автореферат диссертации по истории, специальность ВАК РФ 07.00.02
диссертация на тему: Исторический опыт управления региональным развитием, 1917 - 1993 гг.

Оглавление научной работы автор диссертации — доктора исторических наук Благодатских, Владимир Гурьянович

ВВЕДЕНИЕ

Глава 1. ФОРМИРОВАНИЕ ОСНОВ СОВЕТСКОЙ СИСТЕМЫ

ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ. 1917-1925 гг.

§ 1. Создание системы централизованного государственного управления.

§ 2. Территориальная организация

Советского государства.

§ 3. Принципы формирования кадров государственного аппарата.

§ 4. Исторические условия применения территориально-рыночной модели регионального управления.

Глава 2. ЭВОЛЮЦИЯ СОВЕТСКОЙ СИСТЕМЫ

ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ В ЭПОХУ

МОБИЛИЗАЦИОННОГО СОЦИАЛИЗМА».

СЕР. 1920-х-СЕР.1950-х гг.

Причины и предпосылки формирования политической системы сталинизма.

Огосударствление экономики. Переход к модели территориального комбината в региональном управлении.

Структура и механизмы регионального управления.

Усиление централизма в государственном управлении в годы Великой Отечественной войны и послевоенного восстановления.

Глава 3. РЕГИОНАЛЬНОЕ РАЗВИТИЕ СТРАНЫ В 1950-1980-е

§ 1. Модель территориально-производственного комплекса в региональном развитии.

§ 2. Роль Урала в реализации планов регионального развития.

§3. §4.

Причины нарастания кризисных явлений в системе регионального управления. Предпосылки перестройки. стр.

Глава 4. РЕФОРМЫ РЕГИОНАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

1980-1990-х ГОДОВ.

§1. Изменения в практике регионального управления.

§ 2. Противоречия в региональном развитии Урала.

§ 3. Роль региональных элит в формировании новой российской государственности.

Введение диссертации2001 год, автореферат по истории, Благодатских, Владимир Гурьянович

Актуальность темы. Кризис государственно-бюрократического управления поразил советскую систему уже в 80-х годах. Причина - в тотальном проникновении государства во все сферы общественной жизни, в тотальной зарегулированное™ всех общественных процессов1.

В начале 1992 г. правительством страны в ход были пущены самые мощные средства радикального реформирования общества, в большинстве своем противоположные тем, которые осуществлялись в эпоху социалистического строительства: либерализация цен, отказ государства от унитарной модели управления, распад СССР, отказ от долгосрочного планирования, приватизация государственной собственности демонополиизация внешней торговли и др.

Давление радикальных реформ на общество оказалось не менее мощным, чем разрушительное воздействие тоталитаризма. Началось и продолжается видимое рассогласование общегосударственных, региональных, групповых и индивидуальных интересов. Это естественный базис нового возрождения местных сообществ, стихийного формирования местных политических, хозяйственных и культурных элит. Отсюда понятна апелляция населения к политической власти, опирающаяся на исторические традиции российской государственности с ее опытом эффективного регулирования интересов государства и регионов.

Уральский регион как непосредственный объект нашего исследования характеризуется специфическим сочетанием неблагоприятных факторов, осложняющих радикальное преобразование сложившейся на его территориях социально-экономической системы. Уральский регион по многим показателям занимает видное положение в стране. По данным Института 5 экономики РАН, УЭР (Уральский экономический район) второй после Центрального экономического района по своему экономическому потенциалу. Здесь проживает 1/7 населения России, здесь находится 17-20% производственного потенциала страны. Особенно велик удельный вес военно-промышленного комплекса. Доля Урала в общем промышленном производстве страны составляет около 18%, по черной металлургии - до 55, по цветной - 21,8, по машиностроению и металлообработке - 16,9%. Регион занимает второе в России место после Западной Сибири по объему экспортной продукции - 17-20% 2.

Региональная политика Центра в отношении Урала традиционно имела существенную специфику - регион «конструировался», целенаправленно формировался для решения общегосударственных задач. Функция «опорного» региона в период социалистического строительства, накануне и в годы Великой Отечественной войны определила военную специализацию промышленности и гипертрофированное развитие базовых отраслей -добывающей, металлургии, тяжелого машиностроения, химии. Играя роль базисного региона в региональной стратегии СССР в 30-е годы (создание Урало-Кузнецкого комбината), в 40-е (производство военной техники), в 50-70-е (создание ракетно-атомного щита), Урал в 90-е годы оказался в ситуации глубочайшего кризиса. Созданные в предшествующие периоды пропорции экономической системы не позволяют легко адаптироваться к рыночным отношениям и новым реалиям в региональной политике государства.

В настоящее время Урал остается одной из самых однобоко развитых индустриальных территорий России. В 1999 г. в общем объеме чистой продукции городов УЭР доля промышленности составила 60,6 %, а вместе со строительством и транспортом - 80 %. В этих отраслях занято до 60% работающего населения3. Очевидно, что решение проблем региона 6 возможно только при оптимальном сочетании и согласовании общегосударственных и региональных интересов, а значит, при наличии особой Федеральной программы. Внутренних региональных источников финансирования масштабных проектов структурной перестройки, реконструкции и модернизации производства нет. Такие программы требуют огромных средств, кроме того необходимы специальные исследования, методические разработки, оценочно-прогнозная и перспективно-проектная работа в целях научного обоснования данной уникальной программы, по сути реабилитационной для Урала. И в первую очередь необходимо выявить исторические корни современных проблем организации системы регионального управления.

Историография. Вопросы управления региональными процессами интенсивно исследуются в рамках многих наук - экономической географии, региональной экономики, исторической регионалистики, социологии, демографии и др. В специальной литературе содержится значительный теоретический потенциал, изложены исследовательские методики, приводится обширный фактологический материал. Чаще всего эти исследования осуществляются на междисциплинарной основе. В обзоре специальной научной литературы по проблеме попытаемся найти ответ на вопрос: насколько теоретические конструкции, заложенные в основу советской региональной политики, определяли реальные действия государства в управлении региональным развитием в историческом прошлом?

Районное направление в географии, достаточно подробно охарактеризованное Ю.Г.Саушкиным4, первоначально сформировалось в рамках работ по географии в буквальном (уже устаревшем) значении этого слова: географы-землеописатели давно установили факт дифференциации географических явлений и характеристик и наличия на земной поверхности в каждом ее месте уникальных сочетаний элементов природы и хозяйства; 7 отсюда использование чаще всего интуитивных сеток районирования, без которых с давних времен и до сих пор не обходится ни одна описательная работа.

Этот факт был научно обобщен в работах французских, немецких, русских теоретиков «районной школы» конца XIX - начала XX вв., а впоследствии - и американских. Обычно теоретики рассматривают район как общегеографическое явление, а экономический район - как его частный случай. Такая точка зрения опирается на представление о «единой географии», деление которой на физическую и экономическую надуманно3. Исследования районного направления характеризуются повышенным вниманием к территориальной структуре, внутренним связям и границам региона в сочетании с убеждением, что задача исследователя - лишь открыть объективно существующие районы, не задаваясь вопросом об имеющихся в них народнохозяйственных проблемах. Такой подход всегда вызывал критическое отношение экономистов.

К заслугам направления относятся сама постановка вопроса о районе как пространственной категории и схема анализа экономического района (работы Н.Н.Баранского), выработка той методологии, которую Э.Б.Алаев определяет как «триединство» признаков географического мышления: территориальности, комплексности, конкретности6. Точечный подход к региональной экономике представляет собой противоположную крайность и заключается в том, что, подвергая всестороннему анализу экономические показатели и пропорции народного хозяйства региона, к нему подходят как к точке, игнорируя его внутреннюю географическую структуру7. При этом регион рассматривают как нечто заданное, даже не ставится вопрос о том, почему он выделяется именно в таких рамках и не следует ли их изменить. В результате регион выступает как некая сумма экономических (в лучшем случае социально-экономических) объектов. 8

При решении многих частных задач региональной экономики точечный подход необходим. Однако, использующие его ученые, склонны его абсолютизировать, что ведет к возведению в принцип отказа от географического мышления, к непониманию пространственной сущности региона.

В научной литературе сложилось несколько концептуальных подходов к проблеме регионального управления, составивших целую эпоху в развитиирегионалистики.

Теория штандорта и концепция агломерационных эффектов. Первая возникла как прагматическое направление, связанное с поисками оптимального размещения для единичного предприятия. Начало этого направления было заложено в первой половине XIX в., но расцвет его приходится на конец XIX — начало XX вв. (преимущественно работы немецких учео ных, среди которых выделяется А.Вебер ; это направление получило некоторое развитие и в советской литературе (работы по оптимальному отраслевому размещению).

Среди экономических идей, использованных в теории штандорта, — понятие «внешней экономии» (Ф.Лист, А.Маршалл и др.), которое можно интерпретировать как специфический экономический эффект, не зависящий от внутрипроизводственных факторов. Различают экономию масштаба (т.е.экономический эффект крупного производства по сравнению с мелким, распыленным), локализационную экономию (выгоды от концентрации нескольких предприятий на одной площадке) и урбанизационную (за счет использования единого городского хозяйства). В теории штандорта эти идеи преобразованы в концепцию агломерационных эффектов, получаемых предприятием при размещении не изолированному привязанном к другим предприятиям. Здесь была заложена предпосылка формирования теории комплексного размещения производства, но главное — сделан пер9 вый шаг к разработке иерархии пространственных систем на базе иерархии эффектов, получаемых при объединении элементов в эту систему.

Теория территориально-производственных комплексов и энергопроизводственных циклов представляет собой практическое приложение идей районной школы и одновременно развитие теории штандорта применительно к комплексу предприятий. На практике этот синтез был осуществлен уже в плане ГОЭЛРО и в последующей деятельности по размещению производительных сил в СССР, но заслуга его теоретического обоснования принадлежит Н.Н.Колосовскому, который, во-первых, сформулировал известное определение, включающее столь важное для системного понимания рассматриваемой категории понятие, как взаимообусловленность, и, во-вторых, ввел в научный обиход концепцию энергопроизводственных циклов (ЭПЦ)9. По Н.Н.Колосовскому, основу экономического района образует система экономических объектов, соединенных устойчивыми, классифицируемыми в циклы производственными связями.

Теория центральных мест. И. фон Тюнен стал фактически основоположником не только прагматического, но и абстрактно-теоретического направления в экономической географии. Если в области штандортных рекомендаций первые его последователи появились через несколько десятилетий, то в области абстрактного моделирования пространственных процессов - лишь столетие спустя. Это были немецкие ученые В.Кристаллер и А.Леш, разработавшие теорию центральных мест, которая предлагает и теоретически обосновывает гипотезы о закономерном размещении населенных пунктов в идеальном пространстве (идея которого явно заимствована у Тюнена) и о существовании дискретной иерархии центральных мест.

Более поздние авторы распространили этот подход с преимущественно мелкопроизводственных и торгово-обслуживающих функций на куль

10 турные и административные, что позволяет описать иерархию начиная от столицы государств10, показали, как можно объяснить с позиций теории реальную картину размещения производительных сил, рассматривая географическую неоднородность территории, реки, локализованные ресурсы и т. п. как последовательные искажения идеального пространства11.

Теория центральных мест легла в основу теоретической географии как научного направления, вызвав интерес к категории экономико-географического пространства, к особенностям пространств, являющихся объектом различных областей знания, к проблеме их измерений, к вопросу о дискретности и т. п. Цельная теория здесь еще не создана, но сама постановка проблем оказалась очень плодотворной.

Теория городских агломераций возникла как обобщение практического опыта. Собственно, об единой теории здесь говорить рано. Эмпирические исследования свидетельствуют о том, что в окрестностях достаточно крупных городов формируются непрерывные (агломерированные) системы расселения, обеспечивающие социальный эффект благодаря возможности регулярных поездок населения в центр. На разных расстояниях регулярность поездок различная, чему соответствуют всевозможные их цели (обычно различают трудовые и культурно-бытовые поездки), различны к также благам и социальные эффекты. Агломерированные системы имеют тенденцию образовывать линейные скопления (мегалополисы), в которых размыты границы не только между населенными пунктами, но и между системами, тяготеющими к разным центрам; по наиболее смелым прогнозам («экистическая» школа греческого архитектора К.Доксиадиса), пределом этого процесса является формирование планетарного «ойкуменополи-са»12.

