автореферат диссертации по политологии, специальность ВАК РФ 23.00.02
диссертация на тему: Институт государственной службы в условиях трансформации современной России

Полный текст автореферата диссертации по теме "Институт государственной службы в условиях трансформации современной России"

На правах рукописи

□ □3 176 Ю6

Моисеев Александр Владимирович

ИНСТИТУТ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В УСЛОВИЯХ ТРАНСФОРМАЦИИ СОВРЕМЕННОЙ

РОССИИ

Специальность

23 00 02 — политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии

1 5 НОЯ 2007

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата политических наук

Москва - 2007

003176106

Работа выполнена на кафедре политического анализа факультета государственного управления Московского Государственного Университета им М В Ломоносова

Научный руководитель: доктор политических наук, доцент

Пушкарева Галина Викторовна

Официальные оппоненты: доктор политических наук, доцент

Рыбаков Андрей Вячеславович

кандидат политических наук, Чумаков Виталий Александрович

Ведущая организация: Институт социологии Российской Академии

наук

Защита состоится 15 ноября 2007г в 16 20 часов на заседании диссертационного совета Д 501 001 27 при Московском государственном университете им M В Ломоносова по адресу 119992, ГСП-2, Москва, Ленинские горы, МГУ, 1-й корпус гуманитарных факультетов, ауд 221

С диссертацией можно ознакомиться в читальном зале Научной библиотеки МГУ им М В Ломоносова (МГУ, 1-й корпус гуманитарных факультетов)

Автореферат разослан «_» октября 2007 г

Ученый секретарь диссертационного совета

Г В Пушкарева

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Становление Российской Федерации как суверенного государства, конституционный выбор демократического пути развития сделали объективно неизбежной модернизацию всей системы государственного управления, приведение ее в соответствие с принципами демократии и правового государства, повышение ее эффективности и результативности Важной составляющей этого многогранного процесса является реформирование государственного аппарата, государственной службы, обеспечивающей процессы принятия и реализации государственных решений, выполнение государственными органами своих функций

Государственная служба,1 как профессиональная деятельность по исполнению государственными органами своих полномочий, играет особо значимую роль в государственном управлении От уровня ее компетентности, активности и эффективности зависит способность государства решать насущные политические, социальные и экономические проблемы, поддерживать стабильность общества, обеспечивать демократический вектор развития В периоды сложных общественных трансформаций успех того или иного политического курса во многом определяется тем, насколько удается реформаторам привлечь на свою сторону сотрудников государственного аппарата, государственную бюрократию, обладающую значительными ресурсами влияния на процессы принятия государственных решений Обладая профессиональными знаниями и навыками, государственная бюрократия оказывает непосредственное воздействие на формирование политического курса, способна стать активным помощником или тормозом в реализации политических программ

Актуальность диссертационного исследования связана со следующими обстоятельствами

Во-первых, процесс реформирования российской государственности и системы государственного управления развивается противоречиво, в нем сталкиваются интересы конкурирующих между собой политических сил, различные идеологические взгляды и теоретико-методологические концепты В этой связи крайне важным становится изучение процессов, происходящих в государственной бюрократии, исследование институциональных условий, конституирующих ее деятельность, анализ перспектив встраивания ее в демократические процессы

1 Государственная служба в нашей стране в соответствии с Федеральным законом «О системе государственной службы в Российской Федерации» включает такие виды деятельности, как обеспечение обороноспособности страны (военная служба), поддержание правопорядка (правоохранительная служба) и обеспечение деятельности органов государственного управления (гражданская служба) В данном диссертационном исследовании под государственной службой будет пониматься гражданская служба

Во-вторых, современный этап административных реформ в России нацелен на оптимизацию структуры федеральных органов исполнительной власти и уточнение организационной структуры и технологий государственного управления, на ориентацию деятельности органов исполнительной власти на повышение качества и доступности государственных услуг и на ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства Решение этих задач требует дальнейшей модернизации всей системы исполнительной власти и, прежде всего, института государственной службы В связи с этим возрастает значение научного исследования содержания и характера трансформаций в данном институте, а также выработки мер по обеспечению их оптимальности

В-третьих, требует дополнительного исследования отношение государственных служащих к проводимым реформам, выявление факторов, влияющих на их адаптивные возможности в условиях институциональных изменений Это позволит сформулировать компетентное суждение о возможности провести в жизнь весь комплекс мероприятий, предусмотренных Программой «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)», срок действия которой был продлен указом Президента РФ от 12 декабря 2005 года (№ 1437) на 2006-2007 годы, а также Концепцией административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах, одобренной Правительством Российской Федерации

В-четвертых, нуждаются в совершенствовании ценностные и нормативные основы института государственной службы, формирующие мотивацию и стремление к профессиональному росту государственных служащих В этой связи требуется дополнительное исследование системы институциональных отношений в этой сфере и определения их практической возможности обеспечивать повышение эффективности деятельности государственных служащих, снижение уровня коррупции и достижение результативности социального контроля за институтом государственной службы

Степень научной разработанности проблемы В последнее время проблематика государственной службы активно разрабатывается в научной литературе Отметим, прежде всего, работы О В Агеева, Е Д Богатырева, В Егорова, В В Пастухова, Е Этциони-Халви, где предпринята попытка определить место государственной службы в системе государственной власти и политической системе общества2 Важное значение

2 Агеев О В Государственная служба как субъект политической власти // Политические исследования в системе РАГС Ежегодник 2005 — М - Ростов н/Дону, 2006, Богатырев Е Д Реформа государственной службы в РФ в контексте демократизации политической системы и формирования гражданского общества // Власть, 2005, № 2, Егоров В Государственная власть и государственная служба в России к новому качеству // Государственная служба, 2006, № 5, Петухов В В Бюрократия и

для нашего исследования имеют работы, в которых рассматриваются общие проблемы государственного управления и формулируются теоретико-методологические основы концептуализации государственной службы в контексте широкого поля вопросов совершенствования всей системы государственного управления (в частности работы В Калинина, В С Комаровского, В В Лобанова, H Меннинга, H Парисона, А И Соловьева, JIВ Сморгунова)3

Особого внимания заслуживают работы, в которых были предприняты попытки сформулировать основные принципы эффективной государственной службы Классическая модель рациональной бюрократии была разработана МВебером,4 ее всесторонний анализ дан в работах M А Масловского! Основные параметры современных моделей государственной службы, разработанных в рамках концепций «new public management» и «good governance», проанализированы в работах AJI Андреевой, H Астаховой, И H Афанасьева, Г JI Купряшина, А В Оболонского и др6

Большое значение для научной разработки проблематики государственной службы имеют работы, в которых главным предметом исследования является государственная бюрократия как социальная группа, обладающая собственной субкультурой, специфическими

профессиональными установками и ценностными ориентациями В этом ряду

власть // Социологические исследования 2006 № 3 Etziom-Halevy Е Bureaucracy and Democracy -London,1983

3 Государственная политика и управление в 2 ч Часть 1 Концепции и проблемы государственной политики и управления // Под ред Л В Сморгунова. - M РОССПЭН, 2006, Государственная политика и управление в 2 ч Часть II Уровни, технологии, зарубежный опыт государственной политики и управления // Под ред Л В Сморгунова - M РОССПЭН, 2007, Калинин А Реформирование структуры государственного управления причины и технологии // Общество и экономика, 2006, № 7-8, Лобанов В В Государственное управление и общественная политика. - M Питер, 2004, Меннинг H , Парисон H Реформа государственного управления международный опыт - M Весь мир, 2006, Комаровский В С Вызовы бюрократической парадигмы управления поиск ответов // Государственное управление в XXI веке традиции и новации Ч 1 - M РОССПЭН, 2007, Соловьев А И Политика и администрирование структурные конфликты в российской системе государственного управления // Государственное управление в XXI веке традиции и новации 4 1 - M РОССПЭН, 2007

4 См Вебер M Политика как призвание и профессия // Избранные произведения - M «Прогресс», 1990 , Вебер M Парламент и правительство в новой Германии // Политические работы -M <(Праксис», 2003 , Weber M Wirtschaft und Gesellschaft - Tubingen Mohr, 1976

Масловский M В Политическая социология бюрократии -М «Tempus», 1997, Масловский M В Теория бюрократии Макса Вебера и современная политическая социология -М «Tempus», 1996

6 Андреева А Л Современная Россия запрос на компетентного чиновника // Общественные науки и современность, 2007 № 1, Астахова H Идеология государственной службы // Государственная служба, 2006, № 3, Афанасьев M H Клиенгелизм и российская государственность - M «МОНФ», 2000, Барабашев А Г Совершенная бюрократия и «новый менеджмент» альтернатива, синтез или новый подход? с 4 // hse ru/temp/2006/files/20060404-06/20060405_barabashev doc, Вебер M Политические работы - M «Праксис», 2003, Купряшин ГЛ Государственный менеджмент возможности и ограничения //Государственное управление Электронный вестник, 2003, № 1 http //www spa msu ru/e-jounial/l/21_l php, Оболонский AB Бюрократия для XXI века? Модели государственной службы Россия, США, Англия, Австралия - Москва Дело, 2002,

есть как общетеоретические работы,7 так и прикладные исследования государственных служащих в нашей стране8

Вопросы государственной службы находят свою интерпретацию и в работах, посвященных анализу хода административной реформы в России Отметим в частности работы Н А Александровой, Д Г Бычкова, О В Гаман-Голутвиной, А В Клименко, В С Комаровского, В Н Лексина, В Б Салатинова9 Реформа государственной службы нашла свое отражение в целой серии публикаций В частности АГБарабашев, ЮМБуравлев, Л В Вагина, В Граждан, ЮВИрхин, О Митрошенков, А В Оболонский, СГТуронок, О Ф Шабров критически анализируют ход этой реформы, предлагают свои суждения и оценки 10

Особое место занимают работы, посвященные анализу внутренних противоречий в государственной службе, конфликтам интересов, дисфункциям государственной службы и в частности коррупции Выделим, к

7 Брудер В Бюрократия // Полис 1991 № 5, Warwick DPA Theory of Public Bureaucracy -Cambridge, London.1978

* Вызов Л Г Бюрократия при Путине - субъект развития или тормоз // Социологические исследования 2006 № 3, Гимпельсон BE Численность и состав российской бюрократии между советской номенклатурой и госслужбой гражданского общества - М ГУ-ВШЭ, 2002, Мальковская А О Государственные служащие как социально-профессиональная группа в условиях реформирования госслужбы // Социально-трудовая сфера проблемы и пути их решения Сб науч ст - М, 2005,

9 Александрова А Н, Бычков Д Г, Гришина Е Е Гражданские служащие и административная реформа оценка итогов, отношение к переменам и перспективы // Государственное управление в XXI веке традиции и новации 4 1 - М РОССПЭН, 2007, Гаман-Голутвина О В Административная реформа в Российской Федерации предварительные малоутешительные итоги // аналитики // Ин-т стратегических оценок и анализа М, 2006, № 4, Клименко А В Механизмы нового государственного управления и модернизированной бюрократии в концепции административной реформы // "ЧиновникЪ" 2005 №5, Комаровский В С Административная реформа в Российской Федерации // Полис, 2005, № 4, Лексин В H , Лексин И В , Чучелина Н H Качество государственного и муниципального управления и административная реформа. - M «Европроект», 2006, Оболонский AB Без реформы бюрократии административные реформы бессмысленны// Общественные науки и современность, 2005 № 6, Салатинов В Б Промежуточные итоги административной реформы от структурного хаоса к государственному менеджменту // Вестник Московского университета Серия 21, Управление (государство и общество), 2006, № 4,

1 Барабашев А Г, Кабышев С В , ред Реформа государственной службы канадский опыт и российская действительность - М Формула права, 2006, Барабашев А Г Реформа государственной службы Российской Федерации, (2000-2003 годы) - М, Издательский дом ГУ ВШЭ, 2006, Буравлев Ю М Реформы государственного управления и государственной службы в России - М Юрист, 2006, Вагина Л В Реформирование государственной службы Российской Федерации схемы и комментарии учеб Пособие — М Юркнига, 2006, Граждан В Какая модель управления государственной гражданской службой нам нужна' // Власть, 2005, J4» 12, Ирхин Ю В Новое государственное управление и проблемы эффективности госслужбы в современной России // Государственное управление в XXI веке традиции и новации Ч 1 - М РОССПЭН, 2007, Митрошенков О Государственная гражданская служба реформа или имитация'' Социологические аспекты / Наука Культура Общество, 2006, № 2, Оболонский А В Сторонники и противники реформы государственной службы // Общественные науки и современность, 2006, № 5, Реформа государственной службы Российской Федерации (2000—2003 годы) // рук авт коллектива А Г Барабашев - M Изд дом ГУ ВШЭ, 2006, Туронок С Г Государственная гражданская служба в условиях реформ // Общественные науки и современность 2006 № 4, Шабров О Ф Реформа государственной службы открытость или эффективность'' // Социология власти, 2005, № 6,

примеру, работы таких авторов, как Г А Банных, ГПЗинченко, О В Казаченкова, Г В Пушкарева, JI НЛимофеева, Г А Сатаров и др 11

Проблеме повышения эффективности государственной службы, совершенствованию кадровой политики и новым технологиям государственного управления посвящены работы С JI Аксенова, Г А Корнейчук, H Пицик, А Г Барабашева, Д В Баснака, Б В Лытова, А И Турчинова12

Практически во всех работах, посвященных проблематике государственной службы, рассматриваются ее институциональные свойства Институциональная тематика особенно наглядно представлена в работах О С Аюшевой, JI Е Бурды, И А Василенко, А Ф Ноздрачева, А В Оболонского, Д В Овсянко, Е В Охотского, 3 С Поповой и др 13

