автореферат диссертации по истории, специальность ВАК РФ 07.00.02
диссертация на тему: Механизм принятия государственных решений в Российской империи в эпоху преобразований Александра II

Полный текст автореферата диссертации по теме "Механизм принятия государственных решений в Российской империи в эпоху преобразований Александра II"

На правах рукописи

ШАЛАШНАЯ ВАЛЕНТИНА МИХАЙЛОВНА

МЕХАНИЗМ ПРИНЯТИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РЕШЕНИЙ В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ В ЭПОХУ ПРЕОБРАЗОВАНИЙ АЛЕКСАНДРА П (НА ПРИМЕРЕ ВОЕННЫХ РЕФОРМ 1860-1870-х гг.)

Специальность 07.00.02 - отечественная история

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата исторических наук

4849ЭО•

Москва-2011

4849561

Работа выполнена на общеуниверситетской кафедре Институт? гуманитарных наук Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования города Москвы «Московски" городской педагогический университет»

Научный руководитель: - кандидат исторических наук, профессор

Кириллов Виктор Васильевич

Официальные оппоненты: - доктор исторических наук, доцент

Ивенина Татьяна Анатольевна - кандидат исторических наук, доцент Ляшенко Леонид Михайлович

Ведущая организация: ■ ГОУ ВПО Московский государственный

гуманитарный университет им. М.А. Шолохова

Защита состоится «_>>. мая 2011 года в 15 часов на заседании

Диссертационного Совета Д 850.007.01 в Московском городском педагогическом университете по адресу: 129226 Москва, 2-й Сельскохозяйственный проезд, дом 4, корпус 4.

С диссертацией можно ознакомиться в фундаментальной библиотеке ГОУ ВПО города Москвы «Московский городской педагогический университет»

Автореферат диссертации разослан «_»__20 г.

Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат исторических наук профессор

#

Корнилов В.А.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Исторический опыт проведения государственных реформ (как положительный, так и отрицательный) неизменно остается одной из самых сложных проблем российской государственности нового и новейшего времени, что и определяет актуальность избранной темы. Исследование законотворческой деятельности правительственных учреждений в период обновления и укрепления политической системы России способствует развитию творческого отношения к освоению исторического опыта, умения использовать его в современных условиях.

Степень научной разработанности темы. История высших правительственных учреждений и опыт проведения военных реформ в период правления Александра II изучены весьма широко и представлены значительным кругом публикаций. Тем не менее, отдельные аспекты законотворческого процесса 1860-1870-х гг. еще недостаточно освещены.

В историографии исследуемой проблемы принято выделять три основных этапа: 1) дореволюционный, 2) советский и 3) современный. Каждый из этих этапов имеет свои методологические и мировоззренческие особенности, фундаментальные исследования и публикации по отдельным, более узким вопросам истории функционирования правительственного аппарата Российского государства в эпоху Великих реформ.

В дореволюционной историографии основными трудами по теоретическому осмыслению деятельности правительственных учреждений России в 1860-1870-е гг. стали исследования представителей так называемой «государственной школы»1. Они подробно рассмотрели законодательную базу формирования высших правительственных учреждений, осветили ключевые аспекты их деятельности в период правления Александра II. Причем, проблема механизма принятия государственных решений в большей степени интересовала не историков, а правоведов. Основными трудами дореволюционного периода по научно-историческому исследованию реформаторского процесса 1860-1870-х гг. стали работы Г.А. Джаншиева, С.С. Татищева, А.А. Корнилова.

В исследованиях Г.А. Джаншиева дан анализ преобразований с позиций интересов и целей действовавших в то время исторических субъектов: политической элиты, формирующейся буржуазии, народных масс. Они содержат записки и воспоминания непосредственных участников

' См.: напр.: Градовский А.Д. Начала русского государственного права. В 3-х т. - СПб., 1875-1883; Ивановский В.В. Русское государственное право. Т. 1. - Казань, 1895; Кавелин Д.К. Собрание сочинений К.Д. Кавелина. Т.1. - СПб., 1897; Коркунов Н.М. Русское государственное право. - СПб., 1903; Ковалевский М.М. Очерки по истории политических учреждений России. - СПб., 1908; Романовский В.Е. Государственные учреждения древней и новой России. - М., 1911; Якушкин В.Е. Государственная власть и проекты государственной реформы в России. - СПб., 1906.

проведения реформ, в частности, министра юстиции и генерал-прокурора Сената С.И. Зарудного, что позволило расширить представления о законодательном процессе рассматриваемой эпохи '.

С.С. Татищев отразил официальную точку зрения на реформаторский процесс 1860-1870-х гг. Введение им в научный оборот значительного объема фактического и документального материала способствовало углублению исторических знаний об особенностях функционирования органов высшей власти при Александре II2.

Более критичная оценка реформаторской политики Александра II представлена в работах A.A. Корнилова. Ученый обратил внимание на бюрократический путь разработки проектов реформ, при этом он выделил в законотворческом процессе новые черты, в том числе открытое обсуждение законопроектов в печати3. Историк дал высокую оценку военным реформам, в первую очередь, введению всесословной воинской повинности4. Комплексное исследование законотворческого процесса не являлось специальной задачей научных трудов A.A. Корнилова.

Иной подход к историческим оценкам исследуемого периода отражен в исследованиях В.О. Ключевского, который утверждал, что для научного анализа последствий Великих реформ к концу XIX в. еще не было достаточно накоплено объективных данных5. Он создал краткий обзор реформаторских преобразований Александра II, в котором, в частности, указал на осознанную властью необходимость совершенствования законодательного процесса6.

Следует отметить, что в исторической литературе длительное время не было специальных исследований по рассмотрению порядка инициирования, разработки и принятия нововведений в военной сфере. Первой попыткой научного анализа законодательного механизма эпохи Великих реформ по проблемам военного ведомства стал очерк историка Г.А. Джаншиева «Воинский устав 1 января 1874 года (по поводу двадцатилетия)»7, который написан на основе исследования обширной документальной базы. Тем не менее, автор оставил без внимания ряд некоторых особенностей подготовки законопроекта, в частности, роль П.А. Валуева в инициировании исследуемой им реформы.

История преобразований в сухопутной армии рассматривалась также в трудах, выполненных в традициях дореволюционных юбилейных

1 Джаншиев Г.А. Эпоха великих реформ. Исторические справки. - СПб., 1907; Его же. Зарудный и судебная реформа. Историко-биографический эскиз. - М., 1889.

2 Татищев С.С. Император Александр II. Его жизнь и царствование. В 2-х т. - СПб., 1903.

3 Корнилов А.А. Курс истории России XIX века. - М., 1993. - С.250.

4 Там же, с. 299.

5 Ключевский В.О. Сочинения. В 9 т. Т. 5. Курс русской истории. - М., 1989. - С. 259.

6 Там же, с.431.

7 Джаншиев Г. А. Эпоха великих реформ: [исторические справки в 2-х т.]. - М., 2008.

ведомственных изданий, которые содержат обширный документальный материал, но представляют ценность лишь как справочные источники1.

В советскую эпоху государственный механизм Российской империи рассматривался историками с учетом новой методологической основы -марксистского подхода к изучению исторического процесса. Основное внимание авторы акцентировали на ограниченность и незавершенность преобразований. Тем не менее, в 1950-1980-е гг. в советской исторической науке были в основном обработаны архивные материалы, введен в научный оборот широкий круг источников, в результате чего появились первые глубокие фундаментальные исследования эпохи Великих реформ2.

Крупный вклад в изучение государственного механизма дореволюционной России внес П.А. Зайончковский, труды которого способствовали формированию новых направлений в российской и западной историографии3. Под редакцией П.А. Зайончковского были опубликованы дневники Д.А. Милютина4 и П.А. Валуева5. П.А. Зайончковскому принадлежит первое фундаментальное исследование военных реформ 18601870-х гг.6. Однако, инициирование, разработка, и принятие военных законопроектов рассматривались ученым лишь в контексте общего анализа военных преобразований и их результатов. П.А. Зайончковский впервые широко использовал метод статистической обработки архивных материалов для анализа состава правительственного аппарата Российской империи второй половины XIX в.

Особое значение в освещении темы настоящей диссертации имеют труды Н.П. Ерошкина7, который разработал новый метод исследования

1 См., напр.: Историческое обозрение Военно-сухопутного управления 1825-1850. - СПб., 1850; Столетие Военного министерства (1802-1902). Т. 1-14. - СПб., 1902-1914; Исторический очерк деятельности Военного управления в России в первое двадцатилетие благополучного царствования государя императора Александра Николаевича (1855-1880).Т. 1-6. - СПб., 1879 - 1881; Исторический обзор деятельности Комитета Министров. 1802-1902. - СПб., 1902; История Правительствующего Сената за двести лет. 1711-1911. -СПб., 1911; Государственный совет. 1801-1901. - СПб., 1901.

2 См., напр.: Хейфец М.И. Вторая революционная ситуация в России (конец 70-х начало 80-х годов XIX века). Кризис правительственной политики. - М, 1963; Оржеховский И.В. Из истории внутренней политики самодержавия в 60-70-х годах XIX века. - Горький, 1974; Его же. Самодержавие против революционной России (1826-1880). - М., 1982; Чернуха В.Г. Внутренняя политика царизма с сер. 50-х до н.80-х rrXIX века. - Л., 1978; Ерошкин Н.П. Крепостническое самодержавие и его политические институты (Первая половина XIX века). -М., 1984.

J Зайончковский П.А. Кризис самодержавия на рубеже 1870-1880-х годов. - М., 1964; Его же. Правительственный аппарат самодержавной России. - М., 1978 и др.

4 Милютин Д.А. Дневник Д.А. Милютина/ Под ред. П.А. Зайончковского. В 4 т. М., -1947-1950.

5 Валуев П.А. Дневник Валуева/ Под ред. П.А. Зайончковского. В 2-х т. - М., 1961.

6 Зайончковский П.А. Военные реформы 1860-1870-х гг. - М., 1952.

7 Ерошкин Н.П., Куликов Ю.В., Чернов A.B. История государственных учреждений до Великой Октябрьской социалистической революции. - М., 1965; Ерошкин Н.П. Самодержавие накануне краха. - М., 1975 и др.

истории правительственных учреждений посредством комплексного изучения их сущностных характеристик, а именно выявления нормативно-правовых основ структуры, компетенций, функций, кадрового состава и их соотнесения с практической ролью в государственном механизме. Этот подход имеет важнейшее значение для проведения структурного анализа механизма принятия государственных решений в нашем исследовании. Разработка реформ 1860-1870-х гг. в трудах ученого была ограничена кратким обзором.

На современном этапе развития исторической науки созданы весьма значимые для настоящего исследования труды, посвященные истории высших правительственных учреждений, преобразованиям в сухопутной армии, деятельности выдающихся сановников эпохи Великих реформ.1. Среди них выделяются работы Л.Г. Захаровой, ученицы П.А. Зайончковского, продолжившей разработку методологии изучения реформаторского процесса и обосновавшей необходимость дифференцированного подхода к исследованию его различных аспектов2. Под руководством Л.Г. Захаровой в 1997-2010 гг. осуществлено полное издание «Воспоминаний» и «Дневника» Д.А. Милютина.

Серьезный вклад в изучение опыта правительственного реформаторства в России внесли исследования сравнительно-исторического направления3. В этих трудах не вызывает разногласий тот факт, что реформы реформы 1860-1870-х гг. осуществлялись в рамках консервативного обновления, предполагавшего активную реформаторскую роль государства и пассивность широких народных масс. Однако, доминирующая точка зрения о том, что реформы второй половины XIX в., проходившие в условиях сохранения традиционных институтов власти, не привели к эволюции механизма принятия государственных решений, представляется нам несколько спорной.

Особое место в современных трудах занимает фундаментальный труд Л.Е. Шепелева4, который применил принцип компаративизма для выявления сущностных характеристик роли высших правительственных учреждений в государственном управлении Российской империи. Огромное значение для

1 См.: Ляшенко Л.М. Александр II, или История трех одиночеств. - М., 2003; Осипова М.Н. Великий русский реформатор Д.А. Милютин. - М., 2005; Толмачев Е.П. Александр II и его время. В 2-х кн. - М., 1998; Его же. Военная политика и реформы Александра II. - М., 2007 и др.

2 Захарова Л. Г. Александр 11 II Российские самодержцы. 1801-1917 - М., 1993; Ее же. Дмитрий Алексеевич Милютин, его время и мемуары.// Д.А. Милютин. Воспоминания. 1816-1843. - М., 1997. - С. 5-31; Ее же. Самодержавие, бюрократия и реформы 60-гг. XIX в. в России. //Вопросы истории. 1989, № 10. - С. 3-24.

^ См.: Кириллов В.В. История реформ и контрреформ в контексте российской модернизации ХУШ-ХХ вв. - М., 2005; Его же. История России. - М., 2007; Лысенко Л.М. Губернаторы и генерал-губернаторы Российской империи. - М., 2001; Раскин Д.И. Система институтов российской имперской государственности кон.ХУШ- нач. XX вв. Дис. ... д-ра ист.наук. - СПб., 2006.

4 Шепелев Л.Е. Чиновный мир России: XVIII- начало XX в. - СПб., 1999.

настоящей работы имеет комплексный подход JI.E. Шепелева к изучению деятельности высших и центральных учреждений по принятию государственных решений на базе нормативных документов, архивных и мемуарных источников. Процесс разработки реформ 1860-1870-х гг. автор рассматривает в контексте решения общих задач своего исследования.

Среди зарубежных публикаций необходимо выделить работы представителей так называемой «школы Зайончковского», которая была сформирована учеными, проходившими в 1960-1970-е гг. стажировку на историческом факультете МГУ: Ч. Адлера, М. Раева, Д. Орловски, Д. Сондерса, P.C. Уортмана1. Эти исследователи отметили ведущую роль централизованной бюрократической системы Российской империи в осуществлении реформ 1860-1870-х гг., что во многом предопределило принципиальное отличие российской модернизации от западноевропейского опыта.

Глубокое, системное исследование взглядов и деятельности современников и непосредственных участников подготовки преобразований 1860-1870-х гг. представлено в диссертационных трудах и монографиях последних лет. Для настоящей работы важное значение имеют выводы В.Е. Воронина о влиянии внутриправительственной борьбы на судьбу реформ 1860-1870-х гг.", A.B. Мамонова об историческом значении рокового поворота внутренней политики России к контрреформам, который был провозглашен Александром III манифестом 29 апреля 1881 г.\ Военная и научная деятельность Д.А. Милютина рассматривается в исследовании Д.Е. Габелко4. Однако, авторы указанных трудов не ставили своей задачей освещение механизма принятия нововведений в 1860-1870-е гг.