Программно-целевые (проблемные) подходы. Уже достаточно давно в работах некоторых экономгеографов (В.М.Четыркин, В.А.Кротов) появи

11 лась идея районирования по признаку крупных территориальных народнохозяйственных проблем и решающих их программ - идея, еще не вполне отчленившаяся от традиционных подходов районного направления, не проводящая четкого различия между проблемами и специализацией. На этой базе В.А.Кротов13 предложил свою сетку районирования страны. Впоследствии программно-целевой подход развивался различными авторами, прежде всего из числа сибирских экономистов, в частности М.К.Бандманом, объединившим его с теорией территориально-производственных комплексов (ТПК)14, Р.И.Шнипером, разработавшим классификацию региональных программ, и др.15. При этом сделан ряд существенных теоретических продвижений: отказ от сплошной сетки программных регионов, от точного определения их границ, признание возможности их частичного взаимного перекрытия. В то же время кое-что если не было потеряно, то уж точно отступило на второй план: интерес к типологии и таксономии регионов, к их, пусть приблизительному, территориальному составу. И все же сама постановка вопроса о целевом характере выделения региональных систем представляется весьма ценной.

Встречающиеся в литературе множество определений и концепций экономического района свидетельствует, по-видимому, об объективном существовании различных, хотя и близких друг другу, категорий (правда ученые районного направления с этим часто не соглашаются)16. Упорядочением этих категорий занимался прежде всего К.Дзевоньский как председатель соответствующей комиссии Международного географического союза17, а также Э.Б.Алаев и В.Н.Высоцкий18.

Эколого-экономический системный анализ. Еще Н.Н.Колосовский сформулировал проблему районирования природной среды, учитывающего не только физико-географические закономерности, но и влияние общества на природу и природы на общество19. По современной терминологии

12 речь идет о моделировании и делимитации эколого-экономических систем (ЭЭС). Сейчас именно применительно к этому типу пространственных систем есть больше всего оснований говорить о системном подходе. Возможно, это связано с тем, что со стороны физической географии данное направление «подпирается» солидными и хорошо разработанными концепциями биогеоценоза (В.Н.Сукачев) и геосистемы (В.Б.Сочава).

Обзор концептуальных подходов к моделированию ЭЭС (среди кото

20 рых заслуживает отдельного упоминания работа О.П.Бурматовой , вписы

21 22 23 вающая это понятие в концепцию ТПК) сделан Б. Б. Якобсон ' ' .

Теория поляризованного развития 4, восходящая к идеям французского экономиста Ф.Перру, в целом рассматривает процессы регионального и даже макроэкономического развития. Вместе с тем наблюдается стремление объединить в рамках этой теории разнообразные концепции, так или иначе связанные с региональным развитием.

В этой теории однородные районы противопоставляются поляризованным, т. е. организованным вокруг полюса развития. Таким образом, однородность рассматривается как исторический этап в развитии территории, а поляризация района, или превращение его в комплексный район, — как прогрессивное явление.

Сопоставив это положение с представлением о районообразующей роли полюса, нетрудно сделать теоретический вывод о двух типах поляризованных (или, что то же самое, комплексных) районов. Одни поляризованы статически, т. е. независимо от процессов развития, другие — динамически, в связи с развитием. В такой трактовке находится место как теории центральных мест, так и теории территориально-производственных комплексов, она соответствует и встречающемуся в классификациях концепций районирования разграничению нодальных (узловых) и функциональных районов.

13

Системно-терминологический анализ экономико-географических категорий (понятийный анализ) едва ли можно считать сложившимся научным направлением. В целостном виде этот плодотворный подход использован Э.Б.Алаевым, создавшим своего рода энциклопедию современных понятий региональной науки23. В интересующем нас плане это своего рода

Л/ синтез системных позиций всего, что было сделано ранее . Для нашего исследования особенно важны определения таких понятий, как «взаимодействие», «связи», «территориальная структура», «система», «комплекс», «ядро», «таксон», «ареал», «зона», «район», «регион» (как синоним района). В дальнейшем тексте используется именно «алаевское» понимание этих категорий.

Исследовательские подходы к выделению региональных систем27 на Урале с прикладной точки зрения целесообразно рассмотреть наравне с чисто теоретическими направлениями исследований.

Авторы работ (Е.Г.Анимица, Н.М.Ратнер, М.Д.Шарыгин), посвященных экономическому районированию Урала, сходятся на том, что нынешняя сетка экономических районов Урала устарела ввиду их высокого уровня экономического развития и нуждается в разукрупнении.

В зонировании Урала известно два довольно далеких друг от друга подхода. При первом зона - обычно это Урал в целом - рассматривается как таксон более высокого уровня, чем экономический район, и выделяется на основе единства долгосрочной концепции экономического и социально

28 го развития ; другой подход предполагает зонирование по широтному принципу29.

Наряду с предложениями по изменению сетки экономических районов или формулировками новых региональных проблем в литературе встречаются идеи, направленные на совершенствование самой системы территориального управления.

14

Наиболее интересной представляется идея введения нового, укруп

30 ненного (межобластного) уровня административного деления . Аргументы обычно следующие: во-первых, сокращение числа звеньев на втором уровне планирования и управления повысит качество управления на высшем уровне; во-вторых, укрупнение административных единиц второго уровня обеспечит возможность разработки в них хорошо обоснованных программ регионального развития, отражающих как общегосударственные, так и региональные интересы.

Другое направление связано с разработками ИЭ УрО РАН предложений по институциональной организации управления реализацией региональных программ (разработка специальных плановых документов по комплексному решению наиболее актуальных региональных проблем, создание особых органов при правительстве для координации действий по реализации этих документов31.

Одно время в литературе встречались предложения о восстановлении в системе административного деления внутриобластного уровня. В начале 70-х годов эти предложения связывались с представлением о ТПК как таксоне экономического районирования и идеей создания органов управления ТПК32.

Обобщая сказанное о теоретических подходах, содержащихся в специальной литературе, можно сформулировать в качестве рабочих следующие положения.

1. Социально-экономические элементы в пространстве проявляют тенденцию к объединению в однородные и отличающиеся от внешней среды по какому-либо признаку или набору признаков регионы.

2. Одним из таких признаков может быть наличие устойчивых интенсивных взаимодействий между элементами, тогда регион представляет собой пространственную систему.

15

3. Указанные взаимодействия порождают определенные социально-экономические эффекты и в то же время проблемы.

4. Для реализации эффектов и решения проблем желательно обеспечить каждую систему соответствующим управлением. Понятие «управление» используется здесь в самом широком смысле. Оно может быть административно-командным и индикативным, авторитарным и демократическим и от этого более или менее эффективным.

5. Понятие «пространство» неоднозначно. Реально существуют различные социальные пространства, каждое со своими свойствами, структурой, составляющими элементами. Эти пространства более или менее условно отображаются в географическом пространстве - на территории.

6. Ввиду многообразия социальных пространств и их элементов характер связей между элементами, а также характер порождаемых ими эффектов и проблем тоже многообразен.

7. Соответственно существует как качественная типология социально-пространственных систем, связанная с классификацией пространств, так и иерархия внутри каждого типа, определяемая пороговыми расстояниями, на которых количество переходит в качество, порождая эффект иного типа.

8. Каждому типу и иерархическому уровню пространственных систем соответствует определенный (желательный) тип системы управления, характеризуемый такими свойствами, как организационная структура, набор решаемых задач, способ управления (прогнозирование, планирование и т.д.), географическое размещение органов управления, их права и т. д.

9. Любая задача, связанная с общественным регулированием социально-экономических отношений и носящая пространственный характер (т. е. задача региональной политики), требует для своего решения соответствующей территориальной организации управления - выбора в качестве

16 объекта деятельности региона (системы) того или иного типа и ранга, адекватно выделенного в пространстве в соответствии с объективными свойствами социально-пространственных систем.

В месте с тем многие вопросы теории, методологии и технологии региональной политики остаются в специальной литературе дискуссионными, нередко абстрактно изложенными, трудно применимыми для решения практических задач. Большинство трудов посвящено специфическим научным вопросам регионального развития.

В исторической литературе проблема регионального управления до недавнего времени носила подчиненный характер, поэтому в ней не сформировалось отдельное исследовательское направление. Но она неизбежно затрагивалась при изучении наиболее значимых процессов социалистического эксперимента, истории партийного, советского и хозяйственного строительства33.

Разные этапы истории регионального управления изучены неравномерно.

Наиболее интенсивно исследовался период формирования советской государственности, когда закладывались основы административно-территориальной структуры страны, разрабатывалась методология экономического районирования и народнохозяйственного планирования. В этот период шли открытые острые политические дискуссии, обсуждались разные точки зрения, что нашло отражение в исследованиях М.П.Ирошникова, Б.М.Морозова, Е.Г.Гимпельсона, З.Л.Серебрякова, Е.И.Кореневской, А.И.Лепешкина, О.И.Чистякова, В.М.Клеандрова, В.З.Дробижева, Ф.В.Самохвалова и др.34. Исследователи довольно полно раскрыли проблему национально-государственного строительства (Г.П.Макарова, Э.В.Тадевосян, И.С.Чигарев, А.И.Родионов), влияние политических поворотов военного коммунизма и новой экономической поли

17 тики на характер регионального развития, логику централизации и децентрализации управления (Д.А.Баевский, И.Б.Берхин, Е.Г.Гимпельсон, Ю.К.Авдаков, А.В.Венедиктов, Н.Н.Разумович)35.

В 30-50-е годы проблемы регионального управления фактически выпали из поля зрения исследователей историков. Они затрагивались лишь в связи с изучением практики коллективизации и индустриализации, разработки и реализации пятилетних планов (Р.М.Савицкая, В.М.Селунская, С.П.Трапезников и т.д.) . Даже административные реформы 1932 и 1934 гг. не стали предметом специального всестороннего изучения. Литература этого периода несет на себе отпечаток эпохи, отличается апологетично-стью, отсутствием постановки острых проблем.

Некоторый всплеск в изучении вопросов регионального управления произошел во второй половине 50-х гг. В исторических исследованиях появилось критическое переосмысление практики жестко централизованного управления региональным развитием. Но одновременно в них преувеличивалась эффективность приоритетов территориального управле-ния(Ф.П.Кошелев, Н.Ф.Колбенков, Н.А.Барсуков, А.И.Викентьев, Э.Ю.Локшин, М.И.Хлусов и др.)37.

В 70-е годы в появившихся многочисленных обобщающих трудах по истории советского общества, истории экономики, истории рабочего класса и т.д. представлены проблемы регионального управления, но в довольно ограниченном предметном ракурсе - управления экономическим развитием регионов38.

В фундаментальных работах И.Е.Ворожейкина, Е.Н.Городецкого, Л.М.Зака, В.С.Лельчука, В.И.Погудина, А.Н.Сахарова, В.П.Данилова, М.М.Горинова и др. подводится итог изучения истории становления и развития советской общественной системы, государственности . Но и в них проблема регионального управления имеет второстепенное значение, рас

18 сматривается на фоне проблем национально-государственного строительства, народнохозяйственного планирования, размещения производительных сил.

Ограниченный интерес исследователей историков к проблеме управления региональным развитием объясняется незначительной ее актуальностью в унитарном государстве. В советскую эпоху не проявлялись (по крайней мере открыто) признаки угрожающей территориальной дезинтеграции, и даже самые невинные по нынешним меркам попытки усиления региональной самостоятельности официально осуждались и трактовались как «местничество», «национальный сепаратизм» и т.д.

Существует громадный пласт региональных исследований, в которых затрагиваются разные аспекты хозяйственного и политического управления регионом. Они также подверглись детальному историографическому анализу в обобщающих трудах40. В исследованиях, посвященных истории Урала, представлены проблемы формирования и эволюции региональной структуры управления, раскрываются причины и характер возникновения противоречий по линии «центр - регионы».

В работах крупных уральских исследователей, посвященных историографии становления и развития Урала как единого промышленно-экономического района (А.В.Бакунин, Б.В.Личман, В.Э.Лебедев и др.41, подведены итоги изучения изменений административно-территориального устройства, организации хозяйственного механизма управления регионом. В историографии отдельных периодов истории Урала (А.В.Бакунин, А.Т.Тертышный, В.Д.Камынин, А.В.Трофимов и др.42 выявлена специфика региональных политических и хозяйственных процессов в периоды реформирования систем управления в условиях «военного коммунизма», новой экономической политики, индустриализации, изменений 50-60-хх. го

19 дов. Наличие этих работ позволяет автору диссертации сосредоточиться на анализе новейшей литературы.