Вместе с тем, анализ публикаций показывает, что задача проведения комплексного исследования института государственной службы на основе теоретико-методологических принципов неоинституционализма и анализа в рамках данной научной парадигмы процессов реформирования государственной службы в России на уровне диссертационного исследования не ставилась В современной политической науке концептуальные положения неоинституционализма в своих работах

" Банных ГА Управленческие аномалии в государственной гражданской службе // Чиновникъ, 2005, № 6, Зинченко ГП Государственная служба дисфункции и девиации // Чиновникь, 2002 №1, Казаченкова О В Конфликт интересов на государственной гражданской службе / Журнал российского права, 2006, № 3, Сатаров Г А Антикоррупционная политика - M РА «СПАС», 2004, Пушкарева Г В Конфликты интересов в государственной службе политические основания и политические последствия // Государственное управление в XXI веке традиции и новации Ч 1 - M РОССПЭН, 2007,Тимофеева Л H Конфликты интересов на государственной службе в России стратегии и тактики урегулирования // Государственное управление в XXI веке традиции и новации Ч 1 - M РОССПЭН, 2007

1 Барабашев А Г О возможности оценки эффективности и результативности служебной деятельности государственных гражданских служащих // Государственное управление в XXI веке традиции и новации 41 - M РОССПЭН, 2007, Баснак Д В Использование информационных технологий в системе управления государственной службой Российской Федерации // Вестник Московского университета Серия 21, Управление (государство и общество), 2006, № 4, Лытов Б В Управленческие отношения в государственной службе Учеб пособие - M РАГС, 2003, Турчинов А Проблемы формирования системы управления государственной гражданской службой // Государственная служба, 2006, № 3, Аксёнов С JI Социальная диагностика кадрового обеспечения аппарата органов государственной власти Российской Федерации Автореф дис канд социол наук РАГС M ,2000, Корнийчук Г А Государственные служащие Особенности регулирования труда - M Альфа-Пресс, 2006, Основы государственной службы и кадровой политики учебное пособие для студентов вузов [В В Черепанов, В П Иванов] - M Юнити Закон и право, 2007, Пицик H Проблемы формирования кадрового состава гражданской службы в современных условиях // Власть, 2006, № 6,

3 Аюшеева О С Государственная служба как духовно-культурный институт Автореф дис канд социол наук 22 00 04 // Рос акад гос службы при Президенте РФ М, 2001, Бурда ЛЕ Законодательство о государственной службе субъекта Российской Федерации Автореф дис канд юрид наук Ин-т законодательства и сравнит правоведения при Правительстве РФ M 2001, Василенко И А, Административно-государственное управление в странах Запада США, Великобритания, Франция, Германия Изд 2-е, перераб идоп -М Логос, 2001, Ноздрачев А Ф Государственная служба Учебник для подготовки государственных служащих - M Статут, 1999, Оболонский АВ, Барабашев А Г Государственная служба комплексный подход - M Дело 2000, Овсянко Д M Государственная служба Российской Федерации - M Юрист, 2006, Охотский ЕВ Государственная служба в парламенте отечественный и зарубежный опыт - M РОССПЭН, Московский государственный институт международных отношений (Университет), 2002, Попова 3 С Государственная служба как институт государственных социальных услуг Дис канд социол наук 22 00 04 M, 2000,

сформулировали Дж Марч и Й Олсен, Э Остром, П Холл, Р Тейлор, Й Блом-Хансен, БВейнгаст, Г Питере, С Хантингтон, БРотстайн, ВВРадаев, В Г Кирдина, С В Патрушев, А В Рыбаков и др 14 Однако теоретико-методологический потенциал неоинституционализма еще не использован в полной мере для концептуализации проблематики государственной службы, для анализа процессов реформирования системы государственного управления На наш взгляд, это свидетельствует о недостаточной разработанности темы В этой связи работа, направленная на обогащение знаний в этой области, представляет значительный научный и практический интерес

Объект исследования — государственная служба как вид профессиональной деятельности по обеспечению полномочий государственных органов

Предмет исследования - институциональные свойства государственной службы

Цель диссертации - исследовать процесс институционального развития государственной службы в постсоветской России, выявить проблемы и оценить перспективы реформирования института государственной службы в нашей стране Задачи

уточнить основные теоретико-методологические принципы неоинституционального подхода и выработать на их основе концептуальную модель исследования института государственной службы,

- раскрыть содержание механизмов функционирования института государственной службы, выявить степень их эффективности в российских условиях,

- определить место и роль института государственной службы в политической системе российского общества, показать необходимость его реформирования в условиях политической модернизации,

14 March J, Olsen J The New Institutionahsm Organizational Factors in Political life // American Political Science Review, 1984, Vol 78, N3, March JG, Olsen JP Rediscovering institutions The organizational basis of politics - N Y The Free Press, 1989, Ostrom E , Crawford S A Grammar of Institutions U American Political Science Review, 1995, Vol 89, N 3, Hall P , Taylor R Political Science and the Three New Institutionahsm // Political Studies, 1996, Vol 44, N5, Blom-Hansen, J A "New Institutional" perspective on Policy networks // Public Administration, 1997 Vol 75, Вейнгаст Б Политические институты с позиций концепции рационального выбора//Политическая наука новые направления Под ред Р Гуина и X -Д Клингеманна -М Вече, 1999, Шггерс Б Г Политические институты вчера и сегодня//Политическая наука новые направления Под редРГудина и X -Д Клингеманна — M Вече,1999 Хантингтон С Политический порядок в меняющихся обществах - М «Прогресс-традиция», 2004, Кирдина С Г Институциональные матрицы и развитие России - M ТЕИС, 2000, Патрушев С В Институционализм в политической науке Этапы, течения, идеи, проблемы // Политическая наука, 2001, X» 2, Патрушев С В Институционализм в политической науке Этапы, течения, идеи, проблемы // Зарубежная политология в XX столетии Сб науч тр //РАН ИНИОН Отв ред вып Ильин MB - М , 2001, Радаев В В Новый институциональный подход построение исследовательской схемы // Журнал социологии и социальной антропологии, 2001, Том IV, №3, Ротстайн Б Политические институты общие проблемы // Политическая наука новые направления Под ред Р Гуина и X -Д Клингеманна - M Вече,1999, Рыбаков А В Полигика в институциональном измерении теоретико-методологический аспект Дисс на соискание ученой степени доктора политических наук - М 2004

- проанализировать теоретические модели государственной службы и разработать институциональную модель государственной службы в трансформирующемся российском социуме,

- провести анализ процесса реформирования государственной службы в России, выделить его основные этапы, раскрыть содержание возникающих в ходе этого процесса проблем и противоречий

Теоретико-методологической основой диссертационного исследования являются концептуальные положения

неоинституционального подхода, позволяющие рассматривать государственную службу не только, как комплекс формально-юридических норм, но как сложную взаимосвязь таких норм с реальной практикой их воспроизводства Исследование института государственной службы в рамках неоинституционального подхода предполагает выявление реальных моделей поведения, складывающихся в обществе под влиянием, как законодательных норм, так и исторически сложившихся образцов поведения государственных служащих Кроме того, в работе использованы положения и методологические принципы системного и структурно-функционального анализа, обеспечивающие возможность более адекватной интерпретации места и роли государственной службы в современном государстве и в более широком плане - в политической системе общества

Эмпирической базой диссертации является конкретное исследование «Служба-2007»15, проведенное лично автором с использованием комплекса социологических методов сбора, обработки и анализа данных Автор также провел вторичный анализ данных опросов общественного мнения и государственных служащих, проведенных ведущими социологическими центрами страны, что позволило расширить поле сбора эмпирического материала, необходимого для верификации авторской теоретической концепции Кроме того, автор опирался на собственный опыт работы в системе государственной службы, в частности в Аппарате Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации

Достоверность и научная обоснованность результатов исследования обеспечиваются опорой на общепринятые теоретико-методологические принципы политологического анализа, использованием получившего всестороннее обоснование в политической науке неоинституционального подхода, применением апробированных в исследовательской практике методов сбора эмпирических данных

15 Социологическое исследование «Служба-2007» проведено в 1 квартале 2007г Использованы методы экспертного опроса и контент-анализа Всего опрошено 69 экспертов, объединенных в три экспертные группы (1) государственные служащие, (2) депутаты и сотрудники Федерального собрания РФ, (3) ученые, преподаватели вузов Сделан анализ 141 нормативно-правовой документа

Научная новизна работы заключается в том, что в ней впервые в отечественной политологической литературе проведено комплексное исследование государственной службы на основе неоинституционального подхода, что позволило описать основные механизмы функционирования института государственной службы, определить условия и пределы его модернизации в современном российском обществе

В процессе реализации основной цели и связанных с ней исследовательских задач, в диссертации были получены следующие, имеющие научную новизну, результаты

- выявлены и описаны на основе методологии неоинституционального подхода свойства и параметры института государственной службы как комплекса реально работающих норм, правил, регламентирующих деятельность лиц, обеспечивающих работу государственных органов, раскрыты значение и взаимосвязь формальных и неформальных норм, конституирующих данное институциональное образование,

- раскрыто содержание социальных механизмов и процессов, обеспечивающих функционирование института государственной службы в современном обществе, выявлены институциональные практики, определяющие специфику института государственной службы в Российской Федерации,

- раскрыто значение института государственной службы в выполнении государством функции управления обществом, показаны место и роль данного института в политической системе современного российского общества,

- выявлено решающее влияние доминирующих в сознании политической элиты представлений об основных принципах организации государственной службы на характер и направленность процессов ее реформирования, показана эволюция концептуальных моделей государственной службы и раскрыто их содержание,

проанализирован процесс реформирования института государственной службы в России, показан его противоречивый характер, уточнены этапы, дана оценка достигнутым результатам и выявлены причины возникших затруднений в реализации Федеральной программы «Реформирование государственной службы в Российской Федерации»

Теоретическая и практическая значимость исследования. Уточнение теоретических представлений о государственной службе в рамках неоинституционального подхода позволяет совершенствовать методологию исследования и развития системы социально-политических отношений в сфере государственного регулирования и тем самым расширить теоретико-методологическую базу процесса реформирования государственной службы в Российской Федерации Выявление и обоснование направлений и путей совершенствования института государственной службы могут сыграть определенную роль в

практической деятельности органов государственного управления Ряд положений исследования может найти практическое применение в деятельности аналитических структур органов государственной власти и управления на федеральном и региональном уровнях Результаты диссертационной работы могут быть использованы для уточнения государственной политики в области дальнейшего совершенствования государственной службы Материал диссертационного исследования может быть использован в преподавании дисциплин гуманитарного цикла в учреждениях высшего профессионального образования, осуществляющих подготовку кадров для государственной службы

Апробация работы. Основные положения и выводы диссертационного исследования изложены в публикациях автора, в выступлениях на научных конференциях (Всероссийская научная конференция «Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России» ИНИОН РАН, 2007, VII Межвузовская научно-практическая конференция аспирантов и молодых ученых «Социология власти основы теории и развитии практики» РАГС, 2007, VIII Межвузовская научно-практическая конференция «Опыт и проблемы преподавания гуманитарных и социально-экономических дисциплин в Вузах» МАТИ-РГТУ им К Э Циолковского, 2007) Ряд положений диссертации прошли апробацию на Парламентских слушаниях Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в 2004, 2005, 2006 и 2007гг

Работа обсуждена и рекомендована к защите на заседании кафедры политического анализа факультета государственного управления МГУ им М В Ломоносова

Структура работы Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения списка использованной литературы и приложения

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, характеризуется степень научной разработанности проблемы, определяются цель и задачи исследования, излагается теоретико-методологическая основа диссертации, раскрывается научная новизна и практическая значимость исследования

Б первой главе «Методологические основы институционального анализа государственной службы» рассматриваются основные теоретические и методологические проблемы, связанные с изучением заявленной темы диссертации В этой главе показывается эволюция институционального анализа и обосновывается необходимость использования методологии неоинституционального подхода к

исследованию государственной службы, дается характеристика основных теоретических моделей государственной службы и определяется место данного института в политической системе современного общества

В первом параграфе «Особенности неоинституционального подхода к исследованию государственной службы» уточняются основные методологические принципы, определяющие специфику неоинституционального подхода, показываются теоретические и практические перспективы использования данной методологии к изучению государственной служба

В работе показывается эволюция институционального подхода в политической науке и обосновывается тезис, что комплексное исследование института государственной службы невозможно в рамках классического институционализма, тяготеющего к механистическому описанию института как нормативной системы Необходимо рассматривать институт не только, как комплекс формально-юридических норм, но как сложную взаимосвязь таких норм с реальной практикой их воспроизводства. Автор формулирует свою позицию, что исследование института государственной службы в рамках неоинституционального подхода предполагает выявление реальных моделей поведения, складывающихся в обществе под влиянием, как законодательных норм, так и исторически сложившихся образцов поведения государственных служащих

В этой связи автор подчеркивает, что институциональные отношения строятся на основе как формальных, так и неформальных норм Государственная служба — один из институтов, где формальные правила и официальная регламентация необычайно сильно развиты Однако в реальной жизни каждая формальная норма «обрастает» дополнительными условностями, которые адаптируют данную норму к конкретной ситуации, позволяют ей функционировать в определенном контексте На практике вполне вероятной становится ситуация конкуренции между формальными и неформальными правилами, когда, зная о формальных правилах, индивиды тем не менее считают более эффективными неформальные, апробированные опытом, дающие определенные преимущества в решении конкретных задач