Таким образом, изучение опубликованных трудов показало, что при всем многообразии литературы по различным проблемам функционирования правительственного аппарата Российской империи, отдельные аспекты механизма принятия государственных решений в 1860-1870-х гг. требуют дальнейшей научной разработки.

Объект исследования - законотворческая деятельность высших правительственных учреждений Российской империи и Военного

1 Adler Ch. The 'Revolutionary situation 1859-1861: The uses of historical conception II Canadian Slavic Studies. - Montreal, 1969.-Vol.3, N 2; Raeff M. The bureaucratic phenomena of imperial Russia, 1700-1905//AHR. -Wash., 1979.-Vol.84, N 2; Orlovsky D. Recent studies on the Russianbureaucracy II Russian review,- 1976. -Vol.35. -P.448-467; Saunders D. P.A.Zaionchkovskii: High society subversive II Kritika, 2000; Уортман P.C. Властители и судии: Развитие правового сознания в имперской России. - М., 2004.

2 Воронин В.Е. Русские правительственные либералы в борьбе против «аристократической партии» (середина 60-х - середина 70-х гг. XIX в.). - М, 2009.

3 Мамонов А.В. Правящая бюрократия и формирование внутренней политики самодержавия в конце царствования Александра II. Автореф. .. кан. ист. наук. - М., 2002.

4 Габелко Д.Е. Д.А. Милютин - государственный деятель и историк. Автореф. ...кан. ист. наук. - Воронеж, 2002.

министерства, их взаимодействие в процессе инициирования, разработки и принятия проектов нововведений.

Предмет исследования - механизм принятия государственных решений и его эволюция на примере военных реформ в 1860-1870-е гг.

Хронологические рамки исследования несколько расширены и охватывают период с 1801 по 1880 гг., что обусловлено следующими основаниями:

во-первых, систематизированная нормативно-правовая база, ставшая основой механизма разработки и прохождения законопроектов в высших и центральных государственных учреждениях Российской империи, была создана в первой половине и середине XIX в. В 1860-е гг. дальнейшее развитие получили лишь правовые основы законотворческой деятельности Военного министерства (Свод военных постановлений в издании 1869 г.);

во-вторых, Д.А. Милютин, инициатор и организатор разработки военных реформ, занимал пост военного министра в 1861-1881 гг. До начала 1880-х гг. под влиянием военного министра продолжалась законотворческая деятельность Военного министерства и Особого присутствия по делу о воинской повинности Государственного совета, которые занимались, в частности, разработкой дополнений к закону о воинской повинности, уточнявших его отдельные положения.

Цель диссертации - расширение научных знаний о механизме принятия государственных решений в Российской империи, его организационно-правовых, институциональных и личностных основах на примере военных реформ 1860-1870-х гг.

Задачи:

1. Проанализировать положения учредительных документов, определяющих организационно-правовые основы статуса и законотворческой деятельности Государственного совета, Комитета министров, Совета министров, Правительствующего Сената в 1860-1870-е гг.

2. Исследовать на основе законодательных актов процедуру рассмотрения законопроектов в высших правительственных учреждениях.

3. Показать возможности и методы влияния высших государственных учреждений, отдельных сановников на процесс принятия законопроектов.

4. Рассмотреть на примере военных реформ утвердившуюся практику инициирования, разработки и принятия государственных решений.

5. Проследить эволюцию механизма принятия государственных решений по военным реформам.

6. Выявить и представить как общий результат исследования целостный механизм принятия государственных решений на примере военных реформ.

Достижение указанной цели позволяет дать ответ на вопрос: привела ли активная законотворческая работа высших и центральных правительственных учреждений России в 1860-1870-е гг. к эволюции государственного управления?

Ответ на этот вопрос дает более четкое выделение методов государственной власти, которые применялись в Российской империи во

второй половине XIX в. и способствовали нарастанию социально-политических противоречий.

Источниковая база исследования. Для достижения поставленной цели и разрешения задач диссертационного исследования было использовано несколько групп источников.

К первой группе следует отнести официальные издания законодательных актов, среди которых особое место занимают учреждения высших правительственных органов Российской империи, а также дополняющие их указы, манифесты, правила, в которых конкретизировались, уточнялись положения учреждений, относящиеся к правовому статусу, функциям и процедуре рассмотрения дел в высших правительственных учреждениях и Военном министерстве. Они опубликованы в Полном собрании законов Российской империи (издания первое и второе)1. К этой группе, например, относятся манифесты об образовании Государственного совета и об учреждении министерств, Общее учреждение министерств, Учреждение Государственного совета и Государственной канцелярии, высочайшие указы о производстве дел по Комитету министров во время отсутствия императора в столице, особый рескрипт о создании II отделения Собственной его императорского величества канцелярии2 и другие. Сюда же относится Свод военных постановлений3.

Вторая группа источников представляет собой архивные материалы официального делопроизводства правительственных учреждений. Немалый интерес представляют материалы Российского государственного исторического архива (РГИА) и его научно-исследовательской библиотеки. В ходе настоящего исследования были изучены документы, которые раскрывают особенности законотворческого процесса в Комитете министров, Государственном совете и его особых присутствиях, Военном министерстве, его комиссиях и совещаниях. Это документы фондов: 515 (Совет Государственный), 1405 (Департамент законодательного отделения Министерства юстиции), 1149 (Департамент законов Государственного совета), 1162 (Государственная канцелярия), 1192 (Государственного совета отделение дел государственного секретаря), 1246 (Особое воинское присутствие о воинской повинности. Архив Государственного совета), 1250 (Дела и бумаги председателей и членов Государственного совета), 1263 (Комитет министров), 1275 (Совет министров). Журналы и прилагаемые к ним материалы фондов Департамента законов Государственного совета и

1 Полное собрание законов Российской империи. Собрание 1-е. Т. 1-45. СПб., 1830; Полное собрание законов Российской империи. Собрание 2-е. Т. 1-55. СПб., 1830-1884.

2 Полное собрание законов Российской империи. Собрание 1-е. Т. 26, № 19806; т. 27, № 20406; т. 31, № 22064; № 24164; т. 32, № 25043; т. 40, № 30469; Полное собрание законов Российской империи. Собрание 2-е. Т. I, №. 312; т. 2, №. 1190; т. 7, №. 5166; т. 9, №. 6974, 7919; т. 10, №. 7771; т. 15, №. 14098; т. 17, №. 15549; т. 29, №. 28692; т. 32, №. 31845; т. 36, №. 33403, 36208; т. 37, №. 38603; т. 38, №. 39192, 40007; т. 50, №. 55116; т.54, №. 60357; т. 19, №. 16057; т. 28, № 27354; т. 37, №.38761.

3 Свод военных постановлений. СПб., 1839г., 1859 г.,1869 г.

Особого воинского присутствия о воинской повинности позволили составить целостное представление об организации тщательной проработки каждого нововведения и процедуре согласования его положений с действовавшим законодательством. Сопоставление материалов указанных фондов с документами, отложившимися в фонде Комиссии по разработке положения о личной воинской повинности РГВИА, позволило уточнить роль отдельных правительственных учреждений в подготовке проектов военных реформ.

Неоценимое значение для данного исследования имеют материалы Научно-исследовательского отдела рукописей Российской государственной библиотеки (фонды: 129 (Киселевы), 169 (Милютин Д.А.), 548 (Кавелины)) и Отдела рукописей Российской национальной библиотеки (фонды: 126 (Валуев П.А.), 208 (Головнин A.B.), 600 (Ревизия сенатора A.A. Половцова), 633 (Рейтерн М.Х.)). В них отложились уникальные документы, прежде всего, записки на высочайшее имя Д.А. Милютина, П.А. Валуева, заметки A.B. Головнина о деятельности общего собрания и департаментов Государственного совета, которые позволяют проследить особенности закулисной борьбы внутриправительственных группировок в ходе обсуждения проектов военных реформ.

К этой же группе следует отнести: 1 ) журналы и выписки из журналов Государственного совета, его особых присутствий и комиссий; отчеты по делопроизводству Государственного совета1, на основе которых были изучены особенности подготовки и обсуждения проектов военных реформ;

2) всеподданнейшие отчеты и доклады, ежегодно представляемые императору военным министром за 1861- 1881 гг., позволившие исследовать инициативы нововведений Военного министерства и их оценку верховной властью2;

3) отдельные доклады и записки высших сановников, направляемые на высочайшее имя - Д.А. Милютина3, П.А. Валуева4, Ф.В. Ридигера5, П.А. Шувалова6, великого князя Константина Николаевича7, A.B. Головнина8, содержащие сведения об особенностях законотворческой процедуры и роли отдельных сановников в подготовке проектов;

' 4) документы Военного совета и Военно-кодификационного комитет по рассмотрению законодательных вопросов9, изучение которых позволило

1 РГИА. Ф. 515. Оп.27. Ед.хр. 2361; Ф. 1192. On. 1. Д. 1; Ф. 1246. Оп.4. Д.102; Ф. 1263. Оп.1. Ед.хр.3271; Ф. 846. Оп. 16. Т.1. Д. 1348; НИОР РГБ. Ф. 169 . Кар.24. Ед.хр. 36, 39,40, 42; Кар.25. Ед. хр. 2, 4.

2 РГВИА Ф. 1. Оп. 2. Д.1-28; 119-134.; НИОР РГБ. Ф. 169. Кар. 37, Ед.хр. 7;

3 НИОР РГБ. Ф. 169. Кар. 19. Ед.хр. 9;Кар. 25. Ед.хр.25; Кар. 26. Ед.хр. 2; Кар.40, Ед.хр. 9.

4 НИОР РГБ. Ф. 169 Кар. 22. Ед.хр. 45; ГА РФ. Ф. 677. On. 1. Ед.хр. 503.

5 РГВИА. Ф. 846. On. 16.Т. II. Д. 6005.

6 НИОР РГБ. Ф. 169. Пап. 49. Ед.хр. 10.

7 НИОР РГБ. Ф. 169. Кар.23. Ед.хр. 14: Кар.25. Ед.хр. 1, 6.

8 НИОР РГБ. Ф. 169. Кар.24. Ед.хр. 4;

9 РГВИА. Ф. 1. Оп.1. Д. 27189,29346, 31050; Ф. 831. Оп.1. д.31, 36, 39, 48; 458, 459, 545, 604, 621, 1065, 1067, 1069; Оп. 3. Д. 11; НИОР РГБ. Ф. 169. Кар. 24. Ед.хр. 36-38; Кар. 25.

выявить изменения в законотворческой деятельности Военного министерства в 1860-1870-е гг.;

5) ведомости о ходе занятий комитетов и комиссий Военного министерства, о движении дел в этих органах, содержащие сведения о практике детальной разработки законопроектов в структурах самого военного ведомства ';

6) переписка военного министра с П.А. Валуевым, Д.М. Сольским, П.Н Игнатьевым, Д.А. Толстым, М.Х. Рейтерном, П.А. Шуваловым и другими лицами по вопросам разработки проектов нововведений и другим вопросам2;

7) переписка Государственной канцелярии и канцелярии Военного министерства с министерствами и другими учреждениями по вопросам рассмотрения законопроектов3.

Основные привлеченные делопроизводственные материалы, некоторая часть которых не исследовалась ранее, находятся в фондах Российского государственного военно-исторического архива (РГВИА). В них отложились материалы о работе различных структур Военного министерства по подготовке проектов реформ, обращения офицеров и гражданских лиц, излагавших инициативы и проекты нововведений. Наибольшую ценность для настоящей работы представляют документы фондов: 1, 29 (Канцелярия Военного министерства), 224 (Милютин Д.А.), 378 (Комиссия по разработке положения о личной воинской повинности), 401 (Военно-ученый комитет Главного штаба), 831 (Военный совет), 846 (Военно-ученый архив).

Важным источником для выявления особенностей законотворческой работы Военного ведомства накануне реформ стали дела 454-478, описи 6 фонда 29, содержащие сведения о перечне дел, рассматриваемых в учреждениях Военного министерства. В указанном фонде имеется также большой массив документов 1860-1870-х гг., свидетельствующих о порядке подготовки сведений по военному ведомству, предоставлявшихся в особые присутствия Государственного совета для обсуждения проектов военных реформ. Часть этих документов впервые была введена в научный оборот.

Введены в научный оборот несколько документов, устанавливающих порядок внесения дел на заключение Государственного совета4 и рассмотрения законодательных вопросов в Военном совете и Военно-кодификационном комитете Военного министерства5.

Третья группа источников представлена дневниками, воспоминаниями и письмами Д.А. Милютина6, Александра II1, П.А. Валуева2,

Ед.хр. 2, 8-16,28-32; Кар. 26. Ед.хр. 1-16.

1РГИА. Ф. 1246. Оп.1. Ед.хр. 9; Ф. 1192. Оп. 1. Д. 1; РГВИА. Ф. 378. Оп. 1. Д 2-17.

2ОРРНБ.Ф. 633. Оп. 1.Д.8;РГВИА. Ф. 1.0п. 1. Д. 143-165;Ф. 224. Оп.1. Д.1-5;НИОР РГБ. Ф. 169. Кар. 22. Д. 9,21,24, 44, 47; Кар.23. Ед.хр. 15, 16; Пап. 39. Ед.хр.37; Пап. 40. Ед.хр. 10, 11,30.

3 НИОР РГБ. Ф. 169. Кар. 23. Ед.хр. 16; РГВИА. Ф. 378. Оп. 1. Д. 150,248, 265, 267; РГИА. Ф. 1246. Оп. 1. Д. 1, 5; Ф. 515.On.27. Ед.хр. 2361; Ф. 1405.0п. 70. Ед. хр. 5783.

4 РГИА. Ф. 515. Оп.27. ед.хр. 2361; Ф. 1405. Оп. 70. Ед.хр.5783. Л. 1-3;

' РГВИА. Ф. 1. Оп.1. Д. 29346. Л. 1-66, Д. 31047. Л. 2-60; Д. 31050.Л.43-56; 345-410.

6 Милютин Д.А. Дневник. 1873-1875. - М„ 2008; Его же. Дневник. 1876-1878. - М., 2009;

Д.А.Оболенского3, A.B. Головнина4, Е.М. Феоктистова5, Е.А. Перетца6, К.Д. Победоносцева7, значительная часть из них опубликована. Изучение мемуарного наследия сановников, принимавших непосредственное участие в работе высших правительственных учреждений, позволило более глубоко понять и прочувствовать эпоху Великих реформ, нравственные и политические идеалы реформаторов и их противников. Исследование ранее введенных в научный оборот и опубликованных личных источников с целью выявления особенностей законотворческого процесса дало возможность увидеть новые грани уже известных событий.