Современная разработка проблем регионального развития началась в 90-е годы с началом процесса преобразования унитарного государства в федеративное, когда региональная проблематика перестала носить подчиненный характер в изучении исторического процесса.

Исторические исследования стали затрагивать проблемы классификации регионов и региональной политики российского государства, субъектов Федерации и местных властей, деятельности межрегиональных ассоциаций, региональных и межрегиональных союзов городов, разработку региональных антикризисных и стабилизационных программ. Этому посвящена солидная литература43.

Научные коллективы институтов Истории и археологии и Экономики УрО РАН, Института экономики и организации промышленного производства СО РАН, Совета по изучению производительных сил Минэкономики РФ (Москва), регионоведы Москвы, Санкт-Петербурга, Иркутска и Владивостока публикуют монографии, сборники статей, проводят научно-практические конференции. Большой интерес представляют материалы конференции «Региональная структура России в геополитической и циви-лизационной динамике», организованная ИИиА УрО РАН (1995 г.)44.

Исследованию теоретических, методологических и практических вопросов регионального развития в условиях нестабильной экономики, истории регионального развития посвящены работы И.Безгребельной, В.Беляева, О.Богачевой, Э.Вильховченко, Н.Вишневской, А.Орлова, О.Романовой, А.Гранберга, М.Бандмана, В.Селиверстова, В.Суслова, Н.Лариной, В.Алексеева, В.Тимошенко, А.Бакунина, А.Беделя, Г.Ковалевой, К.Зубкова и др.45. Как правило, они носят постановочный характер. В них отмечается, что у властей России нет ни опыта действий в

20 условиях интенсивной регионализации, ни даже элементарных представлений об этих условиях. Новая российская региональная политика создается практически «с нуля» на фундаменте нынешних региональных реальностей и представлений об их сущности. Таковыми являются исключительно инерционные и способные на десятилетия расстроить функционирование системы общественных отношений и заблокировать ее развитие действия - активная территориальная дезинтеграция, резкие перемены в миграционной динамике, распад единого экономического и социального пространства, неупорядоченное местное нормотворчество, поляризация политических сил в связи с национально-территориальным и просто территориальным устройством.

Короткая история взаимоотношений региональных и федеральных органов власти в суверенной России достаточно драматична. Взаимодействия между ними в 1992-1993 гг. определялись в основном стремлением Центра к системному регулированию экономики, а регионов — к защите от негативных последствий реформ.

В свою очередь часть регионов хотела максимально использовать возникающие в процессе реформ возможности для экономического и политического продвижения к самостоятельности, а часть — скорректировать само направление экономического реформирования. При этом региональные власти не останавливались перед шантажом Центра, особенно опасным в период борьбы ветвей власти и общего высокого уровня социальной напряженности.

В последнее десятилетие на Урале под руководством академика В.В.Алексеева сложилась школа исторической регионалистики46. Основные исследовательские результаты этого научного направления сводятся к следующему:

21

1. Выявлены исторические корни, т.е. условия (причины) возникновения проблем, которые приходится решать или с которыми предстоит столкнуться в обозримой перспективе.

2. Определены тенденции, имеющие относительно устойчивый характер на протяжении длительного времени и придающие региональному развитию соответствующую направленность.

3. Оценена эффективность использовавшихся в прошлом моделей регулирования региональных процессов, из исторического опыта извлечены значимые для современной социальной практики уроки. Думается, что эти результаты способствуют как углублению теоретических представлений, так и повышению обоснованности принимаемых решений в сфере региональной политики47.

В русле исследования исторического опыта регионального управления особенного внимания требует изучение различных моделей региональной политики государства в историческом прошлом. Для этого важно уточнить основные понятия и методологические принципы анализа ведущих процессов в региональном развитии и определить основополагающие и системообразующие положения региональной политики государства на разных этапах развития страны; проанализировать этапы, содержание и результативность советской региональной политики; установить границы самостоятельности региона в решении региональных социально-экономических проблем и показать необходимость упорядочения государственного регулирования территориального развития; выявить взаимозависимости концептуальных (региональные программы, согласование целей и интересов развития) и институциональных (административно-территориальное деление, модели управления) составляющих региональной политики. Поскольку изучение исторических аспектов этой важной научной и практической проблемы только начинается, автор считает необ

22 ходимым сосредоточить внимание научной общественности на значимости обращения к изучению исторического опыта как содержательному этапу, предваряющему разработку конкретных планов реформирования современного регионального управления. Обобщить накопленный в прошлом опыт помогут имеющиеся теоретические подходы и документальная база.

Источники. Источниковая база исследования достаточно обширна и сформирована из нескольких типов источников.

1. Основополагающие правовые акты советского государства - Конституции СССР и РСФСР, союзные договоры и т.д. Эти документы позволяют проследить эволюцию советской государственной системы, территориальной организации общества, изменения систем управления региональным развитием.

2. Директивные государственные и партийные документы, в которых затрагиваются вопросы планирования и управления процессами развития региона. Эта группа источников состоит из документов центральных органов политического и хозяйственного управления. Документы частично опубликованы в сборниках «КПСС в резолюциях и решениях конференций, съездов и пленумов ЦК», «Решения партии и правительства по хозяйственным вопросам», «СУ РСФСР», периодической печати, частично извлечены из фондов центральных архивов.

Эта группа источников дает информацию о формировании и изменениях региональной политики, территориальной организации хозяйственной деятельности, планировании регионального развития и управлении им. В силу политического характера этих документов, в них заложены многие неверные оценки процесса, содержится идеологизированная аргументация тех или иных мер по регулированию регионального развития, а зачастую и прямая фальсификация результатов.

23

3. Большое значение для понимания проблем выбора вариантов региональной политики в послереволюционный период имеют статьи, речи, выступления политических и государственных деятелей, участвовавших в многочисленных дискуссиях 20-х годов - В.Ленина, Н.Бухарина, К.Радека, Л.Красина, А.Рыкова, Ф.Дзержинского, И.Сталина, П.Богданова, А.Ломова, Н.Хрущева, Л.Брежнева, М.Горбачева, Б.Ельцина. В этих документах раскрывается все многообразие поисков и подходов к налаживанию межрегионального взаимодействия в целях социалистического строительства. Недостаток этого типа источников заключается в их полемической направленности, когда в интересах утверждения собственной теоретической конструкции авторы прибегали к аргументации, не всегда соответствующей объективной картине действительности.

4. Важными источниками исследования послужили материалы государственной статистики, позволяющие проследить масштабы регионального роста в стоимостных и физических показателях, провести сравнение с материалами других регионов и определить удельный вес Урала в региональной структуре страны. Материалы государственного статистического учета частично опубликованы в сборниках по областям Урала, юбилейных сборниках и публикациях областных и республиканских управлений. Значительная часть материалов государственной статистики содержится в фондах центральных государственных архивов. Трудность работы с этими материалами связана в первую очередь с многочисленными изменениями показателей учета в рамках исследуемого периода и несопоставимостью стоимостных показателей из-за изменения курса рубля. Все это потребовало выработки специальной методики анализа статинформации.

5. Наиболее информативной группой источников являются первичные документы региональных органов управления хозяйством (Уралпромбюро, Уралоблсовнархоза, Уралэкосо и т.д.), хозяйственных субъектов: хозяйст

24 венные договоры, годовые отчеты, пояснительные записки к ним, подготовительные материалы, хозяйственная переписка и т.д. Первичные документы извлекались из архивных фондов центральных и местных архивов, а также из текущего делопроизводства. Они с большой достоверностью свидетельствуют о сложности и противоречивости процессов регионооб-разования, столкновении интересов центра и региона в проведении региональной политики, накале политической борьбы в стремлении обеспечить оптимальное использование выгод и преимуществ пространственного положения Урала для экономического подъема территории. Главный недостаток этой группы источников состоит в их фрагментарности, преувеличении роли соответствующих субъектов политической и экономической деятельности, что требует многократной проверки и дополнения сведениями из других типов источников.

6.Существенным источником для изучения темы служит периодическая печать. Весьма ценные сведения и фактические данные содержат специальные издания хозяйственных органов - «Хозяйство Урала», «Весь промышленный и торговый Урал», «Экономическое обозрение», «Пути индустриализации», центральные и зарубежные периодические издания, газеты областей Урала, многотиражная печать предприятий и организаций. В специализированных изданиях регулярно публиковались аналитические материалы по вопросам развития Урала. В периодике отражен накал общественного мнения в период формирования региональной социально-экономической системы, фиксируется расхождение интересов Центра и регионального сообщества. Однако достоверность этой группы источников также выявляется сопоставлением однотипных фактов с их интерпретацией в других группах источников, ибо публикации в периодической печати зачастую несут в себе субъективные оценки момента, не всегда соответствующих объективному течению событий. В материалах периодиче

25 ской печати содержатся и грубые фальсификации действительных событий, вызванные соответствующими политическими установками властей. Все это требует повышенно критического отношения к информации, извлеченной из периодической печати.

7. Материалы из воспоминаний, аналитических заключений, наблюдений непосредственных участников событий. Огромную ценность для исследования представляют фактические сведения, исходящие от крупных уральских политических и хозяйственных деятелей, специалистов, в разные годы занимавшихся планированием процессов регионального развития и управлением ими.

Отмечая ценность этой группы источников, нужно заметить, что в воспоминаниях активных участников событий присутствует значительная доза личностных оценок событий. Участники процесса исповедовали разные взгляды на масштабы, формы и характер регионального роста. Естественно, в их практических действиях проявлялась и разница в политических ориентациях. Некоторые из них принимали непосредственное участие в массовых репрессиях против специалистов, так или иначе отклонившихся от генеральной линии в построении жесткой унитарной государственной системы. Поэтому очевидна необходимость повышенно критического отношения и к этой группе источников.

Цель и задачи исследования. Актуальность темы и ее недостаточная разработанность определили цель исследования - обобщение практики отечественного управления региональным развитием, оценка опыта регионального управления с точки зрения стратегических национальных интересов и современной социальной практики.

Для достижения этой цели необходимо решить следующие исследовательские задачи:

26

1) рассмотреть реальный опыт регионального управления через его призму и проанализировать современную ситуацию.

2) установить степень влияния общегосударственных факторов развития на интересы регионального сообщества;

3) выявить масштабы и определить характер участия региона в хозяйственном развитии страны;

4)определить организационно-управленческие механизмы региональной политики;

6) проанализировать политические, правовые, хозяйственные условия взаимодействия Центра и регионов^

7) оценить роль Урала в региональной структуре страны на различных этапах изучаемого периода.

Объект исследования - система управления региональным развитием Урала.

Предмет исследования - стратегия и тактика региональной политики, ее эффективность на разных этапах истории.

Хронологические рамки исследования охватывают период 19171993 гг., в течение которого в острой политической борьбе сложилась и получила практическое воплощение региональная структура страны советского типа. Нижняя хронологическая грань совпадает с началом эпохи строительства социально-экономической системы, ориентированной на общественный характер производства и потребления, в стране, разрушенной в результате революционных потрясений и войн, находящейся в социальном антагонизме и одновременно в зависимости от окружающего мира. Верхняя хронологическая граница совпадает по времени с завершением функционирования советской системы управления региональным развитием, началом процесса строительства новой российской государственно

27 сти, зафиксированным утверждением новой Конституции Российской Федерации.

Развитие регионального управления в советскую эпоху происходило в несколько этапов, имеющих специфику в определении целей регионального развития и содержании процессов управления.

1. 1917 - 1925 гг. - формирование советской государственности и административно-территориальной структуры страны. Этап в целом завершился в середине 20-х годов принятием Конституции СССР и Конституций союзных республик. В это время шел сложный поиск систем административного управления регионами страны, соответствующих последовательно сменяющимся представлениям о характере и темпах социалистического строительства.

2. Вторая половина 20-х - середина 50-х годов - окончательное оформление и утверждение жестко централизованной системы государственного регионального управления «мобилизационного» типа, а затем отказ от нее.

3. Середина 50-х - середина 60-х годов - реформы регионального управления, направленные на децентрализацию, развитие местной инициативы, достижение оптимального сочетания общегосударственных и территориальных интересов.