Особое внимание в работе уделяется проблеме стабильности и эффективности института государственной службы В данном параграфе показывается, что стабильность института достигается за счет того, что конституирующий данный институт нормативный порядок оказывается реально действующим, «работающим» Воспроизводство норм в реальном поведении государственных служащих достигается, во-первых, за счет профессиональной социализации, обеспечивающей в каждой конкретной ситуации появление людей, обладающих необходимыми навыками и умениями ориентации в соответствующем институциональном поле, во-вторых, путем применения санкций, как позитивных, поощряющих

соответствующее нормативному порядку поведение государственных служащих, так и негативных, предусматривающих различные виды наказаний за отклоняющиеся от принятого распорядка действия» в-третьих, посредством легитимации института государственной службы, повышения престижа статуса государственного служащего

Во втором параграфе «Теоретические модели государственной службы» рассмотрены основные теоретические модели государственной службы, показана их методологическая значимость и практическое значение

Первая модель, проанализированная в работе - это модель рациональной бюрократии МВебера В диссертации показывается, что данная модель государственной службы требует особой типа организации властных отношений, предполагающего формализацию процедур осуществления власти, уважительное отношение граждан к закону, возможность рационального изменения нормативного порядка в соответствии с интересами общества Рациональная модель бюрократии обеспечивает относительную автономность государственного аппарата, возможность его функционирования в условиях демократической конкуренции и смены правящих политических партий Нормативный институциональный порядок должен соответствовать критериям целесообразности и эффективности государственной службы, понимаемых в условиях легального господства как обеспечение равных возможностей для рационально действующих индивидов В этой связи правила взаимодействий должны носить обезличенный характер, чтобы элиминировать привнесение личных или групповых интересов в работу государственного аппарата

Как и любая теоретическая концепция, веберовская модель, наряду с явными эвристическими возможностями, открывающимися в объяснении принципов рационального устройства государственной службы, имела и свои ограничения В работе, в частности, указывается на чрезмерно жесткий каркас формальных правил, препятствующих проявлению чиновников индивидуальных качеств, творческого подхода к решению задач

Издержки рациональной модели бюрократии особенно стали чувствительными по мере того, как эта модель бралась за основу при проведении реформ государственной службы в XX в Разочарование в веберовской модели государственной службы, на наш взгляд, стало одной из причин, ускоривших переориентацию научного сообщества на неоинституциональные теории

В рамках теоретической концепции «нового государственного менеджмента» («New Public Management») создается меведжериальная модель государственной службы Данная модель возникает на базе рациональной версии неоинституционализма, для которой характерно

применение экономического анализа к изучению политики, когда последняя начинает рассматриваться как сфера специфических рыночных отношений, в рамках которых действуют индивиды, стремящиеся к максимизации собственной выгоды

Переход к новым ориентирам в практике реформирования государственной службы был связан с тем, что были исчерпаны потенциальные возможности совершенствования государственного аппарата путем внедрения принципов аполитичности государственной службы, четкой регламентации должностных обязанностей, иерархического контроля за служебной дисциплиной Однако менеджериальная модель, ослабившая внимание к проблеме регулирования деятельности чиновника и к механизмам контроля, не устраняла возможности для коррупции и других негативных явлений в государственных учреждениях Негативные последствия излишнего акцента на эффективность и экономию в работе государственного аппарата начали проявляться в ухудшении качества предоставляемых им услуг, связанных с удовлетворением общенародных интересов или созданием так называемых общественных благ Надлежащее обеспечение таких благ и услуг оказалось невозможным при строгом соблюдении практики и требований рынка

В этой связи в рамках концепции «good governance» создается модель государственной службы, которая была бы ориентирована на соблюдение принципов справедливости, открытости и подотчетности, на тесном взаимодействии чиновников с гражданами Главное значение концепции «good governance» в ориентировании государственных служащих на развитие партнерства и взаимной ответственности со всеми структурами гражданского общества Автор показывает, что данная модель также не лишена недостатков Главная проблема - в трудностях адекватной интерпретации самих понятий «общественные интересы» и «всеобщее благо»

Проанализировав основные тенденции в развитии научных представлений о государственной службы, автор приходит к выводу, что в настоящее время следует говорить об интегративной модели государственной службы Такая модель предполагает придание институту государственной службы следующих основных свойств профессионализм, социальная и политическая ответственность, эффективность

Третий параграф «Место и роль института государственной службы в политической системе общества» посвящен рассмотрению таких аспектов данной проблематики, как взаимосвязь института государственной службы с другими политическими институтами, виды возникающих в реальной жизни функциональных зависимостей, условия достижения оптимальных параметров функционального самоопределения данного института

Важнейшим принципом, определяющим специфику положения государственной службы в демократическом обществе, является ее политическая нейтральность Однако политическая нейтральность не означает выведения государственной службы из политического пространства Автор обосновывает данную позицию тем, что, во-первых, государственная служба выполняет функцию регулятора отношений между государством и гражданами, а эти отношения неизбежно обретают политический характер Во-вторых, нормативное разграничение в демократических странах политической и управленческой составляющей в системе государственного управления не в состоянии разрушить то основание, на котором в этих странах воспроизводится противоречие между профессиональными обязанностями государственного служащего как участника управленческого процесса и его политическими предпочтениями В-третьих, политика как общественная сфера включает в себя государство как институт власти и как аппарат управления Государство действует в публичном пространстве и его деятельность не может не носить политического характера В-четвертых, институционализация государственной службы сопровождается появлением особой социальной группы - государственной бюрократии, которая способна играть самостоятельную роль в политическом процессе

В этой связи автор считает, что государственную службу можно рассматривать как особый политический институт, встроенный в политическую систему общества и выполняющий свои специфические функции Функции института государственной службы в российской политической системе определены в основных законодательных актах страны Прежде всего, речь идет о функции обеспечения, исполнения и реализации государственной власти и государственного управления

Однако наряду с явными, позитивными функциями в процессе функционирования института государственной службы возникают определенные непредвиденные следствия в виде латентных функций Латентные функции возникают тогда, когда в действиях людей ориентация на личные и групповые интересы начинает преобладать, когда, в частности, государственная бюрократия начинает отстаивать свои групповые интересы, когда появляется стремление во главу угла поставить интересы своего ведомства Латентность не опасна, если она не блокирует выполнение институтом своих основных функций Однако при определенных обстоятельствах возможно появление откровенно негативных видов воздействия института на общество, т е дисфункций Дисфункции, отражают появление направлений деятельности, противоречащих формальным институциональным требованиям и сложившимся в обществе официально декларируемым представлениям о назначении и роли того или иного института В работе проанализированы

такие дисфункциональные сбои в работе государственной службы, как коррупция,

Противопоставить нарастанию дисфункциональных явлений в функционировании института государственной службы может только требование обязательного соблюдения участниками взаимодействий институциональных норм и соответствующих предписаний И хотя в последние годы была проведена значительная работа по совершенствованию российского законодательства в области государственной службы, выполнение нормативных требований в реальной жизни затруднено целым рядом факторов, в частности отсутствием должной правовой культуры Еще одной важной проблемой является то, что, становление и развитие современной российской государственной службы осуществляется в условиях переструктурирования политической системы, которое само по себе носит противоречивый характер

Вторая глава «Особенности институционального развития государственной службы в современном российском обществе» посвящена анализу проблем реформирования данного института в нашей стране В этой главе автор показывает противоречивый характер институциональной реформы государственной службы в России, определяет факторы, влияющие на этот процесс, а также на основе эмпирических исследований проводит анализ институциональных практик, реальных моделей поведения сложившихся в системе российской государственной службы, выявляет отношение государственных служащих к проводимым реформам, определяет степень их готовности работать в новом институциональном поле

В первом параграфе «Этапы реформирования института государственной службы в Российской Федерации» рассмотрены основные этапы реформы государственной службы в нашей стране Проведенный ретроспективный анализ позволил выявить степень зависимости характера изменений архитектоники института государственной службы от социального контекста, политических преобразований, взглядов и предпочтений политической элиты

На первом этапе реформирования государственной службы (19911993 г г), хронологически связанном со становлением Российской Федерации как суверенного государства, главной задачей стало обеспечение государственных органов дееспособной государственной службой Однако, по мнению автора, серьезным упущением первых реформаторов государственной службы была недооценка институционального фактора Сделанный акцент на проблему профессиональной подготовки кадров, изменение их мировоззрения, конечно, был важен, но он фактически не был подкреплен институциональными изменениями, введением новых правил и норм,

требующих от государственных служащих ориентации на новые модели профессиональной деятельности.

Второй этап (1994 - 1996 г г) реформирования государственной службы начался с создания Управления федеральной государственной службы Президента Российской Федерации (Указ Президента Российской Федерации от 12 02 94 г № 298), т е переподчинение системы управления государственной службы Президенту, что свидетельствовало о том, что политическое руководство страны осознало значимость государственной службы в общей системе государственного управления Главный акцент в его работе был сделан на проблеме не подготовки кадров, а на проблеме эффективного управления кадрами государственных учреждений Однако огромная бюрократическая машина не стала от этого эффективнее Становилось очевидным, что наведение порядка в системе государственной службы путем создания единого координирующего органа не может быть достаточным Разветвленный государственный аппарат не поддается контролю из одного центра, требуется изменение всего нормативного порядка, конституирующего государственную службу На третьем этапе (1997 - 1998 гг) проблемы реформирования государственной службы стали рассматриваться как неотъемлемая часть решения более общей проблемы приведения всей системы исполнительной власти в соответствие с принципами демократического правового государства и требованиями эффективного управления общественными делами Этот этап можно также назвать этапом поиска новой концепции государственной службы для России Именно в это время началась серьезная аналитическая работа по изучению различных моделей государственной службы, опыта реформирования в других странах, что позволило создать определенный теоретический фундамент для последующих преобразований

Четвертый этап (1999 - 2000 г г) отличается разработкой экспертным сообществом Концепции государственного строительства (тезисы), в которой было сформулировано основное политическое требование к параметрам реформы государственной службы Специфика этого этапа заключалась в том, что предложения по реформированию государственной службы формулировались в виде предвыборной программы В В Путина, но после его избрания они были отложены в связи с необходимостью решения других политических задач

Началом пятого этапа (2001 - 2005 гг.) в реформировании государственной службы можно считать поручение Президента Российской Федерации В В Путина о подготовке Концепции реформирования государственной службы Российской Федерации (утверждена 15 08 2001 ) На основании этой Концепции была разработана Программа реформирования государственной службы Российской Федерации на 2003-2005 годы, которая была утверждена Указом

Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 года N 1336 Этот этап отличается самой высокой активностью в институциональном преобразовании государственной службы в России Однако выбранная реформаторами институциональная модель государственной службы просто не может быть имплантирована в российскую систему государственного управления за столь короткий срок

В ходе реформирования государственной службы становилось все более очевидным, что дело не только в государственной службе, но и в самой системе исполнительной власти, ее институциональной конфигурации В этой связи активизируется деятельность по проведению административной реформы Это обстоятельство позволяет нам говорить о новом этапе в реформировании государственной службы, отличительной чертой которого является комплексный подход к проблемам институционального развития всей системы исполнительной власти

Второй параграф «Институциональные практики в системе государственной службы в Российской Федерации» посвящен анализу реальных моделей поведения в системе российской государственной службы В рамках неоинституционального подхода обращается особое внимание на то, что облик института определяется не формально-юридическими нормами, а теми конкретными практиками, в которых проявляется готовность или неготовность людей следовать этим нормам Таким образом, чтобы выяснить произошла ли реальная модернизация института государственной службы в России, необходимо было оценить отношение государственных служащих к официальному нормативному порядку, выявить уровень их ориентации на новые требования и правила, проанализировать мотивацию государственных служащих и оценить степень их готовности к институциональным переменам Эмпирическую основу данной части исследования составил вторичный анализ данных, полученных ведущими социологическими центрами страны, а также наше собственное исследование «Служба-2007», проведенное в первом квартале 2007 года

Анализ эмпирических данных позволил сформулировать ряд выводов Реформирование нормативного порядка, конституирующего институт государственной службы, может привести к серьезным позитивным сдвигам в работе данного института Закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» устанавливает такие нормы и принципы функционирования данного института, которые отвечают требованиям современной модели государственной службы А выявленная в ходе социологических опросов свойственная государственным служащим законопослушность, повышение правовой культуры, в том числе в ходе профессиональной подготовки и повышения квалификации дают основание предположить, что интериоризация нового нормативного порядка, усвоение новых правил

служебного распорядка, должностных инструкций пройдет в целом успешно

Однако такой позитивный ход развития реформы возможнее при соблюдении ряда условий Первое условие - согласованность и непротиворечивость вводимых нормативных изменений Подзаконные акты не должны противоречить духу и букве основного закона, конституирующего институт государственной службы, а также принципам демократического правового государства, провозглашенным в Конституции Российской Федерации В этой связи целесообразно осуществлять разработку унифицированных нормативных документов, а не отдавать процесс их создания на откуп отдельным ведомствам Второе условие - повышение информативности, государственные служащие должны иметь реальные возможности ознакомиться с новыми нормативными документами У государственных служащих необходимо сформировать не только знание о новых требованиях, которые будут к ним предъявляться в современных условиях, но и убежденность в правомерности и целесообразности нормативных изменений Реализация этого условия требует соответствующей информационной поддержки реформы, направленных усилий по пропаганде ее преимуществ Третье условие - повышение ответственности государственных служащих Речь идет об активном использовании механизмов поощрения и применения санкций в отношении государственных служащих В ситуации обновления нормативного порядка, когда новые нормы еще плохо усвоены, не опривычены, требуется дополнительный внешний контроль, корректирующий поведение государственных служащих

