Трансформация института государственной гражданской службы в условиях политико-административных реформ в постсоветской России

Слатинов, Владимир Борисович

автореферат диссертации по политологии, специальность ВАК РФ 23.00.02
диссертация на тему: Трансформация института государственной гражданской службы в условиях политико-административных реформ в постсоветской России

Год: 2011
Автор научной работы: Слатинов, Владимир Борисович
Ученая cтепень: доктора политических наук
Место защиты диссертации: Курск
Код cпециальности ВАК: 23.00.02

Диссертация по политологии на тему 'Трансформация института государственной гражданской службы в условиях политико-административных реформ в постсоветской России'

Полный текст автореферата диссертации по теме "Трансформация института государственной гражданской службы в условиях политико-административных реформ в постсоветской России"

На правах рукописи

СЛАТИНОВ Владимир Борисович

ТРАНСФОРМАЦИЯ ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ В УСЛОВИЯХ ПОЛИТИКО-АДМИНИСТРАТИВНЫХ РЕФОРМ В ПОСТСОВЕТСКОЙ РОССИИ

Специальность 23.00.02 - Политические институты, процессы и технологии

Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора политических наук

4848342

2 ИОН 2011

Воронеж 2011

4848342

Диссертация выполнена на кафедре социологии и политологии государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования "Курский государственный университет"

Научный консультант доктор политических наук, профессор

Глухова Александра Викторовна

Официальные оппоненты: доктор философских наук, профессор

Морозова Елена Васильевпа

доктор политических наук, профессор Огнева Валентина Васильевна

доктор политических наук, профессор Селютин Валентин Иванович

Ведущая организация ГОУ ВПО "Тульский государственный

университет"

Защита состоится "30" июня 2011 г. в /Я? заседании диссертационного совета Д 212.038.13 при Воронежском государственном университете по защите докторских диссертаций по адресу: 394068, г. Воронеж, Московский проспект, 88, ауд. 211а.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Воронежского государственного университета.

Автореферат разослан " £ " мая 2011г.

Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат политических наук, доцент

Черникова В.В.

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования.

Для современной России одной из наиболее важных задач является формирование эффективной системы государственного управления. Поиск оптимального государственного участия в регулировании общественных отношений - ключевая проблема политической модернизации, при этом характер реализации способностей государства в значительной степени зависит от уровня организации государственной гражданской службы, профессиональных и личностных качеств государственных служащих.

Значимость трансформации института государственной гражданской службы в условиях современных политико-административных реформ определяется рядом факторов.

Во-первых, административные практики воплощены в деятельности государственных служащих, поэтому реформирование института государственной гражданской службы является важнейшей составляющей административной реформы, в значительной мере обусловливающей эффективность последней.

Во-вторых, государственная гражданская служба является инструментом реализации политического курса, поэтому ее состояние и качество ее трансформации определяющим образом влияет на характер осуществления государственной политики.

В-третьих, институциональные трансформации государственной гражданской службы оказывают непосредственное воздействие на всю систему публичного управления, сказываясь на параметрах ее эффективности, устойчивости, оперативности.

В-четвертых, институциональные изменения в государственной гражданской службе оказывают непосредственное воздействие на общественный сектор экономики.

В-пятых, состояние гражданской службы, воздействующее на качество профессиональной деятельности государственных служащих, серьезным образом влияет на отношение населения и гражданского общества к проблемам государственного управления и государственным институтам.

Все эти факторы в совокупности предопределяют потребность в тщательном анализе характера трансформации института государ-

ственной гражданской службы в постсоветский период, выявлении его закономерностей и последствий для системы политико-административного управления.

Эта задача особенно актуализируется в свете, преимущественно, негативных оценок, которые дают нынешнему состоянию государственного управления и государственной службы население, политическое руководство государства и экспертное сообщество.1

В этих условиях проблемы совершенствования институционального регулирования и организации государственной гражданской службы приобретают особую значимость. В научной литературе справедливо отмечается, что давно назрела потребность как в серьезном экспертном анализе главных направлений реформирования и развития государственной гражданской службы, так и в разработке фундаментальных основ теории ее регулирования.2

Совокупность всех перечисленных факторов предопределяет актуальность темы данного диссертационного исследования.

Степень научной разработанности проблемы.

Государственная гражданская служба как комплексный социально-политический и организационно-правовой институт, характеризующийся многообразием элементов, связей, закономерностей и особенностей, анализируется в рамках различных социальных наук;

Традиционно проблемами организации и регулирования государственной службы занимаются юридические науки. Правовая составляющая государственной гражданской службы - один из важнейших элементов ее организации, что обусловливает особую роль публично-правовой науки в исследовании проблем формирования и развития этого института.

Традиция анализа института государственной гражданской службы в рамках административного права сформировалась еще в досоветской России (Н. Коркунов, Н. Нелидов).3 В советский период на проблемы научного анализа государственной службы определяющее влияние оказыва-

1 См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 года // Российская газета. 2008. 6 ноября; Власть и бюрократия в новой России. Круглый стол // Социологические исследования. 2006. №3. С. 3-8.

2 См.: Барциц И.Н. О концептуальных направлениях развития системы государственной службы Российской Федерации // Журнал российского права. 2008. № 6; Василенко А.И. Проблемы научного поиска перспектив развития института государственной службы в Российской Федерации // Юридический мир. 2008. № 12; Нарышкин С.Е., Хабриева Т.Я. Административная реформа в субъектах Российской Федерации // Журнал российского права. 2008. № 10.

3См.: Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1914.; Нелидов Н. Юридические и политические основания государственной службы. СПБ., 1874.

ла идеологическая доктрина социалистического государства, отрицавшая идею профессионального чиновничества. Фактически в самостоятельном консолидированном виде правовой институт государственной службы в СССР отсутствовал - профессиональная деятельность работников государственного аппарата формально регулировалась нормами трудового права, а определяющее влияние на осуществление служебных функций и, особенно, реализацию кадровой политики в государственных органах оказывал институт партийно-советской номенклатуры. Это серьезным образом повлияло на характер научных исследований правового регулирования служебных отношений - специальных работ по государственной службе в СССР практически не было, скорее, исключениями являются исследования С. СтуДеникина и В. Манохина, которые ввели в научный оборот понятие "советская государственная служба".1 Однако отсутствие специального законодательства о государственной службе в СССР и идеологические стереотипы не стимулировали представителей административно-правовой науки к широким исследованиям проблем организации государственной службы.

Отчасти данные проблемы анализировались в работах, посвященных кадровой политике партийных и государственных органов. Указанные исследования были весьма распространены в СССР и неизбежно сталкивались с необходимостью затрагивать вопросы регулирования служебной деятельности и кадровых процедур в органах государственной власти. В работах В. Власова, Б. Габричидзе, Б. Лазарева, Ю. Ро-зенбаума, Е. Разумова, В. Яцкова подробно анализировались принципы и механизмы осуществления кадровой политики в советской системе управления, включая проблемы подбора, расстановки кадров государственного аппарата и различные аспекты регулирования служебных отношений в государственных органах.2

'См.: Манохин В.М. Советская государственная служба М., 1966; Манохин В.М. Правовое регулирование советской государственной службы // Советское государство и право. 1968. № 1; Студеникин С.С. Советская государственная служба // Вопросы советского административного права.

2См.: Бачило И. Л. Организация советского государственного аппарата: правовые проблемы. М., 1984; Габричидзе Б.Н. Аппарат управления местных Советов. М., 1971; Власов В.А. Советский государственный аппарат. М., 1959; Лебин Б.А., Перфильев Т.Н. Кадры аппарата управления в СССР. М., 1970; Морозов Б.М. Создание и укрепление советского государственного аппарата. М., 1957; Розенбаум Ю.А. К понятию управленческих кадров // Правоведение. 1975. № 6; Розенбаум Ю.А. Подготовка управленческих кадров: организационно-правовые вопросы. М., 1981; Розенбаум Ю.А. Формирование управленческих кадров: социально-правовые проблемы. М., 1982; Разумов Е.З. Проблемы кадровой политики КПСС. М., 1983; Яцков В.А. Кадровая политика КПСС: опыт и проблемы. М., 1986 и другие. М., 1949. С. 70-75.

Исследования в сфере правового обеспечения государственного управления и государственной службы резко активизировались в годы перестройки. Политическое руководство постепенно приходило к осознанию необходимости разработки специального законодательства, регулирующего государственно-служебные отношения в органах государственной власти, а идеологические стереотипы уже не влияли определяющим образом на тематику и содержание исследований. Появляются работы, исследующие проблемы правового регулирования государственной службы и реализации кадровой политики в государственном аппарате.1

1 См.: Атаманчук Г.В. Обеспечение рациональности государственного управления. М., 1990; Бачило И. О концепции совершенствования системы государственного управления // Советское государство и право. 1987. № 6; Вельский КС. Разделение властей и ответственность в государственном управлении: политологические аспекты. М., 1990; Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. М., 1988; Розенбаум Ю.А. О государственной службе в СССР // Проблемы теории и практики управления. 1990. № 5; Курашвили Б.П. Очерк теории государственной управления. М., 1987; Манохин В.М. Концепция Закона о государственной службе // Советское государство и право. 1991. № 12; Мартанус Р.В. Социальное управление: кадры и кадровая политика. М., 1986; Пашков A.C., Иванкина Т.В., Магницкая Е.В. Кадровая политика и право. М., 1989; Оболонский A.B. Человек и государственное управление. М., 1987; Овсянко Д.М. Советская государственная служба. М., 1987 и другие.

2См.: Атаманчук Г.В. Основные положения концепции развития государственной службы в Российской Федерации // Вестник государственной службы. 1992. Июнь; Атаманчук Г.В. Концепция Кодекса Государственной службы Российской Федерации // РАГС при Президенте РФ. Ежегодник. 1997. М., 1998; Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы. М., 2002; Бахрах Д.Н. Государственная служба: основные понятия ее составляющие, содержание, принципы // Государство и право. 1996. № 12; Вельский К.С. О концепции реформы государственной службы в России // Государство и право. 1994. № 4; Буравлев, Ю.М. Реформы государственного управления и государственной службы в России. М., 2006; Габричидзе Б.Н., Коланда В.М. Принцип профессионализма в государственной службе // Государство и право. 1995. № 12; Лазарев Б.М. Государственная служба. М., 1993; Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации. Правовое регулирование. М., 1997; Овсянко Д.М. Государственная служба Российской Федерации. М., 1996.

так и новых исследователей (И. Барциц, Ю. Буравлев, А. Гришковец, А. Гусев, Н. Казанцев, В. Козбаненко, Е. Крылова, А. Ноздрачев, Ю.Стари-лов, Л. Чиканова).1 При этом в развитии правовых исследований государственной службы проявляется своя "зависимость от предыдущего пути": экспертное сообщество разделяется на два основных лагеря- сторонников "административной" модели и сторонников "трудовой" модели государственной гражданской службы, сосредоточивающих свои усилия, главным образом, на обосновании отраслевой принадлежности гражданской службы к предмету "своей" отрасли, анализирующих проблемы ее правового регулирования с использованием соответствующего отраслевого инструментария. Только сравнительно недавно появились попытки комплексного, межотраслевого подхода к рассматриваемым проблемам (А. Гусев).

Правовой подход к анализу проблем организации, функционирования и правового регулирования государственной службы и сегодня играет определяющую роль в исследованиях государственно-служебной проблематики. В то же время, очевидно, что он ограничен изучением, преимущественно формально-юридических аспектов функционирования и развития института государственной гражданской службы. По понятным причинам складывающиеся в государственно-служебных отношениях неформальные нормы и практики, проявляющиеся, в том числе, как следствие наличия "пробелов" в правовом регулировании, выпадают из поля зрения правовой науки. Кроме того, правовой инструментарий методологически ограничен в исследованиях взаимосвязей между эволюцией политической системы и моделей политико-административного управления и институциональными характеристиками государственной гражданской службы.

1 См.: Барциц И.Н. О концептуальных направлениях развития системы государственной службы // Журнал российского права. 2008. № 6; Гришковец A.A. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации. М., 2003; Гусев A.B. Российская государственная гражданская служба: проблемы правового регулирования. Екатеринбург, 2005; Казанцев Н.М. Публично-правовое регулирование государственной службы. М., 1999; Козбаненко В.А. Правовое обеспечение статуса государственных гражданских служащих (теоретико-административные аспекты). М., 2002; Крылова Е.Г. Принцип разделения властей в организации государственной службы // Государство и право. 2007. № 11; Ноздрачев А.Ф. Управление государственной службой // Право и экономика. 1996. №11; Ноздрачев А.Ф. Государственная служба. Учебник для подготовки государственных служащих. М., 1999; Старилов Ю.Н. Государственная служба Российской Федерации. Теоретико-правовое исследование. Воронеж, 1996; Старилов Ю.Н. Что происходит с институтом российской государственной службы // Журнал российского права. 2004. № 9; Чиканова JI.A. Правовое регулирование труда государственных служащих: перспективы развития // Журнал российского права. 2000. № 3.

Другим крупным научным направлением, в рамках которого исследование проблем государственной службы получило широкое развитие, стал социологический подход. Его представителями активно изучались социальные аспекты формирования и развития служебных отношений, выработки и реализации кадровой политики в государственных органах. Социологический анализ позволяет исследовать эффекты применения тех или иных юридических норм на государственной службе, устанавливать преобладающие типы ценностных ориентаций служащих, формы доминирующих служебных практик и отношений, изучать оценки населением деятельности государственных служащих. Указанные проблемы активно разрабатывались в работах В. Бойкова, К. Магомедова, В. Мальцева, В. Игнатова, А. Понеделкова, Е. Охотского, Т. Калачевой, В. Соколова, А. Турчинова, А. Хохлова и других авторов.1

Социологический анализ позволяет получить адекватную "картинку" состояния служебных отношений, доминирующих практик кадровой работы, особенностей взаимодействия государственных служащих с руководством и гражданами. В рамках этого подхода используется категория "бюрократия" для анализа методологических проблем организации государственной службы. В то же время социологический анализ гражданской службы не позволяет в полной мере "вписать" характер ее функционирования в более широкий политический контекст, найти взаимосвязи особенностей организации государственной службы с характером политической системы и спецификой политического режима. Роль государственной службы как элемента выработки и средства реализации государственной политики в рамках данного подхода представ-

лена явно недостаточно - недаром большинство представителей социологической науки предпочитают обозначать государственную службу как "социально-правовой институт".

Наряду с юридическим и социологическим подходами к анализу проблем становления, функционирования, развития и реформирования государственной гражданской службы в постсоветский период получили развитие исследования государственной службы с позиций исторической и экономической наук.

Большой вклад в изучение исторического опыта организации государственной службы и кадровой политики в дореволюционной и советской России был внесен В. Мельниковым. В его работах на основе многочисленных исторических документов раскрыты основные аспекты организации системы государственной службы в дооктябрьской России, а также принципы и технологии формирования и реализации кадровой политики в советском государственном аппарате. Работы В. Мельникова позволяют детально изучить особенности исторического развития государственной службы, опыт организации и функционирования чиновничества в России.1

1 См.: Мельников В.П. Государственные органы и государственная служба в России: опыт организации и функционирования. Нижний Новгород, 1995; Мельников В.П. Государственная служба в России: исторический опыт. М., 2005.

2 См.: Олейник А. Издержки и перспективы реформ в России: институциональный подход // Мировая экономика и международные отношения. 1997. № 12; Полтерович В.М. Элементы теории реформ. М., 2007; Постсоветский институционализм - 2006: власть и бизнес. Под ред. P.M. Нуреева. Ростов-на-Дону, 2006.

3См.: Плаксин С., Жулин А. Пути модернизации государственного аппарата: административная реформа и реформа государственной гражданской службы // Вопросы экономики. 2008. № 2; Якобсон Л.И. Реформа государственной службы: интересы и приоритеты // Общественные науки и современность. 2002. № 3.

тегрировать ее усилия с социологией, политологией и юридическими науками в изучении проблем трансформации общественных институтов. Уже появились работы, где усилия политологов и экономистов объединены в исследованиях административных реформ, составной частью которых выступают реформы государственной службы.1

В рамках политической науки исследование проблематики государственной гражданской службы развивалось в ключе исследований кадровой политики в государственном управлении, а также институтов политико-административного управления и административных реформ.

Кадровая проблематика в постсоветский период заняла самостоятельное направление в исследованиях проблем государственного управления, в том числе по причине переформатирования и приспособления советского кадроведения к новым государственно-управленческим реалиям. Изучая кадровую проблематику в государственных органах, представители этого направления (В. Матирко, В. Сулемов) неизбежно касались вопросов становления и развития государственной службы, а также влияния ее институциональной организации на кадровую политику.2

Накопление методологического и концептуального потенциала российской политической наукой с неизбежностью влекло за собой проявление ее интереса к проблематике государственного управления (в конце 1980-хиначале 1990-х годов этот интерес был невелик, в связи с чем государственно-управленческая проблематика была "перехвачена" другими социальными науками, а вузовская специальность "Государственное и муниципальное управление" была отнесена к направлению "Экономика и управление"). Между тем, в одной из первых теоретических работ, посвященных концептуальным проблемам государственного управления - "Науке государственного управления" (1886 года) В. Вильсона постулируются две идеи - о дихотомичной природе государственного управления, разделенного на политическую и административную деятельность, и о принадлежности теории государственного управления к политической науке.3

1 См.: Административные реформы в контексте властных отношений: опыт постсоциалистических трансформаций в сравнительной перспективе. Редакторы. А. Олейник, О. Гаман-Голутвина. М., 2008.

2 См.: Кадровое обеспечение государственной службы. Научный редактор В.А. Кулинченко. Ростов-на-Дону, 1994; Матирко В. Проблемы кадровой политики в государственном аппарате М., 1996; Сулемов В.А. Кадровая политика в современной России: теория, история, новые реалии. М., 2006.

3См.: Вильсон В. Наука государственного управления // Классики теории государственного управления: американская школа. М., 2003. С. 24-26.

Голутвиной, В. Комаровского, В. Лобанова, А. Оболонского, Л. Сморгунова, А. Соловьева и других авторов, в подготовленных российскими политологами учебниках по теории государственного управления.1 Современной тенденцией развития российской государственно-управленческой науки является нарастание в ней удельного веса политологических исследований, что, несомненно, несет в себе позитивный потенциал и фактически "возвращает" российское государственное управление в лоно политической науки.

Проблематика государственной гражданской службы как элемента политико-административной системы в политологических исследованиях российских авторов, как правило, отдельно не присутствовала. Большая часть работ, исследующих особенности организации, развития и реформирования государственной службы, включали ее в общий контекст исследования проблем бюрократии, эволюции политико-административных систем и административных реформ.2

1 См.: Политико-административное управление. Под общей редакцией B.C. Комаровского, Л.В. Сморгунова. М., 2005: Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. М., 1998; Граждан В.Д. Государственная служба как профессиональная деятельность. Воронеж, 1997. Комаровский, B.C., Гаман-Голутвина О.В. Бюрократия и современные проблемы реформирования государственной службы / / Социально-гуманитарные знания. 2006. № 2; Лобанов В.В. Государственное управление и общественная политика. М., 2004; Политика развития и политико-административные отношения. Сборник научных статей. Отв. ред. Сморгунов Л.В., Морозова Е.В. Краснодар, 2009; Политико-административные отношения: концепты, практика и качество управления. Под ред. Л.В.Сморгунова. СПб., 2010; Оболонский A.B. Человек и власть. Перекрестки российской истории. М., 2002; Сморгунов Л.В. Сравнительный анализ административных реформ в западных странах // Вестник Московского университета. Серия 12. Политические науки. 2000. № 1; Соловьев А.И. Политико-административные механизмы в системе управления государством // Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации. Материалы 6 международной конференции факультета государственного управления МГУ им. М.В. Ломоносова (29-31 мая 2008 года). М., 2008; Глазунова Н.И. Государственное (административное) управление: учебник. М., 2004; Мухаев Р.Т. Система государственного и муниципального управления: учебник для студентов вузов. М., 2007; Государственная политика и управление. В 2-х частях. Под ред. Л.В. Сморгунова. Часть 1: Концепции и проблемы государственной политики и управления. Часть 2: Уровни, технологии, зарубежный опыт государственной политики и управления. М., 2006,2007.

2См.: Гаман-Голутвина О.В. Меняющаяся роль государства в контексте реформ государственного управления: отечественный и зарубежный опыт // Политические исследования. 2007. № 4; Лобанов В.В. Административные реформы: вызов и решения // Проблемы теории и практики управления. 1998. № 1; Лобанов В.В. Уроки и перспективы административной реформы в России // Проблемы теории

государственной службы с точки зрения политической науки3, а также работы Д. Баснака, А. Глуховой, Ю. Ирхина, В. Комаровского, Г. Пушка-ревой, Л. Тимофеевой, О. Шаброва, в которых с позиций политической науки раскрыты отдельные стороны функционирования института государственной гражданской службы - конфликты интересов, обеспечение открытости, формирование механизма управления, взаимодействие с гражданским обществом, измерение эффективности.4 За рамки иссле-

и практики управления. 1998. № 1; Меннинг Н., Парисон Н. Реформа государственного управления: международный опыт. М., 2006; Комаровский B.C. Административная реформа в Российской Федерации // Политические исследования. 2005. № 4; Лексин В.Н., Лексин И.В. Чучелина H.H. Качество государственного и муниципального управления и административная реформа. М., 200G; Макарин A.B. Бюрократия в системе политической власти. СПб., 2000; Клименко A.B. Модернизация функционала исполнительной власти и ее результаты / / Проблемы современного государственного управления в России. Материалы постоянно действующего научного семинара. Выпуск № 4 (25). М., 2009; Купряшин Г.Л. Стратегия реформирования государственного управления // Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации. Материалы 6 международной конференции факультета государственного управления МГУ им. М.В. Ломоносова (29-31 мая 2008 года). М., 2008; Оболонский A.B. Бюрократия и государство. Очерки. М., 1996; Оболонский A.B. Без реформы бюрократии административные реформы бессмысленны // Общественные науки и современность. 2005. № 6; Огнева В.В. Реализация административной реформы в регионе: анализ реформаторской практики // Образование и общество. 2010. №3; Сморгунов Л.В. Сравнительный анализ административных реформ: от нового государственного менеджмента к концепции "governance" // Политические исследования. 2003. № 4; Шадрин А.Е. Направления и параметры российской административной реформы // Политические исследования 2003. № 4.

3См.: Морозова Е.Г. Государственная служба как предмет политической науки // РАГС. Ежегодник. 1997. М., 1998.

4 См.: Баснак Д.В. Создание системы управления российской государственной службой в современных условиях // Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. № 4; Глухова A.B. Конфликты в государственно-административной среде / Государственное управление: основы теории и организации. Под ред. В.А. Козбаненко. М., 2000. С. 318-327; Ирхин Ю.В. Новое государственное управление и проблемы эффективности госслужбы в современной России // Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации. Материалы 5-й международной конференции факультета государственного управления МГУ им. М.В. Ломоносова (31 мая - 2 июня 2007 года). М., 2007; Комаровский, B.C. Административная реформа: ожидания и требования граждан к государственной службе // Государственная служба. 2007. № 4; Пушкарева Г.В. Политические механизмы управления государственной службой // Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации. Материалы 7-й международной конференции факультета государственного управления МГУ им. М.В. Ломоносова (27-29 мая 2009 года). М., 2009; Тимофеева Л.Н. Конфликты интересов на государственной службе в России: стратегии и тактики урегулирования //Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации. Материалы 5-й международной конференции факультета государственного управления МГУ им. М.В. Ломоносова (31мая - 2 июня 2007 года). М., 2007; Шабров О.Ф. Реформа государственной службы: открытость или эффективность // Социология власти. 2005. № 6.