4. Середина 60-х - середина 80-х годов - постепенное воспроизведение центрально координируемой системы регионального управления, нарастание кризисных явлений в региональном развитии.

5. Середина 80-х - 1993 г. - попытки существенного реформирования советского общества в целом и систем регионального управления, в частности, завершившиеся распадом СССР и ликвидацией советской государственности.

28

6. С 1993 г. началось строительство новой российской государственности федеративного типа. Поэтому поиск оптимальной территориальной организации и соответствующих систем управления приобретает для страны жизненно важное значение. Именно теперь могут и должны быть востребованы уроки исторического опыта управления региональным развитием в предшествующую эпоху.

Территориальные рамки исследования. Региональные особенности управления в унитарном государстве ярко не выражены. Поэтому исследование ориентировано на единую общегосударственную систему управления региональным развитием.

Выявление особенностей управления региональным развитием в работе осуществляется на материалах Уральского региона с учетом изменения на разных этапах советской истории его границ.

В пределах существовавшего административно-территориального деления исследование ведется до 1923 г. в границах Екатеринбургской, Пермской, Тюменской, Челябинской губерний. С созданием Уральской области в конце 1923 г., куда входили нынешние Челябинская, Свердловская, Пермская, Курганская и Тюменская области, сложились основные организационно-управленческие, плановые и финансовые структуры регионального управления. Фактически территориальные рамки исследования охватывают территорию Уральской области. Последующие административно-территориальные изменения на Урале (в 1934 г. Уральская область была разделена на Свердловскую, Челябинскую и Обь-Иртышскую; в 1935 г. на территории Обь-Иртышской области образована Тюменская область; в 1938 г. из состава Свердловской области выделилась Пермская область) усложнили внутрирегиональные связи, но не изменили их существенным образом. На все территории, выделившиеся из состава Уральской области, распространялась компетенция единого управления плани

29 рования, единого управления Главснаба и т.д., т.е., с точки зрения функционирования систем регионального управления, названные территории были элементами единого, исторически и экономически связанного уникального регионального сообщества.

Теоретико-методологической базой исследования является совокупность представлений, трактующих проблемы управления региональным развитием в рамках модернизационной концепции. С учетом предмета данного исследования, особый интерес представляет теория регионального развития, которая обосновывает существование в рамках государственных образований исторически сложившихся, устойчивых территориальных комплексов, обладающих собственной спецификой и логикой развития. Отсюда следует, что такие комплексы, в силу территориального разделения труда, могут и должны рассматриваться как субъекты специфических региональных интересов.

В рамках общей теории регионального развития для понимания сущности и побудительных мотивов к регионализации имеют значение «теория локализации производства» А.Вебера и марксистская «теория неравномерного развития отдельных стран», получившая развитие в трудах зарубежных регионоведов Г.Мирдала и Ф.Перу как «теория регионального неравновесия»48.

Подход А.Вебера к поиску оптимального размещения производства относительно таких факторов, как близость к источникам сырья и рынкам сбыта, возможности привлечения рабочей силы и положение в промышленной агломерации, объяснял природу территориально-отраслевых взаимодействий регионов. Важнейшими ограничителями теории Вебера стали общая для классической экономической теории отвлеченность от реальных неравновесных процессов в экономике и абстрактно-теоретическое моделирование пространственно-экономических ситуаций. В Советском Союзе

30 теория локализации производства» активно критиковалась, кроме того, и за забвение социально-политических факторов размещения производительных сил, игравших значительную роль в годы подготовки и реализации первых пятилетних планов, хотя и легла в основу знаменитой «теории рационального размещения производительных сил», ставшей методологической основой хозяйственного планирования в переходный период.

Теория неравновесного развития», во-первых, утверждает, что пространственное распределение экономической активности не фиксируется раз и навсегда, оно стремится концентрировать экономический рост в одних регионах за счет других. В этом заключена логика межрегионального и мирохозяйственного взаимодействия территориальных систем и выбора тех или иных вариантов протекционистской защиты интересов региональных сообществ.

Во-вторых, это концепция исторического опыта. В соответствии с ней, исторический опыт рассматривается как часть исторического знания, ретроспективная оценка прошлого в его отношении к последующему развитию и итогам этого развития с позиций современной социальной практики. По сути своей исторический опыт представляет собой преемственность знаний и умений поколений, целесообразно отобранные и системно проанализированные сведения, необходимые для осмысления непосредственных практических задач, стоящих перед обществом на данном этапе.

Исторический опыт по своей сути полифункционален. Из большой совокупности функций выделяются в первую очередь три: экспертная, компаративная и прогностическая. Экспертная функция предполагает оценку уровня развития государства, региона, институциональной структуры на предмет их соответствия современным требованиям, выявления неиспользованных альтернатив развития и оправдавших себя форм деятельности, а также негативных факторов, уяснения корней ошибочных ре

31 г шений. Компаративная функция обеспечивает сравнение уровня, путей и методов развития сопоставимых объектов как внутри страны, так и за ее пределами, с тем, чтобы учесть, использовать «внешний» опыт. Прогностическая функция ориентирована на своевременное предупреждение негативных последствий действий субъектов общественного развития. В совокупности такой подход позволяет сформулировать долговременные Тенденции развития, учесть закономерности их проявления, показать причины устойчивости или нарушения сложившихся форм деятельности.

Важно также иметь в виду, что современная социально-экономическая ситуация качественно отличается от аналогов исторического прошлого. Прошлый опыт не дает готовых рецептов для сегодняшней практики. Но в событийном ряду прошлого обнаруживаются, во-первых, корни сегодняшних трудностей, во-вторых, общие закономерности регионального развития. Поэтому при изучении исторического опыта важно сконцентрироваться на выяснении условий и факторов, повлиявших на реализацию в прошлом одной из эвентуальных линий развития.

В литературе можно найти множество определений региональной политики. Попытаемся на их основе обозначить систему понятий, характеризующую содержательную и институциональную стороны региональной политики. В основе этой системы понятий лежит представление о региональных интересах и их взаимодействии с другими группами интересов.

Актуальность региональных проблем развития России объясняется совокупностью различных факторов, в основе которых лежат особенности страны. Приоритетное значение имеют такие факторы, как величина и мо-------а нолитность территории, характер ее ^заселенности и освоенности, пространственная дифференциация природных, экономических и социальных условий, масштабы и эффективность использования материальных ценно

32 стей и трудовых ресурсов, экологическая безопасность, национальный состав населения.

Россия - не только самое крупное государство в мире по территории, но и самое многонациональное по составу населения. Мало того, наша страна представляет собой уникальное сочетание федеративной организации с элементами конфедерации, а также унитарного государства. Федеративный процесс еще не завершен. Все это предопределяет значимость и в то же время сложность решения региональных проблем.

В литературе термин "регион" употребляется в разных значениях: а) как синоним термина "район" в системе экономического (экономико-географического) районирования (например, Уральский регион); б) в качестве синонима субъектов РФ (например, Челябинский регион); в) для обозначения более или менее крупных территорий, включающих несколько однотипных таксонов районирования (например, Сибирский регион); г) для обозначения территорий любого масштаба вне каких-то определенных сеток районирования (например, Арктический регион).

Региональная политика направлена на изменение сложившихся пропорций в распределении хозяйственной деятельности, благосостояния, ресурсов между регионами. К основным ее элементам относят: экономическую, структурную, инвестиционную, бюджетную, налоговую, тарифную, институциональную, социальную политику.

Основой для осуществления принципов региональной политики служат, с одной стороны, территориально-государственное устройство страны, с другой - ее экономическое (экономико-географическое) районирование. Непосредственными объектами государственной региональной политики выступают республики в составе РФ (национально-государственные

33 образования), края и области (административно-территориальные образования), автономные области и автономные округа (национально-территориальные образования).

Региональная политика в Российской Федерации представляет собой сферу деятельности органов государственной власти по управлению экономическим, социальным и политическим развитием страны в региональном (пространственном) аспекте. Согласно одному из представлений, ее сущность составляет реализация государственных мер по перераспределению ресурсов между регионами страны ради заданных целей. При этом можно различать три уровня пространственных отношений и взаимодействий: федеральный, межрегиональный и внутрирегиональный.

На федеральном уровне ("федеральный центр - регионы") региональная политика проводится федеральными органами государственной власти. На межрегиональном уровне ("регион - регионы") она может осуществляться органами государственной власти субъектов федерации совместно с региональными ассоциациями экономического взаимодействия. Внутрирегиональный уровень ("региональный центр - периферия") обеспечивают органы государственной власти субъектов федерации и органы местного самоуправления.

Как система мер государственной поддержки региональная политика охватывает различные направления деятельности, в том числе:

1) анализ и прогноз движущих сил и факторов, а также механизмов регионального развития;

2) согласование общегосударственных и региональных интересов, федерального и регионального уровней управления экономическим и социальным развитием;

3) выделение и обоснование (типология) районов, нуждающихся в государственной поддержке;

34

4) стратегия экономического и социального развития депрессивных районов;

5) преодоление этнических конфликтов в условиях многонационального государства;

6) мониторинг демографических, миграционных, экологических и других процессов в целях преодоления кризисных ситуаций.

В принципе региональная политика вообще исходит из факта территориальной дифференциации условий экономического, социального и политического развития. Именно по этой причине она должна носить сугубо "адресный" характер.

Адресатами" являются 89 субъектов РФ, среди которых 21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения, одна автономная область и 10 автономных округов. Кроме того, следует говорить о тех или иных территориальных сочетаниях разных субъектов федерации, к которым относятся, в частности, районы Крайнего Севера, приграничные и приморские районы и т.п. В орбите региональной политики находятся также свободные экономические зоны (СЭЗ) и закрытые административно-территориальные образования (ЗАТО).

Региональные интересы базируются на отношениях собственности, наличие которых определяет масштаб проявления региональных интересов. Под региональными интересами понимаются также материальные и духовные интересы личности, удовлетворение которых зависит в значительной степени от места жительства, при том что они являются общими для большей части населения данной территории. Это определение справедливо для региона любого ранга, и, следовательно, интересы системы, подсистемой которой является данный регион, тоже должны рассматриваться как региональные. Но чем выше ранг, тем более абстрактный харак

35 тер приобретают системные интересы, тем больше их самостоятельность по сравнению с интересами индивидов.

Так, государственные интересы, которые, по идее, объединяют интересы всех граждан, всех социальных групп, всех регионов, на самом деле достаточно обособлены. Проводя региональную политику, государство стремится в идеале заботиться о благосостоянии населения каждого региона, но ограничителем при этом выступают одновременно интересы других регионов и собственные интересы государства.

Государственные и региональные интересы не всегда тождественны. Как региональные, так и государственные интересы в очень большой мере связаны с масштабами производства в регионе и, как следствие, - с численностью населения. Поэтому рост производства, населения, занятости и доходов довольно условно можно было бы рассматривать как количественный показатель регионального развития - т. е. процессов, соответствующих региональным интересам. Но при этом следует иметь в виду, что понятие "развитие" гораздо шире, оно включает и важные качественные составляющие.

Однако в некоторых аспектах экономический рост прямо противоречит региональным интересам. Это, прежде всего, чистота окружающей природной среды, которую нарушает практически любая производственная деятельность. До определенного момента выгоды от экономического роста позволяют не замечать этого, но с продолжением роста ущерб, наносимый природной среде, начинает перевешивать все выгоды. При взаимодействии региональных и государственных интересов выразителем последних выступают центральные органы управления, а первых - как местные органы управления и самоуправления, так и непосредственно население, проявляющее свои интересы не только через референдумы и предпоч

36 тения на выборах, но и посредством митингов, демонстраций, выступлений в печати и т. п.

Такое понимание осложняется тем, что местные органы управления, во-первых, в той или иной мере (в зависимости от фактических принципов их формирования) сочетают в себе - иногда парадоксальным образом -представительство государственных и региональных интересов; во-вторых, выступают субъектами общесистемных интересов по отношению к подсистемам своего региона.

Поскольку региональные и государственные интересы связаны с экономическим ростом, региональная политика включает в себя размещение производства (это относится и к тем случаям, когда рост противоречит региональным интересам - тогда речь идет как бы об отрицательном размещении, т. е. о ликвидации, сокращении или нерасширении производства). Это вовлекает в анализ еще одну группу субъектов со своими специфическими интересами - собственников средств производства.