Избранный круг архивных материалов и публикаций составил репрезентативную базу источников, что дает основания для объективности полученных в ходе исследования выводов.

Методологическую основу исследования составляет принцип научного историзма, позволяющий рассмотреть деятельность высших и центральных государственных учреждений по принятию законопроектов в процессе развития, с учетом конкретно-исторической обстановки. Для проведения комплексного исследования законотворческой деятельности государственных учреждений в период разработки военных реформ 18601870-х гг. весьма важным стал принцип компаративизма, поскольку был использован широкий спектр сравнительно-исторических методов, в том числе сравнительно-генетический, сравнительно-типологический. В работе также нашли применение контент-анализ, сравнительно-исторический анализ и синтез, системный метод с элементами моделирования. Применение антропологического подхода дает возможность подчеркнуть роль отдельных личностей в преобразовании России, в частности, воздействие Д.А. Милютина на законотворческий процесс.

Научная новизна работы:

1. Предпринята попытка комплексного исследования механизма принятия государственных решений в Российской империи на примере разработки военных реформ 1860-1870-х гг.

2. Показаны способы оптимизации законотворческой деятельности высших и

Его же. Дневник. 1879-1881, 2010; Его же. Воспоминания. 1816-1843. - М., 1997; Его же. Воспоминания. 1843-1856. - М., 2000; Его же. Воспоминания. 1856-1860. - М., 2004; Его же. Воспоминания. 1860-1862. - М., 1999; Его же. Воспоминания. 1863-1864. - М., 2003; Его же. Воспоминания. 1865-1867. - М., 2005; Его же. Воспоминания. 1868- начало 1873. -М., 2006.

1 Письма императора Александра II князю А.И. Барятинскому (1857-1864). Вопросы истории. 2006. № 12. - С. 124-134.

2 Валуев П.А. Дневник П.А. Валуева, министра внутренних дел. Т. 1-2. - М., 1961.

3 Оболенский Д.А. Записки князя Дмитрия Александровича Оболенского. - СПб., 2005.

4 РГИА. Ф. 851. Оп. 1. Ед.хр. 4,6; ОР РНБ. Ф. 208. Оп. 1. Ед.хр. 236,285, 290.

5 Феоктистов Е.М. За кулисами политики и литературы (1848-1896). Воспоминания. - М., 1991.

6 Перетц Е.А. Дневник Е.А. Перетца, государственного секретаря (1880-1883). - М.-Л. 1927р

Письма Победоносцева Александру III. Т. 1. - М., 1925.

центральных учреждений в 1860-1870-е гг.

3. Впервые специально проанализировано влияние Д.А. Милютина не только на процесс разработки преобразований в военной сфере, но и на рационализацию процедуры принятия государственных решений в целом.

4. Введен в научный оборот ряд архивных материалов, что позволило уточнить содержание и характер процедуры разработки и принятия военных реформ, выявить элементы ее рационализации.

5. Механизм принятия государственных решений представлен как система организационно-правовых и процедурных мероприятий, реализуемых высшими правительственными учреждениями и центральным ведомством -Военным министерством в соответствии с определенными законодательством функциями и утвердившейся практикой.

Научная и практическая значимость работы состоит в воссоздании законотворческой практики Военного министерства в 1860-1870-е гг. Положения и выводы исследования позволяют расширить и конкретизировать знания о механизме принятия государственных решений. Конкретно-исторический материал и теоретические обобщения настоящей диссертации могут быть использованы в преподавании курсов отечественной истории, а также смежных учебных дисциплин, в том числе при разработке спецкурсов по проблемам истории государственных учреждений России второй половины XIX в.

Положения, выносимые на защиту:

1. В рассматриваемый период в учредительных документах высших правительственных учреждений не было закреплено распределение законотворческих функций между Комитетом министров, Государственным советом, . Правительствующим Сенатом. Высшие правительственные учреждения не обладали правом законодательной инициативы.

2. В ходе подготовки законопроектов в 1860-1870-х гг. на практике произошло перераспределение законотворческих функций между Государственным советом, с одной стороны, и Комитетом министров, а с 1861 г. и Советом министров, с другой стороны. Первоначальное рассмотрение программ будущих реформ относилось к компетенциям высших органов административной власти, обсуждение разработанных в министерствах законопроектов было сосредоточено в Государственном совете, который стал в большей степени реализовывать свои законосовещательные функции.

3. В законотворческом процессе возросла роль центральных органов управления - министерств, в комиссиях и комитетах которых была сосредоточена работа по детальной разработке проектов нововведений, что способствовало оптимизации законотворческого процесса.

4. Привлечение высокообразованных, прогрессивно мыслящих деятелей на министерские посты, а также допущение верховной властью внутриправительственных дискуссий по проблемам внутренней политики между представителями прогрессивной бюрократии - «партии реформ» и консервативными сановниками, представителями «аристократической

партии», давало возможность высшим сановникам империи в большей степени влиять на процесс модернизации.

5. Военное министерство в 1860-1870-е гг. привнесло в практику государственного управления успешный опыт разработки комплексной программы реформ как результата коллективной деятельности команды высокопрофессиональных, инициативных военных чиновников с привлечением опыта зарубежных государств, экспертов из других ведомств.

6. Свидетельством сохранения основ патерналистского военно-бюрократического государства в исследуемый период является опора верховной власти императора исключительно на милитаризованный централизованный бюрократический аппарат. Вместе с тем, привлечение общественности к участию в экспертной оценке разрабатываемых реформ, публикация отчетов о работе Государственного совета, возросшее количество идей и проектов, поступавших в высшие и центральные учреждения с мест, свидетельствовали о первых признаках гласности в самодержавном государстве.

Новые черты, проявившиеся в законотворческой деятельности высших и центральных правительственных учреждений, свидетельствовали, что к концу 1870-х гг. в Российской империи стали зарождаться первые предпосылки для постепенной эволюции в направлении правового государства.

Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы работы изложены соискателем в ряде научных статей, а также на научно-практической конференции «Выдающиеся реформаторы России» (Москва, 2008 г.). Диссертация прошла апробацию на общеуниверситетской кафедре истории МГПУ. Материалы диссертации используются при изучении учебной дисциплины «Отечественная история» и в работе студенческого научно-исследовательского общества.

Структура исследования соответствует целям и задачам диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка используемых источников и литературы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы исследования, определены его цель и задачи, объект и предмет, хронологические рамки, сформулированы методологическая основа, научная новизна и научно-практическая значимость. Особое внимание уделено характеристике степени научной разработанности темы и анализу источниковой базы исследования.

В первой главе «Организационно-правовые основы законотворческой деятельности высших правительственных учреждений в 1860-1870-е гг.» проведено исследование учредительных нормативных актов и практической деятельности высших правительственных учреждений: Государственного совета, Комитета министров, Совета министров и Правительствующего Сената по подготовке

проектов нововведений. На основе сопоставительного анализа законотворческой деятельности этих государственных учреждений в дореформенный, реформенный и пореформенный период выделены изменения, происшедшие в 1860-1870-е гг.

В 1860-1870-х гг. законодательная инициатива, в соответствии с действующими нормативными актами, принадлежала исключительно монарху и министрам, которые были обязаны представлять на высочайшее усмотрение каждый проект нововведений. Дальнейшая разработка законопроекта была возможна лишь на основании высочайшего повеления. Высшие правительственные учреждения не обладали правом законодательной инициативы в исследуемый период. Тем не менее, в законотворческом процессе в 1860-1870-е гг. принимали участие все вышеназванные правительственные учреждения.

В 1860-1870-е гг. в значительной степени были ограничены законотворческие функции II отделения Собственной е.и.в. канцелярии, основной вклад которого в разработку реформ 1860-1870-х гг. заключался в экспертной оценке работы специальных комиссий министерств по согласованию положений нововведений с действующим законодательством.

Как показало исследование учредительных нормативных актов, процедура прохождения законопроектов в высших правительственных учреждениях имела несколько последовательных стадий. Для предварительного рассмотрения идея законопроекта, инициированная министерствами, по высочайшему повелению направлялась в Комитет министров или (с 1861 г.) Совет министров. Получив одобрение этого высшего учреждения, по высочайшему повелению проект возвращался в министерство по принадлежности для детальной подготовки. Если он затрагивал интересы не одного, а нескольких ведомств, то поступало высочайшее повеление обсудить положения разработанного в министерстве проекта нововведения в департаментах или (и) в общем собрании Государственного совета.

В 1860-1870-е гг. Государственный совет в системе высших правительственных учреждений выполнял функцию обобщения законотворческой работы других учреждений и ведомств. Новой чертой в его деятельности стала утвердившаяся с 1865 г. практика тщательного ознакомления председателя Государственного совета с содержанием предполагаемых к обсуждению в общем собрании законопроектов. По повелению императора для более глубокого изучения законопроектов при Государственном совете создавались специальные комиссии и особые совещания, на которых происходило предварительное обсуждение положений наиболее важных нововведений.

Заключение (мнение) Государственного совета предоставлялось императору в форме меморий, которые должны были содержать основные положения проекта нового закона и ожидаемые результаты его внедрения. Император мог потребовать у представлявшего мемории государственного секретаря или председателя Государственного совета журналы заседаний

общего собрания Совета для уточнения мнений сановников. Окончательное решение по проекту принимал император единолично. Закон допускал утверждение императором мнения меньшинства членов Государственного совета.

Важной особенностью функционирования Комитета министров и Совета министров в 1860-1870-е гг. стало возрастание в их ведении количества дел, относящихся к законотворческой сфере, что позволяет назвать эти учреждения важнейшими центрами законосовещательной работы. В законотворческой процедуре они выполняли функцию первой инстанции, рассматривающей по повелению императора первоначальный проект, а подчас лишь идею нововведения.

Новым явлением в деятельности высших правительственных учреждений стало привлечение к законотворческой работе молодых, высокообразованных чиновников, назначение их на министерские посты. Они стали ядром так называемой «партии реформ» Александра II. Эти министры инициировали реформы и принимали самое непосредственное участие в их разработке и обсуждении, обеспечивая продвижение законопроектов в Комитете министров и Государственном совете. Интересы консервативной части состава высших правительственных учреждений представляла «аристократическая партия». Внутриправительственная борьба сдерживала процесс буржуазных преобразований, в том числе и принятие проектов новых реформ. В то же время, в условиях ломки социально-экономических отношений консервативное крыло правительственного аппарата, обеспечивая защиту интересов правящего сословия, играло роль стабилизирующего фактора. В разделе «Роль высших административных учреждений в нормотворчестве» исследованы позиции наиболее влиятельных сановников.

Роль Правительствующего Сената в законотворческом процессе окончательно определилась к концу 1860-х гг.. Она состояла в инициировании изменений в действующем законодательстве и выявлении потребностей различных сфер государственной жизни в новых нормативных актах. В 1868 г. Сенат получил монопольное право на издание законов Российской империи. Он сохранил функцию по обнародованию высочайших повелений, в том числе и провозглашение утвержденных императором новых законов, то есть завершал легитимизацию государственного решения. Члены Сената входили в состав назначаемых императором комиссий и особых присутствий для разработки законопроектов. Попытки Д.Н. Замятина расширить функции Сената в законотворческом процессе были отклонены Александром II.

В 1860-е гг. впервые в истории Российской империи стали публиковаться ежегодные росписи государственных расходов и доходов -прообраз государственного бюджета, отчеты о деятельности Государственного совета, что свидетельствовало о расширении доступа общественности к ранее засекреченной информации о деятельности правительственных учреждений. Рост числа записок отдельных лиц,

обращений к императору дворянских собраний, земских собраний, торгово-промышленных союзов, в которых содержались предложения новых проектов и оценки проводимых реформ, свидетельствовали о готовности передовых сил общества к участию в законотворческом процессе. Однако, эти инициативы, как правило, не оказывали существенного влияния на порядок принятия государственных решений.

В исследуемый период в Российской империи не были приняты нормативные акты, закреплявшие право на участие в законотворческой работе представительных органов, в частности, делегатов от земств. Это соответствовало типу проводимых преобразований, получивших название «замещающая модернизация», при которой роль инициатора и проводника реформ отводилась традиционным институтам государственной власти. Правительственные круги рассматривали общество в модернизационном процессе лишь как объект преобразований.

Сохранение в 1860-1870-е гг. традиционной структуры высших правительственных учреждений, обеспечивавшей систему бюрократического централизма, свидетельствует о том, что Великие реформы по замыслу их инициаторов и проводников ни в коей мере не должны были поколебать абсолютную власть императора. Совет министров - единственное вновь образованное в годы модернизации правительственное учреждение, также как и Комитет министров, не стал подлинным правительством империи, превратившись в «личный совещательный кабинет» императора Александра II.

Во второй главе «Эволюция механизма разработки и принятия военных реформ в 1860-1870-е гг.» рассматривается деятельность Военного министерства и высших правительственных учреждений по разработке и продвижению проектов нововведений в сухопутной армии. Исследование организационных мероприятий Военного министерства, направленных на обеспечение подготовки проектов реформ, взаимодействие его структур с высшими органами государственной власти в законотворческой практике позволило выявить новые явления в механизме принятия государственных решений.

Особое место военных реформ в модернизации 1860-1870-х гг. было предопределено как задачами укрепления обороноспособности и восстановления международного престижа русской армии после поражения в Крымской войне, так и милитаристским характером управления в Российской империи на протяжении всего XIX в., что отводило вооруженным силам роль системообразующего фактора в государственном механизме. В ходе комплексной модернизации 1860-1870-х гг. были созданы основы преобразования военной системы государства на буржуазных основах.

В условиях послевоенного экономического кризиса остро проявилась потребность упорядочить расходы на армию, которая, будучи сокращенной к

1861 г. до 1,5 млн. солдат, оставалась самой крупной в мире1. Попытки преобразований во второй половине 1850-х гг. не привели к существенному обновлению вооруженных сил. Военная система, основанная на рекрутских наборах, полной централизации управления, огромных затратах на содержание многочисленной в мирное время, но недостаточной в период войны армии, к началу 1860-х гг. не соответствовала потребностям государства и изменениям социальной структуры общества в связи с отменой крепостного права манифестом от 19 февраля 1861 г.