Процесс реформирования всегда связан с потерей уровня упорядоченности и организованности Это связано не только с тем, что на освоение нового нормативного порядка людям требуется время, но и с тем, что государственные служащие должны психологически адаптироваться к изменившимся правилам игры Сделать это людям, профессионально выросшим в других условиям, не так просто, довлеет груз прошлого опыта, устаревших стереотипов и установок Социологические опросы показывают, что в основной своей массе государственные служащие адекватно реагируют на нововведения, они не представляют собой застывшую массу, не поддающуюся никаким изменениями, но эти люди нуждаются в психологической помощи, в поддержке в трудное для них время адаптации к новым условиям

Институт государственной службы в силу особого положения в системе государственного управления нуждается в наличии единого координирующего центра, способного направлять усилия, как по созданию единого нормативного поля, так и по созданию эффективных механизмов, обеспечивающих адаптацию государственных служащих к институциональным изменениям

Следует учитывать, что принципы менеджериальной и открытой («отзывчивой») модели государственной службы приходится утверждать в социокультурной среде, далеко не во всем соответствующей продекларированным целям Субкультура государственной бюрократии, сформировавшаяся в предшествующие исторические этапы, содержит ценностные образцы поведения, стереотипы, препятствующие интериоризации нового нормативного порядка И если, как показывают эмпирические исследования, российские государственные служащие в той или иной степени готовы согласиться с введением процедур оценки их труда в зависимости от качества и результативности работы, то вопросы открытости государственных учреждений встречают еще достаточно стойкое непонимание

Если не проводить среди государственных служащих работу по показу преимуществ менеджериальной модели и модели «отзывчивой» государственной службы, то формальные нормы, будучи еще слабыми вытеснятся неформальными, утверждающими старые модели поведения государственных служащих. В этом случае возможен распад целостности самого институционального образования, потому что конкурирующие неформальные нормы создают у акторов стимулы, несовместимые с формальными правилами

В Заключении подведены итоги исследования, сформулированы выводы и вытекающие из них практические рекомендации, отражены некоторые направления дальнейшего научного поиска в исследуемой сфере политологического знания

Основные положения диссертационного исследования изложены в следующих публикациях автора

Публикации в периодических научных изданиях, рекомендуемых

ВАК:

1 Моисеев А В Государственная служба в Российской Федерации как социально-политический институт // Регионология, 2007, № 2 (0 5 п л )

2 Моисеев А В Институт государственной гражданской службы в российском политическом пространстве // Власть, 2007, № 11 (0 5 п л )

Другие публикации:

3 Моисеев А В Реформирование Государственной службы профилактическая мера коррупции // Материалы Всероссийской научной конференции «Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике в России» - М ИНИОН РАН, 2007 (0,3 п л )

4 Моисеев А В О государственном управлении в современной России, вопросы теории и практики // Материалы VII Межвузовской научно-практической конференции аспирантов и молодых ученых «Социология власти основы теории и развитии практики» - М РАГС, 2007 (0,4 п л )

5 Моисеев А В Борьба с коррупцией через реформирование государственной службы // Материалы VIII Межвузовской научно-практической конференции «Опыт и проблемы преподавания гуманитарных и социально-экономических дисциплин в Вузах» - М МАТИ-РГТУ им К Э Циолковского, 2007 (0,3 п л )

Подписано в печать 10 октября 2007 г Формат 60x90/16 Объем 1 2 п л Тираж 100 экз

Оглавление научной работы автор диссертации — кандидата политических наук Моисеев, Александр Владимирович

Введение.

Глава 1. Методологические основы институционального анализа государственной службы.

§1.1 Особенности институционального подхода к исследованию государственной службы.

§ 1.2. Теоретические модели государственной службы.

§1.3. Место и роль института государственной службы в политической системе общества

Глава 2. Особенности институционального развития государственной службы в современном российском обществе.

§2.1. Этапы реформирования института государственной службы в Российской Федерации.

§2.2. Институциональные практики в системе государственной службы в Российской Федерации.

Введение диссертации2007 год, автореферат по политологии, Моисеев, Александр Владимирович

Становление Российской Федерации как суверенного государства, конституционный выбор демократического пути развития сделали объективно неизбежной модернизацию всей системы государственного управления, приведение ее в соответствие с принципами демократии и правового государства, повышение ее эффективности и результативности. Важной составляющей этого многогранного процесса является реформирование государственного аппарата, государственной службы, обеспечивающей процессы принятия и реализации государственных решений, выполнение государственными органами своих функций.

Государственная служба,1 как профессиональная деятельность по исполнению государственными органами своих полномочий, играет особо значимую роль в государственном управлении. От уровня ее компетентности, активности и эффективности зависит способность государства решать насущные политические, социальные и экономические проблемы, поддерживать стабильность общества, обеспечивать демократический вектор развития. В периоды сложных общественных трансформаций успех того или иного политического курса во многом определяется тем, насколько удается реформаторам привлечь на свою сторону сотрудников государственного аппарата, государственную бюрократию, обладающую значительными ресурсами влияния на процессы принятия государственных решений. Обладая профессиональными знаниями и навыками, государственная бюрократия оказывает непосредственное воздействие на формирование политического курса, способна стать активным помощником или тормозом в реализации политических программ.

1 Государственная служба в нашей стране в соответствии с Федеральным Законом «О системе государственной службы в Российской Федерации» включает такие виды деятельности, как обеспечение обороноспособности страны (военная служба), поддержание правопорядка (правоохранительная служба) и обеспечение деятельности органов государственного управления (гражданская служба). В данном диссертационном исследовании под государственной службой будет пониматься гражданская служба.

Актуальность диссертационного исследования связана со следующими обстоятельствами.

Во-первых, процесс реформирования российской государственности и системы государственного управления развивается противоречиво, в нем сталкиваются интересы конкурирующих между собой политических сил, различные идеологические взгляды и теоретико-методологические концепты. В этой связи крайне важным становится изучение процессов, происходящих в государственной бюрократии, исследование институциональных условий, конституирующих ее деятельность, анализ перспектив встраивания ее в демократические процессы.

Во-вторых, современный этап административных реформ в России нацелен на оптимизацию структуры федеральных органов исполнительной власти и уточнение организационной структуры и технологий государственного управления, на ориентацию деятельности органов исполнительной власти на повышение качества и доступности государственных услуг и на ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства. Решение этих задач требует дальнейшей модернизации всей системы исполнительной власти и, прежде всего, института государственной службы. В связи с этим возрастает значение научного исследования содержания и характера трансформаций в данном институте, а также выработки мер по обеспечению их оптимальности.

В-третьих, требует дополнительного исследования отношение государственных служащих к проводимым реформам, выявление факторов, влияющих на их адаптивные возможности в условиях институциональных изменений. Это позволит сформулировать компетентное суждение о возможности провести в жизнь весь комплекс мероприятий, предусмотренных Программой «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)», срок действия которой был продлен указом Президента РФ от 12 декабря 2005 года (№ 1437) на 2006

2007 годы, а также Концепцией административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах, одобренной Правительством РФ.

В-четвертых, нуждаются в совершенствовании ценностные и нормативные основы института государственной службы, формирующие мотивацию и стремление к профессиональному росту государственных служащих. В этой связи требуется дополнительное исследование системы институциональных отношений в этой сфере и определения их практической возможности обеспечивать повышение эффективности деятельности государственных служащих, снижение уровня коррупции и достижение результативности социального контроля за институтом государственной службы.

Степень научной разработанности проблемы. В последнее время проблематика государственной службы активно разрабатывается в научной литературе. Отметим, прежде всего, работы О.В.Агеева, Е.Д.Богатырева, В.Егорова, В.В.Пастухова, Е.Этциони-Халви, где предпринята попытка определить место государственной службы в системе государственной власти и политической системе общества.2 Важное значение для нашего исследования имеют работы, в которых рассматриваются общие проблемы государственного управления и формулируются теоретико-методологические основы концептуализации государственной службы в контексте широкого поля вопросов совершенствования всей системы государственного управления ( в частности работы В.Калинина, В.С.Комаровского, В.В.Лобанова, Н.Меннинга, Н.Парисона, А.И.Соловьева, Л.В.Сморгунова3).

2 Агеев О.В. Государственная служба как субъект политической власти// Политические исследования в системе РАГС. Ежегодник 2005. - М,- Ростов н/Дону, 2006; Богатырев Е.Д. Реформа государственной службы в РФ в контексте демократизации политической системы и формирования гражданского общества // Власть, 2005, № 2; Егоров В. Государственная власть и государственная служба в России: к новому качеству // Государственная служба, 2006, № 5; Петухов В.В.Бюрократия и власть // Социологические исследования. 2006. № 3. Etzioni-Halevy Е. Bureaucracy and Democracy. - London, 1983

3 Государственная политика и управление в 2 ч. Часть 1. Концепции и проблемы государственной политики и управления / Под ред. Л.В.Сморгунова. - М.: РОССПЭН, 2006; Государственная политика и управление в 2 ч. Часть II. Уровни, технологии, зарубежный опыт государственной политики и управления / Под ред. Л.В.Сморгунова. - М.: РОССПЭН, 2007; Калинин А. Реформирование структуры государственного управления: причины и технологии / Общество и экономика, 2006, № 7-8; Лобанов В.В. Государственное управление и общественная политика. - М.: Питер, 2004; Меннинг Н., Парисон Н. Реформа государственного управления: международный опыт. - М.: Весь мир, 2006; Комаровский B.C. Вызовы

Особого внимания заслуживают работы, в которых были предприняты попытки сформулировать основные принципы эффективной государственной службы. Классическая модель рациональной бюрократии была разработана М.Вебером,4 ее всесторонний анализ дан в работах М.А.Масловского.5 Основные параметры современных моделей государственной службы, разработанных в рамках концепций «new public management» и «good governance», проанализированы в работах АЛ.Андреевой, Н.Астаховой, И.Н.Афанасьева, Г.Л.Купряшина, А.В.Оболонского и др.6

Большое значение для научной разработки проблематики государственной службы имеют работы, в которых главным предметом исследования является государственная бюрократия как социальная группа, обладающая собственной субкультурой, специфическими профессиональными установками и п ценностными ориентациями. В этом ряду есть как общетеоретические работы, так и прикладные исследования государственных служащих в нашей стране.8

Вопросы государственной службы находят свою интерпретацию и в работах, посвященных анализу хода административной реформы в России. бюрократической парадигмы управления: поиск ответов // Государственное управление в XXI веке: традиции и новации. 4.1. - М.: РОССПЭН, 2007; Соловьев А.И. Политика и администрирование: структурные конфликты в российской системе государственного управления // Государственное управление в XXI веке: традиции и новации. Ч. 1. - М.: РОССПЭН, 2007.

4 См. Вебер М. Политика как призвание и профессия. // Избранные произведения. - М.: «Прогресс», 1990.; Вебер М. Парламент и правительство в новой Германии. // Политические работы. - М.: «Праксис», 2003.; Weber М. Wirtschaft und Gesellschaft. - Tubingen.: Mohr, 1976.

5 Масловский M.B. Политическая социология бюрократии. - М.: «Tempus», 1997; Масловский М.В. Теория бюрократии Макса Вебера и современная политическая социология. - М.: «Tempus», 1996.

6 Андреева А.Л. Современная Россия: запрос на компетентного чиновника // Общественные науки и современность,. 2007. № 1; Астахова Н. Идеология государственной службы / Государственная служба, 2006, № 3; Афанасьев М.Н. Клиентелизм и российская государственность. - М.: «МОНФ», 2000; Барабашев А.Г. Совершенная бюрократия и «новый менеджмент»: альтернатива, синтез или новый подход? с.4 // hse.ru/temp/2006/files/20060404-06/20060405barabashev.doc; Вебер М. Политические работы. - М.: «Праксис», 2003; Купряшин Г.Л. Государственный менеджмент: возможности и ограничения //Государственное управление. Электронный вестник, 2003, № 1. http://www.spa.msu.ni/e-journal/l/21l.php; Оболонский А.В. Бюрократия для XXI века? Модели государственной службы: Россия, США, Англия, Австралия - Москва: Дело, 2002;

7 Брудер В. Бюрократия // Полис. 1991. № 5; Warwick D.P. A Theory of Public Bureaucracy. - Cambridge, London, 1978

8 Вызов Л.Г. Бюрократия при Путине - субъект развития или тормоз // Социологические исследования. 2006. № 3; Гимпельсон В.Е. Численность и состав российской бюрократии: между советской номенклатурой и госслужбой гражданского общества. - М.: ГУ-ВШЭ, 2002; Мальковская А.О. Государственные служащие как социально-профессиональная группа в условиях реформирования госслужбы // Социально-трудовая сфера: проблемы и пути их решения: Сб. науч. ст. - M., 2005;

Отметим в частности работы Н.А.Александровой, Д.Г.Бычкова, О.В.Гаман-Голутвиной, А.В.Клименко, Комаровского B.C., В.НЛексина, В.Б.Салатинова.9

Реформа государственной службы нашла свое отражение в целой серии публикаций. В частности А.Г.Барабашев, Ю.М.Буравлев, Л.В.Вагина, В.Граждан, Ю.В.Ирхин, О.Митрошенков, А.В.Оболонский, С.Г.Туронок, О.Ф.Шабров критически анализируют ход этой реформы, предлагают свои суждения и оценки.10