В рыночной экономике это частные предприниматели и компании. Однако с точки зрения региональной политики существует коренное различие между этими двумя категориями собственников. Как подлинные субъекты особых интересов должны рассматриваться крупные собственники - фирмы, располагающие более чем одним предприятием и не привязанные в размещении к определенной точке, региону и даже стране. Их интересы экстерриториальны и сводятся исключительно к извлечению максимальной прибыли. Владельцы же одного предприятия, вынужденные вкладывать капиталы исключительно по месту жительства и ориентированные преимущественно на местный рынок, при всех своих классовых противоречиях с другими социальными группами населения объединены с ними общностью региональных интересов.

37

В «социалистической» административно-командной системе роль, аналогичную роли крупных собственников, играли ведомства-монополисты (да фактически и играют). Но есть и определенные отличия. С одной стороны, монополия здесь исключительная и (в рамках системы) неотменимая. С другой стороны, формально ведомства - лишь государственные органы, подчиненные или подконтрольные правительству; то же самое относилось, кстати, и к местным органам.

Очевидно, что интересы всех перечисленных субъектов - участников региональной политики - противоречивы. Налицо следующие группы противоречий:

- между интересами различных регионов, конкурирующих между собой и как товаропроизводители, и как объекты размещения государственных и частных инвестиций, а также других проявлений региональной политики;

- между интересами регионов и крупных собственников средств производства (последние в одних случаях не склонны размещать производства, в которых заинтересован регион), а в других — стремятся разместить производства или не желают демонтировать существующие, в которых регион не заинтересован);

- между интересами государства (которое может выступать защитником региональных интересов, а может и иметь собственные) и крупных собственников средств производства;

- между интересами государства и каждого в отдельности региона.

К этому следует добавить противоречия между крупными собственниками средств производства, между различными социальными группами внутри региона, но эти противоречия уже выходят за рамки региональной политики. Разумеется, все противоречия носят диалектический характер,

38 конфликтующие стороны тесно связаны друг с другом и друг в друге заинтересованы.

Можно утверждать, что основное содержание региональной политики составляют сглаживание, согласование противоречий между ее участниками. Однако такое утверждение будет неполным, если не учесть неравноправие субъектов интересов. Все они участники региональной политики, но субъектом региональной политики является лишь государство (или, в случае внутрирегиональной политики, регион как субъект общесистемных интересов). Другое дело, что в классовом государстве формулировка общесистемных интересов предусматривает приоритет интересов правящего класса, в состав которого входит и руководство ведомств. Традиционно в понятиях «региональная политика», «региональные интересы» подразумеваются только территориальные общности. Однако для полного понимания этих категорий необходимо рассмотреть также национальную политику как разновидность региональной. Это вытекает, во-первых, из соображений теоретических: национальные общности суть не что иное, как регионы определенного пространства, причем пространства, близкого к географическому (в отличие, например, от общностей классовых); во-вторых, из соображений практических: множество конфликтных ситуаций в современном мире порождены отождествлением национальных общностей и интересов с собственно региональными (территориальными), и разрешение конфликтов возможно только при условии правильного понимания и разграничения тех и других.

Идеология является первым звеном логики региональной политики. Последние же звенья этой логики достаточно хорошо известны, именно им и посвящена в основном литература по региональной политике и по размещению производства. В советской литературе они традиционно описываются как стадии процесса планирования - управления: предплановая,

39 плановая, реализация планов; иногда, когда речь идет о крупномасштабных инвестиционных проектах, добавляют еще одну стадию - стабильного функционирования.

По-видимому, можно утверждать, что «планирование - управление» с их стадиями и «стратегия - тактика» представляют собой примерно один и тот же процесс, но рассмотренный с разных позиций. В контексте логики региональной политики его удобно рассматривать как единое укрупненное звено, которое можно назвать практической деятельностью.

Административно-территориальное устройство - важный институциональный фактор регионального развития. Вопросы административно-территориального деления чрезвычайно многоплановы и имеют экономические, географические, юридические, исторические и иные аспекты. Решение их всегда носит ярко выраженный политический характер. Административно-территориальное деление соответствует целям государства, его задачам и основным функциям, поскольку с административно-территориальными единицами связаны построение и размещение органов власти и государственного управления.

Административно-территориальное деление проводится с учетом экономических, исторических, национальных, природных и иных факторов и представляет собой внутренне согласованные части территории, в соответствии с которыми строится система местных органов власти в целях обеспечения комплексного социально-экономического развития регионов. Поэтому так важно соответствие административно-территориального деления исторически сложившимся тенденциям регионализации.

Региональная политика Советского государства на протяжении десятилетий была преимущественно политикой размещения производства и национально-государственного строительства с постадий

40 ным чередованием приоритетов государственных и региональных интересов.

Научная новизна работы заключается в приоритетной постановке и решении задачи комплексного ретроспективного анализа управления региональным развитием Урала с точки зрения современных проблем. Впервые в отечественной историографии предпринята попытка концептуального осмысления условий, предпосылок и ограничителей реализации интересов регионального сообщества в ходе становления центрально координируемой системы.

В диссертации дано решение нескольких крупных научных проблем:

1. Доказана закономерность ограничения самостоятельности региональных сообществ в социально-экономической жизни, усиления в ней ведомственных начал по мере огосударствления собственности, централизации управления общественной жизнью, политизации и идеологизации экономических решений.

2. Раскрыты региональные особенности участия Урала в реализации общегосударственных интересов.

3. Изучены различные модели региональной политики и проанализирована их эффективность.

4. Обозначены механизмы территориальной организации производства.

5. Выявлены организационно-управленческие механизмы региональной политики на разных этапах советской истории.

6. Обобщен исторический опыт управления региональным развитием и сделаны выводы из него для современной практики.

В работе уточняется значение важнейших понятий - «регион», «региональная политика», «региональный протекционизм». Делается попытка

-»- 1 С. сформулировать концептуальные основы программы развития региона как важнейшего механизма управления.

С привлечением широкого круга источников, впервые введенных в научный оборот, раскрывается целостная картина развития Урала как «региона для страны»; для этого разработана и применена специальная методика анализа статистической информации.

Практическая значимость исследования состоит в возможностях использования ее результатов для проведения «исторической экспертизы» вырабатываемых решений по современному регулированию регионального развития. Результаты исследования привлекались при подготовке «Программы перехода Свердловской области на модель устойчивого развития», Областного закона о местном самоуправлении.

Материалы диссертации легли в основу ряда специальных учебных курсов в преподавании.

Апробация работы. Основные положения и результаты исследования обсуждались на 12 всесоюзных, всероссийских, региональных научных и научно-практических конференциях в Москве, Екатеринбурге, Челябинске, Тюмени, Перми, Омске, Краснодаре, в течение 1992-1998 гг.

По теме диссертации автором опубликовано 33 работы общим объемом около 74 п.л.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, четырех глав, заключения, списка источников и литературы и приложений.

Заключение научной работыдиссертация на тему "Исторический опыт управления региональным развитием, 1917 - 1993 гг."

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В советскую эпоху было реализовано несколько вариантов организации регионального управления.

Первая волна административных реформ прошла в 20 - 30-х годах, когда государство было вынуждено усилить свою роль в экономике и взять на себя выполнение многих социальных функций. Это потребовало создания профессиональной государственной службы и укрепления всех государственных структур.

Вторая и третья волны административных преобразований приходятся на послевоенный период и обусловлены "перегревом" государства от огромного числа возложенных на него задач и функций, дополняемых все новыми проблемами, решить которые оно оказалось не в состоянии. Это ведет к отчуждению власти от гражданского общества и усилению недоверия различных социальных слоев.

Можно выделить два типа административных реформ, реализованных в советское время.

Во-первых, это реформы, проводимые одновременно с изменением политической системы, когда они являются следствием смены общественного строя, что требует создания новой системы государственного управления, адекватной экономическим и социальным отношениям. Реформы такого типа включают разработку законодательства, реорганизацию госаппарата, формирование государственной службы, развитие местного самоуправления и т.д.

Во-вторых, это реформы, осуществляемые в рамках стабильной политической системы, которые направлены на модернизацию всей административной системы или ее отдельных частей, что не связано с фундамен

324 тальными изменениями в государственном устройстве. Такие реформы ограничиваются отдельными мероприятиями по совершенствованию работы госаппарата.

Советский опыт организации управления региональным развитием, рассмотренный в работе, свидетельствует о том, что традиционные методы управления территориями не обеспечивают их выживания, сохранения и возрождения специфики социально-экономической и социокультурной среды местных сообществ. Поэтому перед местной властью встает проблема поиска новых способов решения местных проблем, прежде всего главной из них - обеспечения жизнедеятельности населения.

Естественный выход из сложившейся ситуации - саморазвитие территории. При условии дальнейшей корректировки экономической реформы, в первую очередь переноса ее центра непосредственно на места, а также передачи прав по использованию собственной ресурсной базы органам местного самоуправления, процессы саморазвития территорий могут пойти быстро и эффективно. Реализация идей саморазвития территорий возможна прежде всего на основе становления самоуправления как института народовластия, формирования и развития нового политического самосознания людей, пробуждения стремления к экономической и политической самоорганизации, не говоря уж о совершенствовании самой законодательной базы осуществления реформ на местах.

Местная власть должна иметь возможность, свободно ориентируясь в реальной социально-экономической ситуации, использовать потенциал своих территорий для решения всего комплекса местных проблем. Время, когда деятельность местных властей определялась "сверху" и практически полностью зависела от государственных "вливаний" в той или иной форме, безвозвратно уходит. Нужны новые подходы, новые методы управления, новые способы решения местных проблем. Следовательно, эффективное

325 самоуправление возможно только при условии его развития в комплексе с совершенствованием всей законодательной базы как системы политической власти в стране, так и сферы хозяйственной деятельности. Становление местного самоуправления - не просто передача отдельных полномочий и функций «сверху» «вниз». Самоуправление является системой власти, параллельной государственной системе территориального управления. Развитие системы органов самоуправления - это итог "встречного движения" «сверху» на основе законодательной поддержки самоуправления и «снизу» в результате гражданской активности жителей, осознания ими своих конституционных прав.

Процесс нормативного и фактического разграничения собственности между федеральным, субфедеральным и местным уровнями, ведущий к формированию новой региональной структуры прежде единой государственной собственности, начался одновременно с приватизацией. Содержание этого процесса определяется в первую очередь тем, что, в соответствии с Конституцией РФ, все относящиеся к нему вопросы находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов; у органов же местного самоуправления практически нет достаточных правовых оснований для реального участия в образовании новой системы территориальной организации отношений собственности. Многие весьма важные вопросы не нашли еще окончательного решения: правовой регламентации действий по разграничению объектов собственности; установления и юридического закрепления их нового правового статуса; организации управления государственной (федеральной и субфедеральной) и муниципальной собственностью; условий и ограничений в распоряжении ею и и др.

В социально-экономической системе Урала происходит нарастание неустойчивости экономических процессов, сопровождающееся ростом социальной напряженности. Это вызывается разрушением базовых систем

326 жизнеобеспечения и жизнедеятельности населения - экологической среды, демографического потенциала, отраслевых производств, жилищно-коммунального комплекса, социальной сферы и инфраструктуры.

Создалась противоречивая, то и дело получающая обостренные выражения, ситуация (один из примеров подобного рода - проект учреждения Уральской республики). Она не может разрешиться сама по себе, без законодательного установления четкой системы критериев и процедур для разделения государственной собственности по уровням государственной власти и местного самоуправления, без однозначного и исчерпывающего указания относительно того, на какие виды имущества исключительное право собственности закрепляется за каждым из этих уровней. Необходимо ясное определение и законодательное закрепление правового статуса и правового режима использования государственного и муниципального имущества, находящегося или передаваемого в собственность каждого субъекта Федерации и административно-территориального образования; в идеале требуются разработка и ведение кадастров (системы отдельных кадастров) региональной собственности в разрезе ее видов, стоимостных и натуральных показателей. Исходя из изложенного следовало бы, на наш взгляд, закрепить в нормативных актах общероссийского уровня: а) нормы полной ответственности органов власти субъектов Федерации и местного самоуправления за решения всех хозяйственных, финансовых, социальных, экологических и иных проблем, связанных с владением государственной и муниципальной собственностью, а также правила межбюджетных взаимоотношений по поводу этой собственности (в том числе при получении дотаций и субвенций); б) перечни объектов и сфер государственной и муниципальной собственности, которые не укладываются в систему вышеуказанных критериев и по которым необходимы особые (в том числе договорно

327 согласительные) процедуры; в) условия, порядок и процедуры передачи государственной и муниципальной собственности с одного уровня государственного устройства на другой с учетом того, что эта собственность является народным достоянием (в данной связи может понадобиться, например, процедура типа референдумов).