дования локальных проблем организации и институционального регулирования гражданской службы эти исследования не выходят.

Реформа государственной гражданской службы, осуществляемая на протяжении постсоветского периода, стала объектом историко-по-литологического анализа специалистов, непосредственно участвующих в ее подготовке и проведении на различных этапах.1 В исследовании, вышедшем в 2003 году, детально описываются подробности подготовки и осуществления мер по институциональному строительству и реформированию государственной службы. Авторам удалось собрать уникальный исторический материал, а эффект "включенного наблюдения" позволил детально изложить хронологию реформирования государственной службы и основные мероприятия, которые были осуществлены либо планировались, но не увидели свет в ее рамках. При очевидной исторической ценности проделанной работы все же стоит заметить, что она носит, преимущественно, описательный характер.

Попытки обобщить опыт реформирования гражданской службы, выявить баланс позитивных и негативных изменений в системе государственного управления, вызванных реформой, предпринят в исследованиях А. Барабашева и А. Оболонского.2 В своих работах они в максимальной степени приблизились к созданию объяснительной модели реформирования государственной службы, рассмотрев процессы преобразований с точки зрения внутренней и внешней среды реформы, её движущих сил, факторов торможения, основных рисков, включая риски политические. Однако указанные авторы не пытаются увязать характер реформирования государственной гражданской службы с общей динамикой постсоветского политического развития, эволюцией политической системы, констелляцией интересов основных акторов политического процесса.

Именно указанные факторы являются, на наш взгляд, ключевыми среди тех, что детерминируют процесс институционального строитель-

'См.: Реформа государственной службы России. История попыток реформирования с 1992 по 2000 год. Общая редакция и предисловие Т.В. Зайцевой. М., 2003.

ства и реформирования государственной гражданской службы в постсоветской России. Как важный институциональный элемент политико-административной системы государственная гражданская служба испытывает на себе определяющее влияние трансформации политической системы и качественных характеристик политического режима. Выбор той или иной модели институциональной организации государственной службы тесно связан с констелляцией интересов доминирующих политических акторов и их идеологическими ориентациями.

Формирование обобщающей модели институционального строительства и институциональной трансформации российской государственной гражданской службы связано с использованием получающей все большее распространение в политической и других общественных науках неонституциональной методологии. Анализ государственной службы с позиций неоинституционализма - как института политико-административного управления, представляющего собой совокупность "правил игры", ограничительных рамок формального и неформального характера, задающих статус и модели поведения служащих государственного аппарата, их взаимоотношений друг с другом, с непосредственным и политическим руководством, гражданами и организациями, позволяет органично встроить государственно-служебную проблематику в предметное поле политической науки. Кроме того, сформировавшийся к настоящему моменту теоретико-методологический потенциал неоинституционального анализа дает возможность сформулировать концептуальные подходы к исследованию процесса реформирования государственной гражданской службы.

Речь идет о концепции институтов и институциональных изменений (Д. Норт)1, адаптированной и развитой по отношению к постсоветской трансформации. Наиболее последовательное применение эти подходы получили в работах экономистов-институционалистов (I I. Дис-кин, Р. Нуреев, В. Тамбовцев, А. Олейник, В. Полтерович)2, а также в исследованиях российских политических трансформаций (В. Гельман), постсоветских политических институтов (П. Панов), институциональ-

'См.: Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. М., 1997.

2 См.: например: Дискин И. Хозяйственная система России: проблемы институционального генезиса // Общественные науки и современность. 199 8. Л о 4; Нуреев Р.М. Россия: особенности институционального развития. М., 2009; Олейник А. Институциональная экономика. М., 2002; Полтерович В.М. Трансплантация экономических институтов // Экономическая наука в современной России. 2001. № 3; Тамбовцев В.Л. Экономическая теория институциональных изменений. М., 2005.

ной организации местного самоуправления (В. Нечаев) и других сегментов российской политической системы.1

Для формирования целостного представления о характере трансформации института государственной службы в постсоветский период исключительно важное значение приобретают концептуальные идеи неоинституционального анализа о реформах как процессах целенаправленных институциональных трансформаций, а также об "институциональных ловушках" - устойчивых неэффективных равновесиях институтов, поддерживаемых доминирующими общественными акторами (В. Полтерович).2 Концепт "институциональной ловушки" уже используется по отношению к эволюции российской политической системы в постсоветский период3, апробирован он и в отношении процесса реформирования государственной гражданской службы.4

Объект исследования - институциональная организация государственной гражданской службы и ее изменения в контексте политико-административных реформ в России в постсоветский период.

Предмет исследования - процессы взаимодействия между трансформирующейся институционально!! организацией государственной гражданской службы и системой политико-административного управления России, находящейся в условиях постсоветских политических изменений.

Цель исследования заключается в определении основных тенденций трансформации института государственной гражданской службы как части политико-административной системы постсоветской России. Для достижения этой цели необходимо решить следующие задачи: - определить основные измерения институциональной организации государственной гражданской службы, её место в системе политико-административного управления;

1 См.: Гельман В.Я. Постсоветские политические трансформации: наброски с теории // Политические исследования. 2001. № 1; Гельман В.Я. Институциональное строительство и неформальные институты в современной российской политике // Политические исследования. 2003. № 4; Панов П.В. Трансформация политических институтов в России: кросстемпоральный сравнительный анализ // Политические исследования. 2002. № 6; Нечаев В.Д. Институциональная организация местного самоуправления в постсоветской России: динамика и институциональные эффекты. М., 2007

2См.: Полтерович В.М. Стратегии институциональных реформ // Экономика и математические методы. 2006. Т. 42. № 1; Полтерович В.М. Институциональные ловушки: есть ли выход // Общественные науки и современность. 2004. № 3.

3См.: Гельман В. Россия в институциональной ловушке // Pro et contra. 2010. Том 14. №4-5.

4См.: Слатинов В.Б. Реформирование государственной гражданской службы в постсоветской России: институциональные траектории и институциональные ловушки // Политические институты в современном мире. Материалы Всероссийской научной конференции с международным участием. СПб., 2010. С. 328-330.

- рассмотреть теоретические предпосылки анализа процессов институционального строительства и институциональных реформ;

- выявить основные тенденции в изучении институциональной организации государственной гражданской службы в зарубежной и отечественной политической науке;

- определить основные этапы институционального строительства и реформирования государственной гражданской службы в постсоветской России как составные части общенационального процесса политической трансформации;

- выявить основные факторы, оказавшие воздействие на формирование, развитие и реформирование институциональной организации государственной гражданской службы в современной России;

- определить тип, основные элементы и структуру современной институциональной организации государственной гражданской службы в России;

- исследовать основные тенденции в современном развитии институциональной организации государственной гражданской службы в России и обуславливающие их механизмы.

упорядочены и формализованы. В то же время реформирование института гражданской службы осуществляется в режиме локальных усовершенствований и не сопровождается выстраиванием консолидированной системы управления государственной службой, а также её целостной нормативно-правовой базы. Институциональными эффектами такого рода реформы выступают "частичные улучшения" практик служебного взаимодействия и кадровой работы, в которых продолжают доминировать неформальные институты. Неэффективное равновесие в сфере институционального регулирования государственно-служебных отношений ("институциональная ловушка"), выгодное ключевым акторам политического процесса, оказалось переструктурированным, но сохраняющим свои основные характеристики - отсутствие перспективной траектории развития гражданской службы, несформированность единого механизма управления, пробелы её законодательного обеспечения.

Методология исследования. Поставленные задачи решались, преимущественно, с использованием неоинституционального анализа. В процессе исследования использовались системный, сравнительный, исторический подходы.

Наиболее важное значение в исследовании имеет неоинституциональный подход. В качестве базовой версии, при этом, используются принципы неоинституционализма и теории рационального выбора, дополненные культурно-исторической теорией деятельности. В рамках данного подхода предполагается, что поведение политических акторов может быть описано моделью ограниченной рациональности, в рамках которой институты и политическая культура выполняют роль факторов, ограничивающих рациональный выбор.

Существенное значение в раскрытии темы диссертации имеет системный подход. В рамках этого подхода институциональная организация государственной гражданской службы предстает как целостная система, в единстве всех ее связей и отношений, а также как подсистема институциональной организации публичной власти и политической системы постсоветской России.

Сравнительный метод применялся при анализе эффектов использования рационально-бюрократической и менеджеристской моделей организации государственной службы в развитых странахи странах "догоняющего развития".

гражданской службы в постсоветской России и для анализа воздействия на нее предшествующего типа институциональной организации (советского и дооктябрьского).

Кроме того, на стадии эмпирического исследования применялись такие конкретные методы сбора и анализа информации, как анализ документов, вторичный анализ результатов социологических исследований (в том числе методом исследовательского и практического синтеза), статистический анализ данных.

Эмпирическая база исследования.

Основными источниками данного диссертационного исследования являются:

- нормативно-правовые акты в сфере государственной службы, программы реформирования и развития государственной службы в виде проектов и официально утвержденных документов, принятые в постсоветский период в России;

- эмпирические исследования государственной гражданской службы в постсоветской России, осуществленные отечественными и зарубежными исследователями, в том числе опросы общественного мнения и экспертные опросы по вопросам функционирования органов государственной власти, административной реформы, организации, функционирования и реформирования государственной службы;

- выступления и публичные заявления руководителей государства по проблемам административных реформ и реформирования государственной службы (Послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ и другие);

- данные российской государственной статистики о численном составе и качественных характеристиках работников государственного аппарата;

- результаты собственных эмпирических исследований автора данной диссертации.

Положения, выносимые на защиту.

1. Институт государственной гражданской службы понимается как специфический для данного общества комплекс формальных и неформальных правил и соглашений, регулирующих статус гражданских служащих государственного аппарата, характер их взаимодействия между собой, с непосредственным руководством и политическим руководством государственных органов, гражданами и организациями.

характер служебного взаимодействия и кадровой работы в государственных органах. Содержание, глубина и степень институционального развития государственной службы напрямую детерминируют качество служебной деятельности, то есть осуществления государственными служащими функций государственного управления.

2. В рамках политической науки анализ государственной гражданской службы тесным образом связывается с понятием "политико-административное управление", учитывая, что в основе современного государственного управления лежит политико-административная дихотомия. Последняя была предложена в рамках становления государственно-управленческой науки и до сих пор остается важным методологическим средством научного анализа и организационных изменений в системе публичного управления. Политическое регулирование п администрирование отличаются собственным целевым назначением, ресурсными ограничениями и соответствующим технологическим потенциалом. Для каждого конкретного государства проблема заключена не столько в поддержании функциональной определенности каждой из этих подсистем, сколько в понимании меры их автономности.

Концепт политико-административной дихотомии возникает в рамках исследований проблем институционализации государственной власти в условиях господства рационально-бюрократической модели публичного управления. Он отражает специфику функционального структурирования государственного управления в условиях демократической политической системы и позволяет эффективно решить дилемму сочетания в сложной системе государственного управления современного демократического государства потребности обновления политического курса, репрезентируемого политическими командами, выигравшими выборы, и сохранения стабильности, преемственности и профессионализма государственных служащих, а также ориентации последних на правовые стандарты деятельности и публичные интересы.

3. Модификация бюрократической модели в направлении от "классической" - рационально-бюрократической к ее "реалистической" трактовке отражает усложненность организации постиндустриального общества, требующей повышенной гибкости и динамизма государственного управления. Соответственно трансформация организационных моделей бюрократии связана с "реабилитацией" неформальных аспектов ее функционирования и коммуникации с другими общественными агентами, а также имплантацией в государственно-управленческую деятельность элементов частнокорпоративного менеджмента.

Рыночные крайности менеджеризма преодолеваются в теории политических сетей и концепции "governance". Главное значение этих моделей состоит в "реабилитации" публичных ценностей как базовых ориентиров профессиональной деятельности государственного служащего, возвращении внимания к выработке политического курса как важнейшей составляющей государственного управления и создании эффективного механизма коммуникации, обеспечивающего максимально широкий обмен ресурсами и информацией между обществом, группами интересов, политическим руководством и бюрократией в процессе удовлетворения общественных потребностей и выработки социально значимых решений.

4. Процесс реформирования общественных структур с позиций нео-институционализма определяется как направленные институциональные изменения, имеющие своих акторов, траекторию, стратегию преобразований, совокупность начальных условий, ресурсную базу, набор внешних факторов.

В процессе институциональных изменений могут закрепиться как эффективные (с точки зрения общественной полезности) нормы, так и неэффективные. Устойчивая неэффективная норма (система норм) обозначается как "институциональная ловушка" (В. Полтерович). Результат институционального развития определяется как совокупностью начальных условий, так и действиями реформаторов, в том числе их способностью найти перспективную институциональную траекторию и выстроить эффективную стратегию промежуточных институтов.

В качестве одной из разновидностей институциональных ловушек выделяется "ловушка частичной реформы". Последняя может существовать в виде смешанного равновесия - такой комбинации институтов, где сосуществуют старые и новые институты, однако не достигнуто комплексного качественного изменения институциональной системы.

5. Институциональное строительство государственной службы в постсоветской России началось в условиях, когда в качестве "наследия прошлого" данный институт в консолидированном виде отсутствовал (специального законодательства о государственной службе в СССР не было), а кадровая политика и кадровая работа в государственном аппарате регулировались закрытыми нормами, действовавшими в рамках партийно-советской номенклатуры. Распад партийно-советской системы означал утрату этого механизма. Выработка перспективной траектории институционального строительства государственной службы в первые постсоветские годы затруднялась отсутствием необходимого экспертного знания, идеологическими ориентациями до-

минирующих групп в правящей элите на первостепенное внимание к запуску рыночных механизмов при проявлении индифферентности к вопросам государственного строительства, а также опасениями акторов, что организационный механизм управления государственной службой будет "перехвачен" конкурирующими группами интересов.

Возникшее вследствие указанных факторов затягивание с формированием целостного законодательства о государственной гражданской службе и созданием системы управления службой привело к нарастанию "институционального вакуума" в области регулирования служебных отношений в государственном аппарате. Деградация формальных институтов в сфере служебных отношений и образовавшаяся вследствие задержки с принятием новых правовых и этических принципов, а также законодательных норм, "институциональная пауза" обусловили нарастание влияния и значимости в государственном аппарате постсоветской России протекционизма и патронажно-клиентарных отношений как воспроизводящегося типа социальных связей.

б. Формирование основных элементов института государственной гражданской службы происходит в середине 1990-х годов в условиях формирования политического режима после конституционного выбора 1993 года. В рамках данного выбора в России после декабря 1993 года утвердился суперпрезидентский персоналистский политический режим: формирующаяся в его рамках модель политико-административного управления детерминирует характер выработки государственной политики, принятия и реализации ключевых политических решений. Слабость доминирующего игрока (президентской власти) приводит его к необходимости заключения "картельных соглашений" с другими политическими акторами. Для большинства последних, мотивированных на рентоизвлекающую деятельность, консолидация государственных институтов и повышение эффективности государственного управления, особенно в части контрольных функций государства или качества управления государственными активами, а также антикоррупционной политики не представлялись актуальными, поэтому значительная часть крупных политических и экономических акторов была заинтересована в сохранении институциональной "рыхлости" и "рассеянности" государственной гражданской службы.

данской службой; в-третьих, становление законодательства о государственной службе в связи с отсутствием перспективной траектории и механизма управления приобретает несистемный, разрозненный характер, не позволяющий выстроить адекватную модель правового регулирования государственно-служебных отношений. Таким образом, уже в середине 90-х годов реформа государственной службы попадает в зону притяжения неэффективного равновесия "смешанных норм", в котором находится по настоящий момент.

Попытки реформирования гражданской службы в рамках проекта Административной реформы 1997-1998 годов на основе увязки модели "merit system" ("система заслуг и достоинств") с внедрением в российскую административную практику идей "нового государственного менеджмента" не удаются из-за потребности доминирующего политического актора (верховной власти) углублять "картельные соглашения", поддерживая статус-кво в вопросах государственного строительства.

7. Переформатирование политического режима в первой половине 2000-х гг. формирует набор экзогенных и эндогенных факторов, способных нарушить сложившееся в середине 1990-х гг. неэффективное равновесие в сфере институционального регулирования государственной службы. Трансформация политического режима требует углубления рационализации государственного управления с целью восстановления способностей государства к осуществлению публичных функций. Возникает запрос на проведение административной реформы и реформирование государственной службы, перспективные траектории которых на основе синтеза "merit system" и менеджеризма с попыткой выстроить систему приоритетов и детально прописать механизм реализации трансформационных мероприятий, предлагаются Центром стратегических разработок.

8. Концептуальные идеи о необходимости маркетизации и ме-неджеризации российского государственного управления не являются обоснованными с точки зрения готовности отечественной институциональной среды к подобного рода изменениям, а также с точки зрения их адекватности наличествующей стадии модернизации российской экономической и политической систем. Имеющиеся исследования, проведенные в развивающихся странах на предмет взаимосвязи качества бюрократических структур и экономического роста (П. Эванс, Д. Раух), показывают определяющее влияние на успех модернизации степени "веберианизации" государственного управления, то есть его приближения к стандартам рационально-бюрократической организации, в первую очередь в сфере меритократического найма и долгосрочного

вознаграждаемого карьерного роста служащих. Аналогичные выводы делаются рядом авторов (Т. Рандма-Лийв) в отношении посткоммунистической трансформации восточноевропейских стран.

"Догоняющее развитие" как и посткоммунистическая трансформация, применительно к государственному управлению, в качестве условия своей успешности требуют обеспечения режима законности, то есть стабильности и верховенства "правил игры". Ключевой задачей государственного строительства является создание конституционно-законодательной базы и эффективное правоприменение. В рамках организации административных и служебных практик на первый план выдвигаются формирование стандартов беспристрастного правоприменения, а также высокого уровня административной культуры. Таким образом, для успеха "догоняющей модернизации" необходимо наличие у реформируемого государственного аппарата приемлемых стандартов "веберовской" рациональности. В случае "опережающей менеджеризации" политико-административная система рискует столкнуться с феноменом "ошибки преждевременного переключения" (В. Полтерович), когда к трансформируемой институциональной среде применяются методы и инструменты, эффективные для более поздних стадий модернизации, что чревато возникновением неэффективных гибридных форм политико-административных институтов.

9. Сформировавшийся в первой половине 2000-х годов политический режим обеспечил частичное восстановление способностей государства за счет реанимации либо выстраивания новых иерархических структур и отношений ("вертикаль власти"). Тем не менее, в новой конфигурации политических акторов практически отсутствовали те, кто был заинтересован в дальнейшей системной и последовательной рационализации государственно-управленческих практик. Доминирующий игрок (верховная власть) был мотивирован, в первую очередь, на восстановление административной управляемости - на основе "частичной рационализации" государственного аппарата - и снижение автономии подчиненных акторов путем формирования в политическом пространстве "навязанного консенсуса" (В. Гельман). Втягивание новых элитных групп в процессы рентоиз-влечения и усиления контроля за экономическими активами подорвали их мотивацию к качественным административным преобразованиям, сформировав уже в новой констелляции интересов основных акторов запрос на сохранение "рассеянности" и слабой институционализированности государственно-служебных практик и отношений.

кого подходов, не выстроенных в сколько-нибудь связанную систему приоритетов. Реформированное законодательство о государственной гражданской службе придало больше упорядоченности служебным отношениям ("частичная рационализация"), но значительная часть содержащихся в нём норм (особенно в части антикоррупционных практик) требует существенной конкретизации и развития. Эффективное применение большинства уже имеющихся установлений связано с наличием системы управления государственной службой в виде институционального органа и его подведомственных подразделений, однако последние пока не созданы. В сложившейся системе использование элементов "нового государственного менеджмента" (гибкие формы оплаты труда; назначение на должность по срочным контрактам, не предусматривающим конкурса; наличие "подвижных" структур государственных органов) усиливают элементы личной зависимости служащих и, соответственно, обеспечивают преобладание патронаж-но-клиентарных практик в государственных структурах.

Установившееся в институциональной организации государственной гражданской службы неэффективное равновесие инкорпорировало элементы менеджеризма, встроив их в сложные цепочки косвенного участия государственных служащих в предпринимательской деятельности и использования государственных ресурсов в частных интересах. В новой конфигурации "институциональной ловушки" в симбиотическом виде формальные установления, призванные рационализировать государственно-служебные отношения, и встроенные элементы нового государственного менеджмента сосуществуют с господством административного усмотрения, персоналистских и клиен-телистских практик служебного взаимодействия и кадровой работы.

Фрагментация государственно-управленческих реформ (административной, государственной службы, бюджетной), углубляющая концептуальное и организационное размежевание институциональных изменений в сфере публичного управления, усиливает "эффекты частичной реформы". В институциональной сфере государственного управления сохраняется устойчивое неэффективное равновесие, в котором локальные институциональные инновации, не увязанные в концептуальную и организационно-управленческую систему, порождают эффекты "частичных улучшений", не влияющих на системные параметры эффективности. При этом основные акторы, действующие в системе, не заинтересованы в существенном изменении статус-кво.

11. Выявленные доминирующие практики служебных отношений и кадровой работы указывают на выбор приоритетов в построении

перспективной траектории институциональных реформ государственного управления и государственной гражданской службы. Они должны быть адекватны задачам переживаемого этапа постсоветского развития российского общества, включая завершение позднеиндустриаль-ной модернизации и решение всего комплекса связанных с нею задач, в том числе в области институциональных изменений. Применительно к сфере государственного управления речь идет о его последовательной "веберианизации" с учетом реалий современных социальных трансформаций, вызванных развитием информационных технологий и глобализации. Следует обратить внимание на активно разрабатываемый современной политико-управленческой наукой концепт "неовеберов-ского государства". Продолжение менеджеризации гражданской службы без четко выстроенной системы приоритетов ее реформирования приводит к типичной "ошибке преждевременного переключения", когда в неподготовленную институциональную среду имплантируются элементы "передовых" институциональных форм, что приводит к формированию в политико-административной системе гибридных конструкций в виде неопатримониальных форм господства и управления.

Научная новизна исследования.

1. Впервые предпринята попытка системного анализа институциональной трансформации государственной гражданской службы постсоветской России как динамически изменяющегося институционального комплекса, находящегося в процессе постоянного взаимодействия с политико-административной системой.

2. Раскрыто понятие институциональной организации государственной гражданской службы, установлено место института государственной гражданской службы в системе политико-административного управления, выявлены взаимосвязи институциональной организации государственной службы с господствующими формами бюрократии и доминирующими концептами политико-административного управления.

3. Формирование и развитие института государственной гражданской службы в постсоветской России представлено в контексте концепций институционального строительства и институциональных изменений, включая концепт "институциональной ловушки" как устойчивого, поддерживаемого доминирующими акторами неэффективного равновесия институциональных норм.

предложений, увязывающих выработку перспективной траектории реформирования государственной гражданской службы России, включая трансплантацию и построение промежуточных институтов, с этапами и задачами модернизации российского общества.

5. Осуществлен комплексный анализ политико-управленческих условий и факторов институционального строительства государственной гражданской службы в 1990-е годы; выявлена взаимосвязь между характером сформировавшегося в стране политического режима и формированием "институциональной ловушки" в организации государственной гражданской службы.

6. Раскрыта взаимосвязь между трансформацией политического режима в России в 2000-е годы и содержательными характеристиками политико-административных реформ, выявлена структура политических ограничений реформирования государственной гражданской службы; представлены институциональные эффекты реформы; установлены параметры сохраняющейся "институционально ловушки" в сфере организации государственной гражданской службы.

Теоретическая и практическая значимость диссертации.

Материалы и выводы диссертации вносят определенный вклад в развитие неоинституционального подхода в рамках политической науки. Теоретическая значимость исследования связана с применением неоинституционализма к исследованию трансформационных процессов в российской системе политико-административного управления, а также с созданием целостной концепции институционального строительства и реформирования государственной гражданской службы в постсоветской России.