Особое место занимают работы, посвященные анализу внутренних противоречий в государственной службе, конфликтам интересов, дисфункциям государственной службы и в частности коррупции. Выделим, к примеру, работы таких авторов, как: Г.А.Банных, Г.П.Зинченко, О.В.Казаченкова, Г.В.Пушкарева, Л.Н.Тимофеева, Г.А.Сатаров и др.11

9 Александрова А.Н., Бычков Д.Г., Гришина Е.Е. Гражданские служащие и административная реформа: оценка итогов, отношение к переменам и перспективы // Государственное управление в XXI веке: традиции и новации. 4.1. - М.: РОССПЭН, 2007; Гаман-Голутвина О.В. Административная реформа в Российской Федерации: предварительные малоутешительные итоги / аналитики / Ин-т стратегических оценок и анализа. М., 2006, № 4; Клименко А.В. Механизмы нового государственного управления и модернизированной бюрократии в концепции административной реформы // "ЧиновникЪ". 2005. №5; Комаровский B.C. Административная реформа в Российской Федерации / Полис, 2005, № 4; Лексин В.Н., Лексин И.В., Чучелина Н.Н. Качество государственного и муниципального управления и административная реформа. - М.: «Европроект», 2006; Оболонский А.В. Без реформы бюрократии административные реформы бессмысленны // Общественные науки и современность,. 2005. № 6; Салатинов В.Б. Промежуточные итоги административной реформы: от структурного хаоса к государственному менеджменту / Вестник Московского университета. Серия 21, Управление (государство и общество)., 2006, № 4;

10 Барабашев А. Г., Кабышев С. В., ред. Реформа государственной службы: канадский опыт и российская действительность. - M.: Формула права, 2006; Барабашев А.Г. Реформа государственной службы Российской Федерации, (2000-2003 годы). - М.; Издательский дом ГУ ВШЭ, 2006; Буравлев Ю.М. Реформы государственного управления и государственной службы в России. - M.: Юрист, 2006; Вагина Л.В. Реформирование государственной службы Российской Федерации : схемы и комментарии: учеб. Пособие. - M.: Юркнига , 2006; Граждан В. Какая модель управления государственной гражданской службой нам нужна? / Власть, 2005, № 12; Ирхин Ю.В. Новое государственное управление и проблемы эффективности госслужбы в современной России // Государственное управление в XXI веке: традиции и новации. 4.1. - M.: РОССПЭН, 2007; Митрошенков О. Государственная гражданская служба: реформа или имитация?: Социологические, аспекты / Наука. Культура. Общество, 2006, № 2; Оболонский А.В. Сторонники и противники реформы государственной службы / Общественные науки и современность, 2006, № 5; Реформа государственной службы Российской Федерации (2000—2003 годы) / рук. авт. коллектива А. Г. Барабашев. - M.: Изд. дом ГУ ВШЭ, 2006; Туронок С.Г. Государственная гражданская служба в условиях реформ // Общественные науки и современность. 2006. № 4; Шабров О.Ф. Реформа государственной службы: открытость или эффективность? / Социология власти, 2005, № 6;

11 Банных Г.А. Управленческие аномалии в государственной гражданской службе // 4иновникъ, 2005, № 6; Зинченко Г.П. Государственная служба: дисфункции и девиации // 4иновникъ, 2002. №1; Казаченкова О.В. Конфликт интересов на государственной гражданской службе // Журнал российского права, 2006, № 3; Сатаров Г.А. Антикоррупционная политика. - M.: РА «СПАС», 2004; Пушкарева Г.В. Конфликты интересов в государственной службе: политические основания и политические последствия // Государственное управление в XXI веке: традиции и новации. 4.1. - M.: РОССПЭН, 2007;Тимофеева Л.Н. Конфликты интересов на государственной службе в России: стратегии и тактики урегулирования // Государственное управление в XXI веке: традиции и новации. 4.1. - М.: РОССПЭН, 2007.

Проблеме повышения эффективности государственной службы, совершенствованию кадровой политики и новым технологиям государственного управления посвящены работы С.Л.Аксенова, Г.А.Корнейчук, Н.Пицик, А.Г.Барабашева, Д.В.Баснака, Б.В.Лытова, А.И.Турчинова.12

Практически во всех работах, посвященных проблематике государственной службы, рассматриваются ее институциональные свойства. Институциональная тематика особенно наглядно представлена в работах О.С.Аюшевой, Л.Е.Бурды, И.А.Василенко, А.Ф.Ноздрачева, А.В.Оболонского, Д.В.Овсянко, Е.В.Охотского, З.С.Поповой и др.13

Вместе с тем, анализ публикаций показывает, что задача проведения комплексного исследования института государственной службы на основе теоретико-методологических принципов неоинституционализма и анализа в рамках данной научной парадигмы процессов реформирования государственной службы в России на уровне диссертационного исследования не ставилась. В современной политической науке концептуальные положения неоинституционализма в своих работах сформулировали и u

Дж.Марч и И.Олсен, Э.Остром, П.Холл, Р.Тейлор, И.Блом-Хансен, Б.Вейнгаст,

12 Барабашев А.Г. О возможности оценки эффективности и рузельтативности служебной деятельности государственных гражданских служащих // Государственное управление в XXI веке: традиции и новации. 4.1. - М.: РОССПЭН, 2007; Баснак Д.В. Использование информационных технологий в системе управления государственной службой Российской Федерации / Вестник Московского университета. Серия 21, Управление (государство и общество), 2006, № 4; Лытов Б.В. Управленческие отношения в государственной службе: Учеб. пособие. - М.: РАГС, 2003; Турчинов А. Проблемы формирования системы управления государственной гражданской службой / Государственная служба, 2006, № 3; Аксёнов С. Л. Социальная диагностика кадрового обеспечения аппарата органов государственной власти Российской Федерации: Автореф. дис. канд. социол. наук: РАГС. М., 2000; Корнийчук Г.А. Государственные служащие. Особенности регулирования труда. - М.: Альфа-Пресс, 2006; Основы государственной службы и кадровой политики учебное пособие для студентов вузов [В. В. Черепанов, В. П. Иванов] - М.: Юнити: Закон и право, 2007; Пицик Н. Проблемы формирования кадрового состава гражданской службы в современных условиях / Власть, 2006, № 6;

13 Аюшеева О.С. Государственная служба как духовно-культурный институт: Автореф. дис. . канд. социол. наук : 22.00.04 / Рос. акад. гос. службы при Президенте РФ М., 2001; Бурда Л.Е. Законодательство о государственной службе субъекта Российской Федерации: Автореф. дис. . канд. юрид. наук: Ин-т законодательства и сравнит, правоведения при Правительстве РФ. М. 2001; Василенко И. А, Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. Изд. 2-е, перераб. и доп. - М.: Логос, 2001; Ноздрачев А.Ф. Государственная служба. Учебник для подготовки государственных служащих. - М.: Статут, 1999; Оболонский А.В., Барабашев А.Г. Государственная служба: комплексный подход. - М.: Дело 2000; Овсянко Д.М. Государственная служба Российской Федерации. - М.: Юрист, 2006; Охотский Е.В. Государственная служба в парламенте: отечественный и зарубежный опыт. - М.: РОССПЭН, Московский государственный институт международных отношений (Университет), 2002; Попова 3.C. Государственная служба как институт государственных социальных услуг: Дис. канд. социол. наук: 22.00.04 М., 2000;

Г.Питерс, С. Хантингтон, Б.Ротстайн, В.В.Радаев, В.Г.Кирдина, С.В.Патрушев, А.В.Рыбаков и др.14 Однако теоретико-методологический потенциал неоинституционализма еще не использован в полной мере для концептуализации проблематики государственной службы, для анализа процессов реформирования системы государственного управления. На наш взгляд, это свидетельствует о недостаточной разработанности темы. В этой связи работа, направленная на обогащение знаний в этой области, представляет значительный научный и практический интерес.

Объект исследования - государственная служба как вид профессиональной деятельности по обеспечению полномочий государственных органов.

Предмет исследования - институциональные свойства государственной службы.

Цель диссертации - на основе методологии неоинституционального подхода исследовать процесс институционального развития государственной службы в постсоветской России, выявить проблемы и оценить перспективы реформирования института государственной службы в нашей стране.

14 March J., Olsen J. The New Institutionalism: Organizational Factors in Political life // American Political Science Review, 1984, Vol.78, N3; March J.G., Olsen J.P. Rediscovering institutions: The organizational basis of politics. - N.Y.: The Free Press, 1989; Ostrom E., Crawford S. A Grammar of Institutions // American Political Science Review, 1995, Vol. 89, N 3; Hall P., Taylor R. Political Science and the Three New Institutionalism // Political Studies, 1996, Vol. 44, N5; Blom-Hansen, J. A "New Institutional" perspective on Policy networks // Public Administration, 1997. Vol.75; Вейнгаст Б. Политические институты с позиций концепции рационального выбора//Политическая наука: новые направления. Под ред. Р.Гуина и Х.-Д Клингеманна. -М.: Вече,1999; Питере Б.Г. Политические институты: вчера и сегодня // Политическая наука: новые направления. Под ред. Р.Гудина и Х.-Д Клингеманна. - М.: Вече, 1999: Хантингтон С. Политический порядок в меняющихся обществах. - М.: «Прогресс-традиция», 2004; Кирдина С.Г. Институциональные матрицы и развитие России. - М.: ТЕИС, 2000; Патрушев С.В. Институционализм в политической науке: Этапы, течения, идеи, проблемы // Политическая наука, 2001, № 2; Патрушев С.В. Институционализм в политической науке: Этапы, течения, идеи, проблемы // Зарубежная политология в XX столетии: Сб. науч. тр./ РАН ИНИОН. Отв. ред. вып. Ильин M.B. - М., 2001; Радаев В.В. Новый институциональный подход: построение исследовательской схемы //Журнал социологии и социальной антропологии, 2001, Том IV, №3; Ротстайн Б. Политические институты: общие проблемы //Политическая наука: новые направления. Под ред. Р.Гуина и Х.-Д Клингеманна. - М.: Вече,1999; Рыбаков A.B. Политика в институциональном измерении: теоретико-методологический аспект. Дисс. на соискание ученой степени доктора политических наук. - М. 2004.

Задачи'. уточнить основные теоретико-методологические принципы неоинституционального подхода и выработать на их основе концептуальную модель исследования института государственной службы;

- раскрыть содержание механизмов функционирования института государственной службы, выявить степень их эффективности в российских условиях.

- определить место и роль института государственной службы в политической системе российского общества, показать необходимость его реформирования в условиях политической модернизации;

- проанализировать теоретические модели государственной службы и разработать институциональную модель государственной службы в трансформирующемся российском социуме;

- провести анализ процесса реформирования государственной службы в России, выделить его основные этапы, раскрыть содержание возникающих в ходе этого процесса проблем и противоречий;

Теоретико-методологической основой диссертационного исследования являются концептуальные положения неоинституционального подхода, позволяющие рассматривать государственную службу не только, как комплекс формально-юридических норм, но как сложную взаимосвязь таких норм с реальной практикой их воспроизводства. Исследование института государственной службы в рамках неоинституционального подхода предполагает выявление реальных моделей поведения, складывающихся в обществе под влиянием, как законодательных норм, так и исторически сложившихся образцов поведения государственных служащих. Кроме того, в работе использованы положения и методологические принципы системного и структурно-функционального анализа, обеспечивающие возможность более адекватной интерпретации места и роли государственной службы в современном государстве и в более широком плане - в политической системе общества.

Эмпирической базой диссертации является конкретное исследование «Служба-2007»15, проведенное лично автором с использованием комплекса социологических методов сбора, обработки и анализа данных. Автор также провел вторичный анализ данных опросов общественного мнения и государственных служащих, проведенных ведущими социологическими центрами страны, что позволило расширить поле сбора эмпирического материала, необходимого для верификации авторской теоретической концепции. Кроме того, автор опирался на собственный опыт работы в системе государственной службы, в частности в аппарате Государственной Думы Российской Федерации.

Достоверность и научная обоснованность результатов исследования обеспечиваются опорой на общепринятые теоретико-методологические принципы политологического анализа, использованием получившего всестороннее обоснование в политической науке неоинституционального подхода, применением апробированных в исследовательской практике методов сбора эмпирических данных.

Научная новизна работы заключается в том, что в ней впервые в отечественной политологической литературе проведено комплексное исследование государственной службы на основе неоинституционального подхода, что позволило описать основные механизмы функционирования института государственной службы, определить условия и пределы его модернизации в современном российском обществе.