В сфере бюджетно-налоговых отношений сейчас существует множество сложных и острых проблем переходного периода, отражающих (и одновременно активно влияющих на их решение) вопросы соотношения централизации и децентрализации, баланса центростремительных и центробежных тенденций, сохранения целостности государства и гарантий региональной самостоятельности и ответственности. В числе этих вопросов -перемещение государственных расходов на нижестоящие уровни, не сопровождаемое компенсирующим увеличением региональных доходов; неудовлетворительное разделение доходных источников бюджетов, при котором наиболее доходные и надежные налоги поступают на федеральный и субфедеральный уровни; низкая доля в структуре налоговых поступлений в бюджеты регионов закрепленных доходов по сравнению с регулирующими; наличие неоправданной дифференциации нормативов налоговых отчислений в региональные бюджеты и предоставление дотаций и субвенций на основе практики субъективной индивидуализации межбюджетных отношений.

В этой связи требуются разработка и законодательное закрепление ряда дополнительных мер. Последние, по нашему мнению, должны быть ориентированы на решение таких задач, как, во-первых, исключение в бюджетно-налоговых отношениях преимуществ или дискриминации регионов в зависимости от их уровня и статуса; основанием любых префе

328 ренций или рестрикций могут быть только общепризнанные и понятные критерии, реализуемые в рамках открытых (гласных) процедур; во-вторых, обеспечение единства бюджетно-налоговой системы и ответственности региональных властей за его сохранение, в частности за сбор федеральных налогов на их территориях и направление полученных таким образом средств в федеральный бюджет; в-третьих, завершение процесса разделения расходов и ответственности между уровнями государственной власти и местного самоуправления в соответствии с принципом отнесения расходов на тот уровень, на котором преимущественно обеспечивается удовлетворение соответствующих потребностей; в-четвертых, исчерпывающее установление основных полномочий региональных властей в принятии решений на основе собственной ответственности, предполагающей право распоряжения собственными доходами и расходами; в-пятых, разработка и внедрение социально-экономических критериев (нормативов) и методов определения обоснованных потребностей в расходах применительно к региональным бюджетам всех уровней; в-шестых, установление более жестких зависимостей между объемами межбюджетного перераспределения средств и потенциальным уровнем доходности регионов, в этом контексте нужен учет новых возможностей регионов в распоряжении своей собственностью, сокращении бюджетных расходов в связи с коммерциализацией социальной сферы и повышением уровня социального самообеспечения населения.

Становление нового федерализма и местного самоуправления, происходящее в России одновременно с переходом к рыночной экономике, усиливает взаимозависимость предпринимательства и региональной власти. Кардинальные изменения в принципах формирования, структуре и функциях территориальных органов власти, с одной стороны, и не менее глубокие преобразования в экономической природе, традиционном юри

329 дическом статусе и структуре хозяйствующих субъектов, с другой стороны, переводят проблему территориально-хозяйственных отношений в новое качество. Исключительное разнообразие территориально опосредованных управленческих решений и коренные изменения в структуре субъекта (органы власти) и объекта (хозяйственная деятельность) предопределяют новое, современное содержание регулятивных функций территориального управления, которое должно вытекать из необходимости согласованного обеспечения интересов регионов и хозяйствующих в них субъектов. В то же время необходимо учитывать стихийность формирования властно-управленческих структур. Она привела к тому, что сложилась беспрецедентная совокупность региональных уровней и органов с пока еще крайне нечетким разделением между ними компетенции, полномочий и ответственности. В единстве со столь же неупорядоченным процессом возникновения на базе различных форм частной собственности независимых производителей товаров и услуг это превратило сферу территориально-хозяйственных отношений в обширную зону острых противоречий и конфликтов. Представляется также весьма полезной организация нормотвор-ческой деятельности, в ходе которой были бы, во-первых, систематизированы все положения действующих нормативных актов по вопросам взаимоотношений хозяйствующих субъектов с региональными властями; во-вторых. исключены противоречия и уже устаревшие нормы в этих законах; в-третьих, создан единый закон прямого действия по всем аспектам взаимоотношения властей и хозяйствующих субъектов.

Постановка новых целей территориального развития и анализ сложившихся реалий приводят к изменению самого понимания региональной политики.

Теоретически первичный общерегиональный интерес состоит в самой возможности реализации на каждой конкретной территории конституци

330 онно гарантированных прав и свобод, равно как и в наличии для этого всех необходимых местных предпосылок и условий (от природно-климатических до правоохранительных). Если этот общерегиональный интерес поддерживается государственной политикой и деятельностью региональных органов власти и управления, начинается активное формирование интересов, обусловленных стремлением к стабильному воспроизводству тех условий и предпосылок региональной жизни, которые удерживают и привлекают население, хозяйствующие субъекты и т.д.

Воспроизводственный характер и стабилизационная (но не обязательно во всем консервативная) основа региональных процессов вполне есте-ствены, так как жизнедеятельность региона (в отличие от любого другого объекта) не ограничена во времени (он не может самоликвидироваться). Поэтому то, что составляет ресурсы, условия и предпосылки существования региона должно постоянно возобновляться. Отсюда, региональные интересы — это заинтересованность в стабильном воспроизводстве и преумножении социального (в том числе национально-этнического), природно-ресурсного, хозяйственного потенциалов региона. Если этот процесс нарушается, регион рано или поздно превращается в депрессивный и сам, без мощной и последовательной поддержки государства, выйти из этого состояния не может.

Региональная политика — такая система намерений и действий, которая реализует интересы государства в отношении регионов и внутренние интересы самих регионов методами и способами, учитывающими природу современных региональных процессов, и которая осуществляется по преимуществу в структуре меж- и внутрирегиональных связей.

Эта формулировка ценна тем, что, во-первых, определяет региональную политику именно как политику, т.е. как цели и задачи, преследуемые и решаемые людьми в связи с их конкретными интересами, а также мето

331 ды, средства и институты, с помощью которых данные интересы формулируются, отстаиваются и защищаются; во-вторых, позволяет представить региональную политику как целостное и самодостаточное звено политической основы общества, без которого последнее, а также каждый человек в отдельности и природная среда могут лишь случайно и без гарантированного успеха существовать на каждой конкретной территории, оставаясь "наедине" с государством, его экономической, внешней, внутренней и иной политикой. Поэтому мы отвергаем представление о региональной политике как о конгломерате ориентированных на регион действий; совершенных по самым разным поводам. Безусловно, всякая политика по-своему региональна. Без особого труда можно отыскать в каждом акте (не говоря уже о целостной их системе) любой политики (внутренней и внешней, экономической, национальной и т.д.) мотивы, связанные с конкретными регионами и их конкретными интересами. Речь в таких случаях может идти лишь о региональных срезах (аспектах) других политик.

Вот почему, к примеру, неверно квалифицировать само по себе решение российского правительства о финансировании какого-либо крупного территориального хозяйственного проекта в качестве акта региональной политики; оно станет таковым лишь в том случае, если органично "впишется" во всю систему местных (средовых) интересов и будет отвечать местной политике. Борьба за кресло в российском парламенте в том или ином городе, в той или иной области вовсе не обязательно есть феномен региональной политики: интересы обретения власти могут совпадать с нею, быть ей совершенно безразличными и даже диаметрально противоположными.

Региональная политика обеспечивает согласование интересов всех политических субъектов, гражданского общества и личности, в том числе интересов:

332

1) общеполитических (в первую очередь, государственных), которые включают в себя конституционно определенную самостоятельность регионов; недопущение необратимой территориальной дезинтеграции государства; равное право граждан разных регионов на достойную жизнь; равное право избранных населением местных властей на самостоятельное выполнение воли избирателей; ответственность субъектов федерации за регулирование ими сферы общественной деятельности; соблюдение баланса интересов федерации общественной жизни и во взаимных отношениях. Другими словами, государственный региональный интерес не должен быть своекорыстным и противоречить гуманистическим и демократическим идеалам общественного развития;

2) социальных, под которыми подразумевается равная возможность жителей регионов пользоваться социальными услугами федеральной власти (страховой медициной, государственным пенсионным фондом, государственной программой занятости и пособий по безработице и т.д.) и региональными привилегиями;

3) экологических, которые реализуют конституционное право каждого человека на нормальную среду обитания;

4) природоресурсных, которые должны предотвратить хищническое истребление ресурсов территорий разными субъектами экономической деятельности.

Таким образом, ведущий интерес региональной политики центра — недопущение территориальной дезинтеграции государства, а главный интерес региона — блокирование необратимого распада среды, ее локализация.

Следует отметить, что всякого рода политика динамична и переменчива. Региональная политика в этом отношении выделяется из общего ряда. Ее содержание весьма консервативно и инерционно, оно в своих луч

333 ших вариантах внеконъюнктурно и деполитизировано (внепартийно), эво-люционно, а не революционно. Это объясняется тем, что пространственно локализованная среда должна устойчиво функционировать независимо от того, какие — рыночные или плановые, много- или монопартийные отношения господствуют в обществе. Региональная политика призвана, конечно, учитывать динамику всех интересов, но постоянным, инвариантным своим содержанием имеет поддержание баланса интересов во имя недопущения деградации пространственно локализованных сред.

Сегодня изменилась экономическая основа региональной жизни, социальный обмен региона, получили реальную стоимостную форму природные ресурсы, но ключевая задача осталась все та же: поддержание оптимальных соотношений между экономикой и социальной средой, интересами к природным ресурсам и к сохранению нормальной экологической среды. И именно по этому основному объектному поводу в сферу прямых регулятивных воздействий региональной политики попадают люди, их общественные институты, природный и социальный базис их бытия.

Несомненным носителем внутрирегиональных интересов следует считать население во всем многообразии его функций и форм деятельности, причем каждый житель региона способен выступать одновременно в нескольких ипостасях: как личность, как работник или предприниматель, как представитель определенной возрастной группы, как часть коллектива, член партии или движения. И хотя ни одна из этих ипостасей не субъективирована в специфически региональном плане, она может представлять человека как выразителя общественного мнения, часть его протосубъекта или субъекта. В этом контексте чрезвычайно важно осознание населением региона себя в качестве субъекта региональных отношений.

Речь идет о регионально ориентированной трансформации индивидуального интереса, о внесении в него общерегиональных мотиваций, осоз

334 наваемых в качестве личностно необходимых, т.е. о формировании регионального сознания и общественного мнения, адекватно отражающего условия и перспективы жизнедеятельности человека, общества и природы в конкретной пространственно локализованной среде.

Проблема субъективизации региональных отношений в этом контексте - проблема реального представительства интересов населения. Даже в Госдуме и Совете Федерации трудно найти тех, кто выступал бы не от имени своих фракций и партий, а от имени, например, Ямало-Ненецкого округа или Москвы, что выдвигает на первый план региональной политики местные власти.

Осознание населением своих региональных интересов является базой для оценок и обоснований конкретных действий региональных органов власти и управления. На этой основе формируются цели регионального развития, под которыми исследователи понимают конкретизацию региональных интересов в форме, доступной для системы регионального управления процессом их реализации.

Выделяют пять основных групп целей:

1) стратегически-действенные (выход из депрессивного состояния, трансформация хозяйственного потенциала, ориентация преимущественно на внешнеэкономическую деятельность и т.п.);

2) стратегически-стабилизационные (сохранение и поддержание сложившейся ситуации, эволюционные преобразования в хозяйственной сфере и т.д.);

3) стратегические по отношению к социальной сфере регионального ведения (здравоохранение, жилищное строительство и т.д.);

4) среднесрочные отраслевого и функционального свойства (коммерциализация социальной сферы, создание региональной службы занятости и т.д.);

335

5) тактические (конкретные вопросы внутрирегионального строительства, платного образования и т.п.).

