эволюции системы государственной кадровой политики в новейшей истории нашей страны, определить преемственность в подходах и принципах реализации кадровой политики в СССР и РФ, сделать прогноз относительно дальнейшего развития системы государственной кадровой политики.

В работе проведен ретроспективный исторический обзор политической и государственной деятельности, направленной на формирование системы кадровой политики и ее дальнейшую трансформацию.

Научная новизна исследования состоит в комплексном анализе государственной кадровой политики, направленной на формирование и воспроизводство политических элит в СССР и Российской Федерации, В ходе данного исследования:

1. Уточнено понятие государственной кадровой политики, которую можно рассматривать одновременно как систему, как ресурс и как основной инструмент реализации внешней и внутренней политики государства; показано, что сущность и содержание кадровой политики в современной России определяется в первую очередь единством этих трех компонентов.

2. Доказана преемственность кадровой политики СССР и современной России, успешное осуществление переноса определенного советского опыта в новую политическую реальность.

3. Выявлены основные тенденции и закономерности формирования, развития и трансформации базовой концепции, форм и методов реализации государственной кадровой политики в Российской Федерации.

4. Определены принципы и механизмы становления политических элит, особенности формирования кадрового потенциала современной России; показаны сходства и различия в механизмах воспроизводства политических элит в СССР и России.

5. Предложена новая модель реализации государственной кадровой политики и функционирования государственной системы кадрового

обеспечения российской власти, которая может стать основой для развития российской кадровой политики и придать этому развитию новый импульс.

6. Выявлены основные факторы функционирования государственного аппарата и реализации им кадровой политики, которые влияют на механизм отбора, функционирования и воспроизводства политической элиты современной России.

7. Уточнены и сформулированы основные требования к государственной кадровой политике в особых условиях, связанных с участием России в урегулировании украинского кризиса и вхождением в состав РФ двух новых субъектов.

Положения, выносимые на защиту:

1. Эффективное функционирование государственного аппарата осуществляется на пяти ключевых принципах: принцип целостности, абсолютной управляемости и вертикальной полноты, принцип множественности информационных потоков, принцип эффективности, принцип объективности критериев. Они является основанием воспроизводства новой политической элиты.

2. Власть сосредоточена в руках политической элиты, которая, во многом, находится вне общественного контроля, вследствие чего отсутствует необходимая для демократического развития общества ротация кадров в целом. Это, в свою очередь, негативно влияет на функционирование механизма кадрового отбора в системе современной кадровой политики.

3. Безличность государственного аппарата, отсутствие ответственности и конкретных критериев кадрового отбора создает неопределенность в отношении требований, предъявляемых к эффективной работе современного чиновника с точки зрения наличия у него необходимого образования, квалификации и мотивационной составляющей.

4. Для качественного улучшения кадровой политики в современной России необходимо ее реформирование. По нашему мнению реформирование следует проводить, сходя из учета следующих факторов: привязка деятельности чиновника к четко определенным результатам, ответственность за провал при исполнении. Помимо прочего, современный государственный аппарат должен формироваться исходя из следующих требований, предъявляемых чиновнику: профессионализм, опыт, необходимый уровень и направление образования, соответствие определенным социальным, методическим и временным компетенциями.

5. В виду влияния новых изменений в политическом устройстве страны (кризис в Украине, введение санкций) представляется необходимым выявить закономерности кадрового рекрутинга и трансформации государственной кадровой политики в начале XXI века. Требуется качественное

9

реформирование государственной кадровой политики, для ответной реакции на новые вызовы и угрозы.

Теоретическая и практическая значимость исследования

Результаты диссертационного исследования имеют научно-теоретическое и прикладное значение. Проведенное исследование во многом меняет устоявшиеся взгляды на формы и методы формирования и реализации государственной кадровой политики, направленной на рекрутирование и воспроизводство политической элиты Российской Федерации.

Основные положения и выводы работы могут быть учтены в научных исследований по данной тематике, при разработке учебных курсов и программ для студентов и аспирантов ВУЗов, обучающихся по специальностям «политология» и «государственное управление».

В диссертации сформулированы конкретные рекомендации по совершенствованию государственной кадровой политики в Российской Федерации на ближайшую, среднесрочную и долгосрочную перспективы. Основные выводы и результаты диссертационной работы могут быть использованы специалистами в сфере государственной кадровой политики в интересах реализации внешней и внутренней политики российской Федерации и ее кадрового обеспечения, а также в интересах формирования и воспроизводства властных элит в РФ.