Практическая значимость диссертационного исследования определяется тем, что его выводы могут стать основой для разработки практических рекомендаций в области политики строительства и реформирования института государственной гражданской службы на федеральном и региональном уровнях. Кроме того, выводы диссертационного исследования могут быть использованы для прогнозирования последствий изменений в области институциональной организации государственной гражданской службы, предпринимаемых федеральными и региональными органами. Выводы диссертации, равно как и представленный в ней материал, могут быть использованы для совершенствования законодательства о государственной службе, в научной работе, при разработке курсов лекций и учебных пособий по политологии, теории государственного управления, новейшей истории России.

Апробация диссертации.

Положения диссертации были освещены автором на многочисленных научных конференциях, в том числе ежегодной (регулярное участие автора с 2006 года) Международной конференции факультета государственного управления МГУ имени М.В. Ломоносова "Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации", Международных конференциях ИНИОН РАН "Россия: ключевые проблемы и решения" (2009 год) и "Модернизация России: ключевые проблемы и решения" (2010 год), Международной научной конференции факультета экономики Российского государственного педагогического университета им. Герцена "Национальная экономика в условиях глобализации: бизнес и общество в противостоянии кризису" (2009 год), Всероссийской научной конференции с международным участием "Политические институты в современном мире" в Санкт-Петербургском государственном университете (2010 год).

Выводы исследования нашли отражение в авторских и коллективных монографиях и статьях, в том числе в журналах, входящих в Перечень ведущих рецензируемых журналов и изданий, рекомендованных ВАК России ("Полития", "Вестник Московского Университета. Серия 21. Управление (государство и общество)", "Безопасность Евразии", "Среднерусский вестник общественных наук", "Человек. Сообщество. Управление").

Материалы исследования по теме диссертации широко используются автором при чтении лекционных курсов по системе государственного и муниципального управления в РФ, современным политико-административным реформам.

Структура работы.

Диссертация состоит из введения, четырех глав, заключения, списка использованных источников и литературы.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во Введении к диссертационной работе обосновывается актуальность выбранной темы, характеризуется степень ее разработанности, определяются объект, предмет и гипотеза, ставятся цель и задачи исследования, рассматриваются его научная новизна и практическая значимость, указываются теоретико-методологическая основа и эмпирическая база.

В первой главе "Государственная гражданская служба в политико-административном управлении: опыт концептуализации" характеризуются основные подходы к определению и анализу государственной гражданской службы, доминирующие в современных российских общественных науках, предлагается их классификация, предпринимается попытка установить взаимосвязи и взаимообусловленности между ними. Обосновывается рассмотрение проблем институциональной организации государственной гражданской службы в рамках политической науки. Устанавливается зависимость институциональной организации государственной гражданской службы от доминирующей в обществе формы бюрократии, а также от господствующих в общественной мысли политико-административных концептов.

В первом параграфе "Государственная гражданская служба как предмет политологического анализа" детально анализируются трактовки и подходы к исследованию государственной гражданской службы в рамках юридической и социологической науки. Формулируется интерпретация государственной гражданской службы с точки зрения политической науки. Отмечается, что для политической науки государственная гражданская служба имеет значение и представляет интерес как профессиональная деятельность по исполнению функций государственного управления, а также комплексный политико-административный институт - совокупность правил и ограничительных рамок формального и неформального характера, регулирующих статус и взаимоотношения гражданских служащих с политическим руководством государства и его органов, между собой, а также с населением, определяющих порядок реализации государственно-служебных отношений, в частности, особенностей установления и реализации статуса служащих и характера прохождения государственной службы. Содержание, глубина и степень институционального развития государственной службы напрямую детерминирует качество служебной деятельности, то есть осуществления государственными служащими функций государственного управления.

Комплексный характер государственной службы предопределяет ее анализ в рамках различных наук при явном доминировании на сегодняшний день юридического, политологического и социологического подходов. Кроме дифференциации подходов к анализу государственной службы с точки зрения той или иной общественной науки (правовой, политической, социологической) в рамках каждой из концепций преобладают те или иные "идеалыютипические" модели организации и функционирования государственной службы, основанные на понимании ее места и роли в системе государственного управления.

В настоящий момент в пределах правовой концепции государственной службы отчетливо выделяется государственно-административная модель, а также трудовая модель. В рамках политической и социологической концепций государственной службы следует выделить рационально-бюрократическую и менеджеристскую (сервисную) модели. При этом в условиях интеграции подходов государственно-административная модель тяготеет к рационально-бюрократической, а трудовая - к менеджеристской. Одновременно и в ряде теоретических работ, и на практике происходит ситуативная конвергенция моделей и подходов к организации, функционированию и институциональному регулированию государственной службы.

В рамках политической науки анализ государственной службы тесным образом связывается с понятием "политико-административное управление", учитывая, что в основе современного государственного управления лежит политико-административная дихотомия. Последняя была предложена в рамках становления государственно-управленческой науки и до сих пор остается важным методологическим средством научного анализа и организационных изменений в системе публичного управления. Политическое регулирование и администрирование отличаются собственным целевым назначением, ресурсными ограничениями и соответствующим технологическим потенциалом. Концепт политико-административной дихотомии возникает в рамках исследований проблем структурирования государственной власти, отражая специфику функционального структурирования государственного управления в условиях демократической политической системы.

Во втором параграфе "Эволюция форм бюрократии как основной фактор институциональной трансформации государственной гражданской службы" автор исследует взаимосвязь между господствующей в обществе формой бюрократии и институциональной организацией гражданской службы.

Важнейшей стороной концепции политико-административной дихотомии выступает модель рациональной бюрократии М. Вебера как наиболее совершенной формы организации административного управления. Она обеспечивает переформатирование бюрократической организации государственной службы с патримониальной модели на рациональные стандарты безличности, иерархичности, профессионализма, стабильности и ориентации на беспристрастное правоприменение. С точки зрения модер-низационных задач рационализация государственного аппарата в этом смысле имеет решающее значение для обеспечения верховенства права и возможностей для социальных субъектов осуществлять свою деятельность (в том числе экономическую) в поле устойчивых безлично применяемых юридических норм и процедур. Именно поэтому, несмотря на последующие модификации, концепция политико-административной дихотомии и рационально организованной бюрократии остаются краеугольными в организации государственной службы современных государств.

Модификации бюрократической модели в направлении от классической рационально-бюрократической к ее "реалистической" трактовке отражали усложненность организации постиндустриального общества, требующей повышенной гибкости и динамизма государственного управления. Естественным следствием данных трансформаций становится ориентация административных практик не только на соблюдение верховенства нормы и процедуры, но и на "результат", усиление конкурентных механизмов и материальных стимулов в профессиональной деятельности государственных служащих, распространение практики ограниченного срока замещения должности государственной службы, поставленного в зависимость от качества служебной деятельности при разработанности соответствующих критериев оценивания. Побочными эффектами внедрения менеджерской модели государственной службы становится умаление роли публичной этики, сложность мар-кетизации отдельных сфер государственного управления, рост личной зависимости государственных служащих от их руководителей.

Маркетизация государственной службы создает дополнительные каналы подотчетности бюрократии в дополнении к "классическим" -политическому руководству и установленному нормативному порядку осуществления должностных функций. Оказавшая сильное влияние на менеджеристские модели государственного управления теория общественного выбора отвергала идею и полной беспристрастности бюрократии и отсутствии у нее собственных интересов. Целью любого профессионального бюрократа, согласно теории общественного выбора, является, как минимум, сохранение должности, как максимум - по-

вышение статуса. Непосредственное влияние группы интересов оказывают не только на политическое руководство, но и на бюрократию. Поэтому, реализуя собственные цели и интересы особых групп, государственные служащие стремятся к принятию таких решений, которые открывали бы им доступ к самостоятельному использованию разнообразных ресурсов. В этом смысле традиционных каналов подотчетности и политического контроля за деятельностью бюрократии, что предусматривает концепция Вебера-Вильсона, недостаточно. Марке-тизация государственного управления ориентирует деятельность государственных служащих "на конечный результат", оцениваемый, в том числе и населением посредством опросов, являющихся составной частью методик оценки, мотивирует на эффективную (минимизация затрат общественных финансов и максимальная результативность) реализацию государственных программ и в целом служебных функций, ставит продолжение карьеры в зависимость от результативности деятельности.

Следует вместе с тем заметить, что ключевые параметры, обусловливающие демократический характер политической системы, новый государственный менеджмент не просто не пересматривает, а постулирует. Целевая установка менеджеризма состоит в переходе от бюрократического к предпринимательскому поведению в государственных организациях, что включает, прежде всего, изменение мотивации руководителей и сотрудников государственных организаций, а также выборных должностных лиц. Государственный менеджмент исходит из интерпретации государства как крупной корпорации - у него есть бюджет, доходы, расходы, а также акционеры - граждане, которые одновременно являются его клиентами. Они заинтересованы в том, чтобы услуги государственных учреждений были максимально дешевы и доступны. В соответствии с этим подходом государство, подобно крупнот! корпорации, должно стремиться, прежде всего, к удовлетворению интересов своих "акционеров", к повышению с этой целью своей эффективности, к росту капитализации создаваемых за счет бюджета активов, к совершенствованию технологии управления и качества оказываемых услуг.1

Иначе говоря, "акционеры" государства-корпорации, то есть граждане, сохраняют традиционные способы влияния на "топ-менеджмент" - посредством выборов и других демократических институтов. Руко-

1 См.: Купряшин Г.Л. Политическая рента и проблема управляемости // Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации. Материалы 7-й международной конференции факультета государственного управления МГУ им. М.В. Ломоносова 27-29 мая 2008 года. М., 2009. С. 255.

водство государственных органов, находясь в рамках новых технологий осуществления государственного управления менеджеристского свойства, сменяемо и подотчетно избирателям в раках традиционных демократических процедур.

Таким образом, маркетизация государственного управления и государственной службы не отвергает ни традиционную демократическую политическую систему, ни по факту базовые ценности рационально-бюрократической организации, лишь предлагая новые организационные и технологические решения для роста эффективности и подотчетности государственного аппарата перед обществом.

В третьем параграфе "Государственная гражданская служба в контексте идей "возрождения государства" и трансформации режимов взаимодействия государства и общества" выявляется влияние, которое оказывают на практику государственного управления и институциональную организацию государственной службы современные концепты политико-административного управления.

Рыночные крайности менеджеризма преодолеваются в рамках утвердившихся в современной политической науке концепций "возрождения государства" - в теории политических сетей и выросшей из него в самостоятельную концепцию "руководства" ("governance"). Главное значение этих моделей состоит в "реабилитации" публичных ценностей как базовых ориентиров профессиональной деятельности государственного служащего, возвращении внимания к выработке политического курса как важнейшей составляющей государственного управления и создании эффективного механизма коммуникации, обеспечивающего максимально широкий обмен ресурсами и информацией между обществом, группами интересов, политическим руководством и бюрократией в процессе удовлетворения общественных потребностей и выработки социально значимых решений.

Практическими последствиями формулирования и внедрения новых моделей для государственного управления и государственной службы становятся не только "возвращение" традиционных ценностных ориентиров публичного управления, но и новые формы подотчетности государственного аппарата. Благодаря политико-административным сетям и других многочисленным институтам обмена ресурсами, информацией, согласования политики и решений возникают новые формы коммуникации граждан с политическим руководством государства и государственными служащими, а, следовательно, новые формы контроля, подотчетности и механизмы сопряжения интересов.

Не отвергая успешных технологий маркетизации государственного управления, доказавших свою состоятельность в повышении эффективности и ориентированности публичного управления на "результат" и "клиента", концепции политических сетей и "governance" утверждают обновленный подход к государственно-служебной деятельности. Последняя не рассматривается как аналог рыночного поведения, в нее "возвращаются" публичные ценности, но на новой основе - верховенство правил и процедур сочетается с гибкостью их применения по отношению к усложняющейся социальной реальности и с учетом соображений эффективности, результативности и удовлетворенности граждан как "клиентов" государства. При этом ведущая роль политического руководства как основного актора формирования политики, правотворчества и контролера за деятельностью бюрократии сочетается с самостоятельной ролью права и публичной этики государственных служащих, к которым в качестве самостоятельных механизмов соучастия в управлении и обеспечения подотчетности подключаются граждане и группы интересов посредством "открытой, в том числе сетевой коммуникации с аппаратом.

Важно особо подчеркнуть, что "реабилитация государства", начавшаяся в политической науке в 2000-е годы и заметно усилившаяся в последнее время под воздействием финансово-экономического кризиса конца "нулевых", окончательно дискредитировавшего парадигму "дерегулирования", вновь выдвигает идею о непреходящей значимости института государственной службы как ключевого фактора обеспечения административных и институциональных способностей государства.

Во второй главе диссертации "Государственная гражданская служба в контексте концепций институционального строительства и институциональных изменений" процесс становления, развития и реформирования государственной гражданской службы рассмотрен с точки зрения неоинституционального анализа.

В первом параграфе "Институциональные характеристики государственной гражданской службы" рассмотрены основные элементы институциональной организации государственной гражданской службы. Предлагается авторская трактовка понятия "государственная гражданская служба" с позиций неоинституционализма. Гражданская служба трактуется, во-первых, как институт государственного управления, во-вторых, как политико-административный институт (в силу дихотомичности природы государственного управления), в-третьих, как набор "правил игры" и ограничительных рамок, определяющих статус и модели служебного поведения работников государственного аппарата, их взаимоотношений друг с другом, с непосредственным

руководством и политическими руководителями государственных органов, а также с гражданами и организациями.

Такая трактовка государственной службы с позиций неоинституционального подхода предоставляет возможность достаточно определенно сформулировать предметное поле её анализа с точки зрения политической науки. Понимание института государственной службы как совокупности норм, правил, ограничительных рамок, определяющих совокупность действий и характер поведения бюрократии во внут-риаппаратных взаимоотношениях, взаимодействиях с политическим руководством, гражданами и организациями позволяет выделить в качестве предмета анализа как формальные нормы и ограничительные рамки, так и нормы, носящие неформальный характер, прежде всего, лежащие в сфере публичной этики и морали государственных служащих. Подобная трактовка имеет важное значение и для анализа институциональных изменений в системе государственной службы.

Характеризуя структуру институциональной организации государственной службы, автор, опираясь на подход Ю.Н. Старилова, выделяет три основные сферы функционирования формальных и неформальных институтов, регулирующих служебные отношения: (1) формирование и структура самой системы государственной службы; (2) создание статуса государственного служащего и механизм его осуществления; (3) механизм прохождения государственной службы. В данных трех ключевых сферах можно выделить многочисленные составляющие, каждая их которых обеспечивается соответствующей совокупностью норм регулирования.1

С указанных позиций становятся органичными "встроенность" реформы государственной службы в общий массив институциональных реформ, а характера её институциональной трансформации - в общий контекст трансформации институтов политико-административного управления.2 Среди российских специалистов сегодня сложился консенсус относительно того, что реформирование государственной службы следует рассматривать как составную часть а дминистративной реформы. Между этими реформами существует прямая взаимосвязь: административная реформа, как известно, призвана модернизировать административные практики, существенно повысив качество государственного управления. Но административные практики воплощены в деятельности конкретного чиновника с установленным статусом, компетенцией, порядком прохож-

1 См.: Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации. Теоретико-правовое исследование. Воронеж, 1996. С. 197.

2 См.: Верхайнен Т. и др. Институциональная реформа в России: переход от проектирования к реализации в условиях многоуровневой системы государственного управления. М.: Всемирный Банк, 2006.

дения службы, величиной денежного содержания и характером социальных гарантий. В этом смысле, реформа государственной службы имеет решающее значение для обеспечения "способностей государства", ибо определяет качество "первичной клетки" государственного администрирования - профессиональной деятельности чиновника.

Во втором параграфе "Реформирование государственной гражданской службы в контексте неоинституционального анализа: теоретико-методологические аспекты" процесс становления и реформирования государственной гражданской службы рассматривается с точки зрения методологии институционального строительства и институциональных изменений.

Опираясь на концепцию институциональных изменений Д. Норта и работы отечественных авторов, прежде всего, В. Полтеровича и В. Там-бовцева, автор интерпретирует реформу как процесс целенаправленных институциональных изменений, имеющий своих агентов, свою траекторию, стратегию преобразований, совокупность начальных условий, ресурсную базу, набор внешних факторов. При этом стратегия реформы задается "набором управлений, обеспечивающих на каждом шаге подходящую институциональную трансформацию в зависимости от текущих условий и достигнутых результатов".1

Кроме того, исходя из концепции институциональных изменений, каждая институциональная система может включать элементы предшествующих институциональных форм (зависимость от предшествующего развития), элементы - возникшие спонтанно, а также элементы - заново сконструированные или заимствованные (трансплантированные) из других институциональных сред.

Развитие общественных отношений, появление новых факторов эндогенной и экзогенной природы, рождает спрос на институциональные инновации. Процесс институционального строительства можно представить в виде политического цикла, включающего в себя институциональный выбор и институциональные эффекты.

Институциональную систему правомерно оценивать по тем или иным критериям общественной полезности и эффективности. Таким образом, с этой точки зрения можно говорить об эффективных и неэффективных нормах (институтах), которые могут приобретать устойчивый или неустойчивый характер. Неэффективную и при этом устойчивую норму (систему норм) обозначают как "институциональную ловушку" (В. Полтерович).

В качестве одной из разновидностей институциональных ловушек выделяют "ловушку частичной реформы". В ходе процесса реформи-

1 См: Полтерович В.М. Элементы теории реформ. М., 2007. С. 13.

рования институциональные инновации могут быть остановлены заинтересованными агентами в силу того обстоятельства, что их продолжение может оказаться невыгодным доминирующим игрокам. Таким образом, воспрепятствование дальнейшим изменениям приводит к тому, что система оказывается в неэффективном равновесии.

Анализируя процесс институциональных изменений, ряд исследователей также указывают на возможность существования смешанных институциональных систем (смешанных равновесий). Делается предположение, что ловушки частичной реформы часто представляют собой такую комбинацию институтов, где сосуществуют старые институты и новые, однако, не достигнуто комплексного качественного изменения институциональной системы (она не выведена на перспективную траекторию). Такой "смешанный симбиоз" при определенных условиях может превратиться в равновесный, что достигается при помощи универсальных механизмов стабилизации норм, где главную роль играет механизм лоббирования сохранения неэффективного равновесия. Таким образом, происходит формирование самоподдерживающейся "ловушки частичной реформы" - превращение переходных норм в постоянно действующие и неэффективные в долгосрочной перспективе.1

Развивая этот подход, автор выдвигает гипотезу о возможности формирования в рамках "ловушки частичной реформы" неэффективного равновесия смешанных норм, когда институты из разных систем эклектически соединены в определенную конструкцию, поддерживающуюся агентами в качестве равновесной. Иначе говоря, локальные изменения институтов, основанные на трансплантации норм из других институциональных систем либо на целенаправленном институциональном конструировании, в силу своего ограниченного характера создают эффект частичных инноваций, не приводящих к созданию эффективной институциональной системы, но приобретающих устойчивый самоподдерживающийся характер в силу заинтересованности в таком положении вещей ключевых агентов. Такие изменения не выводят систему на новое эффективное равновесие, скорее, напротив, путем частичных улучшений позволяют ей сохранить свои базовые неэффективные основы организации, приспособившись на время к новым экзогенным или эндогенным вызовам.

В третьем параграфе "Стратегия реформирования государственной гражданской службы: методология выработки и реализации" автор, опираясь на инструменты неоинституционального анализа, формулирует ряд рекомендаций по формированию стратегий инсти-

1 См: Полтерович В.М. Институциональные ловушки и экономические реформы//Экономика и математические методы. 1999. Т. 35. №.2. С. 9-13.

туциональной реформы государственной гражданской службы и выстраиванию её перспективной траектории.

Важность выбора стратегии реформы обусловлена тем, что выбор стратегии часто является механизмом возникновения "точек бифуркации" в эволюции институциональной системы, где происходит расщепление траекторий ее развития и тем самым последнее определяется на десятилетия вперед.

Автором доказывается несостоятельность "шоковых" реформ государственного управления и предпочтительность стратегии выращивания институтов. Стратегия управляемого выращивания может включать в себя конструирование институтов, институциональную трансплантацию, институциональный эксперимент, причем все эти механизмы можно комбинировать для построения цепочки институтов, ведущих к намеченной цели.

Подчеркивается, что ориентирами для формирования таких стратегий являются траектории, вдоль которых развитие шло в других странах, решавших сходные задачи институциональных реформ: те страны, которым за последние полвека удалось осуществить успешную "догоняющую модернизацию", не ограничивались заимствованиями, а существенно опирались на институциональные инновации, адекватные собственной культуре и историческому опыту.

Ключевой проблемой целенаправленных институциональных изменений является, по мнению автора, необходимость обеспечить соответствие между трансформацией институциональной системы и объективными потребностями общества, находящегося на той или иной стадии экономического и социокультурного развития. Изучение опыта социально-экономической и политической модернизации показывает, что в странах, успешно решивших задачи "догоняющего развития", своевременное "переформатирование" экономической и социально-культурной политики и соответствующая трансформация институтов стали элементами стратегии реформ, проводившихся по определенному плану при использовании механизмов достижения консенсуса.

При этом стратегия "догоняющей модернизации" имеет "преимущество отсталости" - она может заимствовать технологии, институты и политические курсы, эффективность которых доказана опытом более передовых стран.1 Очевидно, что заимствование требует гораздо меньших затрат, нежели инновационная политика (в ряде случаев последняя вообще невозможна в силу отсутствия ресурсов), при этом ситуация будет меняться по мере приближения институциональной среды к "пе-

1См.: Зндрейн Ч. Сравнительный анализ политических систем. Эффективность осуществления политического курса и социальные преобразования. М., 2000. С. 247-250.

редовому" уровню. Ключевое значение здесь приобретает выработка перспективной стратегии заимствования и построения промежуточных институтов, адекватной начальным условиям, а также учитывающей "зависимость от предшествующего развития", то есть культурные и исторические особенности модернизирующейся системы. Иначе говоря, стратегия трансформации экономических и политических институтов должна быть адекватной стадии модернизации экономики и общества, поэтому критически важным становится определение этой стадии.

Анализируя современные подходы к модернизации российской социально-экономической и политической систем, автор присоединяется к точке зрения, которая говорит о необходимости осуществления в России позднеиндустриальной модернизации и всего комплекса связанных с ней задач, в том числе в области институциональных реформ (В. Дементьев, В Иноземцев, В. Полтерович). В этой связи особенно важен набор требований, которой предъявляет к институциональным реформам характер общественной трансформации. Говоря о сфере государственного управления, необходимо отметить, что сравнительный анализ успешных случаев "догоняющего развития" выявил чрезвычайно важное условие - требование достаточно высокой автономии государства, то есть изоляции бюрократии от активного влияния со стороны групп специальных интересов, и "веберианского" качества государственного управления, позволяющего реализовать избранный политический курс.

Точка зрения о ключевой задаче российского общества - "догоняющей постиндустриализации" а не "догоняющей индустриализации"1, представляется автору несостоятельной. При этом именно она является методологическим обоснованием ускоренной "менеджеризации" российского государственного управления.

"Менеджеризация" государственной службы с неизбежным усилением влияния политического руководства на административный аппарат, осуществляемая в институциональной среде, не достигшей необходимого уровня "веберианизации", очевидно, повлечет за собой усиление патронажных связей в государственном аппарате и прогрессирующую утрату государственной бюрократией автономии от специальных групп интересов. Усиление клиентелизма в служебных отношениях и неформальных практик администрирования не обеспечит и неангажированного безличного правоприменения, таким образом, апологетика рядом экспертов либерального направления "догоняющей менеджеризации" как следствия "догоняющей постиндустриализации"

1 См.: May В. Поскоммунистическая Россия в постиндустриальном мире: проблемы догоняющего развития // Вопросы экономики. 2002. № 7. С. 4.