В процессе реализации основной цели и связанных с ней исследовательских задач, в диссертации были получены следующие, имеющие научную новизну, результаты:

- выявлены и описаны на основе методологии неоинституционального подхода свойства и параметры института государственной службы как комплекса реально работающих норм, правил, регламентирующих

15 Социологическое исследование «Служба-2007» проведено в 1 квартале 2007г. Использованы методы экспертного опроса и контент-анализа. Всего опрошено 69 экспертов, объединенных в три экспертные группы: (1) государственные служащие; (2) депутаты и сотрудники Федерального собрания РФ; (3) ученые, преподаватели вузов. Сделан анализ 141 нормативно-правовой документа. деятельность лиц, обеспечивающих работу государственных органов; раскрыты значение и взаимосвязь формальных и неформальных норм, конституирующих данное институциональное образование;

- раскрыто содержание социальных механизмов и процессов, обеспечивающих функционирование института государственной службы в современном обществе, выявлены институциональные практики, определяющие специфику института государственной службы в Российской Федерации;

- раскрыто значение института государственной службы в выполнении государством функции управления обществом, показаны место и роль данного института в политической системе современного российского общества;

- выявлено решающее влияние доминирующих в сознании политической элиты представлений об основных принципах организации государственной службы на характер и направленность процессов ее реформирования; показана эволюция концептуальных моделей государственной службы и раскрыто их содержание; проанализирован процесс реформирования института государственной службы в России, показан его противоречивый характер, уточнены этапы, дана оценка достигнутым результатам и выявлены причины возникших затруднений в реализации Федеральной программы «Реформирование государственной службы в Российской Федерации»

Теоретическая и практическая значимость исследования. Уточнение теоретических представлений о государственной службе в рамках неоинституционального подхода позволяет совершенствовать методологию исследования и развития системы социально-политических отношений в сфере государственного регулирования и тем самым расширить теоретико-методологическую базу процесса реформирования государственной службы в Российской Федерации. Выявление и обоснование направлений и путей совершенствования института государственной службы могут сыграть определенную роль в практической деятельности органов государственного управления. Ряд положений исследования может найти практическое применение в деятельности аналитических структур органов государственной власти и управления на федеральном и региональном уровнях. Результаты диссертационной работы могут быть использованы для уточнения государственной политики в области дальнейшего совершенствования государственной службы. Материал диссертационного исследования может быть использован в преподавании дисциплин гуманитарного цикла в учреждениях высшего профессионального образования, осуществляющих подготовку кадров для государственной службы.

Апробация работы. Основные положения и выводы диссертационного исследования изложены в публикациях автора, в выступлениях на научных конференциях. Работа обсуждена и рекомендована к защите на заседании кафедры политического анализа факультета государственного управления МГУ им. М.В.Ломоносова

Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения списка использованной литературы и приложения.

Заключение научной работыдиссертация на тему "Институт государственной службы в условиях трансформации современной России"

Заключение.

Масштабность процессов трансформации российского социума в последнее пятнадцатилетие 20-го века и начала 21 века определила глубину и системность изменений в его социально-политической институциональной структуре. Современная модель института государственной службы явилась отражением изменений в системе государственного управления в условиях рыночной экономики, политической модернизации, открытости общества глобальным информационным процессам.

Проведенное диссертационные исследование позволило выявить значение неоинституционального теоретико-методологического подхода к изучению процессов, происходящих в институте государственной службы. В частности было уточнено содержание понятия «институт государственной службы», которое в работе было проинтерпретировано как комплекс реально работающих норм, правил, регламентирующих деятельность лиц, обеспечивающих работу государственных органов. Такой подход позволил дать комплексную характеристику государственной службе, понять специфику правоустанавливающих норм, показать особенности их функционирования и выявить различия между общими принципами функционирования государственной службы как институционального образования и рядом специфических правил, определяющих порядок работы отдельных государственных учреждений (организаций).

Исследование института государственной службы в рамках неоинституционального подхода предполагает не только описание официально провозглашенных институциональных норм, но и выявление реальных моделей поведения, складывающихся в обществе под влиянием, как законодательных норм, так и исторически сложившихся образцов поведения государственных служащих. Предметное поле анализа, таким образом, в нашей работе оказалось существенно шире интерпретации нормативных документов, конституирующих государственную службу как институт, оно включило изучение реальных практик взаимодействия, возникающих в рамках данного институционального образования, прежде всего, в виде неформальных норм.

Государственная служба - один из институтов, где формальные правила и официальная регламентация необычайно сильно развиты, что связано, прежде всего, с особой значимостью данного института в системе принятия и реализации государственных решений. В настоящее время практически во всех странах существуют законы и подзаконные акты, определяющие основные принципы и модели поведения государственных служащих, разрабатываются регламенты, стандарты деятельности чиновников, кодексы поведения. В России также приняты законодательные акты, определяющие основные принципы функционирования данного института, ведется работа по принятию подзаконных актов, обеспечивающих практические возможности реализации заложенных в законах «О системе государственной службы Российской Федерации» и «О государственной гражданской службе Российской Федерации» принципов и установок. Однако новые институциональные требования накладываются на укоренившиеся в практике неформальные модели профессиональной деятельности государственных служащих, сложившиеся в ходе многовекового опыта утверждения патримониального типа государственной бюрократии. Несогласованность формальных и неформальных правил составляет главное противоречие институционального развития государственной службы в современной России.

Демократический путь развития, который выбрала наша страна, предполагает не только изменение обшей конфигурации политических институтов, принципов их взаимозависимости, но требует иных принципов организации государственной службы, превращения ее в гражданскую службу, т.е. службу, ориентированную не на обслуживание правителя и исполнение его воли, а в службу, способную стабильно функционировать в условиях действия демократических процедур формирования органов власти, политической конкуренции и реальной возможности граждан влиять на политические процессы в обществе.

Проведенный в работе анализ этапов реформирования государственной службы показал, что в начале 90-х годов у политического руководства страны отсутствовало четкое представление об основных параметрах, облике государственной службы в демократической России. Департизация государственной службы, подрыв номенклатурной системы рекрутирования привели к тому, что прежние механизмы, обеспечивающие работоспособность государственного аппарата, были ослаблены, а серьезных шагов по созданию новых институциональных механизмов не предпринималось. Наряду с политическими причинами, породившими в государственном аппарате состояние хаоса и неопределенности, была и причина, связанная с концептуальными, теоретико-методологическими пробелами в области развития научных представлений о государственной службе. В середине 90-х годов возникла острая потребность в принятии законов, конституирующих институт государственной службы, но отсутствие системного видения принципов и параметров модели государственной службы, адекватной демократической трансформации политической системы, делало шаги в области реформирования данного института непоследовательными и хаотичными. В итоге принятый в 1995 году Федеральный Закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» оказался неспособным ответить на вызовы своего времени. С одной стороны, закон предусматривал вполне демократичные процедуры конкурса при поступлении на государственную службу, право на продвижение в соответствии с профессиональными способностями и деловыми заслугами, но с другой стороны, он содержал положения, не позволявшие реализовать многие из названных принципов меритократического отбора кадров. Более того, даже те нормы Закона, которые соответствовали новым веянием в развитии данного института в развитых странах, были фактически "дезавуированы" подзаконными актами.

Таким образом, начавшийся процесс реформирования государственной службы в России показал важность выработки адекватной российским реалиям модели государственной службы, способной эффективно и результативно решать встающие перед ней проблемы.

В диссертационном исследовании показана эволюция научной мысли в области обоснования концептуальных моделей, отвечающих принципам демократического развития общества и эффективного государственного управления. Нами выделены две основные тенденции, определившие особенности этого научного поиска. Первая тенденция была связана с осознанием необходимости создания профессиональной государственной службы, т.е. относительно автономной от предпочтений политических сил, сменяющих друг друга в ходе выборов, и обладающей собственными каналами рекрутирования. Веберовская рациональная модель государственной службы была призвана предложить концептуальное решение этой задачи. Противопоставив рациональную бюрократию патримониальной, М.Вебер показал, что аполитичность государственных служащих необходима в условиях легального типа господства, предполагающего наличие демократических процедур формирования органов государственной власти, она способствует сохранению преемственности в работе государственного аппарата при замене политического руководства и лидерства. Именно для преодоления политической ангажированности государственных служащих М.Вебер так детально прописывает вопросы регламентации их деятельности. Рациональная модель бюрократии фактически обосновывала необходимость меритократической системы рекрутирования, поскольку она требовала высокого уровня профессионализма в исполнении должностных обязанностей.

Вторая тенденция в развитии представлений о государственной службы заключается в переключении внимания с проблемы профессионализации государственной службы на проблему повышения ее эффективности.

Менеджериальная модель государственной службы должна была дать ответ на вопрос, каким образом сделать государственную бюрократическую машину эффективной. В рамках концепции «new public management» формулируются основные принципы данной модели, заключающиеся в ведении рыночной оценки деятельности государственных учреждений, ориентации не на выполнение правил, а на достижение результатов, в передаче государственных функций частным организациям на контрактной основе, в децентрализации управления, во внедрении в работу государственных учреждений методов работы, апробированных в частном секторе.

Третья тенденция стала проявляться по мере внедрения в развитых странах рыночных механизмов управления в систему государственной службы, когда стало очевидным, что при их реализации могут отойти на второй план главные ценностные ориентиры для государственной службы, которая призвана, прежде всего, решать задачи, связанные с реализацией принципа социальной справедливости, достижения результатов в интересах общества в целом, а не отдельных групп, повышения социальной ответственности государства. Переосмысление основных принципов функционирования государственной службы в рамках концепции «good governance» привело к появлению модели открытой, или «отзывчивой» государственной службы.

Таким образом, каждая новая концептуальная модель государственной службы возникала по мере того, как на практике исчерпывался ее оптимизирующий потенциал. Вместе с тем, на наш взгляд, не следует считать эти модели взаимоисключающими или даже противоположными. Скорее они дополняют друг друга, поскольку, например, менеджериальная модель также базируется на признании необходимости профессиональной государственной службы, способной решать свои задачи с любым политическим руководством, а модель «отзывчивой» бюрократии не отрицает значения менеджериальных походов в управлении государственной службой. В этой связи мы считает возможным говорить об интегративной модели государственной службы, основанной на трех основных принципах -профессионализм, социальная и политическая ответственность и эффективность

В конце 90-х годов в российском научном экспертном сообществе активизируется процесс по изучению теории государственной бюрократии, по освоению опыта реформирования государственной службы в других странах. В итоге появляется Концепции реформирования государственной службы РФ, на основании которой в 2002 году была разработана и утверждена Указом Президента «Программа реформирования государственной службы Российской Федерации на 2003-2005 годы». Благодаря этой Программе реформирование государственной службы в России обрело системный характер, были приняты основные законы, позволившие начать процесс ее институциональной реконструкции на современных принципах.

Однако говорить о создании в нашей стране эффективной и «отзывчивой» государственной службы преждевременно. Институциональные изменения не сводятся к принятию новых нормативных актов, а требуют глубинных изменений в сознании и мотивации людей, обеспечивающих воспроизводство данных нормативных требований, а выбранная реформаторами институциональная модель государственной службы просто не может быть имплантирована в российскую систему государственного управления за столь короткий срок.

В диссертационной работе было изучено отношение государственных служащих к проводимой реформе, выявлена степень их способности и готовности откликаться на вводимые новшества. Сделанный нами анализ позволяет сформулировать ряд выводов.

Во-первых, большинство государственных служащих вполне лояльно относятся к институциональной реформе государственной службы. С повышением уровня их информированности о содержании нововведений снижается уровень страха перед этими нововведениями. Поэтому необходимо проводить дальнейшую работу по разъяснению содержания новых нормативных документов, а также формировать у государственных служащих убежденность в правомерности и целесообразности нормативных изменений. Реализация этого условия требует соответствующей информационной поддержки реформы, направленных усилий по пропаганде ее преимуществ.

Во-вторых, сейчас продолжается процесс формирования институционального поля государственной службы путем разработки многочисленных подзаконных актов, формирующих конкретные модели поведения государственных служащих при исполнении своих должностных обязанностей. Крайне важно обеспечить согласованность и непротиворечивость вводимых нормативных изменений. Подзаконные акты не должны противоречить духу и букве основного закона, конституирующего институт государственной службы, а также принципам демократического правового государства, провозглашенным в Конституции Российской Федерации. При рассогласованности вводимых нормативных требований неизбежно будет усиливаться значение неформальных норм, выполняющих функцию межличностной регуляции в правовом вакууме.

В-третьих, институт государственной службы в силу особого положения в системе государственного управления нуждается в наличии единого координирующего центра, способного направлять усилия, как по созданию единого нормативного поля, так и по созданию эффективных механизмов, обеспечивающих адаптацию государственных служащих к институциональным изменениям.

На наш взгляд, институт государственной службы, несмотря на то, что он определяет принципы, правила и процедуры профессиональной деятельности по исполнению государством управленческих функций, является неотъемлемой составляющей единого политического институционального поля. В этой связи государственную службу можно рассматривать как особый политический институт, встроенный в политическую систему общества и выполняющий свои специфические функции.

Специфика становления и развития современной российской государственной службы заключается в том, что ее институциональное оформление осуществляется в условиях переструктурирования политической системы, которое само по себе носит противоречивый характер. В зыбком нормативном поле политической системы укоренение каждого института носит проблематичный характер, возникают неизбежные трудности в процессе согласования функций, определения полномочий и предметного поля регламентации, усиливаются факторы, провоцирующие развитие институциональных патологий.

В диссертационном исследовании проведен анализ условий, при которых происходит деформация позитивных функций института государственной службы. Одним из таких условий является слабость формальных норм, их неспособность в полной мере выполнять регулирующую функцию. В ситуации, когда неформальные нормы оказываются сильнее формальных, они доминируют в институциональном поле, определяют логику отношений, как внутри государственной службы, так и во взаимоотношении этого института с другими политическими институтами. Кроме того, для повышения эффективности внутреннего регулирования в его рамках институционального образования постоянно создаются новые правила, а поскольку они действуют только в рамках данного института, они усиливают его специфику, обособляют людей, постоянно включенных в данные институциональные отношения. Складывается ситуация, когда институт, стремясь к самовоспроизводству, начинает работать, ориентируясь не столько на функциональные требования, предъявляемые со стороны общества, сколько на представления людей уже включенных в данное институциональное взаимодействие, т.е. работать как бы на себя, происходит обособление социальной группы госслужащих, появляется дух чиновничьей солидарности и корпоративности.

Серьезной тенденцией, обозначившейся в последние годы во многих странах, стало возрастание роли государственной бюрократии в ущерб политической роли других институтов государственной власти. В России в условиях слабого общественного контроля над бюрократией, последняя способна превратиться в привилегированную, закрытую и коррумпированную касту, обладающую властными ресурсами, что в целом ставит под угрозу осуществление демократического курса.