Верховная власть, понимая необходимость модернизации армии, пыталась оценить возможные альтернативы из предлагаемых на высочайшее имя проектов. Первой попыткой подготовки программы военных реформ стало создание 20 июня 1855 года «Комиссии для улучшений по военной части». Она разработала ряд предложений по частным проблемам военного дела, которые не привели к существенным переменам. 5 апреля 1859 года была учреждена Военно-кодификационная комиссия, которая до конца 1861 г. занималась лишь новой редакцией статей Свода военных постановлений.

Алгоритм прохождения законопроектов в дореформенный период, в том числе и инициированных «Комиссией для улучшений по военной части», был относительно прост: составление в комиссиях министерства соответствующих предложений, их рассмотрение в Военном совете и представление проектов предполагаемых изменений на усмотрение императора. Ограничение круга государственных учреждений, привлекаемых к разработке проектов нововведений до 1862 г., вытекает не только из отсутствия в правительственных кругах империи системного подхода к определению направлений военного строительства, но и из специфики методов управления российских самодержцев, опиравшихся при принятии государственных решений, как правило, не столько на правительственные учреждения, сколько на доверенных лиц.

Изучение законотворческой деятельности структур Военного министерства в дореформенный период позволяет утверждать, что главной причиной «пробуксовки» военных реформ являлось отсутствие инициативных и грамотных военачальников, способных объективно оценить ситуацию, осуществить рациональный выбор и возглавить работу по созданию комплексной программы модернизации армии, имеющих волю противостоять противникам нововведений.

Судьба военных реформ во многом определилась с назначением на пост военного министра Дмитрия Алексеевича Милютина, который стал инициатором комплексной программы военных реформ, организовал и возглавил ее разработку и осуществление.

Среди деятелей Военного министерства, составивших ядро команды по разработке реформ, наиболее заметную роль играли начальник Главного штаба Ф.Л. Гейден, с 1865 г. бывший председателем Военно-ученого

1 См.: Троицкий H.A. История России в XIX веке. - М, 1997. - С. 210, Толмачев Е.П. Александр II и его время . В 2-х ки. Кн. 1. -М, 1998. - С. 335.

комитета; профессор статистики Николаевской академии Генерального штаба и один из первых редакторов журнала «Военный сборник» H.H. Обручев; действительный тайный советник Ф.Г. Устрялов, крупный специалист в области военного права; В.М. Аничков, профессор Николаевской академии Генерального штаба, специалист по проблемам военного управления; А.К. Баумгартен, начальник Николаевской Академии Генерального штаба и другие.

Позитивную роль в законотворческой работе Военного министерства сыграло проведенное Д.А. Милютиным преобразование его структуры, в результате которого, в частности, новые функции получили Военный совет и Военно-кодификационная комиссия. Первый из них стал преимущественно заниматься административно-хозяйственными вопросами, обеспечением и перевооружением войск; последняя превратилась в центр обобщения и редакции проектов военных реформ. Военно-кодификационная комиссия (с 1869 г. - Военно-кодификационный комитет) рассматривала проекты и предложения, представляемые департаментами и управлениями министерства, давала оценку их соответствия действующему законодательству и целям общего плана военных реформ, оценивала форму представленных нововведений с точки зрения соответствия их требованиям кодификации военного права. По последнему направлению работы Военно-кодификационная комиссия постоянно взаимодействовала со II отделением Собственной его императорского величества канцелярии.

Законотворческая деятельность комиссий и комитетов военного ведомства была строго регламентирована. С этой целью были введены ежемесячные отчеты комиссий и комитетов, поступавшие в Военно-кодификационную комиссию, которая занималась их обобщением. После утверждения военным министром сводные отчеты о законопроектной деятельности министерства направлялись императору. Военным министерством была разработана специальная форма отчета, в которой предусматривался учет оставшихся от предыдущего месяца, потупивших вновь и рассмотренных проектов, а также перечень вопросов, которые данный комитет или комиссия не рассмотрели. Эти меры вводили в повседневную практику Военного министерства четкую организацию деятельности и в совокупности с тщательным подбором состава комиссий по разработке проектов способствовали оптимизации законотворческого процесса.

Опыт работы комиссий и совещаний Военного министерства, созданных и действовавших непосредственно под руководством военного министра, в дальнейшем был применен в работе других правительственных учреждений. Д.А. Милютин одним из первых стал привлекать к участию в законотворческой работе значительный круг отечественных и иностранных экспертов, организовал в газете «Русский инвалид» полемику по наиболее актуальным проблемам внутренней и внешней политики.

Важным вкладом Военного министерства в рационализацию деятельности центральных органов государственного управления -

министерств — стало введение военным министром в практику ежегодных всеподданнейших докладов, первым из которых был знаменательный доклад за 1861 г., положивший начало военным реформам. В 1860-1870-е гг. эти доклады стали наиболее эффективным способом инициирования актуальных государственных решений. Отношение других сановников как к этому нововведению, так и другим инициативам Д.А. Милютина далеко не всегда носило позитивный характер. Тем не менее, ежегодные доклады, вырабатывавшиеся с привлечением всех структур военного ведомства и отражавшие личную позицию министра, были одобрены императором и введены в практику государственного управления.

Разработка проектов реформ в военном ведомстве и их прохождение в высших правительственных учреждениях в настоящей работе показаны преимущественно на примере нового рекрутского устава и закона о введении всесословной воинской повинности. Другие нововведения в военной сфере рассматриваются частично.

После отмены крепостного права изменение принципов комплектования личного состава армии, основанного на призыве рекрутов, стало неизбежным. Существенную роль в этом процессе сыграла Особая комиссия для пересмотра рекрутского устава, которая действовала с 10 февраля 1862 г. до 17 ноября 1870 г. Александр II предоставил Комиссии широкие полномочия, в частности, она получила право создавать особые редакционные комиссии с привлечением специалистов из разных ведомств. Комиссия пришла к выводу, что социальные условия, сложившиеся в империи после отмены крепостного права, требуют принципиально новых подходов к комплектованию армии. Эти подходы не были сформулированы в заключениях комиссии. Проект рекрутского устава разработан не был, но в процессе деятельности Особой комиссии были выработан новый порядок рассмотрения проектов военных реформ вне Военного министерства, который отличался от прежней практики большей тщательностью и широким кругом подготовительной работы, основанной на межведомственной интеграции кадров, информации, экспертизы специалистов. Опыт, накопленный по пересмотру рекрутского устава, был впоследствии успешно применен при организации разработки закона о всесословной воинской повинности.

Важнейшим итогом законотворческой деятельности структур Военного министерства и высших правительственных учреждений империи в 1860-е гг. стало осознание значительной частью сановников необходимости обновления всей системы подготовки, формирования, вооружения и финансирования сухопутной армии России в условиях нарастающей военно-политической конкуренции и противостояния между ведущими государствами Европы.

Идея всесословной воинской повинности была высказана Д.А. Милютиным в 1862 г. Поддержку Александра II она получила лишь в ноябре 1870 г. Этому способствовала записка П.А. Валуева, направленная на

высочайшее имя, в которой были даны сравнительные оценки состояния прусской и русской армий, в том числе их способности к мобилизации.

17 ноября 1870 г. была создана Комиссия о воинской повинности под председательством Ф.Л. Гейдена, занимавшего пост начальника Главного штаба. Для обсуждения выработанных ею проектов устава о воинской повинности и положения о призыве государственного ополчения 8 января 1873 г. было образовано Особое присутствие при Государственном совете. Работу Особого присутствия возглавил председатель Государственного совета великий князь Константин Николаевич.

Работа над проектом нового закона осуществлялась Военным министерством и Государственным советом с ноября 1870 г. по декабрь 1873 г. Итогом законотворческой деятельности стало провозглашенное высочайшим манифестом от 1 января 1874 г. введение всеобщей воинской повинности.

О жесткой борьбе против нововведений и лично военного министра свидетельствуют события февраля-марта 1873 г., когда по инициативе военного министра были проведены секретные совещания под председательством Александра II. Предполагалось, что высшие сановники империи смогут обсудить и выработать единый подход к дальнейшей модернизации армии. Однако, противники военных реформ во главе с князем А.И. Барятинским использовали эти совещания для разгрома проведенных преобразований и пытались обвинить военного министра в снижении качества подготовки войск, неэффективности введенной окружной системы управления, отказе от рекрутских наборов. Лишь заявление Д.А Милютина о готовности уйти в отставку в случае отказа от проведения реформ подвигло Александра II поддержать военного министра. Разработка проектов преобразований сухопутной армии была продолжена.

Исследование процесса подготовки проектов военных реформ позволило выявить ряд элементов рационализации законотворческой деятельности высших государственных учреждений и Военного министерства.

Во-первых, произошло перераспределение законотворческих функций между высшими и центральными государственными учреждениями. Если в дореформенный период ведущую роль в практике принятия государственных решений, в том числе и в обсуждении законопроектов, играл Комитет министров, то с середины 1860-х гг. основную позицию в законотворческом процессе постепенно занял Государственный совет. Он выполнял функцию обобщения законотворческой работы других учреждений и ведомств и, одновременно, занимался непосредственным законотворчеством посредством особых комиссий и присутствий, утверждаемых по повелению императора.

Во-вторых, важной особенностью законотворческой деятельности высших и центральных правительственных учреждений в период подготовки военных реформ стало резкое возрастание числа специалистов из разных ведомств, привлекавшихся как Военным министерством, так и структурами

Государственного совета. Особенно это проявлялось на этапе оценки позитивных и негативных последствий предполагаемой реформы.

В-третьих, в законотворческую практику были введены более жесткие требования к срокам предоставления информации и экспертных заключений по рассматриваемым проектам от заинтересованных министерств и главных управлений. Повелением императора ответственность за предоставление необходимых материалов возлагалась лично на министров.

Новым явлением в законотворческой практике стала детальная проработка положений нововведений с целью их согласования с нормами общегосударственных законов, а также установление ежемесячных отчетов о прохождении законопроектов в заинтересованных ведомствах.

Успех разработки и прохождения проектов военных реформ во многом определялся гражданской позицией и личными качествами сановников, в частности, Д.А. Милютина, Ф.Л. Гейдена, П.А. Валуева, великого князя Константина Николаевича, самого императора Александра II. Инициирование и разработка проекта устава о всесословной воинской повинности показали, что для наиболее просвещенной части сановников Российской империи интересы государства имели безусловный приоритет перед личными или сословными интересами.

В заключении подведены основные итоги исследования, сформулирован его общий результат: целостное представление эволюции механизма принятия государственных решений в условиях модернизации общества, сформулированы положения, которые выносятся на защиту.

Механизм принятия государственных решений в Российской империи в 1860-1870-е гг. включал в свою структуру ряд элементов, важнейшими из которых являлись:

• деятельность высших и центральных правительственных учреждений;

• нормативно-правовая база, на которую опирались институты государственной власти;

• утвердившаяся система поддержки принятия решений при выборе альтернатив, которая отражала интересы определенных социальных или политических групп;

• процедура инициирования, подготовки, рассмотрения и утверждения государственных решений (законопроектов).

В 1860-1870-е гг. не произошло кардинальных изменений в структуре и законодательных основах деятельности высших правительственных учреждений, но в процессе разработки и принятия реформ была усовершенствована, значительно оптимизирована процедура инициирования и прохождения законопроектов.

Система общественной поддержки принятия государственных решений, в силу отсутствия институтов гражданского общества и развитой правовой культуры, еще не сложилась. При этом наблюдалось повышение активности наиболее образованной и инициативной части населения, которая

самостоятельно разрабатывала и вносила на высочайшее усмотрение идеи нововведений.

Часть высших сановников осознавала острую необходимость дальнейших преобразований, в том числе в политической системе государства, рассматривая постепенное обновление механизмов государственного управления как объективное условие сохранения внутренней и внешней стабильности.

Сохранение традиционной структуры высших правительственных учреждений, обеспечивавшей систему бюрократического централизма, но не соответствовавшей ожиданиям просвещенной части общества, отказ от создания общероссийского представительного органа свидетельствовали о незыблемости самодержавных принципов политической системы Российской империи в 1860-1870-е гг. и главенствующей роли императора в механизме принятия государственных решений.

В конечном итоге отказ от политической модернизации предопределил незавершенность реформ, переход к контрреформам, углубление социально-политических противоречий и нарастание кризиса политической системы Российской империи, проявившегося в начале XX вв.

Важнейшие положения и выводы диссертации отражены в следующих публикациях (2,9 пл.):

Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, рекомендованных ВАК Минобрнауки РФ (1.6 п.л.):

1. Государственный совет и его роль в разработке буржуазных реформ 6070-х гг. XIX в. // Научные проблемы гуманитарных исследований. Пятигорск, 2009. № 12 (2).-С. 130-135.

2. Д.А. Милютин и военные реформы в России в 60-70-е годы XIX века // Известия Алтайского государственного университета. - Барнаул: Изд-во АГУ, 2009. № 4-4(64). - С. 263-267.

3. Роль Комитета министров и Совета министров Российской империи в законотворческом процессе 1860-1870-хгг.// Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. - Тамбов: Грамота, 2011. № 3. - С. 121-164.

Работы, опубликованные в других изданиях:

4. К вопросу о механизме разработки военных реформ 1860-1870-х годов в Российской империи// Альманах современной науки и образования. -Тамбов: Грамота, 2010. № 3 (34): в 2-х ч. 4.2. - С. 70-73.

5. К вопросу о процедуре разработки либеральных реформ в 60-70-е годы

XIX века. // Альманах современной науки и образования. - Тамбов: Грамота, 2010. № 3 (34): в 2-х ч. 4.2. - С. 74-76.

6. Внутриправительственная борьба в конце 1860-х- начале 1870-х гг. и разработка военных реформ // Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики. - Тамбов: Грамота, 2010. № 2 (6). - С. 103-106.

Напечатано с готового оригинал-макета

Подписано в печать 12.04.2011 г. Тираж 100 экз., объем 1,3 п.л. Заказ № 955 Отпечатано в типографии «ДЦ «Каретный двор» 101000, Москва, Лубянский пр., д.21, стр. 5 Тел: (499) 263-00-50. Факс: (499) 263-00-51 www.allaprint.ru

Оглавление научной работы автор диссертации — кандидата исторических наук Шалашная, Валентина Михайловна

Введение

Глава 1. Организационно-правовые основы законотворческой деятельности высших правительственных учреждений в 1860-1870-е гг.

1.1. Государственныйвет как высшее законосовещательное учреждение

1.2. Роль Комитета министров и Совета министров в нормотворчестве

1.3. Функции Правительствующего Сената в законодательном процессе

Глава 2. Эволюция механизма разработки и принятия военных реформ в 1860-1870-е гг.

2.1. Управление сухопутной армией России накануне реформ

2.2. Д.А. Милютин и военные реформы 1860-1870-х гг.