при одновременном утверждении приоритетности обеспечения адекватной защиты прав собственности и "правил игры", представляется внутренне противоречивой и несостоятельной.

Автором подробно анализируются требования к эффективной трансплантации институтов, а также формулируются базовые требования к стратегии институциональной реформы. Отмечается, что перспективная траектория реформы должна быть согласована с ресурсными, технологическими, структурными и институциональными ограничениями и предусматривать встроенные механизмы, стимулирующие запланированные изменения институтов и предотвращающие возникновение дисфункций и "институциональных ловушек". Целенаправленная институциональная трансформация (реформа) детерминируется совокупностью начальных условий, а также зависимостью от предыдущего развития, поэтому перспективная стратегия реформирования призвана учитывать институциональную среду, в которой осуществляется. В частности, в выборе траектории реформы необходимо в полной мере учитывать культурные особенности реформируемой системы, в частности, такой институт как доверие к институтам и уважение к закону. Неформальные институты в форме патронажно-клиентарных отношений и связей оказывают большое влияние на ход институциональных трансформаций в общественном секторе и государственном аппарате, их значимостью невозможно пренебрегать.

В третьей главе "Институциональная трансформация государственной гражданской службы в условиях политических изменений в постсоветской России 1990-х годов" анализируются процессы формирования института государственной гражданской службы в контексте складывания и трансформации постсоветской государственности.

В первом параграфе "Политико-управленческие условия и факторы институционального строительства государственной гражданской службы в первой половине 1990-х годов" детально рассмотрены особенности становления института государственной гражданской службы и ее нормативно-правового регулирования в указанный период.

Отмечается, что для постсоветской России характер институциональной трансформации государственной службы обусловливается свойственным предшествующему историческому периоду фактическим отсутствием института государственной службы как совокупности формальных норм, регулирующих государственно-служебные отношения, а также спецификой политических изменений, происходящих на протяжении постсоветского периода в российском обществе. Постсоветские реформаторы столкнулись с фактом фактического отсутствия нормативно установленного института государственной служ-

бы, поскольку "...не хватило даже 70 лет, чтобы придать государственной службе правовую оболочку".1

Существующие в СССР правовые установления, регулирующие государственно-служебные отношения, носили разрозненный, "отрывочный и клочковатый" (В. Манохин) характер, а кадровая политика и кадровая работа в государственном аппарате регулировались закрытыми нормами, действовавшими в рамках партийно-советской номенклатуры. Распад партийно-советской системы означал утрату этого механизма. В этом смысле корректно говорить об институциональном строительстве государственной гражданской службы в постсоветской России в первой половине 1990-х годов (хотя ряд специалистов и официальных документов использовали термин "реформа").

В то же время в диссертации отмечается, что постсоветская Россия фактически унаследовала от СССР прежний государственный аппарат, который не был подвергнут радикальным кадровым чисткам в процессе фактической смены государственности. В этом смысле кадровая преемственность сыграла чрезвычайно важную роль в эволюции постсоветской системы государственного управления. Быстрый распад института номенклатуры и фактическая отмена действовавших в СССР норм, регулирующих отдельные стороны служебных связей, повлекли за собой не только нарастание "институционального вакуума" в сфере государственной службы, но и выдвижение на первый план неформальных норм, устанавливающих и регулирующих отношения внутри бюрократического аппарата. Деградация формальных институтов в сфере служебных отношений и возникшая вследствие задержки с принятием новых правовых и этических принципов, а также законодательных норм "институциональная пауза" обусловили нарастание влияния и значимости в государственном аппарате постсоветской России патронажно-клиентарных отношений как воспроизводящегося типа социальных связей.

Положение усугублялось крайней медлительностью политической власти в формировании новой институциональной организации государственной службы. По мнению автора, это было вызвано комплексом причин, среди которых: (1) идеологические ориентации модераторов либеральных реформ начала 1990-х, их мотивация на ускоренный запуск рыночных экономических механизмов при индифферентности к проблемам государственного строительства; (2) наличие не только "институционального вакуума" в регулировании государственно-служебных отношений, но и концептуальной "пустоты" - глубоких исследований института госу-

]См.: Старилов Ю.Н. Служебное право. М., 1996. С. 99.

дарственной службы в СССР не проводилось, соответствующие научные школы и экспертные центры, а также публикации отсутствовали - научный багаж исследований государственной службы в советский период был таким же отрывочным и несистемным, гак и служебное законодательство; (3) постепенно складывающаяся в результате "шоковых" экономических реформ и российской модели приватизации доминирующая ориентация экономических и политических игроков на извлечение переходной ренты, "взрывная интенсификация перераспределительных процессов" (В. Пол-терович), прежде всего, на уровне политико-экономических элит. В складывающейся конфигурации элитных игроков формировался запрос на сохранение "рыхлости" и "рассеянности" государственных институтов, рост эффективности которых мог бы воспрепятствовать перераспределительной и рентоизвлекающей активности.

Возникшая в ряде экспертных кругов и у части политической элиты идея сначала сформировать структурный механизм управления государственной службой (и, соответственно, ее реформой), а затем, консолидировав при помощи этого механизма экспертное знание и административные практики, осуществить содержательные реформа-ционные действия, не получила поддержки - значительная часть политических акторов считала формирование бюрократической структуры, осуществляющей управление государственно-служебными отношениями, связанным с высоким риском в случае "овладения" этой структурой конкурирующими группами интересов. Кроме того, проблема формирования механизма управления государственной службой стала объектом аппаратной конкуренции между структурами Администрации Президента и аппаратом Правительства, наращивающим свой политический вес. Принцип "взаимного вето" фактически блокировал создание единой системы управления государственной службой.

В первой половине 1990-х годов институциональное строительство государственной службы находилось в точке развилки траекторий (точке бифуркации), где решения, принятые под влиянием различных факторов, оказывают определяющее влияние на выбор последующей траектории институционального развития.

Ключевое значение в этом смысле имел конституционный выбор 1993 года и последовавший за ним постконституционный выбор ключевых общественных институтов. Следует согласиться с мнением, что институциональный выбор в постсоветской России определяется как побочный продукт конфликтов ключевых политических акторов - различных сегментов элит, констелляции их интересов и политических ориентаций (В. Гельман). В рамках конституционного выбора в России

после декабря 1993 года утвердился суперпрезидентский персоналист-ский политический режим: указанная модель детерминировала характер выработки государственной политики и принятия ключевых политических решений. Предоставленная Президенту роль верховного арбитра и отсутствие подконтрольности перед другими властными институтами, сочетающаяся с необходимостью делегировать часть полномочий по реализации исполнительной власти, прежде всего, Правительству, а также неразвитость партийных структур, ориентируют Главу государства не столько на формулирование политической стратегии, сколько на выполнение арбитражных функций для конкурирующих групп элиты. Так проявился парадокс "сильного президентства", когда Лидер-Арбитр, наделенный широким объемом полномочий, но не располагающий средствами для дальнейшего подавления оппонентов, вынужден лавировать и вступать в "картельные соглашения" с ключевыми группами интересов (В. Гельман, Л. Шевцова).

Сложившаяся конструкция при этом оказалась предельно выгодной для специальных групп интересов, активно использовавших социально-экономические реформы в целях перераспределения и извлечения переходной ренты. Для них консолидация государственных институтов и повышение эффективности государственного управления, особенно в части контрольных функций государства или качества управления государственными активами, а также антикоррупционной политики не представлялись актуальными. Большинство групп специальных интересов, активно реализующих стратегию рентоизвлечения, перераспределения государственной собственности и частнокорпора-тивного использования бюджетных ресурсов были заинтересованы в длительном сохранении попустительского стиля государственного администрирования, чему в немалой степени способствовала институциональная "рыхлость" государственной службы.

По мнению автора, в рамках постконституционного выбора в середине 1990-х годов сформировалась устойчивая траектория развития института государственной гражданской службы: во-первых, не была сформулирована перспективная модель реформы; во-вторых, произошел отказ от формирования консолидированной системы управления государственной службой; в-третьих, становление законодательства о государственной службе в связи с отсутствием перспективной траектории и механизма управления приобрело несистемный, разрозненный характер, не позволяющий выстроить адекватную модель правового регулирования государственно-служебных отношений.

Решения по траектории развития государственной службы, принятые в 1993-1995 годы, определяющим образом повлияли на последующую эволюцию этого института на протяжении всей постсоветской трансформации. В своих основных чертах (отсутствие перспективной модели, не-сформированность консолидированного механизма управления, несистемность законодательства) российская государственная служба так и не изменилась за почти двадцать лет реформирования на всех его основных этапах, меняя лишь локальные институциональные характеристики. Таким образом, уже в середине 1990-х годов реформа государственной службы попала в зону притяжения неэффективного равновесия ("институциональную ловушку"), в котором находится по настоящий момент.

Меры по институциональному строительству государственной службы, прежде всего, созданию ее нормативно-правовой базы, предпринятые в 1995-1997 годы, характеризовались концептуальной невы-строенностью, отсутствием системности, комплексного подхода и политически компромиссным характером, что сформировало "эффект частичной реформы" - сам институт государственной службы и его основные элементы были, в целом, созданы, но многочисленные пробелы законодательного регулирования не позволяли полноценно "запустить" ни один из них. Несистемный и слабоструктурированный государственно-служебный правовой материал, не подкрепленный действием консолидированной системы управления государственной службой, дал крайне незначительные институциональные эффекты. Так, установленные в ФЗ "Об основах государственной службы РФ" 1995 года гарантии стабильности государственным служащим легко преодолевались посредством реорганизаций государственных органов и сокращения их штатов, а конкурсные процедуры и аттестации (как показывали результаты социологических исследований)1 не играли сколько-нибудь существенной роли в реализации кадровой политики в силу невыстроенности механизма управления государственной службой. Фактически сформировался симбиоз неэффективных формальных государственно-служебных норм с сохранением доминирующих патронажно-клиентелистских практик служебного взаимодействия и кадровой работы (неэффективное устойчивое равновесие смешанных норм).

Во втором параграфе "Эволюция института государственной гражданской службы во второй половине 1990-х годов: несостоявшаяся по-

'См.: Социологические исследования в системе государственной службы 1992-2002. Информационно-аналитические материалы кафедры государственной службы и кадровой политики РАГС при Президенте РФ. Москва-Орел: Издательство журнала "Образование и общество", 2002.

пытка административной реформы" исследованы основные тенденции развития институциональной организации государственной гражданской службы России во второй половине 1990-х годов, при этой особое внимание уделено попытке осуществления ее реформы в 1997-1998 годах.

Переизбрание Президента РФ в 1996 году открывало узкое "окно возможностей" для проведения институциональных реформ, разработка которых осуществлялась под патронажем его Администрации. Реформа государственной службы виделась как составная часть Административной реформы, главным приоритетом которой обозначалось обеспечение правового порядка в государственном строительстве.1 Целью реформы было заявлено "перекодирование" российской государственной службы с "государевой" (исторически выросшей из царского двора и выступающей административным средством господства "политического хозяина") в публичную (ориентированную на общественные интересы). Достижение этой цели виделось авторам административной реформы в построении перспективной траектории реформирования, одновременно увязывающей формирование "merit system" с внедрением в российскую административную практику идей нового государственного менеджмента при учете российских условий.

Предпринятая в 1997-1998 годы попытка выработки и запуска реформы потерпела фиаско. Структура интересов основных акторов и слабость президентской власти, вынужденной углублять "картельные соглашения" для поддержания собственной устойчивости, лишь закрепили тенденцию к сохранению статус-кво в вопросах государственного строительства. Кроме того, по мнению диссертанта, авторами реформы не были проанализированы имеющиеся практики административного реформирования в условиях "догоняющего развития" и посткоммунистического транзита. Реформирование государственной службы не было концептуально "встроено" в постсоветскую трансформацию и набор ее приоритетов. В этом смысле методология реформы в значительной степени оставалась умозрительной и базировалась на установке о необходимости перенесения эффективно функционирующих институтов из одной (наиболее "передовой") институциональной среды (англо-саксонских стран) в другую - российскую. При этом выбор трансплантатов и указание на "передовой" характер среды не были, в сущности, ничем обоснованы, кроме констатации обстоятельства, что в этой среде "менеджеризация" проведена наиболее последовательно.

В целом, организация и регулирование государственной гражданской службы во второй половине 1990-х годов продолжали пребывать в зоне устойчивого равновесия неэффективных норм.

•См.: Реформа государственной службы России. История попыток... С.120.

В четвертой главе "Институциональные изменения в государственной гражданской службе в контексте трансформации политического режима и административной реформы в 2000-2010 годы" автор исследует основные характеристики процесса реформирования государственной гражданской службы в условиях переформатирования политического режима и системы политико-административного управления в России в 2000-е годы.

В первом параграфе "Институт государственной гражданской службы в условиях переформатирования политического режима: возможности и ограничения реформы" проанализированы ключевые факторы трансформации политического режима, которые повлияли на начало и содержание реформы государственной службы.

Делается вывод, что к началу 2000-х годов наблюдалось сочетание экзогенных и эндогенных факторов, способное нарушить сложившееся в середине 1990-х равновесие в сфере институциональной организации государственной службы. Трансформация политического режима требовала углубления рационализации государственного управления с целью восстановления способностей государства к осуществлению публичных функций; быстрый посткризисный экономический рост, увеличение налоговых поступлений и рентных платежей с экспорта сырья позволяли аккумулировать ресурсы на проведение реформы; в самом государственном аппарате произошли существенные кадровые трансформации, обновившие состав российского чиновничества и характеризовавшиеся приходом на государственную службу молодых людей с гуманитарным образованием, располагавших качеством компетенций, позволяющих осуществлять государственно-управленческую деятельность в рыночной среде.

Указанные факторы способствовали формированию политического запроса на проведение административной реформы и реформы государственной гражданской службы. Проекты данных реформ были подготовлены Центром стратегических разработок (ЦСР) осенью 1999 - весной 2000 года. Перспективная стратегия реформы была разработана на основе синтеза "merit system" и менеджеризма с попыткой выстроить систему приоритетов и детально прописать механизм реализации трансформационных мероприятий. Она выделяла четыре группы направлений трансформации гражданской службы с подробным описанием ключевых позиций по каждой из них и обозначением в качестве "основного звена" блока кадровых мероприятий, где приоритетом являлось формирование в госслужбе модели "merit system". До настоящего момента эта Концепция, по мнению диссертанта, является наиболее последовательной и проработанной попыткой выстроить перспективную траекторию реформирования государственной гражданской службы, предусматривающую наличие приоритетов, этапов,

механизмов и промежуточных институтов. Однако присутствие в ней элементов маркетизации и менеджеризации российского государственного управления так и не было обосновано с точки зрения готовности институциональной среды к подобного рода изменениям, а также их адекватности наличествующей стадии модернизации российской экономической и политической систем.

С точки зрения диссертанта, подобного рода соответствие является ключевым условием успеха процесса институциональных реформ. Исследования П. Эванса и Д. Рауха, проведенные в 35 развивающихся странах на предмет взаимосвязи качества бюрократических структур и экономического роста, показали определяющее влияние на успех модернизации степени "веберианизации" государственного управления, • то есть его приближения к стандартам рационально-бюрократической организации, в первую очередь в сфере меритократического найма и долгосрочного вознаграждаемого карьерного роста служащих.1 В работах Т. Рандма-Лийв аналогичные выводы были сделаны в отношении посткоммунистической трансформации восточноевропейских стран, для которых "требуется более сильное государственное регулирование, чем может предложить новый государственный менеджмент".2

По мнению диссертанта, трансформация государственной гражданской службы в 2000-2010 годы не обеспечила ее выход за рамки "институциональной ловушки частичной реформы", а лишь переструктурировала неэффективное равновесие. Концепция государственного строительства, предложенная ЦСР, составной частью которой являлось реформирование государственной службы, не была реализована. Появившиеся вместо нее официальные программы реформирования (Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации 2001 года; Федеральная программа "Реформирование государственной службы Российской Федерации 2003-2005 годы", продленная до 2007 года; Федеральная программа "Реформирование и развитие системы государственной службы 2009-2013 годы") представляют собой эклектическое сочетание рационально-бюрократического и менеджеристского подходов, не выстроенных в ясную систему приоритетов.

Фактически отказ от комплексной реформы государственных институтов и замена ее на сегментированные, организационно не увязанные между собой административную, бюджетную реформы и реформу

1 См.: Эванс П., Раух Дж. Бюрократия и экономический рост: межстрано-вой анализ воздействия "веберианизации" государственного аппарата на экономический рост //Экономическая социология. 2006. Т. 7. № 1. С. 38-61.

2 См.: Рандма-Лийв Т. О применимости "западных" теорий государственного управления в посткоммунистических странах // Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. №2. С. 73-87.

государственной службы1 имел, с точки зрения диссертанта, структурные причины. Речь идет о качестве формирующегося нового политического режима, который на первых порах обеспечил частичное восстановление способностей государства за счет реанимации либо выстраивания новых иерархических структур и отношений ("вертикаль власти"). В этом плане проведение административной реформы, включая совершенствование и упорядочение институционального регулирования государственной службы, первоначально вошло в число приоритетных. Однако в новой конфигурации политических акторов не нашлось тех, кто был заинтересован в дальнейшей системной и последовательной рационализации государственно-управленческих практик. В их числе был и доминирующий игрок (верховная власть), которую интересовали, в первую очередь, восстановление административной управляемости на основе "частичной рационализации" госаппарата и снижение автономии подчиненных акторов путем формирования в политическом пространстве "навязанного консенсуса" (В. Гельман).

В первой половине 2000-х годов в России формируется политико-административный режим, в котором политическая рента играет ключевую экономическую роль.2 Новую модель рентоизвлечения, сложившуюся в 2000-е годы, отличает своеобразная "централизация": если в 1990-е годы в условиях "соревновательной олигархии" федеральная власть, региональные элиты и сырьевые компании боролись за свои экономические интересы в процессе перераспределения внешних доходов, то в новой конфигурации доминирующий игрок не только контролирует поступление экспортно-сырьевых ресурсов и правила их перераспределения, но и доступ к источникам ренты на внутреннем рынке (доступ к бюджетной и административной ренте). Таким образом, сформировавшаяся "вертикаль власти", по сути, является "структурной монополией на доступ к ренте".3

Важными последствиями формирования новой конфигурации политических отношений в рамках модели "навязанного консенсуса в условиях экономического роста" являются, во-первых, сохранение господства неформальных институтов в общественной системе, включая ее политико-административный сегмент, во-вторых, окончательное приобретение бюрократией статуса ключевого актора политической системы - главно-

'См.: Клименко A.B. Модернизация функционала исполнительной власти и ее результаты // Проблемы современного государственного управления в России. Материалы постоянно действующего научного семинара. Выпуск № 4 (25). М., 2009. С. 18-19.

2См.: Купряшин Г.Л. Политическая рента и проблема управляемости // Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации. Материалы 7-й международной конференции факультета государственного управления МГУ им. М.В. Ломоносова (27-29 мая 2009 года). М., 2009. С. 253.

3См.: Рогов К. Неприемлемый преемник // Pro et contra. 2007. №4-5. С. 10.

го опорного элемента политического порядка, играющего внутри него самостоятельную роль.

Таким образом, "неформальная институционализация" остается доминирующей характеристикой сформировавшегося в результате трансформации в 2000-е годы политического режима. Вместе с тем, предпринятые меры по восстановлению административного потенциала государства и рецентрализации отношений с регионами и местным самоуправлением повлекли за собой упорядочение правовых отношений в большинстве общественных сфер, поэтому более корректно следует говорить об эффекте "ограниченной формализации" или "частичной формальной институционализации" общественных отношений.

Указанные факторы предопределили характер реформирования государственной гражданской службы в 2001-2010 годы. Со стороны основных политических игроков сформировался запрос на "ограниченную рационализацию" гражданской службы, которая придаст ей более системный и упорядоченный вид, создаст возможности для восстановления административной управляемости, уменьшит несанкционированное влияние на государственных служащих специальных групп интересов, но фактически сохранит в новой конструкции доминирование персоналистских и клиентелистских практик назначения на должности и служебного взаимодействия, сделав их более централизованными и "вертикализированными".

В результате реализации программных документов по реформированию системы государственной службы России, включая государственную гражданскую службу, механизм управления службой сохраняет неконсолидированный, "рассеянный" характер (между Администрацией Президента, Министерством здравоохранения и социального развития, Министерством экономического развития и кадровыми службами государственных органов). Это не позволяет осуществлять эффективное руководство реформой, а также должным образом контролировать реализацию правовых установлений в сфере гражданской службы.

Игнорирование проекта ЦСР и бюрократическое "распыление" подготовки и проведения реформы свидетельствуют, по мнению диссертанта, о реализации установки на "ограниченную рационализацию" посредством имплантирования в законодательство о государственной службе элементов "веберианского" и "менеджеристского" подходов, не выстроенных в систему приоритетов и способных дать эффект "частичных улучшений".

Во втором параграфе "Институциональные эффекты реформирования государственной гражданской службы в 2000-2010 годы и перспективы ее трансформации" автор детально исследует содержание официальных программных документов по реформе государственной гражданской службы 2001-2009 годов, а также эффекты реализации указанных программ. Диссертант приходит к выводу, что принятый в 2004

году ФЗ "О государственной гражданской службе РФ" и на его основе подзаконные акты придали больше упорядоченности служебным отношениям, но значительная часть содержащихся в них норм (особенно в части антикоррупционных практик) требует существенной конкретизации и развития. Эффективное применение большинства уже имеющихся установлений связано с наличием системы управления государственной службой в виде институционального органа и его подведомственных подразделений, которые так и не созданы. В сложившейся системе использование элементов "нового государственного менеджмента" (гибкие формы оплаты труда; назначение на должность по срочным контрактам, не предусматривающим конкурса; наличие "подвижных" структур государственных органов), скорее, усиливают элементы личной зависимости служащих и, соответственно, обеспечивают преобладание патронажно-клиентар-ных практик в государственных структурах.

На эффекты "ограниченной рационализации" от применения сформированного в 2000-е годы законодательства о государственной гражданской службе указывают социологические исследования российского государственного аппарата. Наиболее крупное, проведенное с участием автора в конце 2009 года, "Духовно-нравственные проблемы государственной службы РФ" под руководством А. Турчинова и К. Магомедова, охватило 23 субъекта РФ, где было опрошено по выборке 1270 респондентов из числа населения. Параллельно опросили 197 экспертов из числа представителей органов государственной власти, предпринимателей и представителей общественности.

Ниже представлена оценка респондентами и экспертами изменений в работе государственных органов за последние пять лет (фактически с начала административной реформы и принятия ФЗ "О государственной гражданской слуясбе РФ"). Таблица

Оценка работы государственных органов (в процентах по каждой группе)

№ Мнение Население Эксперты

1. Они стали работать лучше 23,7 31,6

2. Ничего не изменилось 46,6 43,4

3. Они стали работать хуже 12,7 12,8

4. Затруднились с ответом 17,0 12,2

Приведенные данные полностью подтверждают тезис диссертанта об "эффектах частичных улучшений", причем кардинальной разницы в оценках населения и экспертов не наблюдается.

Более детально проблемы реформирования государственной гражданской службы были проанализированы в проведенном тем же коллективом в начале 2009 года социологическом исследовании "Актуальные

проблемы государственной гражданской службы в современной России". Было опрошено 218 экспертов высокого ранга, занимающих высшие и главные должности в федеральных и региональных органах власти. Авторы исследования предложили высказать мнение о предварительных результатах реформирования государственной гражданской службы за последние годы. В итоге явно преобладало мнение о локальных позитивных эффектах реформирования: позитивно оценили реформу гражданской службы 19,3 проц.; скорее позитивно 44 проц.; не видят никаких положительных результатов -18,9 проц.; ситуация ухудшилась -4,1 проц.; затруднились с ответом - 13,8 процентов. Как видим, сумма позитивных мнений почти в три раза превосходит сумму отрицательных, но почти половина опрошенных видит, скорее, частичные положительные сдвиги.