Современные региональные реалии, с которыми должны считаться власти всех уровней, следующие:

1) невыраженность государственной региональной политики, отсутствие долгосрочных и надежных гарантий стабильной государственной поддержки, взаимоотношений с федеральным бюджетом;

2) территориальная дезинтеграция, разрушение некогда стабильных связей, превращение планово созданной, относительно целостной территориально-хозяйственной структуры в конгломерат разрозненных хозяйственных субъектов;

3) коренное изменение хозяйственного профиля регионов и роли в их экономике доминирующих отраслей (особенно в депрессивных регионах, где доминирующие отрасли - старая тяжелая и легкая индустрия - из базовых превратились в тормоз регионального развития);

4) переориентация региональной политики с тотальной государственно-патерналистской поддержки населения на преимущественно региональное и местное (в том числе в результате коммерческой деятельности властей) ее обеспечение;

5) социальное расслоение местных сообществ;

6) внутрирегиональная политическая активность населения и его групп (зоны углебассейна);

7) активизация национально-этнических движений (национальные республики могут игнорировать некоторые центральные законы, например об отчислениях в федеральный бюджет, или даже находиться в состоянии вооруженной конфронтации с центром, например в Чечне);

8) сознание и разгрничение сферы, объема деятельности, компетенции и ответственности органов власти и управления различных уровней.

336

Таким образом, исходя из изложенного, можно сделать вывод об особенностях региональной политики в современной России.

Регионализация как общественный процесс в России только началась. Властные структуры всех уровней еще не вполне осознали значимость этого процесса для страны, его природу и особенности. Это объясняет, во-первых, то, что на сегодняшний день ни одна из структур власти не способна разработать и реализовать региональную политику, во-вторых, то, что "сегодня Россия строится спонтанно, ищет себя снизу, из регионов".

Несмотря на все трудности, которые испытывает Россия из-за значительных социально-экономических различий в развитии регионов, необходимо разработать эффективную действующую систему региональной политики. Эта система определяется целым рядом факторов, и институциональный элемент является относительно важным аспектом в ее развитии.

337

Список научной литературыБлагодатских, Владимир Гурьянович, диссертация по теме "Отечественная история"

1. Российский центр хранения и изучения документов новейшей истории (РПХИДНШ:фонд 17 Центральный Комитет Коммунистической партии Советского Союза.

2. Центр документации общественных организаций Свердловской области ШДООСО):фонд 4 Уральский (Свердловский) областной комитет КПСС;фонд 1994 Уральское бюро ЦК РКП(б); фонд161 - Свердловский ГК КПСС.

3. Государственный архив Челябинской области (ТАЧО):фонд 274 Челябинский областной Совет депутатов трудящихся. Облисполком;фонд 485 Челябинское областное управление народнохозяйственного учета.

4. Государственный архив Пермской области (ТАПО): фонд 493 Статистическое управление Пермской области.

5. Центр документации новейшей истории Челябинской области ШДНИЧО)фонд.288 Челябинский ОК КПСС; фонд922 - Челябинский ГК КПСС.

6. X съезд РКП(б). Март 1921 г.: Стеногр. отчет. М.,1963.

7. XI1 съезд РКП(б). 17-25 апр. 1923 г.: Стеногр. отчет. М.,1968.

8. XIV съезд ВКП(б). 18-31 дек. 1925 г.: Стеногр. отчет. М.; Л.,1926

9. XVI съезд ВКП(б). 26 июня-13 июля 1930 г.: Стеногр. отчет. М.,1935.

10. XIV конференция РКП(б). 27-29 апр. 1925 г.: Стеногр. отчет. М.,1925.

11. Декреты Советской власти. Т.1, 2. М.,1959.

12. Директивы КПСС и Советского правительства по хозяйственным вопросам. 1917-1975 гг. Сб. док. В 4-х т. М.,1957. Т.1. 1917-1928 гг. Т.2. 1929-1945 гг.

13. Решения партии и правительства по хозяйственным вопросам. Сб. док. В 5-ти т. М.,1967. Т.1. 1917-1928 гг. Т.2. 1929-1940 гг.

14. КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК. 9-е изд. М.,1983-1985. Т.2. 1917-1922. Т.З. 1922-1925. Т.4. 19261929. Т.5. 1929-1932. Т.6. 1933-1937. Т.7. 1938-1945.

15. Отчет Уральского областного бюро ЦК ВКП(б) Первой Уральской обл. конференции РКП(б). 5 дек. 1923 г. Екатеринбург, 1923.

16. Первая Уральская обл. конференция РКП(б). 5-11 дек. 1923 г.: Стеногр. отчет. Екатеринбург, 1924.

17. Политическое и хозяйственное состояние области и работа парторганизаций Урала: отчет Уралобкома РКП(б) VII Уральской обл. партконференции. Свердловск, 1925.

18. Два года работы: Материалы к отчету Уралобкома ВКП(б) к VIII областной партконференции. Свердловск, 1927.

19. В борьбе за социалистический Урал: Материалы к отчету Уралобкома на XI обл. партконференции. Свердловск, 1932.365

20. Ш. Справочно-информационные и статистические издания

21. Пятилетний план народнохозяйственного строительства в СССР. Т.2. М.,1930.

22. Итоги выполнения первого пятилетнего плана развития народного хозяйства Союза ССР. М.,1934.

23. Итоги выполнения второго пятилетнего плана развития народного хозяйства Союза СССР. М., 19394. 20 лет Советской власти: Стат. сб. М.,1938.

24. Первые шаги индустриализации в СССР( 1926-1927 гг.). М.,1959.

25. Индустриализация СССР 1926-1928 гг.: Док. и материалы. М.,1969.

26. Индустриализация СССР 1929-1932 гг.: Док. и материалы. М.,1970.

27. Индустриализация СССР 1933-1937 гг.: Док и материалы. М.,1971.

28. Индустриализация СССР 1938-1941 гг.: Док. и материалы. М.,1973.

29. Частный капитал в народном хозяйстве СССР. М.,1927.

30. Обзор хозяйства Урала за 1923-1924 гг. Свердловск, 1925.

31. История индустриализации Урала (1926-1932 гг.): Сб. док. и материалов. Свердловск, 1967.

32. История индустриализации Урала (1933-1937 гг.): Сб. док. и материалов. Свердловск, 1984.

33. Материалы контрольных цифр Урала на 1929-1930 гг. Свердловск, Б.г.

34. Хозяйственное и культурное строительство Урала. Краткий обзор. Свер дл овск, 1929.

35. Постановление Уральского областного финансового совещания (1316 декабря 1929 г.). Свердловск, 1929.

36. К докладу Уралсовета Совнаркому РСФСР: краткие цифровые материалы. Свердловск, 1926.

37. Уральское хозяйство в цифрах 1926 г.: Краткий стат. справочник. Свердловск, 1926.

38. Уральское хозяйство в цифрах 1927 г.: Краткий стат. справочник. Свердловск, 1927.

39. Развитие и перспективы Уральской промышленности: Материалы к VI обл. съезду Советов Уралобласти. Свердловск, 1927.

40. Материалы к контрольным цифрам пятилетнего плана развития уральской промышленности 1928/29 1932/33 гг. Свердловск, 1928.

41. Уральское хозяйство в цифрах 1929 г.: Краткий стат. справочник. Свердловск, 1929.

42. Уральское хозяйство в цифрах 1930 г.: Краткий стат. справочник. Вып. 2 .Свердловск, 1930.

43. Социалистическое строительство Урала за 15 лет (Основные показатели). Свердловск, 1932.

44. Уральское хозяйство в цифрах 1931-1932 гг. Свердловск, 1933.

45. Экономика Урала в таблицах и диаграммах за 1925/26 -1928/29 гг. Свердловск, 1930.

46. Челябинская область в цифрах. Челябинск, 1934.

47. Свердловская область в цифрах. Свердловск, 1935.

48. Социалистическое строительство в Челябинской области в 1936 г. (Краткие итоги). Челябинск, 1936.

49. Хозяйство Свердловской области 1925-1936 гг.: Основные показатели. Свердловск, 1936.

50. Народное хозяйство Пермской области: Стат. сборник. Пермь, 1957.

51. Народное хозяйство Пермской области за годы Советской власти: Стат. сборник. Пермь, 1967.

52. Генеральный план хозяйства Урала. Свердловск, 1927.34. План ГОЭЛРО. М.,1955.3671.. Периодическая печать1. Газеты:1. Правда: орган ЦК ВКП(б).

53. Известия Советов депутатов трудящихся.3. Труд: орган ВЦСПС.

54. За индустриализацию: орган ВСНХ СССР.

55. Уральский рабочий: орган Екатеринбургского губкома РКП(б) и гу-бисполкома, с конца 1923 г.- орган Уралобкома РКП(б) и Уралоб-лисполкома.

56. Челябинский рабочий: орган Челябинского обкома и горкома ВКП(б), обл. и гор. Советов депутатов трудящихся.1. Журналы:

57. Большевик: политико-экономический двухнедельник ЦК ВКП(б).

58. Проблемы экономики: журнал Института экономики АН СССР.

59. Экономическое обозрение: ежемесячный журнал.

60. Пути индустриализации: ежемесячный журнал.

61. Северная Азия: ежемесячный журнал.

62. Плановое хозяйство: ежемесячный журнал.

63. Рабочий журнал: ежедневник ВЦСПС.

64. Международная экономика и международные отношения: журнал АН СССР.

65. История СССР: журнал АН СССР.

66. Коммунист: журнал ЦК КПСС.

67. Вопросы истории: журнал АН СССР.

68. Социологические исследования: журнал АН СССР.

69. Вопросы экономики: журнал АН СССР.

70. Весь промышленный и торговый Урал: журнал УОСНХ.368

71. Хозяйство Урала: журнал УОСНХ.

72. Горный журнал: ежемесячный журнал.

73. Уральское горное обозрение: ежемесячный журнал.

74. Уральский следопыт: ежемесячный журнал Союза писателей РСФСР.

75. Курсив: ежемесячный информационно-аналитический бюллетень

76. V. Книги и статьи Отечественные издания1. "Смешанная экономика": теория и практика 80-х гг. Реферативный сборник. М., 1990.

77. Абалкин Л. Надуманная дилемма // Независимая газета, 1994, 31 марта.

78. Абдурахимов Ю.В. Становление местной власти в уральской провинции. Екатеринбург, 1996

79. Абдурахимов Ю.В.,Тимошенко В.П. Развитие предпринимательства на Урале. Екатеринбург, 1996.

80. Алаторцева А.И. Журнал "Историк марксист". 1926-1941 гг. М.,1979.

81. Алексеев В. В. Взаимодействие технического и социального прогресса // Научно-технический прогресс: исторический опыт и современность. Свердловск, 1990.

82. Алексеев В.В. Исторический опыт как предмет изучения. Монреаль; Екатеринбург, 1995.

83. Алексеев В.В., Зубков К.И., Килин А.П., Широгоров В.В. Зарубежный опыт антидепрессивной региональной политики. Екатеринбург, 1992.

84. Асеев Н.П. Производство меди в Кыштымском горном округе // Горный журнал. 1912. №1.

85. Бакунин А. В. Борьба большевиков за индустриализацию Урала во второй пятилетке. Свердловск, 1968.370

86. Дэвис К. Модели нарушения и дефицитов в централизованно планируемых экономических системах // Социологические исследования. 1990. №> 1

87. Ефимкин М.М. Региональные процессы на востоке в контексте отечественной и мировой истории. // Региональные процессы в Сибири в контексте отечественной и мировой истории. Новосибирск, 1998;

88. Исторический опыт регионального развития: Урал и сопредельные территории. Свердловск, 1990.

89. Очерки по историографии советского общества. М., 1965; Очерки истории исторической науки в СССР. М., 1985.

90. Сахаров А.Н. Отечественная историография. Западные оценки и наша реальность // Россия в XX веке. М.,1994.

91. Зак Л.М., Лельчук B.C., Погудин В.И. Строительство социализма в СССР. Историографический очерк. М.,1971.

92. Историография истории СССР. Эпоха социализма. М., 1982.

93. Берхин И.Б. Некоторые вопросы историографии новой экономической политики в СССР// Вопросы истории. 1961. № 3.

94. Ворожейкин И.Е. Отечественная историография советского рабочего класса (1917-1970 гг.) М., 1976.

95. Историческая наука в России в XX веке. М.,1997. 356. Исторические исследования в России. Тенденции последних лет. М.,1996.

96. Историография социалистического строительства на Урале в переходный период (1917-1937 гг.). Свердловск, 1980.

97. Историография истории Урала переходного периода. 1917-1937 гг. Свердловск, 1985.