Проведенное исследование позволяет на основе неоинституционального теоретико-методологического подхода сделать вывод о незавершенности процесса институионализации государственной службы в России на основе официально провозглашенных принципов социальной ответственности, открытости, эффективности и высокого профессионализма. Недостаточная оптимальность института государственной службы проявляется: (1) в дисфункциональности ряда механизмов социального контроля за нормативностью поведения и профессиональной деятельностью государственных служащих (в частности, остаются возможности для коррупции); (2) в слабой операциональное™ и обоснованности нормативов оказания социальных управленческих услуг, что затрудняет оценку деятельности государственных служащих; (3) в недостаточном ресурсном обеспечении мертиократических механизмов.

По результатам диссертации могут быть предложены меры по дальнейшему научному исследованию и повышению эффективности функционирования института государственной службы:

- нормативно закрепить социальные стандарты деятельности государственных служащих при работе с населением, предусмотрев систему операциональных и доступных для оценки индикаторов функциональности (успешности) оказания индивидуальных услуг;

- ввести в нормативно-правовую базу механизмы ценностно-нормативного (этического) контроля за деятельностью государственных служащих, в том числе путем закреплением за особыми этическими комиссиями право рассмотрения дел при возникновении конфликта интересов и вынесения рекомендаций по дальнейшей профессиональной деятельности государственного служащего; совершенствовать механизмы общественного контроля за нормативностью деятельности государственных служащих; рассмотреть возможности по повышению уровня жизни государственных служащих относительно других категорий населения, в том числе работающих в сфере предпринимательства;

- повысить заинтересованность СМИ в информировании населения о проблемах функционирования государственных институтов, уделяя особое внимание показу технологий реализации своих потребностей, связанных с деятельностью субъектов государственной службы, а также конструктивных способов разрешения конфликтов интересов при их возникновении;

- рассмотреть возможности о введении в систему обучения и переподготовки кадров для государственной службы курсов по теоретико-методологическим и практическим вопросам учета в практической деятельности институционального характера государственной службы, понимания механизма ее институциализации и взаимосвязи с другими социальными феноменами в сфере государственного управления;

- в целях разработки организационно-управленческих, социально-технологических, кадровых и иных основ функционирования института государственной службы представляется целесообразным проведение на основе выделения целевых грантов тематических всероссийских и сравнительных международных научных исследований по проблеме диссертационного исследования с привлечением ученых и практиков различных сфер знаний.

162

Список научной литературыМоисеев, Александр Владимирович, диссертация по теме "Политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии"

1. Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации».

2. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

3. Федеральная программа "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)". Утверждена Указом Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 г. N 1336

4. Концепция административной реформы в Российской Федерации в 20062008 годах. Одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. N 1789-р

5. Указ Президента РФ от 31 декабря 2005 г. № 1574 «О Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы» (с изм. и доп. от 4, 20 марта, 8 сентября, 16 октября 2006 г.)

6. Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 г. № 110 «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации»

7. Агеев О.В. Государственная служба как субъект политической власти// Политические исследования в системе РАГС. Ежегодник 2005. М.- Ростов н/Дону, 2006

8. Аксёнов С. J1. Социальная диагностика кадрового обеспечения аппарата органов государственной власти Российской Федерации: Автореф. дис. канд. социол. наук: РАГС. М., 2000.

9. Александрова А.Н., Бычков Д.Г., Гришина Е.Е. Гражданские служащие и административная реформа: оценка итогов, отношение к переменам и перспективы // Государственное управление в XXI веке: традиции и новации. 4.1. М.: РОССПЭН, 2007.

10. Андреева A.J1. Современная Россия: запрос на компетентного чиновника // Общественные науки и современность,. 2007. № 1.

11. Антикоррупционная политика. /Под ред. Г.А.Сатарова. М.: РА «СПАС», 2004.

12. Артемьев Е.В. Управление карьерным процессом в государственной службе Великобритании и США: Автореф. дис. канд. социол. наук: РАГС. М., 2002.

13. Астахова Н. Идеология государственной службы / Государственная служба, 2006, №3.

14. Афанасьев М.Н. Клиентелизм и российская государственность. М.: «МОНФ», 2000

15. Аюшеева О.С. Государственная служба как духовно-культурный институт: Автореф. дис. канд. социол. наук: 22.00.04 / Рос. акад. гос. службы при Президенте РФ М., 2001.

16. Банных Г.А. Управленческие аномалии в государственной гражданской службе // Чиновникъ, 2005, № 6

17. Барабашев А. Г., Кабышев С. В., ред. Реформа государственной службы: канадский опыт и российская действительность. М.: Формула права, 2006.

18. Барабашев А.Г. О возможности оценки эффективности и рузельтативности служебной деятельности государственных гражданских служащих // Государственное управление в XXI веке: традиции и новации. Ч. 1. М.: РОССПЭН, 2007.

19. Барабашев А.Г. Реформа государственной службы Российской Федерации, (2000-2003 годы). М.; Издательский дом ГУ ВШЭ, 2006.

20. Барабашев А.Г. Совершенная бюрократия и «новый менеджмент»: альтернатива, синтез или новый подход? с.4 // hse.ru/temp/2006/files/20060404-06/20060405barabashev.doc.

21. Барковская Н.Н. Проблемы политического руководства реформы государственной службы / Актуальные проблемы политики и политологии в России : Сб. ст. М., 2005

22. Баснак Д.В. Использование информационных технологий в системе управления государственной службой Российской Федерации / Вестник Московского университета. Серия 21, Управление (государство и общество), 2006, №4.

23. Бахрах Д. Н. Государственная служба России : учебное пособие. -кратия.: Проспект: Велби, 2007.

24. Бергер П., Лукман Т. Социальное конструирование реальности. Трактат по социологии знания. -М.: МЕДИУМ, 1995.

25. Богатырев Е.Д. Реформа государственной службы в РФ в контексте демократизации политической системы и формирования гражданского общества / Власть, 2005, № 2.

26. Брудер В. Бюрократия // Полис. 1991. № 5.

27. Буравлев Ю.М. Реформы государственного управления и государственной службы в России. М.: Юрист, 2006.

28. Бурда Л.Е. Законодательство о государственной службе субъекта Российской Федерации: Автореф. дис. канд. юрид. наук: Ин-т законодательства и сравнит, правоведения при Правительстве РФ. М. 2001.

29. Бызов Л.Г. Бюрократия при Путине субъект развития или тормоз // Социологические исследования. 2006. № 3.

30. Бюрократия и власть в новой России (руководитель проекта М.К.Горшков) // Политийя, 2006, № 1.

31. Бюрократия и власть в новой России: позиция населения и оценки экспертов. Аналитический доклад Института социологии РАН. М., 2005.

32. Вагина Л.В. Реформирование государственной службы Российской Федерации: схемы и комментарии: учеб. Пособие. М.: Юркнига, 2006.

33. Василенко И.А, Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. Изд. 2-е, перераб. и доп. М.: Логос, 2001.

34. Вебер М. Парламент и правительство в новой Германии. // Политические работы. М.: «Праксис», 2003.

35. Вебер М. Политические работы. М.: «Праксис», 2003.

36. Вейнгаст Б. Политические институты с позиций концепции рационального выбора//Политическая наука: новые направления. Под ред. Р.Гуина и Х.-Д Клингеманна. М.: Вече,1999.

37. Воробьев В.В. Государственная служба: проблемы становления и развития: Автореф. дис. д-ра полит, наук: ИСПИ РАН. М. 1999.

38. Восленский М.С. Номенклатура. М.: «Октябрь» - «Советская Россия», 1991.

39. Гайдар Е. Дии поражений и побед. М., 1996.

40. Гаман О.В. Бюрократия Российской империи: вехи эволюции. М.: Издательство РАГС, 1997.

41. Гаман-Голутвина О.В. Административная реформа в Российской Федерации: предварительные малоутешительные итоги / аналитики / Ин-т стратегических оценок и анализа. М., 2006, № 4.

42. Гаман-Голутвина О.В. Трансформация роли элит и этики госслужбы в условиях глобализации.//Полис. 2000, №6.

43. Гапоненко A.JI. Особенности менеджмента в государственной службе // Государственная служба России. М., 1997.

44. Гвоздева Е. Высший слой российского чиновничества: автопортрет// Социальная реальность, 2007, № 1.

45. Гимпельсон В.Е. Численность и состав российской бюрократии: между советской номенклатурой и госслужбой гражданского общества. М.: ГУ-ВШЭ, 2002.

46. Гимпельсон В.Е., Магун B.C. На службе Государства Российского: перспективы и ограничения карьеры молодых чиновников // Вестник общественного мнения: Данные. Анализ. Дискуссии. 2004. № 5 (73).

47. Голиков Д. Повышение эффективности системы государственного управления: Принцип нововведения, принятые в период с 1 янв. 2004 г. по 30 апр. 2005 г. / Мониторинг социально-экономических реформ в России. М., 2005.

48. Государственная политика и управление в 2 ч. Часть 1. Концепции и проблемы государственной политики и управления // Под ред. Л.В.Сморгунова. -М.: РОССПЭН, 2006.

49. Государственная политика и управление в 2 ч. Часть II. Уровни, технологии, зарубежный опыт государственной политики и управления // Под ред. Л.В.Сморгунова. М.: РОССПЭН, 2007.

50. Государственная служба в странах основных правовых систем мира. Нормативные акты. М.: Книгодел, 2007.

51. Государственная служба Российской Федерации: Основы управления персоналом // Под ред. В.П. Иванова. М.: Известия, 2004.

52. Граждан В.Д. Государственная гражданская служба: Учебное пособие. М.: Изд-во "ЮРКНИГА", 2005.

53. Граждан В.Д. Какая модель управления государственной гражданской службой нам нужна? // Власть, 2005, № 12.

54. Граждан В.Д. Сервисный характер государственной службы// Государственная служба в современной России. Сб. статей. Отв. Ред. Е.В. Алферова, В.В.Черепанов. -М.: ИНИОН, 2003.

55. Гражданская служба: нравственные основы, профессиональная этика. Под общ.ред. В.Соколова и А.И.Турчинова М.: Изд-во РФГС, Статут, 2006.

56. Грекова Ж.В. Реформирование государственной службы как политико-административный процесс: Опыт Великобритании и США в контексте российских реалий: Автореф. дис. канд. полит, наук: РАГС. М., 2001.

57. Егоров В. Государственная власть и государственная служба в России: к новому качеству / Государственная служба, 2006, № 5.

58. Иберо-американская хартия государственной службы http://unpanl.un.org/intradoc/groups/public/documents/UN/UNPAN012377.pdf

59. Игнатов В.Г. Государственная служба субъектов РФ: опыт сравнительно-правового анализа. Ростов-на-Дону.: Издательство Северо-Кавказской академии государственной службы, 2000.

60. Ирхин Ю.В. Новое государственное управление и проблемы эффективности госслужбы в современной России // Государственное управление в XXI веке: традиции и новации. 4.1. -М.: РОССПЭН, 2007.

61. Казаченкова О.В. Конфликт интересов на государственной гражданской службе // Журнал российского права, 2006, № 3.

62. Калинин А. Реформирование структуры государственного управления: причины и технологии // Общество и экономика, 2006, № 7-8.

63. Калинин Ю.В. Информационные ресурсы в органах государственной власти: правовые и социально-управленческие аспекты: Автореф. дис. канд. юрид. наук: РАГС. М. 2001.;

64. Категории политической науки. -М.: МГИМО, 2002.

65. Кил Л., Элиот И. Экономические циклы и реформа государственной службы в США // Реформы государственного управления накануне третьего тысячелетия. М.: РАГС, 1999.

66. Кирдина С.Г. Институциональные матрицы и развитие России. М.: ТЕИС, 2000.

67. Клименко А.В. Механизмы нового государственного управления и модернизированной бюрократии в концепции административной реформы // "ЧиновникЪ". 2005. №5.

68. Колобова Г.А. Государственная служба в Российской Федерации: исторические и теоретико-правовые аспекты: Автореф. дис. канд. юрид. наук: Волгоград 2000.

69. Комаровский B.C. Реформа государственной службы России: ожидания и требования граждан / Социология власти, 2004, № 5.

70. Комаровский B.C. Вызовы бюрократической парадигмы управления: поиск ответов // Государственное управление в XXI веке: традиции и новации. 4.1. М.: РОССПЭН, 2007.

71. Комаровский B.C. Административная реформа в Российской Федерации // Полис, 2005, № 4.

72. Корнийчук Г.А. Государственные служащие. Особенности регулирования труда. М.: Альфа-Пресс, 2006.

73. Коробкина М.А. Государственная служба Российской Федерации в системе социального партнерства: Автореф. дис. канд. социол. наук: 22.00.04 / Рос. акад. государственной службы при Президенте РФ М., 2001

74. Кремков В.В. Организационно-правовые механизмы преодоления коррупции в системе государственной службы. Автореф. дисс. .кандидата юрид.наук. М., РАГС, 2001

75. Купряшин Г.Л. Государственный менеджмент: возможности и ограничения // Государственное управление. Электронный вестник, 2003, № 1. http://www.spa.msu.ni/e-journal/l/211 .php

76. Лексин В.Н., Лексин И.В., ЧучелинаН.Н. Качество государственного и муниципального управления и административная реформа. М.: «Европроект», 2006.

77. Лексин В.Н., Швецов А.Н. Общая теория реформ. Контуры проблемы и система исследования // В кн.: Теория и практика организации проведения реформ. -М.: ИСА РАН, 1995.