Еще более подкрепляет выводы автора диссертации уточняющий вопрос о влиянии реформы гражданской службы на ее эффективность. Здесь распределение позиций весьма красноречиво: на то, что эффективность возросла, указали 32,7 проц.; что она не изменилась - 47,5 проц.; эффективность снизилась - 9,7 проц.; затруднились с ответом -10,1 процент. Обратим внимание на корреляцию этих данных с теми, что были представлены в таблице. Доля опрошенных в ходе двух исследований, не увидевших никаких существенных качественных изменений от административной реформы и реформирования государственной службы, примерно одинакова. В целом близкой является доля экспертов в двух опросах, которые увидели реальные позитивные изменения (около трети).

Наконец, вопрос о влиянии изменений законодательства в процессе реформы на характер государственно-служебных отношений получил следующие оценки: произошло заметное улучшение - 7,3 проц.; изменения к лучшему носят частичный характер - 56,5 проц.; принятие законов ничего не изменило - 19,7 проц.; произошли изменения в худшую сторону - 7,8 проц.; затруднились с ответом - 8,7 процентов.

Данные опроса "Актуальные проблемы государственной гражданской службы в современной России" более чем красноречиво демонстрируют в целом позитивный настрой в отношении изменений, ограниченный осознанием сугубо частичных улучшений - эту позицию разделяет абсолютное большинство респондентов. Заметим, что существенна (почти пятая часть) и доля тех, кто не видит вообще никаких изменений в связи с совершенствованием законодательства.

Существенное влияние протекционизма и клиентелизма в государственно-служебных отношениях отчетливо фиксируется по промежуточным результатам реформы российской государственной гражданской службы, осуществленной в последние десятилетие. В этом смысле никаких качественных изменений не произошло, эффекты "частичных улучшений",

по сути, сохранили "неформальную институционализацию" гражданской службы. В уже упомянутом экспертном опросе, проведенном в начале 2009 года, на вопрос о причинах нехватки квалифицированных кадров опрошенные указали: привлечение и выдвижение кадров по знакомству и личной преданности - 42,4 проц.; отсутствие четкой систематической работы по формированию кадрового резерва - 34,1 проц.; недооценка роли профессионализма персонала в формировании резерва - 23,5 процентов.1

Подавляющее большинство респондентов указывают на явную недостаточность рационально-бюрократических элементов в организации кадровой работы на гражданской службе, следствием которой выступает доминирование различных форм протекционизма.

В ходе реформирования российской гражданской службы, по мнению диссертанта, допущена явная "ошибка преждевременного переключения" (В. Полтерович), когда менеджеристские практики имплантированы в институциональную среду, не достигшую необходимого уровня "веберианиза-ции". При этом установившееся еще в середине 1990-х годов в госслужбе неэффективное равновесие инкорпорировало элементы менеджеризма, встроив их в сложные цепочки косвенного участия государственных служащих в предпринимательской деятельности и использования государственных ресурсов в частных интересах. В новой конфигурации институциональной ловушки, в которой продолжает пребывать российская гражданская служба, в симбиотическом виде формальные установления, призванные рационализировать государственно-служебные отношения, и встроенные элементы нового государственного менеджмента сосуществуют с господством административного усмотрения, персоналистских и кли-ентелистских практик служебного взаимодействия и кадровой работы.

Выявленные доминирующие практики служебных отношений и кадровой работы, по мнению диссертанта, ясно указывают на выбор приоритетов в построении перспективной траектории институциональных реформ государственного управления и государственной гражданской службы. Они должны быть адекватны задачам переживаемого этапа постсоветского развития российского общества - завершение позднеиндустри-альной модернизации и всего комплекса связанных с ней задач, в том числе в области институциональных изменений. Применительно к сфере государственного управления речь идет о его последовательной "веберианиза-ции" с учетом реалий современных социальных трансформаций, вызванных развитием информационных технологий и глобализации.

В Заключении подводятся итоги исследования и формулируются основные выводы.

1 См.: Турчинов А.И., Магомедов К.О. Современные проблемы кадровой политики и управления персоналом в России. Социологический анализ. М.:РАГС, 2009. С. 6-39.

III. ОСНОВНЫЕ ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

По теме диссертационного исследования автором опубликовано 7 0 научных и учебно-методических работ общим объемом более 80 пл., в том числе:

Статьи в журналах, входящих в Перечень ведущих рецензируемых журналов и изданий, рекомендованных ВАК России

1. Слатинов В.Б. Кадровая ситуация в государственном аппарате России: современное состояние и перспективы развития // Государственный университет управления. Вестник университета. Серия: развитие образования в области менеджмента. - 2001. - № 1. - С. 46-55.

2. Слатинов В.Б. Российская бюрократия в зеркале статистики // Полития. Журнал политической философии и социологии политики. -2001.-№3.-С. 94-107.

3. Слатинов В.Б. Российское чиновничество в контексте постсоветской политической трансформации: наброски к портрету // Безопасность Евразии. - 2002. - № 2. - С. 274-285.

4. Слатинов В.Б. Штрихи к портрету чиновника или кадровая ситуация в государственном аппарате России // Образование и общество. - 2002. - № 1. - С. 6-13.

5. Слатинов В.Б. "Новый менеджеризм" в контексте модернизации российской государственной службы // Образование и общество. -2003. -№1,- С. 19-24.

6. Слатинов В.Б. Административная реформа в России: промежуточные итоги. Часть 1 // Образование и общество. - 2004. - № 6. - С. 5-11.

7. Слатинов В.Б. Административная реформа в России: промежуточные итоги. Часть 2 // Образование и общество. -2005. -№ 2.-С. 4-9.

8. Слатинов В.Б. Административная реформа в России: промежуточные итоги. Часть 3 // Образование и общество. - 2006,-№ 1.-С. 10-16.

9. Слатинов В.Б. Российская административная реформа: основные направления и промежуточные эффекты / / Человек. Сообщество. Управление. - 2006. -№ 1.-С. 50-66.

10. Слатинов В.Б. Промежуточные итоги административной реформы: от структурного хаоса к государственному менеджменту / / Вестник Московского университета. Серия 21. Управление (государство и общество). - 2006. - № 4. - С. 10-22.

11. Слатинов В.Б. Российская административная реформа: продолжение следует // Среднерусский вестник общественных наук. - 2008. -№4.-С. 43-52.

12. Слатинов В.Б. Российская административная реформа: смена формата // Образование и общество. - 2008. - № 6. - С. 4-11.

13. Слатинов В.Б. Карьерные перспективы молодежи на государственной службе в современной России // Среднерусский вестник общественных наук. - 2009. - № 3. - С. 128-133.

14. Слатинов В.Б. Мэр или Сити-менеджер: модели функционирования органов местного самоуправления в областном центре // Вестник Московского университета. Серия 21. Управление (государство и общество). - 2009. - № 4. -С. 28-41.

15. Слатинов В.Б. Стратегия реформирования государственного управления в современной России: сфера влияния против способностей государства // Среднерусский вестник общественных наук. - 2010. - № 1. - С. 97-104.

16. Слатинов В.Б. Реформа государственной гражданской службы в постсоветской России: институциональные эффекты и институциональные ловушки // Образование и общество. - 2011. - № 2. - С. 4-10.

Монографии

18. Слатинов В.Б. Кадровая политика в условиях социальных трансформаций: Монография. - Орел: Издательство Орловской региональной академии государственной службы, 1999. - 152 с.

19. Слатинов В.Б. Будущее Центрально-Черноземного региона в контексте общероссийских политических процессов: Коллективная монография / Под ред. А.В. Глуховой. - Воронеж: ГУП ВО "Воронежская областная типография", 2008. - 195 с. (- С. 136-147.)

20. Слатинов В.Б. Национальная экономика в условиях глобализации: бизнес и общество в противостоянии кризису: Коллективная монография / Под общ. ред. А. Линькова. - СПб.: Издательский дом "Русский остров", 2009. - 484 с. (- С. 274-282.)

21. Слатинов В.Б. Реформирование государственной службы в постсоветской России: институциональные аспекты: Монография. - Орел: Издательство редакции журнала "Образование и общество", 2011. - 378 с.

Прочие публикации

22. Слатинов В.Б. Законодательное регулирование государственной службы // Pro et Contra. Том 5. - 2000. - № 1. - С. 123-137.

23. Слатинов В.Б. Опыт кадрового обеспечения государственного аппарата в 20-е годы и проблемы его использования в условиях становления новой российской государственности // "Новые формы государственности и государственная служба" : Материалы Республиканской научно-практической конференции. - М.: Издательство РАГС, 1996.-С. 156-163.

24. Слатинов В.Б. Основные тенденции в формировании кадров аппарата органов государственной власти в 20-е годы (историко-социоло-гический анализ) // "Государственная служба: организация, кадры, управление": Сборник статей. - М.: Издательство РАГС, 1997. - С. 61-87.

25. Слатинов В.Б. Советская номенклатура в партийно-государственной системе власти СССР // "Власть и управление": Тезисы докладов и сообщений Всероссийской научно-практической конференции. Выпуск 3. - Ростов-на-Дону: Издательство СКАГС, 1997. - С. 75-78.

26. Слатинов В.Б. Формирование кадров государственного аппарата в 20-е годы: тенденции и противоречия // "История и политика: историография, источниковедение, практика": Материалы Всероссийской научно-практической конференции. - Нижний Новгород: Издательство ВВ АГС, 1997. - С. 93-95.

27. Слатинов В.Б. Государственная служба России: исторические традиции и перспективы реформирования // "Перестройка и после: общество и государство в СССР, России и новых независимых государствах 1988 - 1998": Тезисы доклада международного симпозиума к 10-летию МБИО-ИГПИ. - М.: Издательство ИГПИ, 1998. - С. 56-58.

28. Слатинов В.Б. Кадровая политика в системе административно-государственного управления: проблемы социальной детерминации / / "Политические трансформации в условиях становления российской государственности. История, теория и современная практика": Сборник статей. - Орел: Издательство ОРАГС, 1998. - С. 34-48.

29. Слатинов В.Б. Кадровый потенциал государственной службы как фактор влияния на политическую стабильность российского общества в условиях реформ // "Политическая стабильность общества в условиях реформ" : Материалы "круглого стола". - Орел: Издательство ОРАГС, 1998.-С. 96-103.

30. Слатинов В.Б. Политика и государственная служба: диалоговый характер взаимодействия в системе административно-государственного управления // "Права человека в диалоге культур": Материалы научной конференции. - М.: Издательство РГГУ, 1998. - С. 91-94.

31. Слатинов В.Б. Кадровая политика в условиях социальной трансформации (опыт социологического анализа) // "Ученые записки регионального открытого социального института": Сборник научных статей. Выпуск 4. Проблемы социально-гуманитарных дисциплин. - Курск: Издательство РОСИ, 1999. - С. 198-214.

32. Слатинов В.Б. Миф о "рациональной бюрократии" в государственно-служебной практике современной России // "Новая Россия: социальные и политические мифы": Материалы международной научной конференции. - М.: Издательство РГГУ, 1999. - С. 94-97.

33. Слатинов В.Б. Практика законодательного регулирования государственной службы постсоветской России на федеральном и региональном уровнях // "Ученые записки регионального открытого социального института": Сборник научных статей. Выпуск 5. Актуальные проблемы юридической науки. - Курск: Издательство РОСИ, 2000. - С. 26-45.

34. Слатинов В.Б. Этика и практика государственной службы как фактор, влияющий на формирование ценностных ориентаций молодежи в современной России // "Эволюция ценностных ориентаций в условиях корректировки молодежной политики": Материалы "круглого стола". - Орел: Издательство ОРАГС, 2000. - С. 201-208.

35. Слатинов В.Б. Законодательное регулирование государственной службы в постсоветской России на федеральном и региональном уровне // "Центральная Россия в политологических, социологических и социально-философских оценках молодых ученых (левыкинские чтения)" : Материалы региональной конференции молодых ученых. - Орел: Издательство ОРАГС, 2000. - С. 7-14.

36. Слатинов В.Б. Электоральные кампании в контексте трансформации региональных политических режимов // "Взаимообусловленность российского законодательства и социально-экономических процессов в обществе" : Тезисы региональной научно-практической конференции. - Курск: Издательство МЭБИК, 2001. - С. 11-17.

37. Слатинов В.Б. Этика и практика государственно-служебных отношений в системе административно-государственного управления: современное состояние и перспективы реформирования // "Кадровые процессы в региональных органах власти: опыт, проблемы, тенденции": Материалы "круглого стола". - Орел: Издательство ОРАГС. 2000. - С. 47-51.

38. Слатинов В.Б. Зарубежное влияние и национальная специфика в эволюции государственной службы постсоветской России // "Национальное и общечеловеческое в культуре и образовании" : Сборник научных трудов. - Курск: Издательство КГПУ, 2000. - С. 283-285.

39. Слатинов В.Б. Трансформация государственной службы в постсоветской России: тенденции и противоречия // "Социально-экономические и политические процессы в условиях корректировки курса реформ в регионах центра России (в оценках и проблемах молодежи)": Материалы межвузовской конференции молодых ученых. - Орел: Издательство ОРАГС, 2000. - С. 7-14.

40. Слатинов В.Б. Тенденции изменения кадрового состава системы государственного и муниципального управления в современной России // "Инновации в системе государственного и муниципального управления" : Сборник научных статей // Под ред. В. Д. Нечаева. - Курск: Издательство КГПУ, 2001.-С. 6-24.

41. Слатинов В.Б. Государственная служба в регионе: состояние и тенденции развития (в соавторстве) // "Повышение квалификации и профессиональная подготовка государственных и муниципальных служащих" : Организационные и методические материалы. - Орел: Издательство ОРАГС, 2001. - С. 15-46.

42. Слатинов В.Б. Российское чиновничество в зеркале статистики: современное состояние и перспективы трансформации // "Актуальные проблемы юридической науки" : Ученые записки регионального открытого социального института. Вып. 9. - Курск: Издательство РОСИ, 2002. -С. 100-115.

43. Слатинов В.Б. Кадровый состав российского государственного аппарата в контексте реформирования государственной службы // "Проблемы государственного и муниципального управления и их кадрового обеспечения" : Сборник статей III межрегиональной научно-практической конференции. - Воронеж: Издательство ВГУ, 2002. - С. 294-301.

44. Слатинов В.Б. Российское чиновничество в условиях административной реформы: качественные характеристики и политические перспективы // "Становление социально-правовой государственности в России: новые теоретические подходы и современные политические практики": Сборник научных трудов // Под ред. Ю.С. Васютина, О.И. Федорищевой. - Орел: Издательство ОРАГС, 2002. - С. 157-170.

45. Слатинов В.Б. Политические условия и факторы реформирования государственной службы России // "Государственная и муниципальная служба: состояние, проблемы, перспективы реформирования" : Материалы первой международной научно-практической конференции. - Курск: Курская городская типография, 2003. - С. 68-75.

46. Слатинов В.Б.Кадровая ситуация в государственном аппарате России и политические перспективы реформы государственной службы // "Государство, право и управление": Материалы Всероссийской межвузовской научно-практической конференции. - М.: Издательство Государственного университета управления, 2002. - С. 48-58.

47. Слатинов В.Б. "Новый менеджеризм" и модернизация российской государственной службы // "Реформирование государственной службы и обновление кадровой политики в органах власти": Материалы заседания "круглого стола". - Орел: Издательство ОРАГС, 2004. - С. 7-29.

48. Слатинов В.Б. Основные направления и предварительные итоги российской административной реформы // "Социальная политика в условиях реформирования государственного и муниципального управления" : Сборник научных статей и материалов конференции молодых ученых "Формирование российской модели государственного и муниципального управления в условиях административной реформы:

противоречия и перспективы // Под общей ред. А. Хохлова. - Орел: Изд-во ОРАГС, 2005. - С. 26-36.

49. Слатинов В.Б. Институциональные эффекты российской административной реформы // "Государственная и муниципальная служба в системе политико-административного управления современной России": Сборник статей межрегиональной научно-практической конференции. - Воронеж: Издательство ВГУ, 2005. - С. 57-64.

50. Слатинов В.Б. Российская административная реформа в системе взаимоотношений государственной власти и гражданского общества // "Народовластие и право в условиях формирования гражданского общества" : Материалы международной научной конференции. -Курск: Издательство РОСИ, 2006. - С. 49-51.

51. Слатинов В.Б. Промежуточные итоги административной реформы: от структурного хаоса к государственному менеджменту // "Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации": Материалы 4-й международной конференции факультета государственного управления МГУ им. М.В. Ломоносова. - М.: РОССПЭН, 2006. - С. 460-467.

52. Слатинов В.Б. Административная реформа в России: основные параметры и промежуточные итоги // "Реформирование системы государственного и муниципального управления в Российской Федерации" : Сборник научных статей. - Курск: Издательство КГУ, 2006. - С. 6-28.

53. Слатинов В.Б. Промежуточные итоги административной реформы в России // "Право и власть": Сборник статей по материалам международной научной конференции. - Курск: Издательство РОСИ, 2007. -С. 36-49.

54. Слатинов В.Б. Политико-управленческие факторы и последствия выбора модели организации органов местного самоуправления в городском округе - областном центре // "Реформа местного самоуправления: опыт и проблемы реализации": Сборник статей VII межрегиональной научно-практической конференции. - Воронеж: Издательство ВИЭСУ, 2008. - С. 48-54.

55. Слатинов В.Б. Выбор модели функционирования органов местного самоуправления в областном центре: политико-управленческие факторы и последствия // "Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации" : Материалы 7-й международной конференции факультета государственного управления МГУ им. М.В. Ломоносова. Часть 2. - М.: МАКС ПРЕСС, 2009. - С. 152-160.

56. Слатинов В.Б. Карьерные перспективы молодежи на государственной службе в России // "Молодежь в социальных и политических процессах современной России": Материалы научно-практической конференции. - Воронеж: Издательство "Истоки", 2009. - С. 225-233.

57. Слатинов В.Б. Российская административная реформа: неутешительные итоги // "Реформирование системы государственного и муниципального управления": Сборник научных статей // Под ред. В.Б. Слатинова.

- Курск: Издательство КГУ, 2009. - С. 94-110.

58. Слатинов В.Б. Реформирование государственной службы России в контексте антикризисной политики: параметры и проблемы // "Россия: тенденции и перспективы развития": Ежегодник ИНИОН РАН. Выпуск 5. Часть 2. - М.: ИНИОН РАН, 2010. - С. 127-130.

59. Слатинов В.Б. Стратегия реформирования государственного управления в современной России: сфера влияния против силы // "Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации" : Материалы 8-й международной конференции факультета государственного управления МГУ им. М.В. Ломоносова. Часть 2. - М.: Издательство Московского университета, 2010. - С. 204-211.

60. Слатинов В.Б. Реформирование государственной гражданской службы в постсоветской России: институциональные траектории и институциональные ловушки // "Политические институты в современном мире" : Материалы Всероссийской научной конференции / Под общ. ред. С. Еремеева, О. Поповой. - СПб.: ООО "Аллегро", 2010. - С. 328-330.

61. Слатинов В.Б. Российская бюрократия в условиях административной реформы: агент или препятствие для модернизации // Вестник философии и социологии Курского государственного университета.

- 2010. - № 2.-С. 172-178.

Издательство Орловской региональной академии государственной службы Заказ №145. Тираж 100 экз. Объем 2,0 п.л. 60x84 1/16 Подписано в печать 20.04.2011 г.

Оглавление научной работы автор диссертации — доктора политических наук Слатинов, Владимир Борисович

Введение.

ГЛАВА 1. ГОСУДАРСТВЕННАЯ ГРАЖДАНСКАЯ СЛУЖБА

В ПОЛИТИКО-АДМИНИСТРАТИВНОМ УПРАВЛЕНИИ:

ОПЫТ КОНЦЕПТУАЛИЗАЦИИ.

1.1. Государственная гражданская служба как предмет политологического анализа.

1.2. Эволюция форм бюрократии как основной фактор институциональной трансформации государственной гражданской службы.

1.3. Государственная гражданская служба в контексте идей «возрождения государства» и трансформации режимов взаимодействия государства и общества.

ГЛАВА 2. ГОСУДАРСТВЕННАЯ ГРАЖДАНСКАЯ СЛУЖБА В КОНТЕКСТЕ КОНЦЕПЦИЙ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОГО СТРОИТЕЛЬСТВА И ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫХ ИЗМЕНЕНИЙ.

2.1. Институциональные характеристики государственной гражданской службы.

2.2. Реформирование государственной гражданской службы в контексте неоинституционального анализа: теоретико-методологические аспекты.

2.3. Стратегия реформирования государственной гражданской службы: методология выработки и реализации.

ГЛАВА 3. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНАЯ ТРАНСФОРМАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ В УСЛОВИЯХ ПОЛИТИЧЕСКИХ ИЗМЕНЕНИЙ

В ПОСТСОВЕСТКОЙ РОССИИ 1990-х ГОДОВ.

3.1. Политико-управленческие условия и факторы институционального строительства государственной гражданской службы в первой половине 1990-х годов.

3.2. Эволюция института государственной гражданской службы во второй половине 1990-х годов: несостоявшаяся попытка административной реформы.

ГЛАВА 4. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ ИЗМЕНЕНИЯ В ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЕ В КОНТЕКСТЕ ТРАНСФОРМАЦИИ ПОЛИТИЧЕСКОГО РЕЖИМА И АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ В 2000-2010 ГОДЫ.

4.1. Институт государственной гражданской службы в условиях переформатирования политического режима: возможности и ограничения реформы.

4.2. Институциональные эффекты реформирования государственной гражданской службы в 2000—2009 годы и перспективы ее трансформации.

Введение диссертации2011 год, автореферат по политологии, Слатинов, Владимир Борисович

Актуальность темы исследования

Для современной России одной из наиболее важных задач является формирование, эффективной системы государственного управления. Поиск оптимального государственного участия в регулировании общественных отношений — ключевая проблема политической модернизации, при этом характер реализации способностей государства в значительной степени зависит от уровня организации государственной гражданской службы, профессиональных и личностных качеств государственных служащих.

Все эти факторы в совокупности предопределяют потребность в тщательном анализе характера трансформации института государственной гражданской службы в постсоветский период, выявлении его закономерностей и последствий для системы политико-административного управления.

Степень научной разработанности проблемы

Государственная гражданская служба как комплексный социально-политический и организационно-правовой институт, характеризующийся

2 См.: Барциц И.Н. О концептуальных направлениях развития системы государственной службы Российской Федерации // Журнал российского права. 2008. № 6; Василенко А.И. Проблемы научного поиска перспектив развития института государственной службы в Российской Федерации // Юридический мир. 2008. № 12; Нарышкин С.Е., Хабриева ТЛ. Административная реформа в субъектах Российской Федерации // Журнал российского права. 2008. № 10. многообразием элементов, связей, закономерностей и особенностей, анализируется в рамках различных социальных наук.

Традиционно проблемами организации и регулирования государственной службы занимаются юридические науки. Правовая составляющая государственной гражданской службы — один из важнейших элементов ее организации, что обусловливает особую роль публично-правовой науки в исследовании проблем формирования и развития этого института.