Кроме того, результаты диссертационной работы инициируют общественную и политическую дискуссию о развитии государства и обеспечении эффективности его функционирования. Как было показано ранее, сделанные в исследовании выводы могут послужить конкретной основой для трансформации государственного аппарата и работы по отбору чиновников.

Апробация результатов работы была проведена в рамках исследования по гранту для Управления внутренней политики РФ в 2013 году, осуществленного под руководством автора, а также в рамках деятельности автора на различных постах государственной гражданской службы и в должности руководителя AHO «Институт региональных проблем».

Основные положения и отдельные аспекты диссертации нашли отражение в научных публикациях автора, в докладах на научных и научно-практических конференциях как регионального, так и всероссийского уровней. Диссертация обсуждена и рекомендована к защите кафедрой российской политики факультета политологии МГУ имени М.В. Ломоносова 4 июня 2015 г.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и списка литературы, общим объёмом 135 страниц.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность, определяются объект, предмет, цели и задачи исследования, его хронологические рамки, рассматривается научная новизна, теоретические и методологические основы исследования, формулируются научная новизна и положения, выносимые на защиты, а также теоретическая и практическая значимость работы.

В первой главе «Теоретико-методологические основы формирования российской государственной кадровой политики» проводится анализ целей и задач государственной кадровой политики России в соответствии с общемировой и отечественной практикой. Автор рассматривает социально-философские и политологические работы, посвященных проблемам современных политических элит, их генезису и ректурированию, концептуальные подходы к государственной кадровой политике.

В диссертации показано, что современное положение дел в сфере государственного управления привело к необходимости формулирования новой концепции государственной кадровой политики, предъявляющей повышенные требования к человеческому капиталу.

Исходя из этого, делается вывод, что в настоящее время в сфере государственной кадровой политики важно выделить следующие приоритетные направления:

- разработка и внедрение системы хэдхантинга и рекрутинга кадров в аппарат федеральных органов власти;

- нормативно-правовое обеспечение процедур и механизмов реализации конституционных полномочий Президента, федеральных органов власти, а также, менеджмента в сфере кадровой политики;

- формирование федерального кадрового резерва с привлечением как внутренних, так и внешних источников пополнения для обеспечения эффективного функционирования государственного аппарата на разных уровнях государственной власти;

- создание упорядоченной и относительно централизованной системы управления персоналом и взаимодействия кадровых служб различных субъектов Федерации.

Основными функциями кадровой службы органов государственной власти являются:

проведение конкурсов на замещение вакантных должностей государственной службы, аттестация служащих, осуществление испытания кандидатов при замещении государственных должностей;

- документирование решений государственных органов, связанных с прохождением государственной службы, ведением личных дел и трудовых

11

книжек, осуществлением процесса увольнения и альтернативных способов освобождения от государственной службы;

- консультации государственных служащих по вопросам их правового статуса, соблюдения государственной тайны и других ограничений, связанных с должностными полномочиями;

- исследование и анализ уровня профессиональных компетенций государственных служащих;

- обеспечение повышения квалификации и дальнейшего образования государственных служащих.

Также в рамках первой главы произведен историко-философский анализ исследования проблем генезиса, статуса и функций элит в обществе, подчеркивает то, что идеи о разделении общества на большинство и меньшинство уходят корнями далеко в историю человечества. Размышления об элитах появились в ответ на антиэлитистские концепции и идеи эгалитаризма.

В данной главе рассмотрены основные определения, на которых строится работа, в частности, понятия государственной кадровой политики, политической элиты, а также направления, по которым ведется работа по созданию эффективной современной концепции кадровой политики, отвечающей запросам нынешней России.

Во второй главе «Анализ государственной кадровой политики и состава управленческой элиты в СССР» подробно анализируется роль КПСС в формировании и практике государственной кадровой политики Советского Союза, описывает этапы становления кадровой политики.

Кадровая политика в структуре советской власти составляла сущность деятельности КПСС, которая являлась основой устойчивости государственной системы. Фактически, КПСС обладала монополией на проведение государственной кадровой политики, а значит и на распределение власти.