2.3. Подготовка и обсуждение проектов военных реформ в правительственных учреждениях

Введение диссертации2011 год, автореферат по истории, Шалашная, Валентина Михайловна

Изучение исторического опыта проведения государственных реформ является одной из самых актуальных задач российской исторической науки на протяжении всего периода ее развития. Первостепенное значение исследования в этой области приобретают в период кардинальных изменений в политической жизни государства. Модернизация государственного механизма, основанная на демократических принципах и вызванная не только требованиями процесса становления новой российской государственности, но и объективным возрастанием роли государства в условиях глобального кризиса, является одной из самых насущных задач реформирования политической системы современной России. Перед российским обществом сегодня особенно остро стоит проблема эффективности работы государственных органов. Историко-теоретический анализ законотворческой деятельности высших правительственных учреждений Российской империи в эпоху коренных реформ позволяет глубже осознать процессы, протекающие в органах власти Российской Федерации сегодня, прежде всего по обеспечению рационализации и эффективности государственного механизма.

Нельзя, на наш взгляд, не согласиться с высказыванием В.О. Ключевского, который писал: «Если история способна научить чему-нибудь, то, прежде всего, сознанию себя самих, ясному взгляду па настоящее»1.

Изучение на примере военных реформ особенностей законотворческого процесса 1860-1870-х гг. и анализ взаимодействия высших и центральных органов государственной власти, участвовавших в разработке и принятии нововведений, открывают возможность ответить на ряд вопросов, которые и сегодня вызывают значительный общественный интерес. В частности, в чем причины незавершенности реформ, предпринимаемых в России на

1 Цит. по: Ключевский В.О. Сочинения. В 9 т. Т. 9. - М.: Мысль, 1989. - С.286. протяжении последних столетий? Почему модернизация осуществляется в нашей стране, как правило, по инициативе «сверху»? Почему верховная власть не использует общественную инициативу, возрастающую в ходе реформирования, для укрепления социального согласия и политической стабильности?

Исторический опыт разработки реформ 1860-1870-х гг. дает возможность более глубоко осознать необходимость обеспечения единства государственного управления при четком разграничении функций различных государственных институтов, соблюдения закрепленных законом требований к принятию государственных решений.

Государственный механизм Российской империи, представлявший собой рационально организованный бюрократический строй, (по мнению некоторых историков, «бюрократический абсолютизм»1) в эпоху Великих реформ стал рассматриваться обществом как инструмент, необходимый для разрешения насущных проблем. Это новое понимание государства, складывающееся в просвещенных слоях общества и выражавшееся в ожидании учреждения институтов самоуправления на всех уровнях власти, не воспринималось значительной частью правительственной бюрократии, и, s прежде всего, представителями верховной власти.

Разработка и реализация комплексной программы реформ требовали дальнейшей рационализации различных направлений деятельности высших правительственных институтов, в том числе технологии законотворчества. Правительство Александра II, осознавая необходимость и неотложность радикальных реформ, использовало в ходе модернизации старый государственный механизм, который сложился в первой половине XIX века. Сложность заключалась в том, что традиционных методов законотворческой деятельности в условиях модернизации уже было недостаточно: требовались

1 См.: Ремнев A.B. Самодержавное правительство. Комитет министров в системе высшего управления Российской империи (вторая половина XIX - начало XX века).- М.:РОССПЭН, 2010.-С. 6. новые технологии разработки проектов, новые процедуры принятия государственных решений.

Высшие и центральные учреждения, сформированные и получившие правовой статус в первой половине XIX века, также подвергались некоторым изменениям, которые способствовали более четкому разграничению функций и формированию на практике более стройной системы процедуры подготовки проектов нововведений. Отношение верховной власти к проблеме рационализации государственного механизма в настоящем исследовании представляется возможным проследить как на материалах подготовки реформ, так и в ходе исследования реакции верховной власти на проекты модернизации правительственного механизма империи, авторами которых были сановники.

Изучение ' организационно-правовых основ деятельности Государственного совета, Комитета министров, Совета министров, Правительствующего Сената, игравших важнейшую роль в законотворческом процессе, анализ инициатив по рационализации процедуры принятия государственных решений, высказанных видными представителями политической элиты, дает возможность выявить закономерности и специфику деятельности государственного механизма в исследуемый период. В настоящей работе не рассматривается подробно деятельность Собственной его императорского величества канцелярии, которая к началу 1860-х гг. утратила ведущую роль в законотворческом процессе.

Особенности механизма принятия государственных решений в самодержавном государстве в условиях осуществления буржуазных преобразований особенно ярко, на наш взгляд, прослеживаются на примере разработки, принятия и осуществления военных реформ, которые по содержанию, направленности, темпам проведения представляли собой одно из наиболее успешных направлений российской модернизации 1860-1870-х годов. Комплексный подход к военным реформам был обеспечен как острой необходимостью существенных преобразований в этой области государственной жизни, что осознавали и верховная власть и общество в целом, так и отношением к нововведениям военного министра Дмитрия Алексеевича Милютина и его ближайших сотрудников. В Военном министерстве была сформирована высоко профессиональная, работоспособная команда, обладавшая научным мировоззрением, практическим опытом, подлинной гражданственностью, способностью не только инициировать проекты модернизации армии, но и обеспечить их реализацию.

Исследование процесса разработки и принятия проектов военных реформ 1860-1870-х годов позволяет осмыслить отношение различных правительственных группировок к проводимой модернизации, понять мотивы их конфронтации или объединения при рассмотрении конкретных законопроектов.

Объект исследования — законотворческая деятельность высших правительственных учреждений Российской империи и Военного министерства в 1860-1870-е гг., их взаимодействие в процессе инициирования, разработки и принятия проектов нововведений.

Предмет исследования — механизм принятия государственных решений и его эволюция на примере военных реформ в 1860-1870-е гг.

Хронологические рамки исследования, посвященного реформам 1860-1870-х гг., охватывают период с 1801 по 1880 гг., что обусловлено следующими основаниями: во-первых, тем, что систематизированная нормативно-правовая база, ставшая основой законотворческой деятельности высших и центральных государственных учреждений Российской империи в эпоху Великих реформ, была сформирована в первой половине XIX в.1 В 1860-е гг. дальнейшее

1 См., напр.: «Учреждение Государственного совета» от 01.01. 1801 г.; «Об общем учреждении министерств» от 25.06.1811 г.; «Учреждение Государственного совета и Государственной канцелярии» от 15.04. 1842 г. развитие получили правовые основы функционирования Военного министерства и определен статус Совета министров. Сопоставительный анализ деятельности правительственных учреждений в дореформенный и реформенный период дал возможность показать наиболее существенные изменения, которые произошли в механизме принятия государственных решений в эпоху реформ; во-вторых, инициатор и организатор разработки проектов военных реформ Д.А. Милютин занимал пост военного министра Российской империи с ноября 1861 года по май 1881 г. Он был одним из немногих реформаторов, кто имел возможность влиять не только на принятие проектов преобразований, но и на их дальнейшую корректировку.

Методологическую основу исследования. При изучении избранной темы мы, прежде всего, опирались на принцип научного историзма, . позволяющий рассмотреть деятельность высших и центральных государственных учреждений по принятию законопроектов в процессе развития, с учетом конкретно-исторической обстановки. Для проведения комплексного исследования законотворческой деятельности государственных учреждений в период разработки военных реформ 1860-1870-х ,гг. весьма.-:', важным стал принцип компаративизма, поскольку был использован широкий круг сравнительно-исторических методов, в том числе сравнительно-генетический, сравнительно-типологический. В работе также нашли применение контент-анализ, сравнительно-исторический анализ и синтез, системный метод с элементами моделирования. Применение антропологического подхода дает возможность подчеркнуть роль отдельных личностей в преобразовании России, в частности, воздействие Д.А. Милютина на законотворческий процесс.

Цель диссертации — расширение научных знаний о механизме принятия государственных решений в Российской империи, его организационно-правовых, институциональных и личностных основах на примере военных реформ 1860-1870-х гг.

Задачи:

1. Проанализировать положения учредительных документов, определяющих организационно-правовые основы законотворческой деятельности Государственного совета, Комитета министров, Совета министров, Правительствующего Сената в 1860-1870-е гг.

2. Исследовать на основе законодательных актов процедуру рассмотрения законопроектов в высших правительственных учреждениях.

3. Показать возможности и методы влияния высших государственных учреждений, отдельных сановников на процесс принятия законопроектов.

4. Рассмотреть на примере военных реформ практику инициирования, разработки и принятия государственных решений.

5. Проследить эволюцию механизма принятия Государственных решений по военным реформам.

6. Выявить и представить как общий результат исследования целостный механизм принятия государственных решений в исследуемый период на примере военных реформ.

Степень научной разработанности темы (историография). История высших правительственных учреждений и опыт проведения военных реформ в период правления Александра II изучены весьма широко. Вопросы, составляющие проблематику настоящей работы, в той или иной степени достаточно давно стали предметом исторических и историко-юридических исследований деятельности высших и центральных правительственных учреждений Российской империи. Они занимают значительное место в отечественной историографии. Тем не менее, специальных исторических исследований, посвященных механизму разработки и принятия государственных решений в эпоху Великих реформ на примере военных реформ, до настоящего времени создано не было. Отдельные аспекты законотворческого процесса 1860-1870-х гг. также еще недостаточно освещены в исторической науке.

В историографии исследуемой проблемы можно выделить три основных этапа: 1) дореволюционный, 2) советский и 3) постсоветский. Каждый из этих этапов имеет свои методологические и мировоззренческие особенности, фундаментальные исследования и публикации по отдельным, более узким вопросам истории создания и функционирования государственного аппарата самодержавной России.

История государственного механизма самодержавной монархии в отечественной историографии рассматривалась в нескольких аспектах. Во-первых, это описание процесса создания и развития системы государственных учреждений, которое нашло место в трудах значительного числа российских историков, занимавшихся исследованием российского абсолютизма XVIII - начала XX вв. Во-вторых, изучение состава и положения высшей бюрократии на различных этапах развития самодержавного государства. В-третьих, выявление особенностей самого процесса разработки и осуществления административных реформ от времен Петра I до начала XX в.

Общему пониманию структуры высших государственных учреждений, сложившейся к началу 1860-х годов, особенностей функционирования государственного аппарата Российской империи способствуют труды русских историков дореволюционной эпохи. Исследования Н.М. Карамзина, С.М. Соловьева, В.О. Ключевского и других выдающихся ученых-историков содержат огромный фактический материал, раскрывающий основные тенденции внутриполитического развития нашего Отечества, способствуют созданию целостного восприятия исторического процесса становления и развития российской государственности. В их трудах четко прослеживается идея ведущей роли государства в социально-экономических, политических и культурных процессах, происходивших в России, и постоянно нараставшем огосударствлении (этатизации) общества.

Н.М. Карамзин, создавший 12-ти томную «Историю государства российского», был убежден в том, что Россия основывалась победами и единоначалием, гибла от разногласия, а спасалась мудрым самодержавием1. Он утверждал, что самодержавие есть «палладиум» России; целостность которого необходима для ее счастья. Резко высказываясь против проводимых Александром I административных реформ, Н.М. Карамзин назвал главной ошибкой законодателей излишнее внимание к формам государственной деятельности, что проявилось в создании различных министерств, учреждении Сената и прочих нововведениях, но не привело к улучшению государственного управления. В результате историк пришел к категорическому выводу: важны не формы государственной власти, а ее носители - люди, занимающие посты в высших правительственных учреждениях2.

Придавая решающее значение в государственном механизме качественному составу чиновников, от характера деятельности которых складывается мнение обо всем государственном механизме, Н.М. Карамзин восклицал: «Не спрашивайте: как писаны законы в государстве? сколько министров? есть ли Верховный Совет? Но спрашивайте: каковы судьи? каковы властители? . фразы - для газет, только правила - для государства»3.

Во второй половине XIX и начале XX в. оформилось новое направление в российской исторической науке, получившее название «государственная школа». Видными представителями этого направления были такие выдающиеся историки, философы, юристы как А.Д. Градовский, Б.Н. Чичерин, К.Д. Кавелин, Н.М. Коркунов, В.О. Ключевский и другие4. По

1 См.: Карамзин Н.М. Записка о древней и новой России в ее политическом и гражданском отношениях. - М.: Наука, 1991. - С. 97. у

См.: Там же.

3 Цит. по: Карамзин Н.М. Указ. соч. С. 98.

4 См. напр.: Градовский А.Д. Начала русского государственного права. В 3-х т. - СПб., 1875-1883; Кавелин Д.К. Собрание сочинений К.Д. Кавелина. Т.1. - СПб., 1897; Коркунов Н.М. Русское государственное право. - СПб., 1903; Ковалевский М.М. Очерки по истории мнению А.Н. Медушевского, сформулированная «государственной школой» концепция русского исторического процесса является высшим достижением историографии того времени1.

Н.М. Соловьев в 29-ти томном фундаментальном труде «История России с древнейших времен» попытался выявить закономерности исторического процесса, показать их внутреннюю логику и связь на основе изложения и глубокого анализа минувших событий. Он утверждал, что государство является необходимой формой для народа, а преемственность органов государственного управления, взаимосвязь их сущности и особенностей деятельности определяются особенностями исторической эпохи.

В лекции ЬХХХУ и комментариях к ней В.О. Ключевского содержится обзор начала реформаторской деятельности правительства Александра II, в частности, приведены наброски, сделанные не позже 1908 года, в которых ученый отметил проявившуюся в период разработки реформ необходимость совершенствования законодательного процесса2.

В последней лекции «Курса русской истории», представляющей собой краткий очерк крестьянской и земской реформ, В.О. Ключевский подчеркнул, что для анализа проведенных преобразований еще нет достаточных исторических данных. Это исключает для историков возможность судить о значении той или другой реформы, а исторические факты следует оценивать по их последствиям3.

Несомненный интерес представляют труды историков российского права конца XIX, среди которых привлекают внимание работы профессора политических учреждений России. - СПб., 1908; Романовский В.Е. Государственные учреждения древней и новой России. - М., 1911; Щеглов В.Г. Государственный совет в России в первый век его образования и деятельности. - Ярославль, 1903; Якушкин В.Е. Государственная власть и проекты государственной реформы в России. - СПб., 1906.

1 См.: Медушевский А.Н.Утверждение абсолютизма в России. Сравнительное историческое исследование. - М.: Текст, 1994. - С. 4.

2 См.: Ключевский В.О. Сочинения. В 9 т. Т. 5. Курс русской истории. - М.: Мысль, 1989. -С.431.

3 Там же, с. 259.