Традиция анализа института государственной гражданской службы в рамках административного права сформировалась еще в досоветской России (Н. Коркунов, Н. Нелидов)1. В советский период на проблемы научного анализа государственной службы определяющее влияние оказывала идеологическая доктрина социалистического государства, отрицавшая идею профессионального чиновничества. Фактически в самостоятельном консолидированном виде правовой институт государственной службы в СССР отсутствовал - профессиональная деятельность работников государственного аппарата формально регулировалась нормами трудового права, а определяющее влияние на осуществление служебных функций и, особенно, реализацию кадровой политики в государственных органах оказывал институт партийно-советской номенклатуры. Это серьезным образом повлияло на характер научных исследований правового регулирования служебных отношений - специальных работ по государственной службе в СССР практически не было, скорее, исключениями являются исследования С. Студеникина и В. Манохина, которые ввели в научный оборот понятие «советская государственная служба»2. Однако отсутствие специального законодательства о государственной службе в СССР и идеологические стереотипы не

1 См.: Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1914.; Нелидов Н. Юридические и политические основания государственной службы. СПБ., 1874.

2 См.: Манохин В.М. Советская государственная служба М., 1966; Манохин В.М. Правовое регулирование советской государственной службы II Советское государство и право. 1968. № 1; Студеникин С.С. Советская государственная служба//Вопросы советского административного права. М., 1949. С. 70-75. стимулировали представителей административно-правовой науки к широким исследованиям проблем организации государственной службы.

Отчасти данные проблемы анализировались в работах, посвященных кадровой политике партийных и государственных органов. Указанные исследования были весьма распространены в СССР и неизбежно сталкивались с необходимостью затрагивать вопросы регулирования служебной деятельности и кадровых процедур в органах государственной власти. В работах В. Власова, Б. Габричидзе, Б. Лазарева, Ю. Розенбаума, Е. Разумова, В. Яцкова подробно анализировались принципы и механизмы осуществления кадровой политики в советской системе управления, включая проблемы подбора, расстановки кадров государственного аппарата и различные аспекты регулирования служебных отношений в государственных органах1.

1 См.: Бачило И.Л. Организация советского государственного аппарата: правовые проблемы. М., 1984; Габричидзе Б.Н. Аппарат управления местных Советов. М., 1971; Власов В.А. Советский государственный аппарат. М., 1959; Лебин Б.А., Перфильев Т.Н. Кадры аппарата управления в СССР. М., 1970; Морозов Б.М. Создание и укрепление советского государственного аппарата. М., 1957; Розенбаум Ю.А. К понятию управленческих кадров // Правоведение. 1975. № 6; Розенбаум Ю.А. Подготовка управленческих кадров: организационно-правовые вопросы. M., 1981; Розенбаум Ю.А. Формирование управленческих кадров: социально-правовые проблемы. М., 1982; Разумов E.3. Проблемы кадровой политики КПСС. М., 1983; Яцков В.А. Кадровая политика КПСС: опыт и проблемы. М., 1986 и другие.

2 См.: Атаманчук Г.В. Обеспечение рациональности государственного управления. М., 1990; Бачило И. О концепции совершенствования системы государственного управления // Советское государство и право. 1987. № 6; Вельский К.С. Разделение властей и ответственность в государственном управлении: политологические аспекты. М., 1990; Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. М., 1988; Розенбаум Ю.А. О государственной службе в СССР // Проблемы теории и практики управления. 1990. № 5; Курашвили Б.П. Очерк теории государственной управления. M., 1987; Манохин B.M. Концепция Закона о государственной службе // Советское государство и право. 1991. № 12; Мартанус P.B. Социальное

Распад СССР и формирование новой российской государственности актуализировали правовые исследования проблем формирования и развития института государственной службы. Потребность в подобных исследованиях в связи с созданием и постоянным совершенствованием законодательства о государственной службе существенно возрастает, что сказывается на появлении большого количества работ — как уже известных специалистов по государственно-служебной проблематике (Г. Атаманчук, Д. Бахрах, К. Вельский, Б. Габричидзе, Б. Лазарев, В. Манохин, Д. Овсянко)1, так и новых исследователей (И. Барциц, Ю. Буравлев, А. Гришковец, А. Гусев, Н. Казанцев, В. Козбаненко, Е. Крылова, А. Ноздрачев, Ю. Старилов, Л. Чиканова)". При этом в развитии правовых исследований государственной службы проявляется своя «зависимость от предыдущего пути»: экспертное сообщество разделяется на два основных лагеря — сторонников «административной» модели и сторонников «трудовой» модели государственной гражданской службы, сосредоточивающих свои усилия, главным образом, на обосновании отраслевой принадлежности гражданской службы к предмету «своей» отрасли, анализирующих проблемы ее правового управление: кадры и кадровая политика. М., 1986; Пашков A.C., Иванкина Т.В., Магницкая Е.В. Кадровая политика и право. М., 1989; Оболонский A.B. Человек и государственное управление. М., 1987; Овсянко Д.М. Советская государственная служба. М., 1987 и другие.

1 См.: Атаманчук Г.В. Основные положения концепции развития государственной службы в Российской Федерации // Вестник государственной службы. 1992. Июнь; Атаманчук Г.В. Концепция Кодекса Государственной службы Российской Федерации // РАГС при Президенте РФ. Ежегодник. 1997. М., 1998; Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы. М., 2002; Бахрах Д.Н. Государственная служба: основные понятия ее составляющие, содержание, принципы // Государство и право. 1996. № 12; Вельский K.C. О концепции реформы государственной службы в России // Государство и право. 1994. № 4; Буравлев, Ю.М. Реформы государственного управления и государственной службы в России. М., 2006; Габричидзе Б.Н., Коланда B.M. Принцип профессионализма в государственной службе // Государство и право. 1995. № 12; Лазарев Б.М. Государственная служба. М., 1993; Манохин В.М. Служба и служащий в Российской Федерации. Правовое регулирование. М., 1997; Овсянко Д.М. Государственная служба Российской Федерации. М., 1996.

2 См.: Барциц И.Н. О концептуальных направлениях развития системы государственной службы // Журнал российского права. 2008. № 6; Гришковец A.A. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации. М., 2003; Гусев A.B. Российская государственная гражданская служба: проблемы правового регулирования. Екатеринбург, 2005; Казанцев Н.М. Публично-правовое регулирование государственной службы. М., 1999; Козбаненко В.А. Правовое обеспечение статуса государственных гражданских служащих (теоретико-административные аспекты). М., 2002; Крылова Е.Г. Принцип разделения властей в организации государственной службы // Государство и право. 2007. № 11; Ноздрачев А.Ф. Управление государственной службой // Право и экономика. 1996. № 11; Ноздрачев А.Ф. Государственная служба. Учебник для подготовки государственных служащих. М., 1999; Старилов Ю.Н. Государственная служба Российской Федерации. Теоретико-правовое исследование. Воронеж, 1996; Старилов Ю.Н. Что происходит с институтом российской государственной службы // Журнал российского права. 2004. № 9; Чиканова Л.А. Правовое регулирование труда государственных служащих: перспективы развития // Журнал российского права. 2000. № 3. регулирования с использованием соответствующего отраслевого инструментария. Только сравнительно недавно появились попытки комплексного, межотраслевого подхода к рассматриваемым проблемам (А. Гусев).

Правовой подход к анализу проблем организации, функционирования и правового регулирования государственной службы и сегодня играет определяющую роль в исследованиях государственно-служебной проблематики. В то же время, очевидно, что он ограничен изучением, преимущественно формально-юридических аспектов функционирования и развития института государственной гражданской службы. По понятным причинам складывающиеся в государственно-служебных отношениях неформальные нормы и практики, проявляющиеся, в том числе, как следствие наличия «пробелов» в правовом регулировании, выпадают из поля зрения правовой науки. Кроме того, правовой инструментарий методологически ограничен в исследованиях взаимосвязей между эволюцией политической системы и моделей политико-административного управления и институциональными характеристиками государственной гражданской службы.

В. Игнатова, А. Понеделкова, Е. Охотского, Т. Калачевой, В. Соколова, А. Турчинова, А. Хохлова и других авторов1.

Социологический анализ позволяет получить адекватную «картинку» состояния служебных отношений, доминирующих практик кадровой работы, особенностей взаимодействия государственных служащих с руководством и гражданами. В рамках этого подхода используется категория «бюрократия» для анализа методологических проблем организации государственной службы. В то же время социологический анализ гражданской службы не позволяет в полной мере «вписать» характер ее функционирования в более широкий политический контекст, найти взаимосвязи особенностей организации государственной службы с характером политической системы и спецификой политического режима. Роль государственной службы как элемента выработки и средства реализации государственной политики в рамках данного подхода представлена явно недостаточно — недаром большинство представителей социологической науки предпочитают обозначать государственную службу как «социально-правовой институт».

Большой вклад в изучение исторического опыта организации государственной службы и кадровой политики в дореволюционной и

1 См.: Бойков В.Э. Профессиональная культура и этика государственных служащих // РАГС при Президенте РФ. Ежегодник. 1997. М.,1998; Бойков В.Э. Реформа государственной службы: предпосылки проблемы: социологический анализ // Социология власти. 2003. № 1; Игнатов В.Г., Майборода С.О., Понеделков A.B., Старостин А.М. Государственный служащий современной России: социально-политический анализ деятельности и ценностных ориентации (региональный уровень). Ростов-на-Дону, 1997; Калачева Т.Г., Мальцев В.А. Социологический подход к анализу проблем профессионализма государственных служащих. Нижний Новгород, 1997; Магомедов К.О. Социология государственной службы. М., 2007; Нравственные основы государственной службы. Под ред. В.М. Соколова. М., 2003; Охотский Е.В. Нравственная культура государственного служащего // РАГС при Президенте РФ. Ежегодник. 1997. М.,1998; Турчинов А.И. Профессионализация и кадровая политика: проблемы развития теории и практики. М., 1998; Турчинов А.И., Магомедов К.О. Кадровый потенциал государственной гражданской службы: духовно-нравственные проблемы. M., 2010; Хохлов A.A. Кадровые процессы в системе государственной власти: социологический анализ. М., 2000. советской России был внесен В. Мельниковым. В его работах на основе многочисленных исторических документов раскрыты основные аспекты организации системы государственной службы в дооктябрьской России, а также принципы и технологии формирования и реализации кадровой политики в советском государственном аппарате. Работы В. Мельникова позволяют детально изучить «особенности предшествующего развития» государственной службы, опыт организации и функционирования чиновничества в России1.

Интерес к организации и функционированию государственной гражданской службы со стороны экономической науки, как правило, вписывается в контекст исследований проблем государственного управления и административной реформы с точки зрения их влияния на экономическое развитие, включая трансформацию российской экономической системы в постсоветский период". В то же время появляются и специальные работы, где с точки зрения экономического подхода анализируются конкретные проблемы организации и реформирования государственной гражданской службы . Существенным моментом является то обстоятельство, что распространение в экономической науке неоинституционального подхода все чаще и плодотворней позволяет интегрировать ее усилия с социологией, политологией и юридическими науками в изучении проблем трансформации общественных институтов. Уже появились работы, где усилия политологов и экономистов объединены в исследованиях административных реформ, составной частью которых выступают реформы государственной службы4.

3 См.: Плаксин С., Жулин А. Пути модернизации государственного аппарата: административная реформа и реформа государственной гражданской службы // Вопросы экономики. 2008. № 2; Якобсон Л.И. Реформа государственной службы: интересы и приоритеты // Общественные науки и современность. 2002. № 3;

4 См.: Административные реформы в контексте властных отношений: опыт постсоциалистических трансформаций в сравнительной перспективе. Редакторы. А. Олейник, О. Гаман-Голутвина. М., 2008.

Накопление методологического и концептуального потенциала российской политической наукой с неизбежностью влекло за собой проявление ее интереса к проблематике государственного управления (в конце 1980-х и начале 1990-х годов этот интерес был невелик, в связи с чем государственно-управленческая проблематика была «перехвачена» другими социальными науками, а вузовская специальность «государственное и муниципальное управление» была отнесена к направлению «экономика и управление»). Между тем, в одной из первых теоретических работ, посвященных концептуальным проблемам государственного управления -«Науке государственного управления» (1886 года) В. Вильсона постулируются две идеи - о дихотомичной природе государственного управления, разделенного на политическую и административную деятельность, и о принадлежности теории государственного управления к политической науке2.

1 См.: Кадровое обеспечение государственной службы. Научный редактор В.А. Кулинченко. Ростов-на-Дону, 1994; Матирко В. Проблемы кадровой политики в государственном аппарате М., 1996; Сулемов В.А. Кадровая политика в современной России: теория, история, новые реалии. М., 2006.

2 См.: Вильсон В. Наука государственного управления // Классики теории государственного управления: американская школа. М., 2003. С. 24-26.

Идеи политико-административной дихотомии, формирования и развития системы политико-административного управления в России получили широкое освещение в работах И. Василенко, В. Граждана, О. Гаман-Голутвиной, В. Комаровского, В. Лобанова, А. Оболонского, Л. Сморгунова, А Соловьева и других авторов, в подготовленных российскими политологами учебниках по теории государственного управления.1 Современной тенденцией развития российской государственно-управленческой науки является нарастание в ней удельного веса политологических исследований, что, несомненно, несет в себе позитивный потенциал и фактически «возвращает» российское государственное управление в лоно политической науки.

Проблематика государственной гражданской службы как элемента политико-административной системы в политологических исследованиях российских авторов, как правило, отдельно не присутствовала. Большая часть работ, исследующих особенности организации, развития и реформирования государственной службы включали ее в общий контекст исследования проблем бюрократии, эволюции политико-административных систем и административных реформ2. *

1 См.: Политико-административное управление. Под общей редакцией B.C. Комаровского, Л.В. Сморгунова. М., 2005: Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. М., 1998; Граждан В. Д. Государственная служба как профессиональная деятельность. Воронеж, 1997. Комаровский, B.C., Гаман-Голутвина О.В. Бюрократия и современные проблемы реформирования государственной службы // Социально-гуманитарные знания. 2006. № 2; Лобанов B.B. Государственное управление и общественная политика. М., 2004; Политика развития и политико-административные отношения. Сборник научных статей. Отв. ред. Сморгунов Л.В., Морозова Е.В. Краснодар, 2009; Политико-административные отношения: концепты, практика и качество управления. Под ред. Л.В.Сморгунова. СПб., 2010; Оболонский A.B. Человек и власть. Перекрестки российской истории. М., 2002; Сморгунов Л.В. Сравнительный анализ административных реформ в западных странах // Вестник Московского университета. Серия 12. Политические науки. 2000. № 1; Соловьев А.И. Политико-административные механизмы в системе управления государством // Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации. Материалы 6 международной конференции факультета государственного управления МГУ им. M.B. Ломоносова (29-31 мая 2008 года). М., 2008; Глазунова Н.И. Государственное (административное) управление: учебник. М., 2004; Мухаев P.T. Система государственного и муниципального управления: учебник для студентов вузов. M., 2007; Государственная политика и управление. В 2-х частях. Под ред. Л.В. Сморгунова. Часть 1: Концепции и проблемы государственной политики и управления. Часть 2: Уровни, технологии, зарубежный опыт государственной политики и управления. М., 2006, 2007.

2 См.: Гаман-Голутвина О.В. Меняющаяся роль государства в контексте реформ государственного управления: отечественный и зарубежный опыт И Политические исследования. 2007. № 4; Лобанов В.В. Административные реформы: вызов и решения // Проблемы теории и практики управления. 1998. № 1; Лобанов В.В. Уроки и перспективы административной реформы в России // Проблемы теории и практики управления. 1998. № 1; Меннинг Н., Парисон Н. Реформа государственного управления: международный

Специальные исследования государственной гражданской службы в рамках политологического анализа пока немногочисленны. Особо следует выделить попытку Е. Морозовой сформулировать предметное поле государственной службы с точки зрения политической науки1, а также работы Д. Баснака, А. Глуховой, Ю. Ирхина, В. Комаровского, Г. Пушкаревой, Л. Тимофеевой, О. Шаброва, в которых с позиций политической науки раскрыты отдельные стороны функционирования института государственной гражданской службы - конфликты интересов, обеспечение открытости, формирование механизма управления, взаимодействие с гражданским обществом, измерение эффективности2. За рамки исследования локальных проблем организации и институционального регулирования гражданской службы эти исследования не выходят.

Реформа государственной гражданской службы, осуществляемая на протяжении постсоветского периода, стала объектом историкоопыт. М., 2006; Комаровский B.C. Административная реформа в Российской Федерации // Политические исследования. 2005. № 4; Лексин В.Н., Лексин И.В. Чучелина H.H. Качество государственного и муниципального управления и административная реформа. М., 2006; Макарин A.B. Бюрократия в системе политической власти. СПб., 2000; Клименко A.B. Модернизация функционала исполнительной власти и ее результаты // Проблемы современного государственного управления в России. Материалы постоянно действующего научного семинара. Выпуск № 4 (25). М., 2009; Купряшин Г.Л. Стратегия реформирования государственного управления // Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации. Материалы 6 международной конференции факультета государственного управления МГУ им. M.B. Ломоносова (29-31 мая 2008 года). M., 2008; Оболонский A.B. Бюрократия и государство. Очерки. M., 1996; Оболонский A.B. Без реформы бюрократии административные реформы бессмысленны // Общественные науки и современность. 2005. № 6; Огнева В.В. Реализация административной реформы в регионе: анализ реформаторской практики // Образование и общество. 2010. №3; Сморгунов Л.В. Сравнительный анализ административных реформ: от нового государственного менеджмента к концепции «governance» // Политические исследования. 2003. № 4; Шадрин А.Е. Направления и параметры российской административной реформы // Политические исследования.2003. № 4.

1 См.: Морозова Е.Г. Государственная служба как предмет политической науки // РАГС. Ежегодник. 1997. M., 1998.

2 См.: Баснак Д.В. Создание системы управления российской государственной службой в современных условиях // Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. № 4; Глухова A.B. Конфликты в государственно-административной среде / Государственное управление: основы теории и организации. Под ред. В.А. Козбаненко. M., 2000. С. 318-327; Ирхин Ю.В. Новое государственное управление и проблемы эффективности госслужбы в современной России // Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации. Материалы 5-й международной конференции факультета государственного управления МГУ им. M.B. Ломоносова (31 мая - 2 июня 2007 года). M., 2007; Комаровский, B.C. Административная реформа: ожидания и требования граждан к государственной службе // Государственная служба. 2007. № 4; Пушкарева Г.В. Политические механизмы управления государственной службой // Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации. Материалы 7-й международной конференции факультета государственного управления МГУ им. M.B. Ломоносова (27-29 мая 2009 года). М., 2009; Тимофеева Л.Н. Конфликты интересов на государственной службе в России: стратегии и тактики урегулирования // Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации. Материалы 5-й международной конференции факультета государственного управления МГУ им. М.В. Ломоносова (31мая - 2 июня 2007 года). М., 2007; Шабров О.Ф. Реформа государственной службы: открытость или эффективность // Социология власти. 2005. № 6. политологического анализа специалистов, непосредственно участвующих в ее подготовке и проведении на различных этапах1. В исследовании, вышедшем в 2003 году, детально описываются подробности подготовки и осуществления мер по институциональному строительству и реформированию государственной службы. Авторам удалось собрать уникальный исторический материал, а эффект «включенного наблюдения» позволил детально изложить хронологию реформирования государственной службы и основные мероприятия, которые были осуществлены либо планировались, но не увидели свет в ее рамках. При очевидной исторической ценности проделанной работы все же стоит заметить, что она носит, преимущественно, описательный характер.

Попытки обобщить опыт реформирования гражданской службы, выявить баланс позитивных и негативных изменений в системе государственного управления, вызванных реформой, предпринят в исследованиях А. Барабашева и А. Оболонского". В своих работах они в максимальной степени приблизились к созданию объяснительной модели реформирования государственной службы, рассмотрев процессы преобразований с точки зрения внутренней и внешней среды реформы, её движущих сил, факторов торможения, основных рисков, включая риски политические. Однако указанные авторы не пытаются увязать характер реформирования государственной гражданской службы с общей динамикой постсоветского политического развития, эволюцией политической системы, констелляцией интересов основных акторов политического процесса.

Именно указанные факторы являются, на наш взгляд, ключевыми среди тех, что детерминируют процесс институционального строительства и

1 См.: Реформа государственной службы России. История попыток реформирования с 1992 по 2000 год. Общая редакция и предисловие T.B. Зайцевой. М., 2003.

2 См.: Барабашев А.Г. Страуссман Дж. Реформа государственной службы Российской Федерации в сравнительной перспективе // Вестник Московского университета. Серия 21. Управление (государство и общество). 2005. № 3; Барабашев A.B., Зайцева Т.А., Краснов М.А., Оболонский A.B. Риски реформирования государственной службы России или почему так трудно реформировать государственный аппарат // Вопросы государственного и муниципального управления. 2007. № 2-3; Оболонский А.В.Сторонники и противники реформы государственной службы (опыт классификации) // Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. № 2; Реформа государственной службы в Российской Федерации (2000-2003 годы). Руководитель авторского коллектива А. Барабашев. М., 2006. реформирования государственной гражданской службы в постсоветской России. Как важный институциональный элемент политико-административной системы государственная гражданская служба испытывает на себе определяющее влияние трансформации политической системы и качественных характеристик политического режима. Выбор той или иной модели институциональной организации государственной службы тесно связан с констелляцией интересов доминирующих политических акторов и их идеологическими ориентациями.

Формирование обобщающей модели институционального строительства и институциональной трансформации российской государственной гражданской службы связано с использованием получающей все большее распространение в политической и других общественных науках неонституциональной методологии. Анализ государственной службы с позиций неоинституционализма — как института политико-административного управления, представляющего собой совокупность «правил игры», ограничительных рамок формального и неформального характера, задающих статус и модели поведения служащих государственного аппарата, их взаимоотношений друг с другом, с £ непосредственным и политическим руководством, гражданами и организациями, позволяет органично встроить государственно-служебную проблематику в предметное поле политической науки. Кроме того, сформировавшийся к настоящему моменту теоретико-методологический потенциал неоинституционального анализа дает возможность сформулировать концептуальные подходы к исследованию процесса реформирования государственной гражданской службы.

1 См.: Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. М., 1997.

В. Тамбовцев, А. Олейник, В. Полтерович)1, а также в исследованиях российских политических трансформаций (В. Гельман), постсоветских политических институтов (П. Панов), институциональной организации местного самоуправления (В. Нечаев) и других сегментов российской политической системы2.

Для формирования целостного представления о характере трансформации института государственной службы в постсоветский период исключительно важное значение приобретают концептуальные идеи неоинституционального анализа о реформах как процессах целенаправленных институциональных трансформаций, а также об «институциональных ловушках» - устойчивых неэффективных равновесиях институтов, поддерживаемых доминирующими общественными акторами (В. Полтерович). Применение концепта «институциональной ловушки» уже используется по отношению к эволюции российской политической системы в постсоветский период4, апробирован он и в отношении процесса реформирования государственной гражданской службы5.

Объект исследования — институциональная организация государственной гражданской службы и ее изменения в контексте политико-административных реформ в России в постсоветский период.

Предмет исследования — процессы взаимодействия между трансформирующейся институциональной организацией государственной

1 См.: например: Дискин И. Хозяйственная система России: проблемы институционального генезиса // Общественные науки и современность. 1998. № 4; Нуреев P.M. Россия: особенности институционального развития. М., 2009; Олейник А. Институциональная экономика. M., 2002; Полтерович В.М. Трансплантация экономических институтов // Экономическая наука в современной России. 2001. № 3; Тамбовцев В.Л. Экономическая теория институциональных изменений. М., 2005.