В данной главе рассматривается историческое развитие системы рекрутинга на ведущие должности государственной службы в СССР, анализируется опыт первых лет советского государства, когда руководители разных уровней привлекали в ведомства своих приближенных, а партийные комитеты осуществляли легитимацию подобных решений. Система, сложившаяся после Октябрьской революции, по своему устройству в сфере кадрового обеспечения во многом копировала принципы феодального вассалитета.

В качестве антагонизма подобному положению дел в государственной кадровой политике рассматривается и анализируется опыт функционирования государственного аппарата в годы правления И.В. Сталина. Подчеркивается, что созданная им система взаимоотношений в кадровой сфере смогла стать очень эффективной для тех лет и осуществить несколько исторически

значимых управленческих прорывов.

Анализ кадровой политики «сталинского» СССР производится в тесной связке с раскрытием проблематики легитимности власти и ее источников для населения и государственных служащих. Иллюстрируется следующая выстроенная система: контроль над осуществлением политического и экономического курсов осуществляет глава государства (наделенный фактическим привилегиями «вождя»); чиновник обязан видеть в нем источник власти, которую он осуществляет вс вверенной ему области; ответственность за свои действия чиновник несет лично перед вождем. Таким образом, был реализован принцип абсолютной управляемости среди ключевых властных фигур различного масштаба, позволивший создать жесткую и вертикальную систему государственной кадровой политики.

Корректное функционирование вертикальной системы кадрового рекрутинга стало возможным благодаря объединению ее в единый механизм, проводящий тщательную кадровую работу в органах государственной власти в центре и регионах. Была достигнута вертикальная полнота и целостность государственной кадровой политики. Кроме этого, кадровая система СССР 30-х - 50-х годов обеспечила создание такого государственного аппарата, который был способен выполнить практически любые поставленные задачи.

В работе сделан вывод, что авторитарные принципы построения государственной кадровой политики содержали не только позитивные тренды, но и угрозы: среднесрочные и долгосрочные. Закрепленное отсутствие гражданского общества, ограничивающего независимость государственного аппарата, привело к тому, что отдельные властные структуры или группы чиновников получили широкий доступ к ресурсам и возможность использовать их в частных интересах.

При этом, согласно выводам автора, становление режима диктатуры стало необходимой вехой в легитимации класса чиновников в СССР. Государственный аппарат СССР, прежде всего, являлся гигантским механизмом, обеспечивавшим развитие страны. Но с другой стороны, что немаловажно, он представлял собой целое сословие со вполне определенными интересами. Сложно представить, что один человек в состоянии полностью контролировать его деятельность и принуждать к выполнению каких-то задач. Поэтому, по мысли автора, роль И.В. Сталина в этом случае обусловлена тем, что диктатура вождя на определенных этапах эволюции государственного аппарата являлась необходимой для его деятельности. Это обусловлено тем, что власть, полученная в результате революции, всегда слаба с точки зрения легитимности. В такие периоды истории логично появление вождя, который способен стать гарантом легитимности и взять на себя ответственность за все происходящее.

Все эти требования были реализованы через институт, осуществлявший кадровую политику. Этот институт находился под безоговорочным контролем вождя, обладал строгой иерархией и тотальностью. Любая административная единица находилась в его ведении. Этим механизмом во времена правления И.В. Сталина стала КПСС. Стройная система аппаратов была организована таким образом, что партийные комитеты подчинялись друг другу в строгой иерархии.

В целом, прогресс системы государственного управления в СССР, развитие сообщества профессиональных чиновников обусловили усложнение системы государственного кадрового рекрутинга, особенно после 1945 г. В послевоенный период в стране появляется формализованная методология отбора управленческих кадров - формируются критерии профильного образования и опыта государственной службы.

В диссертации подробно анализируется процесс становления номенклатуры как закрытого сообщества профессиональных бюрократов, карьерные стратегии которых связаны с формализацией государственной кадровой политики и внутренней этики политического класса СССР. Делается вывод, что создание номенклатуры оказалось на определенном историческом этапе эффективным кадровым механизмом. Это позволило кадровой системе функционировать стабильно. Кроме того, номенклатурный механизм обладал способом привлечения новых кадров в систему и обеспечения для них определенной карьерной траектории. Все это позволило создать устойчивый государственный аппарат.