Казанского университета B.B. Ивановского1. Ученый также с позиций «государственной школы» дал обзор истории создания высших и центральных правительственных учреждений империи, в том числе уделил внимание описанию их полномочий и порядка прохождения дел. Механизм разработки законопроектов упоминается В.В. Ивановским лишь с точки зрения общих характеристик, практически не затронуты особенности принятия военных реформ 1860-1870-х гг.

Особая ценность опубликованных трудов второй половины XIX -начала XX в., на наш взгляд, заключается в том, что ученые-историки располагали возможностью изучить и ввести в научный оборот ряд подлинных документов из архивов государственных учреждений. Они могли привести факты и впечатления, почерпнутые из личных свидетельств активных участников и современников проведенных преобразований. Необходимо отметить высокий уровень научно-исторического исследования в трудах Г.А. Джаншиева, С.С. Татищева, A.A. Корнилова и других ученых дореволюционного периода. В них отражены различные подходы к описанию и оценке российской модернизации второй половины XIX в.

В исследованиях Г.А. Джаншиева прослеживается стремление проанализировать преобразования 1860-1870-х гг. с позиций интересов и целей действовавших в то время исторических субъектов: политической элиты, формирующейся буржуазии, народных масс. Он создал ряд монографий и биографических этюдов о выдающихся реформаторах. Труды Г.А. Джаншиева интересны и тем, что они содержат записки и воспоминания непосредственных участников проведения реформ, в частности, С.И. Зарудного, что позволяет расширить общие представления о законодательном процессе 1860-1870-х годов .

1 См.: Ивановский В.В. Русское государственное право. В 2-х ч. - Казань, 1895-1896: Его же. Учебник государственного права. 3-е изд. - Казань, 1910.

2 Джаншиев Г.А. Эпоха великих реформ. Исторические справки. - СПб.: Типо-литография Б.М. Вольфа, 1907.; Основы судебной реформы (к 25-летию нового суда).- М. [б.и.], 1891; Зарудный и судебная реформа. Историко-биографический эскиз. - М.: [б.и.], 1889;

С.С. Татищев, биограф Александра II, на основе значительного объема фактического и документального материала отразил официальную точку зрения в оценке деятельности высших государственных учреждений, дал описание реформ 1860-1870-х гг., в том числе военных. И хотя выводы ученого основаны на возвеличивании роли монарха в модернизации российского общества, идеи единства власти и народа, приведенный в исследовании обширный фактический материал способствует углублению знаний об особенностях функционирования органов высшей власти самодержавного государства1.

Более критичная оценка политики Александра II представлена в трудах A.A. Корнилова, который привел интересные факты и оценки деятельности правительственных учреждений, исследовал логическую взаимосвязь событий недавней для него эпохи, их причины и следствия. В частности, историк выразил мнение либеральной общественности конца XIX - начала XX в. о том, что личные вкусы, личные убеждения и предрассудки императора Александра как будто не предвещали ничего особенно хорошего в отношении назревших преобразований, но император должен был уступить развивающемуся социально-политическому процессу. Историк рассматривал реформы 1860-1870-х гг. как результат реализации прочно осознанного в эпоху Крымской войны убеждения в необходимости коренных л преобразований ради сохранения и усиления мощи Русского государства .

Большую ценность для настоящей работы представляет описание A.A. Корниловым практики разработки военных и других реформ. Историк обратил внимание на методы законотворческой процедуры, отметив, что реформы 1860-1870-х гг. правительство разрабатывало чисто бюрократическим путем: в недрах канцелярий, особых комитетов и комиссий. Критикуя сохранение бюрократических традиций, ученый выделял

Страница из истории судебной реформы. Д.Н. Замятин. - М.: [б.и.], 1883.

1 Татищев С.С. Император Александр II. Его жизнь и царствование. В 2-х т. - СПб.: Издательство A.C. Суворина, 1911.

2 См.: Корнилов A.A. Курс истории России XIX века. - М.: Высшая школа, 1993. - С. 202. и совершенно новые характеристики законотворческой деятельности. Он отметил привлечение профессиональных экспертов и открытое обсуждение законопроектов в печати1, дал высокую оценку военным реформам, прежде всего, введению всеобщей воинской повинности, назвав ее важнейшим фактором демократизации русского общества и одной из наиболее гуманных реформ царствования Александра II . Технология подготовки и принятия военных реформ не нашла отражения в трудах A.A. Корнилова.

В ряду дореволюционных исследований необходимо выделить труд М.М. Ковалевского «Очерки по истории политических учреждений России». Он был создан на основе применения сравнительно-исторического метода, который содержит обоснование тенденций развития механизма российского государства в XIX в., его влияния на ход модернизации 1860-1870-х гг.3 Обосновывая необходимость всемирно-исторических сравнений при изучении общества и государства, М.М. Ковалевский утверждал, что Россия развивается в целом по европейскому пути, основными вехами которого он называл реформы, в том числе 60-70-х гг. XIX в. Эти выводы имеют важное методологическое значение для нашего исследования.

Своеобразным источником настоящей работы стали дореволюционные юбилейные издания по истории государственных учреждений, которые, как правило, составлялись чиновниками этих ведомств. Они содержат ценный фактический материал.

Наибольший интерес, с этой точки зрения представляют такие работы, как «Исторический обзор деятельности Комитета Министров. 1802-1902», изданный в пяти томах4; пятитомное издание «Истории Сената за двести лет. 1711-1911», в котором XIX столетию посвящены тома III и IV5;

1 См.: Корнилов A.A. Указ. соч. - С. 250.

2 Там же, с. 299.

3 См.: Ковалевский М.М. Очерки по истории политических учреждений России. - СПб.: Изд-во Н. Глаголева, 1908.

4 Исторический обзор деятельности Комитета Министров. 1802-1902. - СПб., 1902.

5 История Сената за двести лет. 1711-1911 - СПб., 1911.

Государственный совет. 1801-1901»'; «Государственная канцелярия». 1810-1910»2 и другие.

Юбилейное шеститомное издание, подготовленное в издательском доме И.Д. Сытина к 50-летию отмены крепостного права, включает свидетельства и оценки участников подготовки и осуществления крестьянской реформы. В нем дано также описание судеб наиболее ярких инициаторов и разработчиков других реформ3. Издание включает несколько десятков научно-популярных статей, авторами которых стали историки А.К. Дживелегов, С.П. Мельгунов, А.З. Попельницкий и другие. Их содержание способствует расширению представлений о политических настроениях в правительственных кругах и российском обществе в период реформ.

В ряду немногочисленных дореволюционных публикаций, в которые включены сведения о состоянии русской армии в дореформенный период, незаменимы официальные издания, приуроченные к 100-летнему юбилею Военного министерства или юбилейным датам государственной деятельности российских императоров'1.

Краткое описание процесса становления системы управления русской армией в период правления Николая I приведено в «Историческом обозрении Военно-сухопутного управления 1825-1850»5. Этот материал не содержит исторического анализа и был использован как справочный источник.

В 1879-1881 гг. был опубликован шеститомный труд «Исторический очерк деятельности военного управления в России в первое двадцатипятилетие благополучного царствования государя императора Александра Николаевича (1855-1880)», составленный высшими офицерами М.С. Максимовским и М.П. Хорошихиным под общей редакцией военного

1 Государственный совет. 1801-1901. - СПб., 1901.

2 Государственная канцелярия. 1810-1910.- СПб., 1910.

3 См.: Великая реформа. В 6-ти томах. - М.: Издательство И.Д. Сытина, 1911.

4 См. напр.: Столетие Военного министерства. 1802-1902. Т. 1-14. - СПб., 1902-1914.

5 Историческое обозрение Военно-сухопутного управления 1825-1850. - СПб., 1850. историка М.И. Богдановича1. Эта работа имеет характер официального «панегирика» к юбилею правления Александра II, «благополучно царствующего монарха». В ее основу были положены всеподданейшие отчеты Военного министерства и его отдельных управлений, а потому научная ценность этого труда состоит в наличии подробной информации о состоянии армии накануне и в период осуществления военных реформ. В частности, дан обзор организации войск на 1 января 1853 г. и на 1 января 1856 г., представлена система управления армией, которая сложилась к середине столетия. Однако, механизм разработки и принятия нововведений в указанном издании не рассматривается.

Определенный интерес представляют труды военных историков XIX -начала XX в., часть из которых переиздана в последние годы. В частности, М.И. Шишкевич в очерке «Покорение Кавказа. Персидские и кавказские войны» показал действия русских войск на завершающем этапе покорения Кавказа . Эта работа содержит описание военных событий, яркие примеры героизма, но отсутствие критического анализа назревших проблем в вооруженных силах Российской империи не позволяет признать эту работу как научный источник для освещения задач настоящего исследования.

Неоценимое значение для понимания процедуры разработки и принятия военных реформ имеет очерк историка Г.А. Джаншиева «Воинский устав 1 января 1874 года (по поводу двадцатилетия)»4, который хотя и был посвящен юбилею введения всесословной воинской повинности, но написан на основании исследования подлинных документов из архива

1 Исторический очерк деятельности военного управления в России в первое двадцатипятилетие благополучного царствования государя императора Александра Николаевича (1855-1880).Т. 1-6.-СПб.,1879-1881.

2 Ридигер А.Ф. Комплектование и устройство вооруженной силы. - СПб., 1892; Байов А. К. История военного искусства как наука. - СПб., 1912; История русской армии. 1812-1864 гг. - СПб.: Полигон, 2003; Федоров В.К. К вопросу о воинской повинности в России. -Ростов н/Д, 1906.

3 Шишкевич М.И. Покорение Кавказа. Персидские и кавказские войны. // В кн. История русской армии 1812-1864 гг. - СПб.: Полигон, 2003. - С. 442-612;

4 Джаншиев Г.А. Эпоха великих реформ: Т. 2. - М.: Издательский дом «Территория будущего», 2008.-С. 137-162.

Государственного совета. По существу, эта работа является первой попыткой научного анализа законодательного механизма эпохи Великих реформ по проблемам военного ведомства. Однако, справедливо, на наш взгляд, замечание П.А. Зайончковского о том, что Г.А. Джаншиев оставил без внимания ряд важнейших обстоятельств подготовки законопроекта о введении нового принципа комплектования армии, в частности, роль П.А. Валуева в инициировании исследуемой реформы1.

Незаменимы труды, изданные к 90-летию со дня рождения Д.А. Милютина и в связи с уходом его из жизни, в которых представлены обширные сведения о карьере и заслугах этого выдающегося реформатора2.

В целом, труды дореволюционных российских историков и публицистов, в которых рассматривалась эпоха Великих реформ, представляют несомненную научную значимость. Они дают возможность составить общее представление о роли правительственных учреждений в проведении модернизации страны. Значительно меньше внимания в них уделено исследованию технологии разработки и принятия законопроектов. Процедура рассмотрения законопроектов высшими и центральными правительственными учреждениями и ее правовые основы затрагивались в этих работах лишь фрагментарно.

В исследованиях советской исторической науки 1920-1930-х гг., посвященных российскому государству XIX в., основное внимание уделялось экономической истории и общественному движению, общей эволюции абсолютизма в России, причем обязательной была критика, подчас без научных оснований, государственного строя, внутренней и внешней политики царского правительства, деятельности высшей бюрократии. Историческое значение реформ 1860-1870-х гг. основывалось на критических

1 См.: Зайончковский П.А. Военные реформы 1860-1870-х гг. - М.: Изд-во Московскою университета, 1952. - С. 60.

2 Байов А.К. Граф Дмитрий Алексеевич Милютин: Биогр. очерк. - СПб.: Тип. A.C. Суворина, 1912; Жерве В.В. Граф Д.А. Милютин. К 90-летию со дня рождения (18161906).- СПб., 1906. оценках их характера и результатов, данных в трудах В.И. Ленина, внимание было акцентировано на ограниченности и незавершенности преобразований.

В этот период наибольшую известность получили работы А.Е. Преснякова1 и М.С. Ольминского2, которые описывали историю российского самодержавия. Были также изданы воспоминания некоторых общественных и государственных деятелей XIX в., содержащие сведения о деятельности л высших правительственных учреждений царской России, их чиновников . В целом, в 1920-1930-е гг. советские историки не публиковали специальных исследований по проблемам механизма принятия государственных решений в самодержавной России, в том числе и по вопросам реформирования армии.

С конца 1940-х гг. в советской исторической науке начинается глубокое изучение социально-политического и экономического развития дореволюционной России периода правления Александра II, в том числе и реформаторского процесса. В публикациях сохранялись идеологическая и политическая «заданность», классовый подход к разоблачению антинародной сущности самодержавного государства, но. ученые подробно освещали историографию проблемы, исследовали предпосылки либеральных реформ, их содержание и результаты, впервые в научный оборот были введены обширные архивные материалы.

В 1950-1980-е гг. были созданы первые глубокие фундаментальные исследования эпохи Великих реформ, появились монографии, посвященные сущности и особенностям преобразований 1860-1870-х гг., в том числе и военных, а также исследования структуры государственного механизма и состава высших правительственных учреждений4.

1 Пресняков А.Е. Александр I. - Пг., 1924; Апогей самодержавия. Николай I. - Л., 1925; Лекции по русской истории. В 2-х т. - М., 1938-39.

2 Ольминский М. Государство, бюрократия и абсолютизм в России. - М.: Госиздат, 1925.

3 Валуев П.А. Дневник. 1877-1884. - Пг., 1919; Петерц Е.А. Дневник (1880-1883). - М„ Л., 1927; Феоктистов Е.М. За кулисами политики и литературы. 1848-1896. - Л.: Прибой, 1929. '' Бескровный Л.Г. Русская армия и флот в XIX веке. - М.: Воениздат, 1973; Оржеховский

И.В. Из истории внутренней политики самодержавия в 60-70-х годах XIX века. - Горький, 1974; Степанский А.Д. Самодержавие и общественные организации России на рубеже

Развитию научного интереса к деятельности правительственных учреждений дореволюционной России способствовала дискуссия по проблемам российского абсолютизма, прошедшая в 1968-1972 гг. на страницах журналов «История СССР» и «Вопросы истории»1. В ходе дискуссии были высказаны точки зрения, способствовавшие расширению методологических подходов к исследованию механизма принятия государственных решений.