2 См.: Гельман В.Я. Постсоветские политические трансформации: наброски с теории // Политические исследования. 2001. № 1; Гельман В.Я. Институциональное строительство и неформальные институты в современной российской политике // Политические исследования. 2003. № 4; Панов П.В. Трансформация политических институтов в России: кросстемпоральный сравнительный анализ // Политические исследования. 2002. № 6; Нечаев В.Д. Институциональная организация местного самоуправления в постсоветской России: динамика и институциональные эффекты. М., 2007

3 См.: Полтерович В.М. Стратегии институциональных реформ // Экономика и математические методы. 2006. Т. 42. № 1; Полтерович В.М. Институциональные ловушки: есть ли выход // Общественные науки и современность. 2004. № 3.

4 См.: Гельман В. Россия в институциональной ловушке II Pro et contra. 2010. Том 14. № 4-5.

5 См.: Слатинов В.Б. Реформирование государственной гражданской службы в постсоветской России: институциональные траектории и институциональные ловушки // Политические институты в современном мире. Материалы Всероссийской научной конференции с международным участием. СПб., 2010. С. 328-330. гражданской службы и системой политико-административного управления России, находящейся в условиях постсоветских политических изменений.

Для достижения этой цели необходимо решить следующие задачи: определить основные измерения институциональной организации государственной гражданской службы, её место в системе политико-административного управления; рассмотреть теоретические предпосылки анализа процессов институционального строительства и институциональных реформ; выявить основные тенденции в изучении институциональной организации государственной гражданской службы в зарубежной и отечественной политической науке; определить основные этапы институционального строительства и реформирования государственной гражданской службы в постсоветской России как составные части общенационального процесса политической трансформации; выявить основные факторы, оказавшие воздействие на формирование, развитие и реформирование институциональной организации государственной гражданской службы в современной России; определить тип, основные элементы и структуру современной институциональной организации государственной гражданской службы в России; исследовать основные тенденции в современном развитии институциональной организации государственной гражданской службы в России и обуславливающие их механизмы.

Гипотеза исследования: государственная гражданская служба как институт политико-административного управления, устанавливающий набор правил и ограничительных рамок, регулирующих статус и служебную деятельность работников государственного аппарата, формируется, развивается и изменяется под определяющим влиянием политических процессов, в частности, констелляции интересов и идеологических установок доминирующих политических акторов. Трансформация государственной гражданской службы в постсоветской России обусловлена характером и спецификой эволюции политико-административной системы. В процессе институционального строительства и реформирования государственной гражданской службы в середине 1990-х годов сформировалась «институциональная ловушка» - совокупность неэффективных норм регулирования служебных отношений формального и неформального характера, обусловливающих доминирование в государственном аппарате административного усмотрения, персоналистских и клиентелистских практик служебного взаимодействия и кадровой работы. Политико-административные реформы последнего десятилетия имели для доминирующего политического игрока (верховной власти) в качестве основной задачи восстановление административной управляемости на основе «частичной рационализации» государственного аппарата и снижения автономии других акторов, поэтому государственно-служебные отношения были в определенной степени упорядочены и формализованы. В то же время реформирование института гражданской службы осуществляется в режиме локальных усовершенствований и не сопровождается выстраиванием консолидированной системы управления государственной службой, а также её целостной нормативно-правовой базы. Институциональными эффектами такого рода реформы выступают «частичные улучшения» практик служебного взаимодействия и кадровой работы, в которых продолжают доминировать неформальные институты. Неэффективное равновесие в сфере институционального регулирования государственно-служебных отношений («институциональная ловушка»), выгодное ключевым акторам политического процесса, оказалось переструктурированным, но сохраняющим свои основные характеристики - отсутствие перспективной траектории развития гражданской службы, несформированность единого механизма управления, пробелы её законодательного обеспечения.

Сравнительный метод применялся при анализе эффектов использования рационально-бюрократической и менеджеристской моделей организации государственной службы в развитых странах и странах «догоняющего развития».

Исторический подход был одним из ключевых методологических оснований исследования. Этот подход использовался при анализе процессов институциональной динамики организации государственной гражданской службы в постсоветской России и для анализа воздействия на нее предшествующего типа институциональной организации (советского и дооктябрьского).

Эмпирическая база исследования.

Основными источниками данного диссертационного исследования являются: нормативно-правовые акты в сфере государственной службы, программы реформирования и развития государственной службы в виде проектов и официально утвержденных документов, принятые в постсоветский период в России; эмпирические исследования государственной гражданской службы в постсоветской России, осуществленные отечественными и зарубежными исследователями, в том числе опросы общественного мнения и экспертные опросы по вопросам функционирования органов государственной власти, административной реформы, организации, функционирования и реформирования государственной службы; выступления и публичные заявления руководителей государства по проблемам административных реформ и реформирования государственной службы (Послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ и другие); данные российской государственной статистики о численном составе и качественных характеристиках работников государственного аппарата; результаты собственных эмпирических исследований автора данной диссертации.

Положения, выносимые на защиту.

Институциональная организация государственной гражданской службы обладает сложной структурой, основанной на принципах институциональной иерархии; она является нормативной рамкой, задающей характер служебного взаимодействия и кадровой работы в государственных органах. Содержание, глубина и степень институционального развития государственной службы напрямую детерминируют качество служебной деятельности, то есть осуществления государственными служащими функций государственного управления.

2. В рамках политической науки анализ государственной гражданской службы тесным образом связывается с понятием «политико-административное управление», учитывая, что в основе современного государственного управления лежит политико-административная дихотомия. Последняя была предложена в рамках становления государственно-управленческой науки и до сих пор остается важным методологическим средством научного анализа и организационных изменений в системе публичного управления. Политическое регулирование и администрирование отличаются собственным целевым назначением, ресурсными ограничениями и соответствующим технологическим потенциалом. Для каждого конкретного государства проблема заключена не столько в поддержании функциональной определенности каждой из этих подсистем, сколько в понимании меры их автономности.

Концепт политико-административной дихотомии возникает в рамках исследований проблем институционализации государственной власти в условиях господства рационально-бюрократической модели публичного управления. Он отражает специфику функционального структурирования государственного управления в условиях демократической политической системы и позволяет эффективно решить дилемму сочетания в сложной системе государственного управления современного демократического государства потребности обновления политического курса, репрезентируемого политическими командами, выигравшими выборы, и сохранения стабильности, преемственности и профессионализма государственных служащих, а также ориентации последних' на правовые стандарты деятельности и публичные интересы.

3. Модификация бюрократической модели в направлении от «классической» - рационально-бюрократической к ее «реалистической» трактовке отражает усложненность организации постиндустриального общества, требующей повышенной гибкости и динамизма государственного управления. Соответственно трансформация организационных моделей бюрократии связана с «реабилитацией» неформальных аспектов ее функционирования и коммуникации с другими общественными агентами, а также имплантацией в государственно-управленческую деятельность элементов частнокорпоративного менеджмента.

Рыночные крайности менеджеризма преодолеваются в теории политических сетей и концепции «governance». Главное значение этих моделей состоит в «реабилитации» публичных ценностей как базовых ориентиров профессиональной деятельности государственного служащего, возвращении внимания к выработке политического курса как важнейшей составляющей государственного управления и создании эффективного механизма коммуникации, обеспечивающего максимально широкий обмен ресурсами и информацией между обществом, группами интересов, политическим руководством и бюрократией в процессе удовлетворения общественных потребностей и выработки социально значимых решений.

4. Процесс реформирования общественных структур с позиций неоинституционализма определяется как направленные институциональные изменения, имеющие своих акторов, траекторию, стратегию преобразований, совокупность начальных условий, ресурсную базу, набор внешних факторов.

В процессе институциональных изменений могут закрепиться как эффективные (с точки зрения общественной полезности) нормы, так и неэффективные. Устойчивая неэффективная норма (система норм) обозначается как «институциональная ловушка» (В. Полтерович). Результат институционального развития определяется как совокупностью начальных условий, так и действиями реформаторов, в том числе их способностью найти перспективную институциональную траекторию и выстроить эффективную стратегию промежуточных институтов.

В качестве одной из разновидностей институциональных ловушек выделяется «ловушка частичной реформы». Последняя может существовать в виде смешанного равновесия - такой комбинации институтов, где сосуществуют старые и новые институты, однако не достигнуто комплексного качественного изменения институциональной системы.

5. Институциональное строительство государственной службы в постсоветской России началось в условиях, когда в качестве «наследия прошлого» данный институт в консолидированном виде отсутствовал (специального законодательства о государственной службе в СССР не было), а кадровая политика и кадровая работа в государственном аппарате регулировались закрытыми нормами, действовавшими в рамках партийно-советской номенклатуры. Распад партийно-советской системы означал утрату этого механизма. Выработка перспективной траектории институционального строительства государственной службы в первые постсоветские годы затруднялась отсутствием необходимого экспертного знания, идеологическими ориентациями доминирующих групп в правящей элите на первостепенное внимание к запуску рыночных механизмов при проявлении индифферентности к вопросам государственного строительства, а также опасениями акторов, что организационный механизм управления государственной службой будет «перехвачен» конкурирующими группами интересов.

Возникшее вследствие указанных факторов затягивание с формированием целостного законодательства о государственной гражданской службе и созданием системы управления службой привело к нарастанию «институционального вакуума» в области регулирования служебных отношений в государственном аппарате. Деградация формальных институтов в сфере служебных отношений и образовавшаяся вследствие задержки с принятием новых правовых и этических принципов, а также законодательных норм, «институциональная пауза» обусловили нарастание влияния и значимости в государственном аппарате постсоветской России протекционизма и патронажно-клиентарных отношений как воспроизводящегося типа социальных связей.

6. Формирование основных элементов института государственной гражданской службы происходит в середине 1990-х годов в условиях формирования политического режима после конституционного выбора 1993 года. В рамках данного выбора в России после декабря 1993 года утвердился суперпрезидентский персоналистский политический режим: формирующаяся в его рамках модель политико-административного управления детерминирует характер выработки государственной политики, принятия и реализации ключевых политических решений. Слабость доминирующего игрока (президентской власти) приводит его к необходимости заключения «картельных соглашений» с другими политическими акторами. Для большинства последних, мотивированных на рентоизвлекающую деятельность, консолидация государственных институтов и повышение эффективности государственного управления, особенно в части контрольных функций государства или качества управления государственными активами, а также антикоррупционной политики не представлялись актуальными, поэтому значительная часть крупных политических и экономических акторов была заинтересована в сохранении институциональной «рыхлости» и «рассеянности» государственной гражданской службы.

В рамках постконституционного выбора в середине 1990-х годов складывается устойчивая модель функционирования института государственной гражданской службы: во-первых, не была сформулирована перспективная траектория её реформы; во-вторых, произошел отказ от формирования консолидированной системы управления гражданской службой; в-третьих, становление законодательства о государственной службе в связи с отсутствием перспективной траектории и механизма управления приобретает несистемный, разрозненный характер, не позволяющий выстроить адекватную модель правового регулирования государственно-служебных отношений. Таким образом, уже в середине 90-х годов реформа государственной службы попадает в зону притяжения неэффективного равновесия «смешанных норм», в котором находится по настоящий момент.

Попытки реформирования гражданской службы в рамках проекта Административной реформы 1997-1998 годов на основе увязки модели «merit system» («система заслуг и достоинств») с внедрением в российскую административную практику идей «нового государственного менеджмента» не удаются из-за потребности доминирующего политического актора (верховной власти) углублять «картельные соглашения», поддерживая статус-кво в вопросах государственного строительства.

7. Переформатирование политического режима в первой половине 2000-х гг. формирует набор экзогенных и эндогенных факторов, способных нарушить сложившееся в середине 1990-х гг. неэффективное равновесие в сфере институционального регулирования государственной службы. Трансформация политического режима требует углубления рационализации государственного управления с целью восстановления способностей государства к осуществлению публичных функций. Возникает запрос на проведение административной реформы и реформирование государственной службы, перспективные траектории которых на основе синтеза «merit system» и менеджеризма с попыткой выстроить систему приоритетов и детально прописать механизм реализации трансформационных мероприятий, предлагаются Центром стратегических разработок.

8. Концептуальные идеи о необходимости маркетизации и менеджеризации российского государственного управления не являются обоснованными с точки зрения готовности отечественной институциональной среды к подобного рода изменениям, а также с точки зрения их адекватности наличествующей стадии модернизации российской экономической и политической систем. Имеющиеся исследования, проведенные в развивающихся странах на предмет взаимосвязи качества бюрократических структур и экономического роста (П. Эванс, Д. Раух), показывают определяющее влияние на успех модернизации степени «веберианизации» государственного управления, то есть его приближения к стандартам рационально-бюрократической организации, в первую очередь в сфере меритократического найма и долгосрочного вознаграждаемого карьерного роста служащих. Аналогичные выводы делаются рядом авторов (Т. Рандма-Лийв) в отношении посткоммунистической трансформации восточноевропейских стран.

Догоняющее развитие» как и посткоммунистическая трансформация, применительно к государственному управлению, в качестве условия своей успешности требуют обеспечения режима законности, то есть стабильности и верховенства «правил игры». Ключевой задачей государственного строительства является создание конституционно-законодательной базы и эффективное правоприменение. В рамках организации административных и служебных практик на первый план выдвигаются формирование стандартов беспристрастного правоприменения, а также высокого уровня административной культуры. Таким образом, для успеха «догоняющей модернизации» необходимо наличие у реформируемого государственного аппарата приемлемых стандартов «веберовской» рациональности. В случае «опережающей менеджеризации» политико-административная система рискует столкнуться с феноменом «ошибки преждевременного переключения» (В. Полтерович), когда к трансформируемой институциональной среде применяются методы и инструменты, эффективные для более поздних стадий модернизации, что чревато возникновением неэффективных гибридных форм политико-административных институтов.

9. Сформировавшийся в первой половине 2000-х годов политический режим обеспечил частичное восстановление способностей государства за счет реанимации либо выстраивания новых иерархических структур и отношений («вертикаль власти»). Тем не менее, в новой конфигурации политических акторов практически отсутствовали те, кто был заинтересован в дальнейшей системной и последовательной рационализации государственно-управленческих практик. Доминирующий игрок (верховная власть) был мотивирован, в первую очередь, на восстановление административной управляемости - на основе «частичной рационализации» государственного аппарата - и снижение автономии подчиненных акторов путем формирования в политическом пространстве «навязанного консенсуса» (В. Гельман). Втягивание новых элитных групп в процессы рентоизвлечения и усиления контроля за экономическими активами подорвали их мотивацию к качественным административным преобразованиям, сформировав уже в новой констелляции интересов основных акторов запрос на сохранение «рассеянности» и слабой институционализированности государственно-служебных практик и отношений.

10. Принятые за последние 10 лет концептуальные решения по реформированию государственной службы представляют собой эклектическое сочетание рационально-бюрократического и менеджеристского подходов, не выстроенных в сколько-нибудь связанную систему приоритетов. Реформированное законодательство о государственной гражданской службе придало больше упорядоченности служебным отношениям («частичная рационализация»), но значительная часть содержащихся в нём норм (особенно в части антикоррупционных практик) требует существенной конкретизации и развития. Эффективное применение большинства уже имеющихся установлений связано с наличием системы управления государственной службой в виде институционального органа и его подведомственных подразделений, однако последние пока не созданы. В сложившейся системе использование элементов «нового государственного менеджмента» (гибкие формы оплаты труда; назначение на должность по срочным контрактам, не предусматривающим конкурса; наличие «подвижных» структур государственных органов) усиливают элементы личной зависимости служащих и, соответственно, обеспечивают преобладание патронажно-клиентарных практик в государственных структурах.

Установившееся в институциональной организации государственной гражданской службы неэффективное равновесие инкорпорировало элементы менеджеризма, встроив их в сложные цепочки косвенного участия государственных служащих в предпринимательской деятельности и использования государственных ресурсов в частных интересах. В новой конфигурации «институциональной ловушки» в симбиотическом виде формальные установления, призванные рационализировать государственно-служебные отношения, и встроенные элементы нового государственного менеджмента сосуществуют с господством административного усмотрения, персоналистских и клиентелистских практик служебного взаимодействия и кадровой работы.

Фрагментация государственно-управленческих реформ административной, государственной службы, бюджетной), углубляющая концептуальное и организационное размежевание институциональных изменений в сфере публичного управления, усиливает «эффекты частичной реформы». В институциональной сфере государственного управления сохраняется устойчивое неэффективное равновесие, в котором локальные институциональные инновации, не увязанные в концептуальную и организационно-управленческую систему, порождают эффекты «частичных улучшений», не влияющих на системные параметры эффективности. При этом основные акторы, действующие в системе, не заинтересованы в существенном изменении статус-кво.

11. Выявленные доминирующие практики служебных отношений и кадровой работы указывают на выбор приоритетов в построении перспективной траектории институциональных реформ государственного управления и государственной гражданской службы. Они должны быть адекватны задачам переживаемого этапа постсоветского развития российского общества, включая завершение позднеиндустриальной модернизации и решение всего комплекса связанных с нею задач, в том числе в области институциональных изменений. Применительно к сфере государственного управления речь идет о его последовательной «веберианизации» с учетом реалий современных социальных трансформаций, вызванных развитием информационных технологий и глобализации. Следует обратить внимание на активно разрабатываемый современной политико-управленческой наукой концепт «неовеберовского государства». Продолжение менеджеризации гражданской службы без четко выстроенной системы приоритетов ее реформирования приводит к типичной «ошибке преждевременного переключения», когда в неподготовленную институциональную среду имплантируются элементы «передовых» институциональных форм, что приводит к формированию в политико-административной системе гибридных конструкций в виде неопатримониальных форм господства и управления.

Научная новизна исследования.

3. Формирование и развитие института государственной гражданской службы в постсоветской России представлено в контексте концепций институционального строительства и институциональных изменений, включая концепт «институциональной ловушки» как устойчивого, поддерживаемого доминирующими акторами неэффективного равновесия институциональных норм.

4. Установлена взаимосвязь между требованиями к институциональным реформам государственного управления и государственной службы и характером прохождения соответствующей стадии экономического и политического развития общества; сформулирован набор предложений, увязывающих выработку перспективной траектории реформирования государственной гражданской службы России, включая трансплантацию и построение промежуточных институтов, с этапами и задачами модернизации российского общества.

5. Осуществлен комплексный анализ политико-управленческих условий и факторов институционального строительства государственной гражданской службы в 1990-е годы; выявлена взаимосвязь между характером сформировавшегося в стране политического режима и формированием «институциональной ловушки» в организации государственной гражданской службы.

6. Раскрыта взаимосвязь между трансформацией политического режима в России в 2000-е годы и содержательными характеристиками политико-административных реформ, выявлена структура политических ограничений реформирования государственной гражданской службы; представлены институциональные эффекты реформы; установлены параметры сохраняющейся «институционально ловушки» в сфере организации государственной гражданской службы.

Теоретическая и практическая значимость диссертации.

Апробация диссертации.

Положения диссертации были освещены автором на многочисленных научных конференциях, в том числе ежегодной (регулярное участие автора с 2006 года) Международной конференции факультета государственного управления МГУ имени М.В. Ломоносова «Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации», Международных конференциях ИНИОН РАН «Россия: ключевые проблемы и решения» (2009 год) и «Модернизация России: ключевые проблемы и решения» (2010 год), Международной научной конференции факультета экономики Российского государственного педагогического университета им. Герцена «Национальная экономика в условиях глобализации: бизнес и общество в противостоянии кризису» (2009 год), Всероссийской научной конференции с международным участием «Политические институты в современном мире» в Санкт-Петербургском государственном университете (2010 год).

Выводы исследования нашли отражение в авторских и коллективных монографиях и статьях, в том числе в журналах, входящих в Перечень ведущих рецензируемых журналов и изданий, рекомендованных ВАК России («Полития», «Вестник Московского Университета. Серия 21. Управление (государство и общество)», «Безопасность Евразии», «Среднерусский вестник общественных наук», «Человек. Сообщество. Управление»).

Структура работы.

Диссертация состоит из введения, четырех глав, заключения, списка использованных источников и литературы.

Заключение научной работыдиссертация на тему "Трансформация института государственной гражданской службы в условиях политико-административных реформ в постсоветской России"

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Формирование эффективной государственной гражданской, службы, обеспечивающей высокий уровень способностей государства, — важнейшая задача политической модернизации и административных реформ. Для решения указанной задачи необходимо сформулировать адекватное понимание ключевых институциональных характеристик государственной гражданской службы и ее места в системе политико-административного управления. Институт государственной гражданской службы трактуется в нашем исследовании как специфический для данного общества комплекс формальных и неформальных правил и соглашений, регулирующих статус служащих государственного аппарата, характер их взаимодействия между собой, с непосредственным руководством и политическим руководством государственных органов, гражданами и организациями.

В политико-административной системе складывается определенная институциональная организация государственной гражданской службы. Последняя обладает сложной структурой, основанной на принципах институциональной иерархии. Институциональная организация государственной службы является нормативной рамкой, задающей характер служебного взаимодействия и кадровой работы в государственных органах. Содержание, глубина и степень институционального развития государственной службы напрямую обусловливают качество служебной деятельности, иначе говоря, характер осуществления государственными служащими функций государственного управления.

Анализ государственной гражданской службы в политической науке, главным образом, осуществляется через исследование категории с «политико-административное управление». Это вызвано тем, что в современных обществах в основе современного государственного управления лежит политико-административная дихотомия. Последняя была предложена в рамках становления государственно-управленческой науки и до сих пор остается важным методологическим средством научного анализа и организационных изменений в системе публичного управления. Концепт политико-административной дихотомии возникает в рамках исследований проблем институционализации государственной власти, отражая специфику функционального структурирования государственного управления в условиях демократической политической системы. Данный подход в решающей степени позволяет решить проблему сочетания в сложной системе государственного управления современного демократического государства потребности корректировки политического курса, вырабатываемого политическими командами, и поддержания стабильности и высокого уровня профессионализма государственных служащих. Кроме того, институционально закрепленная и реализуемая политико-административная дихотомия позволяет поддерживать ориентацию карьерных служащих на публичные интересы и стандарты беспристрастного правоприменения.

В условиях эволюции индустриальных обществ к позднеиндустриальным и постиндустриальным формам происходит модификация бюрократической модели в направлении от «классической» — рационально-бюрократической к ее «реалистической» трактовке. Последняя требует повышенной гибкости и динамизма государственного управления и способствует, в свою очередь, трансформации организационных моделей бюрократии в сторону «реабилитации» неформальных аспектов ее функционирования и коммуникации с другими общественными агентами, а также имплантации в государственно-управленческую деятельность элементов частнокорпоративного менеджмента.

Маркетизация государственного управления порождает противоречивые эффекты и неоднозначно оценивается гражданами, политическими элитами и экспертным сообществом. Основные усилия последнего в рамках концепций «возрождения государства» направлены на преодоление рыночных крайностей менеджеризма. Наиболее последовательно данные установки реализованы в теории политических сетей и концепции «governance». В рамках указанных моделей происходит «реабилитация» публичных ценностей как базовых ориентиров профессиональной деятельности государственного служащего, возвращение внимания к выработке политического курса как важнейшей составляющей государственного управления и формулируются принципы и механизмы для создания эффективного механизма коммуникации, обеспечивающего максимально широкий обмен ресурсами и информацией между обществом, группами интересов, политическим руководством и бюрократией в процессе удовлетворения общественных потребностей и выработки социально значимых решений.

Рассмотрение государственной гражданской службы как института политико-административного управления позволяет встроить ее в концептуальный каркас неоинституционального анализа, а также теории институциональных изменений. Процесс реформирования общественных I структур с позиций неоинституционализма определяется как набор целенаправленных институциональных изменений, имеющий своих акторов (агентов), траекторию, стратегию преобразований, совокупность начальных условий, ресурсную базу, набор внешних факторов. При этом в процессе институциональных изменений могут закрепиться как эффективные (с точки зрения общественной полезности) нормы, так и неэффективные. Устойчивая неэффективная норма (система норм), стабильность которой поддерживается доминирующими общественными акторами, обозначается как «институциональная ловушка». Результат институционального развития определяется как совокупностью начальных условий, так и действиями реформаторов, в том числе их способностью найти перспективную институциональную траекторию и выстроить эффективную стратегию промежуточных институтов.