В период расцвета номенклатурной системы кадрового рекрутинга в СССР была выстроена строгая и прозрачная вертикальная система, которая позволяла воспроизводиться за счет внешних ресурсов. У молодежи существовала возможность включиться во властные институты, поэтому карьера в государственной структуре казалось привлекательной для начинающих управленцев. Это обеспечивало динамичность и устойчивость государственной власти. Наличие формализованных процедур отбора гарантировали определенное внутреннее постоянство. Такая система отличалась гибкостью и способностью вписываться в региональные условия.

После смерти И.В. Сталина ситуация в структуре власти в СССР стала постепенно меняться. Проблема легитимности государственного аппарата была разрешена, и вождистская структура власти начала представлять угрозу для самого правящего политического класса. Авторитет вождя более не требовался для стабильного функционирования чиновничьего аппарата. Поэтому он медленно переставал быть простым инструментом реализации воли. Партийный и государственный аппарат стремился получить гарантии безопасности и набор привилегий, соответствующий социальной прослойке,

14

которая отвечает за функцию управления в обществе. Это существенным образом сказалось на функционировании государственной кадровой политики, которая стала более закрытой.

Кадровый механизм отвечал за применение кадровым институтом соответствующих критериев. Это то, что в общем смысле можно назвать «номенклатурой». Внутреннее постоянство номенклатуры гарантировалось формализованными процедурами отбора. В идеале данная система была гибкой и адаптирующейся. С этой точки зрения номенклатура - эффективный кадровый механизм, работающий в соответствии с указанными в главе принципами. Реальное приложение этой системы требовало вовлечения непубличных механизмов. Кадровый отбор, основанный на принципе эффективности, зависел во многом от неформализуемого опыта конкретного чиновника, что неприемлемо для системы в целом. Это, впрочем, нивелировалось личной ответственностью и давлением «сверху». Но руководитель, перед которым поставлена вполне конкретная задача, может подбирать «нужных» людей во имя эффективности. Это могло быть реализовано только с помощью партийного механизма.

Сталинская система являлась неустойчивой, поскольку была основана на насилии. Общество в принципе не может функционировать под давлением и совершенно естественно стремится избавиться от источника дискомфорта. К моменту смерти И.В. Сталина население уже видело партийно-государственный аппарат гарантом власти. В этом случае авторитет вождя уже не требовался. Партийный аппарат стремится к безопасности и привилегиям, соответствующих его статусу. Таким образом, демонтаж кадровой системы был нацелен не на полное разрушение, а на модернизацию существующей модели. В итоге внешняя атрибутика осталась прежней, но внутренние принципы были уничтожены. Номенклатура перестала быть открытой системой, а чиновники стали кланом с устойчивым механизмом воспроизводства.

В 1960-80-е годы произошла некоторая формализация кадровых процессов. Однако критерии соответствия руководящим должностям сохранились в первозданном виде, а номенклатурная система продолжала свою работу. Тем не менее, в указанный период система все же претерпела изменения. Номенклатура стала несколько более открытой, а значит, привлечение во власть новых кадров несколько актуализировалось. Тем не менее, характерные черты раннего периода функционирования рекрутинговой системы оставалась прежней - для попадания в номенклатуру была необходима протекция. Она обеспечивала и дальнейшее продвижение.

Следовательно, номенклатура превратилась в механизм по воспроизводству клановой структуры. Эта схема работала на поддержание диктатуры с помощью принципа абсолютной управляемости. Поэтому

15

появление вождя в данный период логичен, поскольку последний является гарантом легитимности и берет на себя необходимую ответственность.

В третьей главе «Преемственность и проблематика государственной кадровой политики РФ» автор анализирует проблематику кадровой политики позднего СССР и унаследованных от этого периода практик государственного кадрового рекрутинга в Российской Федерации, показывает динамику этого процесса.

В это время в России сложилась система неэффективной государственной кадровой политики, что связано с противоречием между демократическими принципами власти и фактически оставшимися со времен Советского Союза ее институтами. Подавляющее большинство демократических процедур в государственной кадровой сфере по факту представляют собой усложненное назначение заранее известных лиц.

В первый период становления «новой» России кадровая политика напоминала «кадровую систему» ленинской эпохи. Узкая элитарная группа формировала команду из приближенных людей. Система формальных критериев осталась в прошлом.