78. Лексин В.Н., Швецов А.Н. Реформационные процессы в жизни общества. Условия успешной организации и причины неудач // В кн.: Системные исследования, Методологические проблемы. Ежегодник. М., 1996.

79. Лексин В.Н., Швецов А.Н. Технология реформ (разработка и применение их общей организационной теории)// Российский экономический журнал, 1996, № 3-4.

80. Лобанов В.В. Государственное управление и общественная политика. -М.: Питер, 2004.

81. Лобанов В.В. Проблемы реформирования государственного управления в России // Государственное управление в XXI веке: традиции и новации. 4.1. -М.: РОССПЭН, 2007.

82. Лобанов В.В. Современные административные реформы. 2-е изд. -М.: ГУУ, 2007.

83. Лобанов В.В. Работа с высшим административным персоналом в США и других зарубежных странах. М.: Изд-во РАГС, 2006.

84. Лоутон А., Роуз Э. Организация и управление в государственных учреждениях. Перевод с английского // Отв. ред.: Иванов Г.И.; Пер.: Калинкина Л.В, Квашнин Г.М. М.:, 1993

85. Лунев В.В., Коррупция: политические, экономические, организационные и правовые проблемы // Государство и право, 2000, .№4.

86. Лытов Б.В. Управленческие отношения в государственной службе: Учеб. пособие. М.: РАГС, 2003

87. Макаренко В.П. Правительство и бюрократия // Социологические исследования, 1999. № 2.

88. Мальковская А.О. Государственные служащие как социально-профессиональная группа в условиях реформирования госслужбы // Социально-трудовая сфера: проблемы и пути их решения: Сб. науч. ст. М., 2005.

89. Маслов Д.В. Система оценки эффективности деятельности аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления "Эффективная публичная служба" (ЭПУС): концепция Д. В. Маслов, А. Ю. Короленко, В. В. Смирнов. -М.: Флинта: Наука, 2006.

90. Масловский М.В. Политическая социология бюрократии. М.: «Tempus», 1997.

91. Масловский М.В. Теория бюрократии Макса Вебера и современная политическая социология. М.: «Tempus», 1996.

92. Межидова П.С. Регулирование кадровых процессов в государственной службе: социологический анализ: Автореф. дис. канд. социол. наук: РАГС. М. 2001.

93. Меннинг Н., Парисон Н. Реформа государственного управления: международный опыт. -М.: Весь мир, 2006 .

94. Мертон Р.КЛвные и латентные функции/УАмериканская социологическая мысль. М.,1994.

95. Митрошенков О. Государственная гражданская служба: реформа или имитация?: Социологические аспекты / Наука. Культура. Общество, 2006, № 2.

96. Митрошенков О.А. Государственная гражданская служба России в оценках экспертов и населения / Социологические исследования, 2006, № 8.

97. Монусова Г.А. Как становятся чиновниками и продвигаются по службе // Общественные науки и современность,. 2004. № 3.

98. Морозова Е.Г. Государственная служба как предмет политической науки // Ежегодник: Государственная служба России. М: РАГС, 1998.

99. Морозова Е.Г. Политический рынок и политический маркетинг: концепции, модели, технологии. М.: РОССПЭН, 1998.

100. Нечипоренко B.C. Государственное управление как основная функция государственной службы // Власть и управление,.!997,.№1.

101. Никитина А.С. Бюрократия и бюрократизм: правовой аспект // Современные подходы к управлению социально-экономическими и политическими процессами. Сборник научных трудов. Саратов: Изд-во Поволж. акад. гос. службы, 2004.

102. Ноздрачев А.Ф. Государственная служба. Учебник для подготовки государственных служащих. М.: Статут, 1999.

103. Ноздрина Т.В. Особенности информационного обеспечения деятельности государственной службы в РФ // Закон и право, 2007, № 3.

104. Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. -М.: Фонд экономической книги "Начала", 1997.

105. Норт.Д. Институциональные изменения: рамки анализа // Вопросы экономики, 1997, № 3.

106. Оболонский А.В. Без реформы бюрократии административные реформы бессмысленны // Общественные науки и современность,. 2005. № 6.

107. Оболонский А.В. Бюрократия для XXI века? Модели государственной службы: Россия, США, Англия, Австралия Москва: Дело, 2002

108. Оболонский А.В. Бюрократия и бюрократизм. (К теории вопроса) // Государство и право. М.: Наука, 1993, № 12

109. Оболонский А.В. Бюрократия и государство. Очерк. М.; Ин-т государства и права РАН, 1996

110. Оболонский А.В. Кадровая политика в федеральной государственной службе США: история и современность // Общественные науки и современность,. 2001. №3

111. Оболонский А.В. На государевой службе: бюрократия в старой и новой России: Очерк. -М.: Институт государства и права РАН, 1997.

112. Оболонский А.В. Постсоветское чиновничество: квазибюрократический правящий класс // Общественные науки и современность,. 1996. № 5.

113. Оболонский А.В. Сторонники и противники реформы государственной службы // Общественные науки и современность, 2006, № 5.

114. Оболонский А.В., Барабашев А.Г. Государственная служба: комплексный подход. М.: Дело 2000.

115. Оболонский А.В., Семеникова Л.И.,Ноздрачев А.Ф., Рудашевский В.Д., Барабашев А.Г., Сурин А.В., Купрящии Г.Л. Государственная служба. М.: Дело, 2001

116. Овсяико Д.М. Государственная служба Российской Федерации. М.: Юрист, 2006.

117. Осборп Д., Пластрик П. Управление без бюрократов: Пять стратегий обновления государства. М.: Прогресс, 2001.

118. Основы государственной службы и кадровой политики учебное пособие для студентов вузов В. В. Черепанов, В. П. Иванов. М.: Юнити: Закон и право, 2007.

119. Оффе К. Политэкономия: социологические аспекты // Политическая наука: новые направления. Под ред.Р.Гудина и Х.-Д Клингеманна. М.: Вече, 1999.

120. Охотский Е.В. Государственная служба в парламенте: отечественный и зарубежный опыт. М.: РОССПЭН, Московский государственный институт международных отношений (Университет), 2002.

121. Панов П.В. Трансформации политических институтов в России: кросстемпоральпый сравнительный анализ / Полис, 2002, № 6.

122. Патрушев С.В. Институционализм в политической науке: Этапы, течения, идеи, проблемы // Зарубежная политология в XX столетии: Сб. науч. тр./ РАН ИНИОН. Отв. ред. вып. Ильин М.В. М., 2001.

123. Патрушев С.В. Институционализм в политической науке: Этапы, течения, идеи, проблемы // Политическая наука, 2001, № 2.

124. Петухов В.В.Бюрократия и власть // Социологические исследования.2006. №3.

125. Питере Б.Г. Политические институты: вчера и сегодня // Политическая наука: новые направления. Под ред. Р.Гудина и Х.-Д Клингеманна. М.:1. Вече,1999.

126. Пицик Н. Проблемы формирования кадрового состава гражданской службы в современных условиях // Власть, 2006, № 6.

127. Плеханова Л.Н. Проблемы формирования государственного органа по управлению государственной службой Российской Федерации // Конституция и правовая система: проблемы совершенствования и развития: российский и зарубежный опыт: Сб. ст. Новосибирск, 2005.

128. Попова З.С. Государственная служба как институт государственных социальных услуг: Дис. канд. социол. наук: 22.00.04 М., 2000.

129. Противодействие коррупции: разрешение конфликта интересов // Под ред. М.Б.Горного и А.И.Волкова. СПб.: Норма, 2005.

130. Пушкарева Г.В. Конфликты интересов в государственной службе: политические основания и политические последствия // Государственное управление в XXI веке: традиции и новации. 4.1. М.: РОССПЭН, 2007.

131. Пушкарева Г.В. Политическая система: синергетический подход // Вестник Московского университета. Сер 12. Политические науки, 2001, № 6.

132. Радаев В.В. Новый институциональный подход: построение исследовательской схемы // Журнал социологии и социальной антропологии, 2001, Том IV, №3

133. Реформа государственной службы России. История попыток реформирования с 1992 по 2000 год. М.: Весь Мир, 2003.

134. Реформа государственной службы Российской Федерации (2000—2003 годы) // рук. авт. коллектива А. Г. Барабашев. М.: Изд. дом ГУ ВШЭ, 2006.

135. Реформа государственной службы: взгляд изнутри (социологический анализ), http://www.rags.ru/scenter/opros/01.2003/012003.shtm

136. Романов B.J1. Поиск методологических оснований государственной службы (информационно-сингрессивный подход) // Ученые записки РАГС. М., 2005. - Вып. 4 (2).

137. Ротстайн Б. Политические институты: общие проблемы // Политическая наука: новые направления. Под ред.Р.Гуина и Х.-Д Клингеманна. М.: Вече, 1999.

138. Салатинов В.Б. Промежуточные итоги административной реформы: от структурного хаоса к государственному менеджменту // Вестник Московского университета. Серия 21, Управление (государство и общество)., 2006, № 4.

139. Соловьёв А.И. Культура власти российской элиты: искушение конституционализмом? // Полис. 1999. № 2.

140. Соловьев А.И. Политика и администрирование: структурные конфликты в российской системе государственного управления // Государственное управление в XXI веке: традиции и новации. 4.1. -М.: РОССПЭН, 2007.

141. Соловьев А.И. Трансъячеистые структуры как форма строения и источник саморазвития государства // Полис, 2006, № 6.

142. Спиридонова В.И. Бюрократия и реформа (анализ концепции М.Крозье). -М.: Институт философии РАН, 1997

143. Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации: Теоретико-правовое исследование: Автореф. дис. д-ра юрид. наук: Воронеж, унт. Саратов, 1996.

144. Тимофеева JI.H. Конфликты интересов на государственной службе в России: стратегии и тактики урегулирования // Государственное управление в XXI веке: традиции и новации. 4.1. -М.: РОССПЭН, 2007.

145. Торшин А. Бюрократия или власть: кто сильнее // Российская Федерации сегодня, 2002, № 12.

146. Туронок С.Г. Государственная гражданская служба в условиях реформ // Общественные науки и современность. 2006. № 4.

147. Турчинов А. Проблемы формирования системы управления государственной гражданской службой // Государственная служба, 2006, № 3.

148. Турчинов А.И. Целостность государственной службы в системе государственного управления // Государственная служба в современной России. Сб. статей. Отв. Ред. Е.В.Алферова, В.В.Черепанов. М.: ИНИОН, 2003.

149. Уилсон Дж. Американское правительство. М.: Издательская группа «Прогресс», «Универс», 1995.

150. Фарукшин М.Х. Политические институты демократического общества // Перспективы развития современного общества: Материалы Всероссийской научной конференции (13-14 декабря 2002 г.). Часть I. Казань: Изд-во Казан, гос. техн. ун-та, 2003.

151. Федоров Б. Пытаясь понять Россию. СПб.: Лимбус Пресс, 2000.

152. Федосенко В.А. Государственная служба и национальная идеология // Национальные интересы.2006, № 3.

153. Хабриева Т.Я. Административная реформа: решения и проблемы // Журнал российского права, 2006, № 2.

154. Хантингтон С. Политический порядок в меняющихся обществах. М.: «Прогресс-традиция», 2004.

155. Черняев А.В. Трансформация российской бюрократии в периоды системных политических кризисов XX века. Дисс.на соиск.уч.ст.канд.полит.наук. М., 2006.

156. Чеснокова М.Д. Административная реформа: общественное мнение граждан и правоприменителей (анализ социологических данных, материалов публичной периодической печати) / Административная реформа в России: Науч.-практ. пособие. -М., 2006.

157. ШабровО.Ф. Реформа государственной службы: открытость или эффективность? // Социология власти, 2005, № 6.

158. Шевцова Л. Бессилие Путина // http://vww.democracy.ru/article.php7icH1131

159. Южаков В.Н. Развитие законодательства о государственной службе (Государственная Дума Российской Федерации, 1993-2005 гг.) // Чиновникь, 2005, №5.

160. Явкин Н.В. Взаимодействие политической сферы жизни общества и государственной службы в современной России / Россия в процессе политической модернизации: Сб. науч. тр. Саранск, 2005.

161. Blom-Hansen, J. A "New Institutional" perspective on Policy networks // Public Administration, 1997. Vol.75.

162. Etzioni-Halevy E. Bureaucracy and Democracy. London, 1983.

163. Hall P., Taylor R. Political Science and the Three New Institutional ism // Political Studies, 1996, Vol. 44, N5.

164. Helmke G., Levitsky S. Informal institutions and comparative politics: a research agenda. // Working Paper # 307 September 2003

165. March J., Olsen J. The New Institutionalism: Organizational Factors in Political life // American Political Science Review, 1984, Vol.78, N3

166. March J.G., Olsen J.P. Rediscovering institutions: The organizational basis of politics. N.Y.: The Free Press, 1989.

167. Niskanen W. Bureaucracy and Public Economics. Aldershot, Hants, England; Brookfield, Vt., USA, Edward Elgar, 1994.

168. Ostrom E., Crawford S. A Grammar of Institutions // American Political Science Review, 1995, Vol. 89, N 3.

169. Scott R.W. The adolescence of institutional theory // Administrative Science Quarterly.- 1987.-Vol. 32.

170. Sweet A.S., Sandholtz W., Fligstein N. The institutionalization of Europe. -Oxford and N.Y.: Oxford University Press, 2001.

171. Warwick D.P. A Theory of Public Bureaucracy. Cambridge, London, 1978.

172. Wilson W. The Study of Administration //Political Science Quarterly 2. 1887, June.