Крупным исследователем социально-политической истории России, ее правительственного аппарата XIX в. был П.А. Зайончковский. В 1950-1970-е гг. на основе анализа объемного архивного материала, дневников и воспоминаний государственных деятелей ученый создал ряд фундаментальных трудов, способствовавших формированию новых направлений в российской и западной историографии . «Он рассматривал подготовку Великих реформ 1860-х гг. не как вынужденный ответ на пресловутую «революционную ситуацию» (пусть даже он и должен был официально разделять этот взгляд в своих публикациях), но как процесс, протекавший в самой среде бюрократии, представители которой, реагируя на поражение в Крымской войне, разработали планы преобразований России, открывших новую эру» - писал Р. Уортман, американский историк, ученик П.А. Зайончковского. В редакции Зайончковского в 1947-1950 гг. был опубликован дневник Д.А. Милютина4, в 1961 г. дневник П.А. Валуева1,

XIX-XX веков. - М.: МГИАИ, 1980 . Чернуха В.Г. Внутренняя политика царизма с сер. 50-х до н.80-х rr.XIX века. - Л.: Паука, 1978.

1 Аврех А.Я. Русский абсолютизм и его роль в утверждении капитализма в России// История СССР. -1968. - № 2. - С. 82-104; Давидович A.M., Покровский С.А. О классовой сущности и этапах развития русского абсолютизма // История СССР. - 1970. - № 1. - С. 5878; Чистозвонов А.Н. Некоторые аспекты проблемы генезиса абсолютизма// Вопросы истории. -1968. - № 5. - С. 46-62 и др.

2 Зайончковский П.А. Отмена крепостного права в России. - М.: Просвещение. 1954; Ею же. Кризис самодержавия на рубеже 1870-1880-х годов. - М.: Изд-во Московского университета, 1964; Его же. Правительственный аппарат самодержавной России. - М.: Мысль, 1978 и др.

3 Цит. по: Уортман P.C. Властители и судии: Развитие правового сознания в имперской России.-М., 2004.-С. 18.

4 Милютин Д.А. Дневник Д.А. Милютина/ Под ред. П.А. Зайончковского. В 4 т. - М.: Тип. которые представляют огромную ценность для исследования процедуры разработки и принятия законопроектов.

П. А. Зайончковский в конце 1940-х гг. осуществил первое фундаментальное исследование в области военных реформ 1860-1870-х гг., которое было опубликовано в

1952 г. Он дал обзор дореволюционных публикаций, ввел в научный оборот материалы архивов Государственного совета, Комитета министров, Совета министров, Военного министерства и мемуары государственных деятелей по проблемам проведения военных реформ. Ученый четко определил хронологические рамки своего исследования, указав 1862 г., как начальную дату реформ, и 1 января 1874 г., как дату проведения в жизнь всесословной воинской повинности»3.

На наш взгляд, представляется необходимым несколько расширить временной период исследования механизма принятия военных реформ, так как отдельные положения нововведений в армии корректировались и законодательно дополнялись до конца 1870-х гг., о чем свидетельствуют мемуары Д.А. Милютина, подтверждаемые архивными материалами.

П.А. Зайончковский в исследовании военных реформ основное внимание уделил содержанию проводимых мероприятий и процессу их осуществления. Процедура инициирования, разработки и принятия военных реформ рассматривалась им лишь в контексте общего анализа военных преобразований.

В дальнейшем особенности механизма подготовки и принятия военных реформ историки также затрагивали лишь фрагментарно в обзорных трудах по истории сухопутной армии России4. журн. «Пограничник», 1947-1950.

1 Валуев П.А. Дневник Валуева / Под ред. П.А. Зайончковского. В 2-х т. - М.: Изд-во АН СССР, 1961.

2 Зайончковский П.А. Военные реформы 1860-1870-х гг. - М.: Изд-во Московского университета,, 1952.

3 См.: Зайончковский П.А. Указ. соч. - С. 6.

4 Эйдельман Н.Я. «Революция сверху» в России. - М.: Книга, 1989; Толмачев Е.П. Александр II и его время. Кн. 1-2. - М.: Воениздат, 1998; Осипова М.П. Великий русский

Большой вклад в исследование сущности и методологии изучения эпохи Великих реформ и деятельности высшей бюрократии в пореформенный период внесла профессор Л.Г. Захарова, ученица П.А. Зайончковского1. В статье Л.Г. Захаровой «Самодержавие, бюрократия и реформы 60-х гг. XIX в. в России» изложены новые подходы к изучению реформаторской деятельности правительства Александра II, показана непреходящая ценность исторического опыта эпохи либеральных реформ. Представляется справедливым замечание автора статьи о том, что при изучении реформ, так же как и контрреформ, возникает задача дифференцированного подхода к различным этапам и «уровням» преобразовательного процесса: идеологии, лежавшей в основе намеченных преобразований, первоначальным проектам реформ, принятым законам, которые могли существенно отличаться от проекта, и, наконец, характеру их реализации, проверке жизнью . В настоящем исследовании принцип дифференцированного подхода был использован при анализе процесса разработки военных реформ, как в высших правительственных учреждениях, так и в Военном министерстве - центральном ведомственном органе государственного управления, а также при изучении особенностей процедуры прохождения законопроектов.

Изучению истории государственного аппарата Российской империи посвятил свою научную деятельность Н.П. Ерошкин, во многом благодаря которому история государственных учреждений из историко-юридической дисциплины стала вспомогательной исторической дисциплиной, имеющей первостепенное значение для архивной эвристики. Н.П. Ерошкин и его реформатор Милютин Д.Л. - М.: Ашгш Рог1Нис1о, 2005.

Захарова Л.Г. Дворянство и правительственная программа отмены крепостного права в России. //Вопросы истории. — М., 1973.- № 9,- С. 32-51; Ее же. Самодержавие и отмена крепостного права в России. 1856-1861. - М.: Изд-во МГУ; Ее же.-Великие реформы в России. 1856-1874: Сборник/ Под ред. Захаровой Л.Г., Эклофа Б., Бушнелла Дж. - М.: Изд-во Московского университета, 1992; Ее же. Дмитрий Алексеевич Милютин, его время и мемуары.// Д.А. Милютин. Воспоминания. 1816-1843. -М., 1997. - С. 5-31. 2 См.: Захарова Л.Г. Самодержавие, бюрократия и реформы 60-гг. XIX в. в России. //Вопросы истории. - М., 1989. - № 10. - С. 3-24. ученики опубликовали целую библиотеку работ по истории государственных учреждений дореволюционной России1. Большое внимание ученый уделял исследованию архивных источников, их систематизации по проблемам компетенции, функций, структуры институтов государственной власти дореволюционной России. Специальным исследованием организационно-правовых основ механизма принятия военных реформ Н.П. Ерошкин не занимался.

В 1990 - е гг. группа ученых-историков осуществила огромную исследовательскую работу, результатом которой стало создание четырехтомного документированного справочника «Высшие и центральные государственные учреждения России 1801-1917». Этот труд, содержащий сведения о местах хранения архивных фондов, комплексов документов правительственных учреждений и другую систематизированную информацию, имеет большое значение для настоящего исследования, прежде всего, первый том2.

Заметно возрос общественный интерес к историческим личностям самодержавной России эпохи реформ и контрреформ. Этому способствовали публикации мемуарного наследия ряда государственных деятелей XIX века3. В них можно найти множество сюжетов известных и малоизвестных событий, характеристики чиновников, описания их деятельности в составе высших правительственных учреждений, что помогает лучше понять

1 См.: Ерошкин Н.П., Куликов Ю.В., Чернов A.B. История государственных учреждений до Великой Октябрьской социалистической революции. М.: Московский историко-архивный институт, 1965; Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Просвещение, 1983; Его же. Самодержавие накануне краха. - М.: Просвещение, 1975; Степанский А. Д. История общественных организаций дореволюционной России. - М.: Просвещение, 1979 и др.

2 См.: Высшие и центральные государственные учреждения России. 1801-1917 гг. В 4-х тт. Т.1: Высшие государственные учреждения. - СПб.: Паука, 1998.

3 Корф М.А. Записки. - М.: Захаров, 2003; Кривенко B.C. В министерстве двора. Воспоминания,- СПб.: Нестор-История, 2006; Оболенский Д.А. Записки князя Дмитрия Александровича Оболенского. - СПб.: Нестор-история, 2005; Половцов A.B. Дневник государственного секретаря. Т. 1-2. - М., 2005; Ридигер А.Ф. История моей жизни. Воспоминания военного министра. Т. 1-2. - М., 1999; Головнин A.B. Заметки для немногих. - СПб.: Нестор-История, 2004. исследуемую эпоху. В 1997-2006 годах были изданы «Воспоминания» Д.А. Милютина, которые охватывают период с 1816 года до начала 1875 года. Все семь томов «Воспоминаний» были подготовлены к изданию группой историков-исследователей под руководством Л.Г. Захаровой, профессора исторического факультета МГУ1.

В 2008 - 2010 гг. вышло в свет новое издание дневника Д.А. Милютина, публикация которого также была подготовлена исследователями во главе с Л.Г. Захаровой . Особое значение для понимания событий и персоналий, описываемых в «Дневнике», имеет подстрочник, в котором даны яркие характеристики государственных деятелей Российской империи, членов императорской фамилии и самого Александра II, ценные сведения о подготовке и проведении военной реформы, о борьбе противоборствующих группировок в правительственных сферах, о событиях придворной жизни в середине 1870-х гг. Комментарии профессора П.А. Зайончковского к первому изданию «Дневника» сохранены и приведены в новом издании полностью3.

Воспоминания» и «Дневник» Д.А. Милютина являются ценнейшим источником изучения истории России второй половины XIX века, в том числе и для настоящей работы. Они не только отражают ход разработки и проведения военных реформ, но и передают отношение к происходившим событиям самого автора, активного участника преобразований, одного из самых ярких государственных деятелей эпохи. В целом мемуарное наследие Д.А. Милютина, которое хранится в Научно-исследовательском Отделе

1 Милютин Д.А. Воспоминания. 1816-1843. - М.: Российский архив. ТРИТЭ, 1997; Его же. Воспоминания. 1843-1856. - М.: Российский архив. ТРИТЭ, 2000; Его же. Воспоминания. 1856-1860. М.: Российский архив. ТРИТЭ, 2004; Его же. Воспоминания. 1860-1862. - М.: Российский архив. ТРИТЭ, 1999; Его же. Воспоминания. 1863-1864. - М.: РОССПЭН, 2003; Его же. Воспоминания. 1865-1867. - М.:РОССПЭН, 2005; Его же. Воспоминания. 1868- начало 1873. - М.: РОССПЭН, 2006.

2 Милютин Д.А. Дневник. 1873-1875. - М.: РОССПЭН, 2008; Его же. Дневник. 1876-1878. -М.: РОССПЭН, 2009; Его же. Дневник. 1879-1881. -М.: РОССПЭН, 2010.

3 См.: Д.А. Милютин. Дневник. 1873-1875. - С. 215-310. рукописей Российской Государственной библиотеки, насчитывает более 500 единиц хранения или около 50 тысяч листов1.

В научно-исторической литературе последних лет заметно усиление тенденции к рассмотрению проблем преобразований второй половины XIX века в контексте исторических особенностей развития российской государственности, а именно: осуществление реформ самим государством и для государства, в условиях отсутствия институтов гражданского общества и других демократических традиций2.

Особый интерес вызывают сравнительно-исторические работы историков, обобщающие опыт российской государственности, прежде всего опыт правительственного реформаторства. В.В. Кириллов в монографии, посвященной исследованию диалектики реформ и контрреформ самодержавной России, рассмотрел преобразования 1860-1870-х гг. через призму цикличности модернизационных процессов. Отметив, что в этот период российская модернизация сохранила многие определяющие черты ее имперской модели, автор подчеркнул роль военных реформ: «По-прежнему приоритетное значение имели такие ее компоненты, как первостепенное обеспечение военно-промышленного комплекса и сильной армии»3.

Обосновав сущность терминов «реформа» и «реформатор», ученый выделил наиболее яркую особенность отечественных модернизационных процессов. В России всякая реформа ассоциируется с действиями высшей государственной власти, при этом инициатором реформ очень часто

1 См.: Зайончковский П.А. Д.А. Милютин. Биографический очерк.// В кн.: Д.А. Милютин. Дневник. 1873-1875.-С. 338-404.

2 Миронов Б.Н. Социальная история России периода империи (XVIII- начало XX в.): генезис личности, демократической семьи, гражданского общества и правового государства: В 2-х томах. - СПб.: Дм. Буланин, 1999; Игнатов В.Г. История государственного управления России. - Ростов-н/Д, 2002: Дубенцов Б.Б., Куликов C.B. Социальная эволюция высшей царской бюрократии во второй половине XIX - XX вв.//Проблемы социально-экономической и политической истории России XIX - XX вв. -СПб, 1999,- С. 63-86.; Корнилов В.А, Тюкавкин В.Г., Ушаков A.B. История России. 18611917. - М.: Просвещение, 2009.

3 Цит. по: Кириллов В.В. История реформ и контрреформ в контексте российской модернизации XVIII-XX вв. - М.: Изд-во МГПУ, 2005. - С. 89. выступает радикальное крыло бюрократии, а их проведение проводится преимущественно административным путем в условиях острой борьбы сторонников и противников преобразований1. Эти характеристики российской модернизации подробно рассматриваются в настоящей диссертации на примере военных реформ.

C.B. Тютюкин, изучая реформаторские процессы XIX в. с позиций цивилизационного подхода, справедливо отмечает, что в общем и целом они совпадали с основными направлениями мирового процесса перехода к индустриальной цивилизации, но либерализация государственных институтов сдерживалась самодержавием".

Важным направлением исследований реформ 1860-1870-х гг. в наши дни стали попытки осмысления сущности государственных институтов этой эпохи как единой системы, осознания особенностей процесса разработки и принятия нововведений с учетом правовых и культурно-исторических основ деятельности государственного механизма и представителей высшей бюрократии.

В этой группе исследований выделяется книга JI.M. Лысенко, посвященная истории возникновения и эволюции института губернаторства, его роли в механизме государственной власти Российской империи. Исследуя проблемы института губернаторства в эпоху либеральных реформ, автор выделила основные принципы проводимых преобразований3, провела анализ причин и последствий отказа верховной власти от децентрализации управления. К важнейшим из них J1.M. Лысенко отнесла ограниченный и половинчатый характер реформ, выразившийся в нежелании отказываться от абсолютистского режима - главного тормоза на пути преобразований, что

1 См.: Кириллов В.В. История реформ и контрреформ в контексте российской модернизации XVIII-XX вв. - С.11-13.

2 См.: Тютюкин C.B. Попытки либерализации самодержавного строя в России // История Европы. - М.: РОССПЭН, 2000. Т. 5. - С. 132.