Важной методологической категорией для анализа процесса институциональной трансформации государственной гражданской службы является понятие «ловушка частичной реформы». Данное образование может существовать в виде смешанного равновесия - такой комбинации институтов, где сосуществуют старые институты и новые, однако не достигнуто комплексного качественного изменения институциональной системы.

Главной специфической чертой институционального строительства государственной гражданской службы в постсоветской России явилось то обстоятельство, что формирование института гражданской службы началось в условиях, когда в качестве «наследия прошлого» данный институт в консолидированном виде отсутствовал, а кадровая политика и кадровая работа в государственном аппарате регулировались закрытыми нормами, действовавшими в рамках партийно-советской номенклатуры. Распад партийно-советской системы означал утрату этого механизма. При этом выработка перспективной траектории институционального строительства государственной службы затруднялась несколькими факторами, среди которых основное значение приобрели: отсутствие на тот момент необходимого экспертного знания касательно проблем организации гражданской службы; идеологическая ориентация доминирующих групп правящей элиты на первостепенное внимание к запуску рыночных механизмов при проявлении " индифферентности к вопросам государственного строительства; опасения акторов, что консолидированный организационный механизм управления государственной службой будет «перехвачен» конкурирующими группами интересов.

Указанные факторы способствовали серьезному затягиванию процесса формирования нового целостного законодательства о государственной гражданской службе и фактически делали невозможным создание эффективной системы управления ею, что привело к нарастанию «институционального вакуума» в области регулирования отношений 'на государственной службе. Формирующаяся таким способом в области регулирования служебных отношений «институциональная пауза» обусловила нарастание влияния и значимости в государственном аппарате постсоветской России различных форм протекционизма и патронажно-клиентарных отношений как воспроизводящегося типа социальных связей.

Складывание основных элементов института государственной гражданской службы происходит в середине 1990-х годов. На данный процесс определяющее влияние оказали формирующийся новый политический режим и связанная с ним система управления. Слабость доминирующего игрока (президентской власти) приводит его к необходимости заключения «картельных соглашений» с другими политическими акторами. Для большинства последних, ориентированных на деятельность рентоизвлекающего характера, консолидация государственных институтов и повышение эффективности государственного управления, особенно в части контрольных функций государства или качества управления государственными активами, а также антикоррупционной политики, не представлялись актуальными. Иначе говоря, значительная часть крупных политических и экономических акторов была заинтересована в сохранении институциональной «рыхлости» и «рассеянности» государственной гражданской службы.

Совокупность обозначенных социально-политических факторов обусловили складывание довольно устойчивой постсоветской траектории развития института государственной гражданской службы. Во-первых, не сформулирована перспективная модель ее реформы. Во-вторых, произошел отказ от формирования консолидированной системы управления гражданской службой. В-третьих, развитие законодательства о государственной службе в связи с отсутствием перспективной модели и механизма управления приобрело несистемный, разрозненный характер, не позволяющий выстроить эффективную модель правового регулирования государственно-служебных отношений. Иначе говоря, уже в середине 1990-х годов реформа государственной службы попадает в «институциональную ловушку» — зону притяжения неэффективного равновесия «смешанных норм», в которой находится по настоящий момент.

Во второй половине 1990-х годов была предпринята серьезная попытка реформирования гражданской службы в рамках более широкого проекта административной реформы на основе увязки модели «merit system» («система заслуг и достоинств») с внедрением в российскую административную практику идей «нового государственного менеджмента». Указанная попытка не удается из-за потребности доминирующего политического актора углублять «картельные соглашения» с другими влиятельными игроками, поддерживая статус-кво в вопросах государственного строительства.

Начавшееся в первой половине 2000-х переформатирование политического режима сформировало набор факторов, способных нарушить сложившееся в середине 1990-х неэффективное равновесие в сфере институциональной организации государственной службы. Трансформация политического режима потребовала углубления рационализации государственного управления с целью восстановления способностей государства к осуществлению публичных функций. Возникла политическая потребность в проведении административной реформы и реформировании государственной службы. Перспективные траектории данных реформ в рамках программы государственного строительства и на основе синтеза «merit system» и менеджеризма с попыткой выстроить систему приоритетов и детально прописать механизм реализации трансформационных мероприятий предлагаются Центром стратегических разработок (ЦСР).

В представленных авторами реформы государственной гражданской службы из ЦСР концептуальных идеях о необходимости маркетизации и менеджеризации российского государственного управления не содержится адекватного обоснования этих идей с точки зрения готовности отечественной институциональной среды к подобного рода изменениям, а также с точки зрения их адекватности наличествующей стадии модернизации российской экономической и политической систем. Имеющиеся исследования, проведенные в развивающихся странах на предмет взаимосвязи качества бюрократических структур и экономического роста (П. Эванс, Д. Раух) показывают определяющее влияние на успех модернизации степени «веберианизации» государственного управления, то есть его приближения к стандартам рационально-бюрократической организации, в первую очередь в сфере меритократического найма и долгосрочного вознаграждаемого карьерного роста служащих. Аналогичные выводы делаются рядом авторов (Т. Рандма-Лийв) в отношении посткоммунистической трансформации восточноевропейских стран.

Опыт стран «догоняющего развития», а также посткоммунистическая трансформация, применительно к государственному управлению показали, что в качестве важнейшего условия их успешности необходимо рассматривать обеспечение режима законности - стабильности и верховенства общественных «правил игры». Ключевой задачей государственного строительства является создание конституционно-законодательной базы и эффективное правоприменение. В рамках организации административных и служебных практик на первый план выдвигается формирование стандартов беспристрастного правоприменения, а также высокого уровня административной культуры. Таким образом, для успеха «догоняющей модернизации» необходимо наличие у реформируемого государственного аппарата приемлемых стандартов «веберовской» рациональности. Так называемое «программируемое развитие» и .активное участие государства в реализации национальных программ экономического развития требуют от государственных служащих элементов предпринимательского мышления и действия, однако, сохраняют как публичную направленность службы, так и необходимость обеспечения высокого уровня профессионализма государственных чиновников, соблюдения ими антикоррупционных стандартов, а также ограничения избыточного воздействия на служащих групп специальных интересов. В этом смысле приоритетность «веберианизации» гражданской службы сохраняет свою актуальность, особенно с точки зрения меритократического найма и гарантий долгосрочного карьерного роста служащих, не отрицая возможностей использования отдельных элементов менеджеризма. Однако в случае «опережающей менеджеризации» политико-административная система рискует столкнуться с феноменом «ошибки преждевременного переключения» (В. Полтерович), когда к трансформируемой институциональной среде применяются методы и инструменты, эффективные для более поздних стадий модернизации.

Определенный сдвиг в трансформации институциональной организации государственной гражданской службы России обозначился в начале 2000-х годов. Переформатирование политического режима обеспечило частичное восстановление способностей государства за счет реанимации либо выстраивания новых иерархических структур и отношений («вертикаль власти»). Тем не менее, в новой конфигурации политических акторов практически отсутствовали те, кто был заинтересован в дальнейшей системной и последовательной рационализации государственно-управленческих практик. Доминирующий игрок (верховная власть) был мотивирован в первую очередь на восстановление административной управляемости на основе «частичной рационализации» государственного аппарата и снижение автономии подчиненных акторов путем формирования в политическом пространстве так называемого «навязанного консенсуса». Втягивание новых элитных групп в процессы извлечения политической ренты и усиление контроля за экономическими активами подорвали их мотивацию к качественным административным преобразованиям, сформировав уже в новой констелляции интересов основных акторов запрос на сохранение «рассеянности» и слабой институционализированное™ государственно-служебных практик и отношений.

Осуществленные в рамках восстановления административного потенциала государства преобразования в институциональной организации гражданской службы неоднозначны: принятые за последнее десятилетие концептуальные документы по реформированию государственной службы представляют собой эклектическое сочетание рационально-бюрократического и менеджеристского подходов, не выстроенных в сколько-нибудь связанную систему приоритетов. Реформированное законодательство о государственной гражданской службе придало больше упорядоченности служебным отношениям («частичная рационализация»), но значительная часть содержащихся в нем норм (особенно в части антикоррупционных практик) требует существенной конкретизации и развития. Эффективное применение большинства уже имеющихся установлений связано с наличием системы управления государственной службой в виде институционального органа и его подведомственных подразделений, которые не созданы. В сложившейся системе использование элементов «нового государственного менеджмента» (гибкие формы оплаты труда; назначение на должность по срочным контрактам, не предусматривающим конкурса; наличие «подвижных» структур государственных органов) усиливает элементы личной зависимости служащих и, соответственно, обеспечивает преобладание патронажно-клиентарных практик в государственных структурах.

Переструктурированное, но сохранившееся в институциональной организации государственной гражданской службы неэффективное равновесие инкорпорировало элементы менеджеризма, встроив их в сложные цепочки косвенного участия государственных служащих в предпринимательской деятельности и использования государственных ресурсов в частных интересах. В новой конфигурации институциональной ловушки в симбиотическом виде формальные установления, призванные рационализировать государственно-служебные отношения, и встроенные элементы нового государственного менеджмента сосуществуют с господством административного усмотрения, персоналистских и клиентелистских практик служебного взаимодействия и кадровой работы.

В сфере государственного строительства произошла дальнейшая фрагментация государственно-управленческих реформ (административной, государственной службы, бюджетной), углубляющая концептуальное и организационное размежевание институциональных изменений. Это лишь усиливает «эффекты частичной реформы». В институциональной сфере государственного управления сохраняется устойчивое неэффективное равновесие, в котором локальные институциональные инновации, не увязанные в концептуальную и организационно-управленческую систему, порождают эффекты «частичных улучшений», не влияющих на системные параметры эффективности. При этом основные акторы, действующие в системе, не заинтересованы в существенном изменении статус-кво.

Доминирующие в настоящий момент практики осуществления служебных отношений и кадровой работы, выявленные в исследовании, указывают на выбор приоритетов в построении перспективной траектории институциональных реформ государственного управления и государственной гражданской службы. Они должны быть адекватны задачам переживаемого этапа постсоветского развития российского общества, включая завершение позднеиндустриальной модернизации и решение всего комплекса связанных с ней задач, в том числе в области институциональных изменений. Применительно к сфере государственного управления и институту гражданской службы речь идет об их последовательной «веберианизации» с учетом реалий современных политико-административных трансформаций, вызванных развитием предпринимательского подхода к публичному управлению, а также информационных технологий и глобализации.

Список научной литературыСлатинов, Владимир Борисович, диссертация по теме "Политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии"

1. О системе государственной службы Российской Федерации Текст. : Федеральный закон Российской Федерации № 58-ФЗ от 27 мая 2003 г. // Российская газета. 31 мая 2003 г. - № 3354.

2. О государственной гражданской службе Российской Федерации (в ред. от 18.07.2009 г.) Текст. : Федеральный закон Российской Федерации № 79-ФЗ от 27 июля 2004 г. // Российская газета. 31 июля 2004 г.-№3539.

3. О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации Текст. : Федеральный закон Российской Федерации № 59-ФЗ от 2 мая 2006 г. // Российская газета. 5 мая 2006 г. - № 4061.

4. О противодействии коррупции Текст. : Федеральный закон Российской Федерации № 273-Ф3 от 28 декабря 2008 г. // Российская газета. 30 декабря 2008 г. - № 4823.

5. Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления Текст. : Федеральный закон Российской Федерации № 8-ФЗ от 9 февраля 2009 г. // Российская газета. 13 февраля 2009 г. - № 4849.

6. Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов Текст. : Федеральный закон Российской Федерации № 172-ФЗ от 17 июля 2009г. // Российская газета. 22 июля 2009 г. - № 4957.

7. Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих Текст. : Указ Президента Российской Федерации № 885 от 12 августа 2002 г. // Российская газета. 15 августа 2002 г. -№ 152 (3020).

8. О федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 гг.)» Текст. : Указ Президента Российской Федерации № 1336 от 19 ноября 2002 г. // Российская газета. 23 ноября 2002 г. - № 223 (3091).

9. О Совете Президента Российской Федерации по борьбе с коррупцией Текст. : Указ Президента Российской Федерации № 1384 от 24 ноября 2003 г. // Российская газета. 26 ноября 2003 г. - № 3354.

10. О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти Текст. : Указ Президента Российской Федерации № 314 от 9 марта 2004 г. // Российская газета. 12 марта 2004 г. - № 3427.

11. Об утверждении Положения об Управлении Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы Текст. : Указ Президента Российской Федерации № 727 от 8 июня 2004 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2004. № 24. — Ст. 2393.

12. О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации Текст. : Указ Президента Российской Федерации № 110 от 1 февраля 2005 г. // Российская газета. 3 февраля 2005 г. - № 3689.

13. О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации Текст. : Указ Президента Российской Федерации № 112 от 1 февраля 2005 г. // Российская газета. 3 февраля 2005 г. - № 3689.

14. Об утверждении Положения о персональных данных государственного гражданского служащего Российской Федерации и ведении его личного дела Текст. : Указ Президента Российской

15. Федерации № 609 от 30 мая 2005 г. // Российская газета. 7 июня 2005 г. -№3789

16. О Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы Текст. : Указ Президента Российской Федерации № 1574 от 31 декабря 2005 г. // Российская газета. 12 января 2006 г. - № 3968.

17. О денежном содержании федеральных государственных гражданских служащих Текст. : Указ Президента Российской Федерации № 763 от 25 июля 2006 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. -2006.-№31.-Ст. 3459.

18. О дополнительном профессиональном образовании государственных гражданских служащих Российской Федерации Текст. : Указ Президента Российской Федерации № 1474 от 28 декабря 2006 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. - № 1. -Ст. 203.

19. Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти Текст. : Указ Президента Российской Федерации № 724 от 12 мая 2008 г. // Российская газета. 13 мая 2008 г. - № 4657.

20. О Федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федераций (2009-2013 гг.)» Текст. : Указ Президента Российской Федерации № 261 от 10 марта 2009 г. // Российская газета. 13 марта 2009 г. - № 4867.

21. Об индексации пенсий федеральных государственных служащих Текст. : Постановление Правительства Российской Федерации № 346 от 31 мая 2005 г. // Российская газета. 3 июня 2005 г. - № 3787.

22. О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти Текст. : Постановление Правительства Российской Федерации № 452 от 28 июля 2005 г. // Российская газета. 5 августа 2005 г. - № 3840.

23. О Типовой инструкции по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти Текст. : Приказ Министерства культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации № 536 от 8 ноября 2005 г. // Российская газета. 7 февраля 2006 г. — № 3990.

24. Об утверждении правил делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти Текст. : Постановление Правительства Российской Федерации № 477 от 15 июня 2009 г. // Российская газета. 24 июня 2009 г. № 4937.

25. Российская газета. — 24 июля 2009 г. № 4960.

26. Агапов, А.Б. Административное право Текст. : Учебник / А.Б. Агапов. -М. : ЭКСМО, 2006. 784 с.

27. Административная реформа в России Текст. : Науч.-практич. пособие / Под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. М. : ИНФРА-М, 2006. -352 с.

28. Административные реформы в контексте властных отношений: опыт постсоциалистических трансформаций в сравнительной перспективе / Ред. А. Олейник, О. Гаман-Голутвина. -М., 2008.

29. Акмеологическая оценка профессиональной компетентности государственных служащих Текст. : Учеб. пособие / Под ред. A.A. Деркача. М. : Изд-во РАГС, 2007. - 166 с.

30. Александрова, A.JI. Кадровый потенциал гражданских служащих как ресурс реформ государственного управления Текст. / A.JI. Александрова, Д.Г. Бычков, Е.Е. Гришина // Вопросы государственного и муниципального управления. 2007. - № 1. - С. 53-70.

31. Алмонд Г., Верба С. Гражданская культура и стабильность демократии // Политические исследования. 1992. - № 4.

32. Альпидовская, M.JI. Бюрократия как картельное соглашение Текст. /-M.JL Альпидовская // Региональная экономика: теория и практика. -2007.-№9. -С. 121-125.

33. Аляев, А. Контроль в государственном управлении: становление интерпретационной модели Текст. / А. Аляев // Власть. 2008. — № 5. - С. 53-56.

34. Амбалова, А.Б. Карьера в системе государственной гражданской службы Текст. / А.Б. Амбалова // Образование и общество. 2005. -№ 1.-С. 10-13.

35. Андрианов, В.Д. Бюрократия, коррупция и эффективность государственного управления: история и современность Текст. : Монография / В.Б. Андрианов. М. : Волтерс Клувер, 2009. - 248 с.

36. Антошина, Н. Формирование кадрового состава государственной службы Российской Федерации Текст. / Н. Антошина // Гос. служба. -2005.-№5.-С. 75-78.

37. Арутюнян, А. Становление и развитие института президентства / А. Арутюнян Текст. // Гос. служба. 2005. - № 5. - С. 109-114.

38. Аршакян, Д. Эффективность государственного управления Текст. / Д. Аршакян // Проблемы теории и практики управления. — 2006. — № 8. -С. 24-30.

39. Асцатуров, Г.Е. Государственная служба как социальный институт Текст. : Монография / Г.Е. Асцатуров. М. : Проспект, 2007. - 232 с.

40. Атаманчук Г.В. Концепция кодекса государственной службы Российской Федерации // РАГС при Президенте РФ. Ежегодник. 1997. -М., 1998.

41. Атаманчук Г.В. О реформировании государственной службы // Государственная служба России: проблемы становления и развития : Материалы методологического семинара. М., 2001.

42. Атаманчук, Г.В. Сущность государственной службы: история теория, закон, практика Текст. : Монография / Г.В. Атаманчук. М. : Изд-во РАГС, 2003.-312 с.

43. Атаманчук, Г.В. Теория государственного управления Текст. : Курс лекций / Г.В. Атаманчук. — М. : Омега-Л, 1981. 584 с.

44. Аузан, А., Тамбовцев, В. Экономическое значение гражданского общества // Вопросы экономики. — 2005. № 5.

45. Афанасьев, М.Н. Правящие элиты и государственность посттоталитарной России. Москва-Воронеж, 1996.

46. Афанасьев, М. Невыносимая слабость государства // Отечественные записки. 2004. - № 2.

47. Афанасьев, М.Н. Российские элиты развития: запрос на новый курс. — М. : Фонд «Либеральная миссия», 2009.

48. Ахметова, Н. Роль профессиональной этики в профилактике коррупции Текст. / Н. Ахметова // Власть. 2009. - № 6. — С. 106— 109.

49. Ахметшин, Н.Х. Политико-правовые аспекты борьбы с коррупцией в КНР Текст. / Н.Х. Ахметшин // Государство и право. — 2008. — № 8. -С. 56-63.

50. Бабинцев, В. Молодежный кадровый резерв государственной и муниципальной службы в регионе Текст. / В. Бабинцев, В. Захаров // Государственная служба. — 2008. № 3. - С. 14-19.

51. Бакушев, В. Информационные технологии в системе обучения государственных служащих Текст. / В. Бакушев // Государственная служба. 2008. - № 4. - С. 38-46.

52. Балацкий Е.В. Функциональные свойства институциональных ловушек // Экономика и математические методы — 2002. Т. 38. - № 3.

53. Барабашев, А.Г. Страуссман, Дж. Реформа государственной службы Российской Федерации в сравнительной перспективе // Вестник Московского университета. Серия 21. Управление (государство и общество). 2005. - № 3.

54. Барабашев, А.Г. Риски реформирования государственной службы России Текст. / А.Г. Барабашев, Т.В. Зайцева, М.А. Краснов, A.B. Оболонский // Вопросы государственного и муниципального управления. 2007. - № 2-3. - С. 91-124.

55. Барабашев, А.Г. Теоретические ориентиры дальнейшего развития государственной службы Российской Федерации Текст. / А.Г.

56. Барабашев, А.Г. // Вопросы государственного и муниципального управления. 2007. - № 1. - С. 19-52.

57. Барзилей, М., Армаджани, Б. Прорыв сквозь демократию Текст. / М. Барзилей, Б. Армаджани // Классики теории государственного управления: американская школа. -М., 2003.

58. Барциц, И.Н. О концептуальных направлениях развития системы государственной службы Российской Федерации Текст. / И.Н. Барциц // Журнал российского права. — 2008. — № 6. — С. 21—31.

59. Барциц, И.Н. Критерии эффективности государственного управления и глобальное управленческое пространство Текст. / И.Н. Барциц // Государство и право. 2009. — № 3. — С. 12—20.

60. Барциц, И.Н. Реформа государственного управления в России: правовой аспект Текст. : Монография / И.Н. Барциц. М. : Формула права, 2008. - 508 с.

61. Барч, У. Возможности внедрения зарубежного опыта в условиях России Текст. / У. Барч // Государственная служба. — 2007. № 6. - С. 169-172.

62. Баснак, Д.В. Использование информационных технологий в системе управления государственной службой Российской Федерации Текст. / Д.В. Баснак // Вестник Московского университета. Серия 21, Управление (государство и общество). — 2006. № 4. — С. 58-67.

63. Баснак, Д.В. Создание системы управления российской государственной службой в современных условиях Текст. / Д.В. Баснак / Вопросы государственного и муниципального управления. -2008.-№4.-С. 4-26.

64. Бахрах, Д.Н. Административное право России Текст. : Учебник / Д.Н. Бахрах. -М. : ЭКСМО, 2008. 528 с.

65. Бахрах, Д.Н. Государственная служба России Текст. : Учеб. пособие. -М. : ТК Велби, Изд-во Проспект, 2007. 152 с.

66. Беспалов, П.В. Концепция электронного правительства и информационно-технологическая компетентность государственных служащих Текст. / П.В. Беспалов // Социология власти. 2008. - № 3. -С. 16-30.

67. Биккинина, Л.И. Методика проверки результативностиэффективности работы контрольно-ревизионных служб органов государственной власти Текст. / Л.И. Биккинина // Федеративные отношения и региональная социально-экономическая политика. — 2008.-№7.-С. 87-91.

68. Бикмухаметов, А.Э. Коррупция и антикоррупционная политика Текст. : Словарь / А.Э. Бикмухаметов и др.; Под ред. П.А. Кабанова. -М. : Медиа-Пресс, 2008. 144 с.

69. Блау, П. Исследования формальных организаций / Американская социология: перспективы, проблемы, методы Текст. / П. Блау. — М., 1972.

70. Бойков В.Э. Профессиональная культура и этика государственных служащих Текст. / В.Э. Бойков // РАГС при Президенте РФ. Ежегодник. 1997.-М.,1998.

71. Бойков, В.Э. Отношение государственных служащих к профессиональной учебе Текст. / В.Э. Бойков // Социология власти. -2007.-№2.-С. 29-31.

72. Бочарников, И.В. Зарубежный опыт противодействия коррупции Текст. / И.В. Бочарников // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. - № 9. - С. 16-23.

73. Брежнева, А.П. Организация личного труда государственного служащего Текст. : Учеб.-метод. пособие / А.П. Брежнева, Е.В. Данькова. М. : Изд-во РАГС, 2007. - 106 с.

74. Бри, М. Региональные политические режимы и системы управления // Россия регионов: трансформация политических режимов; Общая редакция В. Гельман, С. Рыженков. М., 2000.

75. Брянцев, И. Коррупция как форма теневого лоббизма Текст. / И. Брянцев, Л. Баранова // Власть. 2008. - № 3. - С. 13-16.96

Оглавление научной работы автор диссертации — доктора политических наук Слатинов, Владимир Борисович

Введение диссертации2011 год, автореферат по политологии, Слатинов, Владимир Борисович

Похожие темы диссертаций