В главе анализируется созданная в начале XXI века структура вертикали российской власти в ее приложении к вопросам кадрового назначения на руководящие должности государственной гражданской службы. Проводится сравнение кадровых управленческих возможностей центра в отношении региональных элит в РФ и СССР.

Автор приходит к заключению, что главный недостаток современной кадровой системы заключается в слабости формальных критериев и в частой несопоставимости опыта государственной службы в СССР и РФ, невозможности сохранения данного критерия в качестве основного за «опытным» кадровым составом чиновников. В связи с этим профессионализм был формализован в виде квалификации. Она, в свою очередь, была сведена к образованию, курсам повышения квалификации, наличию дополнительных знаний об объекте управления, о методах менеджмента и другим важным аспектам.

Отмечается, что в настоящее время российская система решает проблемы подготовки в основном за счет привлечения практикующих специалистов. При этом подготовка кадров затруднена: учебный процесс зачастую не отражает реальности. К тому же, органы государственной власти не очень заинтересованы в привлечении на ответственные должности молодых специалистов без протекции или иных неформальных способов отбора.

Самый острый конфликт с демократическими принципами заключается в парализации эффективности работы системы государственной власти в связи с фактическим отсутствием института жесткой ответственности чиновника-

руководителя за достижение конкретных результатов. Сложившееся положение дел является прямым следствием замкнутости политического класса и его во многом клановой структуры. Поэтому основная деятельность государства направлена на обеспечение процесса функционирования общества, а не на достижение конкретных и ощутимых результатов.

Кроме этого, в главе анализируются процессы формирования протоклановых структур в российской власти. Делается вывод, что такие структуры являются замкнутыми, но нестабильными в силу зависимости от внешних условий. Важнейшим этико-практическим следствием существования нестабильных замкнутых сообществ во власти признается отсутствие интереса ряда властных институтов к решению стратегических задач, необходимых для развития общества и государства. Один из важнейших выводов -существующая протоклановая структура власти является препятствием для создания эффективной государственной кадровой политики.

В конце главы подчеркивается, что кланы в современной России, как наиболее стабильная часть общественного организма, обеспечивают преемственность экономического и политического курса, в чем и заключается их основная социальная функция. Растворенность кланов в обществе трансформирует форму клановой тайны. Скрытность действий обеспечивается не передачей неких тайных данных, а за счет невозможности разделить происходящие процессы и реальное влияние кланов.

Автор сделал вывод, что кланы в России скорее близки к протокланам, существующим в развивающихся странах. Они зависимы от внешних сил и государственной власти, в силу этого они нестабильны. Живя определенным историческим моментом, они теряют интерес к обществу как к сфере своего долгосрочного существования. Базис для кланов был заложен в общественных изменениях 90-х годов, когда .механизмы западной демократии были привнесены в советское общество.

В Заключении формулируются основные выводы диссертационной работы, отмечается необходимость дальнейшего исследования темы.

ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ ИССЛЕДОВАНИЯ

По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:

Публикации в периодических научных изданиях, рекомендуемых ВАК:

1. Журавлев, Д.А. Клановость и кадровая политика в СССР. // Закон и Право. - М„ 2012, № 10. С. 117-120.

2. Журавлев, Д.А. Политические кланы как социальный институт. // Образование. Наука. Научные кадры. - М: ЮНИТИ-ДАНА, 2012, №5. С. 196199.

3. Вельский, В.Ю., Журавлев, Д.А. Принципы и приоритеты формирования кадровой политики России. // Вестник Московского университета МВД. - М., 2015. №2. С. 276-279.

Монография:

4. Журавлев, Д.А. Политические кланы как социальный институт. // Глобализация и современная Россия: монография / [В.Ю. Вельский и др.]; под ред. В.Ю. Вельского, А.И. Сацуты. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2014. - 135 с. (Авторство не разделено).

Публикации в других научных изданиях:

5. Журавлев, Д.А. Кадровая ситуация в Крыму - проблемы и вызовы // Государственная служба и кадры. - М., 2014. № 3. С. 35-38.

Отпечатано в копи-центре « СТ ПРИНТ » Москва, Ленинские горы, МГУ, 1 Гуманитарный корпус, c-mail: globus9393338@yandex.ru тел.: 8 (495) 939-33-38 Тираж 100 экз. Подписано в печать 16.09.2015 г.