98. Историография социально-экономического развития Урала в период строительства основ социализма. Свердловск, 1987.

99. Бакунин A.B. История советского тоталитаризма. Т. 1-3. Екатеринбург, 1996.

100. История индустрии Урала. Свердловск, 1967.

101. История народного хозяйства Урала. 1917 1945 гг. 4.1. Свердловск, 1988.371

102. История социалистической экономики. М., 1976. Т. 2.

103. Итоги внешней политики СССР. 1923—1924 гг. М., 1925.

104. Канторович Я. Частная торговля и промышленность по действующему законодательству. М.,1925

105. Капелинский Ю.Н. Торговля СССР с капиталистическими странами. М.,1970.

106. История гражданской войны в СССР. 1917-1922 гг. Т. 1-5. М.,1938-1960.

107. Андрухов Н.Р. Партийное строительство после Октября. М., 1973.

108. Титов А.Г., Смирнов A.M., Шалагин К.Д. Борьба Коммунистической партии с антиленинскими группами и течениями в послеоктябрьский период. 1917-1934 гг. М., 1974.

109. История социалистической экономики в СССР. Т.1-7. М.,1977-1979.

110. Гимпельсон Е.Г. Великий Октябрь и становление советской системы управления народным хозяйством. М.,1977.

111. История советского государства и права. М.,1974;

112. Гимпельсон Е.Г. Советы в годы иностранной интервенции и гражданской войны. М., 1968.

113. Иромников М.П. Создание советского центрального государственного аппарата. 2е-изд. М., 1967.

114. Владимирцев B.C., Мутовкин Н.С. Советы на защите Октября. (1918-1920 г.г.). М., 1969.

115. Ионкина Т.Д. Всероссийские съезды Советов в первые годы пролетарской диктатуры. М., 1974.

116. Морозов Б.М. Создание и управление советского государственного аппарата (ноябрь 1917 март 1919 г.). М., 1957.

117. Макарова Г.П. Осуществление ленинской национальной политики в первые годы Советской власти (1917-1922 гг.). М., 1969.

118. Гафурова К.А. Борьба за сплочение трудящихся Средней Азии и Казахстана в первые годы Советской власти (1917-1924 гг.). М., 1972.372

119. История национально-государственного вопроса в СССР. Т. 1 (1917-1936). М., 1979.

120. Тадевосян Э.В. В. И. Ленин о государственных формах решения национального вопроса в СССР. М., 1970.

121. Городецкий E.H. Рождение Советского государства. М., 1965.

122. Радионов А.И., Зибарев В.А. Великий Октябрь и народы Севера. Томск, 1982.

123. Верн Н. История советского государства. М., 1992.

124. Морозов Л.Ф. О начальных этапах экономичной политики. //Экономическая политика Советского государства в переходный период от капитализма к социализму. М., 1986.чу 66. Касьяненко В.И. Завоевание экономической независимости СССР (1917-1940 гг.). М.,1972.

125. Ковалева Г., Ломовцев В. Инвестиционный климат Среднего Урала //Фокус. 1996. N 4.

126. Колосовский Н. Будущее Урало-Кузнецкого комбината.М.,Л.,1932.

127. Комплексный доклад о развитии экономических реформ в Курганской области. Курган, 1994.

128. Кондратьев Н. Д. Проблемы экономической динамики. М., 1989.

129. Концепция Программы перехода Свердловской области на модель устойчивого развития. Екатеринбург, 1995.

130. Кузнецова Т. Негосударственный сектор в советской экономической системе // Вопросы экономики. 1992. N 2.

131. Кузьминский А.И. Модели развития экономики. //Экономика и жизнь, 1993. № 29.

132. Куликов В.М. Подготовка и проведение развернутого наступления на капиталистические элементы на Урале. 1925-1932. Свердловск, 1987.

133. Куркина E.H. Государственная монополия внешней торговли СССР. М.,1959.

134. Ларина Н.И. Долгосрочное прогнозирование в региональной политике субъектов Федерации. Новосибирск, 1995.373

135. Ларина Н.И. Задачи и методы региональной политики субъектов федерации в странах рыночной экономики //Регион: экономика и социология. 1994. №4.

136. Лацис О. Проблема темпов в социалистическом строительстве// Коммунист. 1987. №18.

137. Левин А. Уральский регион: шанс на выживание. //Уральская газета, 1993 № 20.

138. Ленин В. И. Очередные задачи Советской власти //Полн. собр. соч. Т.36.

139. Ленин В. И. Речь о международном положении //Полн. собр. соч. Т.37.

140. Ленин В.И. О лозунге Соединенных Штатов Европы //Полн. собр. соч. Т.42.

141. Ленин В.И. Вопросы экономической политики //Полн. собр. соч. Т.35

142. Ленин В.И. О внутренней и внешней политике республики //Полн. собр. соч. Т.44.

143. Ленин В.И. Развитие капитализма в России //Ленин В.И. Избранные произведения в 10-ти т. Т.1. М.,1987.

144. Лещинский И. Г. Республики и края в советском экспорте. М.; Л., 1935.

145. Личман Б.В. Экономическая стратегия КПСС и тенденции развития индустрии Урала (1956-1985 гг.). Свердловск, 1990.

146. Личман Б.В. Урал: политика и индустрия. Екатеринбург, 1992.

147. Личман Б.В. Региональная индустрия в СССР. Екатеринбург, 1992.

148. Лобанова Э.Р. Опыт КПСС по приобщению мелкой буржуазии города к строительству социализма. М., 1970.

149. Ляндау Л.Г. Иностранный капитал в дореволюционной России и в СССР. М.; Л.,1925.

150. Лященко П.Н. История народного хозяйства СССР. М., 1956. Т.2.

151. Макаренко А. А. Мировой пролетариат — стране Советов. Киев, 1963.374

152. Мальцев А. Местное управление и стимулирование региональной внешнеэкономической деятельности //Вопросы экономики. 1991. №11.

153. Мальцев А. Совершенствование управления внешней торговлей на уровне территории //Вопросы экономики. 1989. № 4.

154. Мальцев А. Уральский экономический район: современный экспортный потенциал //Внешнеэкономический пресс-бюллетень. 1990. №2.

155. Мальцев А. Экспортная база Среднего Урала. Возможности и проблемы // Внешняя торговля. 1988. № 5.

156. Маркс К. Капитал. Т. 1.М., 1982.

157. Маряхин Г. Очерк истории налогов с населения СССР. М.,1964.

158. Материалы к расширенному заседанию Правительства Российской Федерации 15 июля 1994 г. М.,1994.

159. Материалы по истории СССР. Т. IV. М., 1959.

160. Матушкин П.Г. Урало-Кузбасс. Челябинск, 1966.

161. Менделеев Д. И. Учение о промышленности //Сочинения. JI.-M., 1950. Т.20.

162. Мендельсон Л. Экономические кризисы и циклы XIX века. М., 1949.

163. Местная промышленность и торговля. М., 1925.

164. Митин М.Г., Кубышев A.C., Савельев В.Н. Международные расчетные и кредитные отношения СССР. Свердловск, 1971.

165. Михайловский В.И., Светлов Ю.И. Исследование процессов самоорганизации политических и экономических явлений на региональном уровне //Российский экономический журнал. 1993. № 9, 12; 1994. №1-5, 7, 8, 10, 11; 1995. № 1.

166. Монополии в металлургической промышленности России. 19001917. М,. 1963.

167. Морозов Л.Ф. Решающий этап борьбы с нэпманской буржуазией (из истории ликвидации капиталистических элементов города). 19261929. М.,1960.

168. Некоторые историко-географические особенности размещения металлургии Урала//Географический сборник. М. Л., 1957.

169. Нетрусов А. Восточным районам СССР мощную экспортную базу //Внешняя торговля. 1963. № 7.

170. Обминский Э.Е. Мировое хозяйство: проблемы регулирования //Мировое хозяйство и современная экономика. Шансы и иллюзии. М.,1990.

171. Орджоникидзе Г. К. Статьи и речи. Т. 2. М., 1957

172. Осипов Ю.М. Современность и экономический социум //Мировое хозяйство и современная экономика. Шансы и иллюзии. М.,1990.

173. Основные итоги развития внешнеэкономической деятельности Свердловской области в 1996 году. Екатеринбург, 1997.

174. Очерки государственного регионального программирования экономики в развитых капиталистических странах. Л., 1988.

175. Очерки истории исторической науки в СССР. М.,1966. Т. IV.

176. Панцов A.B. Лев Давидович Троцкий // Вопросы истории. 1990. N5.

177. Пасвольский Л., Моультон Г. Русские долги и восстановление России. М.,1925.

178. Проблемы эффективного использования иностранных инвестиций в предпринимательской деятельности //Уральский внешнеэкономический журнал. 1995. № 5.

179. Путеводитель по Уралу. Екатеринбург, 1899.

180. Радек К. Вопрос о долгах СССР // Плановое хозяйство. 1925. № 8.

181. Региональные проблемы экономической интеграции СССР в системе стран СЭВ. М., 1975.

182. Региональные рынки: проблемы регулирования //Социально-политический журнал. 1994, № 3-6.

183. Розенгольц А. П. СССР и капиталистический мир. М., Л., 1934.

184. Рыбалкин В.Е. Возможности взаимодействия экономики СССР и мирового хозяйства //Мировое хозяйство и советская экономика. Шансы и иллюзии. М.,1990.376

185. Рыков А.И. Итоги Пленума ЦК ВКП(б). М.,Л.,1926.

186. Рыков А.И. Хозяйственное положение СССР. М.,Л.,1928.

187. Рыков А.И. Хозяйственное положение страны и задачи партии. М.,Л.,1927.

188. Сапелкин В. Горное дело в России. СПб., 1903.

189. Сибирская советская энциклопедия. Т. 1. Новосибирск, 1934.

190. Сибирская советская энциклопедия. Т. 2. Новосибирск, 1934.

191. Социально-экономический потенциал региона. Проблемы оценки использования и управления. Екатеринбург, 1997.

192. Сталин И.В. Новая обстановка новые задачи хозяйственного строительства: Речь на совещании хозяйственников 23 июня 1931 г. //Сталин И.В. Соч. Т. 13.

193. Таль Б. Пути строительства социализма в СССР. М.,Л.,1928.

194. Тарасов А. Средний Урал интегрируется в большой мир //Фокус. 1997. №1-2.

195. Тигранов Т.Ф., Ойль П.В. Драгоценные металлы. М.,1925.

196. Тимошенко В. П. Исторический опыт внешнеэкономических связей Урала (проблемы изучения). Свердловск, 1989.

197. Тимошенко В.П. Реформа регионального внешнеэкономического комплекса (поиски и решения). Екатеринбург, 1998.

198. Тимошенко В.П. Урал в мирохозяйственных связях (1917-1941 гг.). Свердловск, 1991.

199. Троцкий Л.Д. О Сибири //Северная Азия. 1927. № 3.

200. Уральский регион: последствия экономического реформирования. Екатеринбург, 1996.

201. Хрисанфов В.П. Методические вопросы изучения внешнеэкономических связей региона //Проблемы регионального развития экономики СССР и зарубежных стран в системе международного разделения труда. М.,1977.

202. Л Хромов П.А. Некоторые закономерности развития промышленности СССР. М.,1963.

203. Чичканов В., Мальцев А. Задачи развития экспортного потенциала Уральского экономического района //Внешняя торговля. 1988. № 9.

204. Шарапов Н.С. Об участии иностранных рабочих и специалистов в социалистическом строительстве на Урале (1930-1934 гг.) //Вопросы истории КПСС. 1966. № 3.

205. Шишкин В. А. О внешнем факторе социально-экономического развития страны // Вопросы истории. 1988. № 9. С. 28.

206. Шишкин В.А. В борьбе с блокадой. М.,1979.

207. Шишкин В.А. Советское государство и страны Запада в 19171923гг.: Очерки истории становления экономических отношений. Л., 1969.

208. Экономическая политика Советского государства в переходный от капитализма к социализму период. М., 1986.

209. Экономическая реформа в регионе: проблема сочетания федерального и территориального. Екатеринбург, 1994.

210. Экспортно-импортная деятельность Уральского экономического района //Уральский внешнеэкономический журнал. 1995. № 5.

211. Ярошенко В.Н., Чичканов В.П. Намерены и сможем в условиях суверенитета //ЭКО. 1991. № 6.