3 См.: Лысенко JI.M. Губернаторы и генерал-губернаторы Российской империи. - М.: Изд-во МГПУ, 2001. - С. 82. привело во второй половине 60-х годов к замедлению модернизации, а в 70-е гг. к ее постепенному свертыванию. Из опыта осуществления преобразований 1860-1870- гг. автор выделила существенные исторические уроки: верховная власть, создавая институт местного самоуправления, должна обеспечить четкое разграничение компетенций губернаторов и органов местного самоуправления; консервативно настроенные чиновники при проведении реформ должны быть заменены на людей подготовленных, поддерживающих реформаторские начинания и способных провести их в жизнь1.

Эти положения также нашли отражение в настоящем диссертационном исследовании при анализе разграничения компетенций высших и центральных правительственных учреждений в законотворческом процессе, а также при изучении влияния личностей высших сановников на содержание, процесс разработки и принятия нововведений в военной сфере.

Проблемы взаимоотношений власти и общества в дворянско-чиновничьем российском государстве XIX в., попытки ее некоторой децентрализации в условиях реформ 1860-1870-х гг., а также сам механизм принятия государственных решений привлекли пристальное внимание зарубежных исследователей. В этой группе ученых особого внимания заслуживают работы представителей так называемой «школы Зайончковского», которая была сформирована историками, проходившими в 1960-1970-е гг. стажировку на историческом факультете МГУ: Ч. Адлера, М.Раева, Д. Орловски, Д.Сондерса, P.C. Уортмана2. Исследователи отметили ведущую роль централизованной бюрократической системы Российской империи в осуществлении реформ 1860-1870-х гг., что во многом

1 Лысенко Л.М. Губернаторы и генерал-губернаторы Российской империи. - С. 97-98.

2 Adler Ch. The 'Revolutionary situation 1859-1861" : The uses of historical conception II Canadian Slavic Studies. - Montréal, 1969.-Vol.3, N 2; Raeff M. The bureaucratie phenomena of impérial Russia, 1700-1905//AHR. -Wash., 1979.-Vol.84, N 2; Orlovsky D. Recent studies on the Russianbureaucracy II Russian review,- 1976. -Vol.35. -P.448-467; Saunders D. P.A.Zaionchkovskii: High society subversive II Kritika, 2000; Уортман P.C. Властители и судии: Развитие правового сознания в имперской России. - М.: Новое литературное обозрение, 2004. предопределило принципиальное отличие российской модернизации от западноевропейского опыта.

Анализу англоязычной историографии посвящено исследование О.В. Большаковой «Бюрократия, реформы и контрреформы в России (1855-1894 гг.)». Автор отметила, что именно американские историки сразу же заняли ведущее место в изучении политической модернизации России второй половины XIX в., ее государственных и общественных институтов, на проблемах участия бюрократии в модернизации российского государства и общества, а также на анализе эволюции бюрократии как социальной группы. Нельзя не согласиться с мнением Большаковой О.В., что достигнутые американскими историками результаты научных изысканий заслуживают самого серьезного рассмотрения 1.

Современные подходы к анализу политики российского правительства во второй половине XIX в., акцентирование внимания на важности процесса разработки нововведений, его обусловленность как особенностями политического развития страны, так и позицией высшего чиновничества отмечаются в современных учебниках для вузов .

Значительно обогатили наши знания по исследуемой теме работы разных лет, посвященные деятельности отдельных высших государственных учреждений России, а также военного ведомства второй половины XIX в., в которых предприняты попытки отойти от привычных штампов, Л сформулировать новую методологию . Они ввели в научный оборот

1 См.: Большакова О.В. Бюрократия, реформы и контрреформы в России (1855-1894 гг.) в освещении англоязычной историографии. Дис.канд. ист. наук. - М.: МГУ, 2001,- С. 89.

2 Кириллов В.В. История России. - М.: Юрайт-Издат, 2007; Его же. Отечественная история в схемах и таблицах. - М.: Эксмо-Пресс, 2006; Корнилов В.А., Тюкавкин В.Г., Ушаков А.В. История России. 1861-1917. - М.: Просвещение, 2009; Игнатов В.Г. История государственного управления России. - Ростов/на Дону: Феникс, 2002 и др.

3 Ляшенко Л.М. Александр II, или История грех одиночеств. - М.: Молодая гвардия, 2003; Его же. Царь-освободитель: жизнь и деяния Александра II. - М.: Владос, 1994; Осипова М.Н. Вопросы военной истории России в научном наследии Д.А. Милютина. Дис. .канд. ист. наук. - М., 1977; Чернуха В.Г. Внутренняя политика царизма с середины 50-х до начала 80-х гг. XIX в. - Л.: Наука., 1978; Российские реформаторы (XIX- XX в.)./ сост. А.П. Карелин. - М.: Международные отношения, 1995; Макаров C.B. Совет министров уникальные документы, используют междисциплинарные приемы изучения и оценки участия различных ведомств и отдельных государственных деятелей в реформаторском процессе.

Новое прочтение источников и фактов российской государственности предложено в трудах Д.И. Раскина, который представил российское регулярное государство XIX столетия как инструмент «замещающей модернизации» и показал ограниченность возможностей эволюции его основных институтов1. Эта концепция дает возможность более глубоко осознать закономерности и специфику государственного механизма Российской империи в исследуемую эпоху.

Изданный к 200-летнему юбилею труд «Министерская система в Российской империи»2 содержит документальные материалы и научные очерки. В частности, в него включена историческая справка, составленная управляющим II отделением Собственной е.и.в. канцелярии Д.Н. Блудовым, в которой приведен анализ отчетов, ежегодно предоставлявшихся министрами на высочайшее имя. Этот документ дал возможность более глубоко выявить сущность одного из самых значимых способов влияния сановников на принятие государственных решений в самодержавной России.

Выявлению особенностей правительственной политики при проведении военных реформ способствуют факты, характеристики и выводы, сделанные в последней книге Е.П. Толмачева.3 Автор дал всесторонний анализ историографии эпохи Великих реформ, характеристику проведенных преобразований, тщательно проанализировал побудительные мотивы и

Российской империи. 1857-1917: государственно-правовые проблемы. - СПб.: Изд-во Санкт-Петерб. ун-та, 2000; Государственный совет Российской империи, Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в истории российского парламентаризма: преемственность и традиции. - М.: Олма медиа групп, 2007.

1 См.: Раскин Д.И. Исторические реалии российской государственности и русского гражданского общества в XIX в. // Из истории русской культуры (XIX в.). Т. 5. - М.: Языки русской культуры, 1996. - С. 813-824; Его же. Система институтов российской имперской государственности кон.ХУШ- нач. XX вв. Дис.д-ра ист.наук. - СПб., 2006.

2 Министерская система в Российской империи: К 200-летию министерств в России. - М.: РОССПЭН, 2005.

3 Толмачев Е.П. Военная политика и реформы Александра И. - М.: Воениздат, 2006. объективные причины политики модернизации, сделал обзор основных направлений военных реформ. Несомненный интерес представляет тщательное обоснование Е.П. Толмачевым исторического значения военных реформ, основанное на анализе мемуарных источников и статистических данных. Автор акцентировал внимание на процессе реализации реформ 18601870-х гг., законотворческая деятельность высших правительственных учреждений и Военного министерства не стала предметом специального исследования ученого.

Новый подход к изучению практики государственного управления в самодержавной России выявлен в фундаментальных трудах J1.E. Шепелева, который на основе обширных архивных материалов показал особенности функционирования высших и центральных правительственных учреждений Российской империи, привел интересные факты из их деятельности, оценки законотворческого процесса высшими сановниками империи, их личностные характеристики1. A.B. Ремнев исследует механизмы взаимодействия императора и высших органов власти, определяя их как «самодержавное правительство», распределение функций между ними. Основным предметом его научных интересов стал Комитет министров в дореформенную и пореформенную эпоху .

В ряду диссертационных исследований и монографий последних лет выделяются работы В.Е. Воронина, A.B. Мамонова, С.А. Репинецкого, И.В. Черепановой, В.Г. Хандорина, посвятивших свои труды разработке отдельных проблем политического развития России во второй половине XIX в 3. Эти работы расширили методологию и круг источников изучения эпохи

1 Шепелев J1.E Чиновный мир России: XVIII - начало XX в. - СПб.: Искусство, 1999; Его же. Титулы, мундиры, ордена в Российской империи. -М.: Наука, 1991.

2 Ремнев A.B. Комитет министров в системе высших государственных учреждений царской России (1861-1906 гг.). JL, 1986; Его же. Самодержавное правительство. Комитет министров в системе высшего управления Российской империи (вторая половина XIX -начало XX века).- М., 2010.

3 Воронин В.Е. Русские правительственные либералы в борьбе против «аристократической партии» (середина 60-х — середина 70-х гг. XIX в.). - М.: Спутник +, 2009; Его же.

Великих реформ, наметили новые подходы к оценке преобразований. Тем не менее, авторы не ставили своей задачей выявление целостного представления о законотворческом процессе.

Д.Е. Габелко выявил влияние первого в российской истории военного министра-ученого на формирование системы военного образования, создание российской военно-исторической науки, но проблему технологии подготовки законопроектов военных реформ он не затронул1.

Таким образом, историографический анализ показал, что при всем многообразии литературы по различным проблемам функционирования правительственного аппарата Российской империи, исследование механизма принятия государственных решений на примере военных реформ 1860-1870-х гг. требует дальнейшей научной разработки.

Источниковая база исследования. Для достижения поставленной цели и разрешения задач диссертационного исследования было использовано несколько групп источников.

К первой группе следует отнести официальные издания ? законодательных актов, среди которых особое место занимают учреждения высших правительственных органов Российской империи, а также дополняющие их указы, манифесты, правила, в которых конкретизировались, уточнялись положения учреждений, относящиеся к правовому статусу, функциям и процедуре рассмотрения дел в высших правительственных учреждениях и Военном министерстве. Они опубликованы в Полном

Деятельность великого князя Константина Николаевича в контексте реформирования социально-политического строя России (60-70-е гг. XIX в). Автореф. .док. ист. наук. - М., 2009; Мамонов A.B. Правящая бюрократия и формирование внутренней политики самодержавия в конце царствования Александра II. Автореф.канд. ист. наук. - М., 2002;

Репинецкий С.А. Формирование идеологии российского либерализма в ходе обсуждения крестьянского вопроса публицистикой 1856-1860 годов. Автореф. .канд. ист. наук. - М., 2009; Хандорин В.Г. Проконституционные проекты представителей либеральной бюрократии 60-х- начала 80-х годов XIX в. - Новосибирск, 1998.

1 Габелко Д.Е. Д.А. Милютин - государственный деятель и историк. Автореф. .канд. ист. наук. - Воронеж, 2002. собрании законов Российской империи (издания первое и второе)1. В эту группу, например, вошли манифесты об образовании Государственного совета и об учреждении министерств, Общее учреждение министерств, Учреждение Государственного совета и Государственной канцелярии, высочайшие указы о производстве дел по Комитету министров во время отсутствия императора в столице, особый рескрипт о создании II отделения Собственной его императорского величества канцелярии и другие. Сюда же относится Свод военных постановлений3.

Вторая группа документов представляет собой архивные материалы официального делопроизводства правительственных учреждений. Материалы о деятельности Государственного совета, Комитета министров, Правительствующего Сената, Военного министерства, их особых присутствий, комиссий и совещаний, рассматривавших законопроекты, отложились в Российском государственном историческом архиве (РГИА)4, Российском государственном военно-историческом архиве

РГВИА)5), а также в научно-исследовательском отделе рукописей Российской государственной библиотеки (НИОР РГБ6) и отделе рукописей Российской

1 Полное собрание законов Российской империи. Собрание 1-е. Т. 1-45. - СПб., 1830; Полное собрание законов Российской империи. Собрание 2-е. Т. 1-55. - СПб., 1830-1884.

2 Полное собрание законов Российской империи. Собрание 1-е. Т. 26, № 19806; т. 27, № 20406; т. 31, № 22064; № 24164; т. 32, № 25043; т. 40, № 30469; Полное собрание законов Российской империи. Собрание 2-е. T. I, №. 312; т. 2, №. 1190; т. 7, №. 5166; i. 9, №. 6974, 7919; т. 10, №. 7771; т. 15, №. 14098; т. 17, №. 15549; т. 29, №. 28692; т. 32, №. 31845; т. 36, №. 33403, 36208; т. 37, №. 38603; т. 38, №. 39192, 40007; т. 50, №. 55116; т.54, №. 60357; т. 19, №. 16057; т. 28, № 27354; т. 37, №.38761.

3 Свод военных постановлений. - СПб., 1839 г., 1859 г., 1869 г.

4 РГИА. Фонды: 515 (Совет Государственный), 851 (Головнин A.B.), 1405 (Департамент законодательного отделения Министерства юстиции), 1149 (Департамент законов Государственного совета), 1162 (Государственная канцелярия), 1192 (Государственного совета отделение дел государственного секретаря), 1246 (Особое воинское присутствие о воинской повинности. Архив Государственного совета), 1250 (Дела и бумаги председателей и членов Государственного совета), 1263 (Комитет министров), 1275 (Совет министров), 1330 (Общие собрания департаментов Сената), 1642. (Куломзин А.П.).

5 РГВИА. Фонды: 1, 29 (Канцелярия Военного министерства), 224 (Милютин Д.А.), 378 (Комиссия по разработке положения о личной воинской повинности), 401 (Военно-ученый комитет Главного штаба), 831 (Военный совет), 846 (Военно-ученый архив).

6 НИОР РГБ. Фонды: 129 (Киселевы), 169 (Милютин Д.А.), 548 (Кавелины). национальной библиотеки (ОР РНБ)1.

К этой же группе следует отнести:

1) журналы и выписки из журналов Государственного совета, его особых присутствий и комиссий; отчеты по делопроизводству Государственного совета , на основе которых были изучены особенности подготовки и обсуждения проектов военных реформ;

2) всеподданнейшие отчеты и доклады, ежегодно представляемые императору военным министром за 1861- 1881 гг. , позволившие проследить инициативы нововведений Военного министерства и их оценку верховной властью;

3) отдельные доклады и записки высших сановников, направляемые на высочайшее имя - Д.А. Милютина4, П.А. Валуева3, Ф.В.

6 7 8

Ридигера , П.А. Шувалова , Д.А. Толстого , великого князя Константина Николаевича9, A.B. Головнина10, содержащие сведения об особенностях законотворческой процедуры и роли отдельных сановников в подготовке проектов;

4) документы Военного совета и Военно-кодификационного комитета по рассмотрению законодательных вопросов11, изучение которых позволило выявить изменения в законотворческой деятельности Военного министерства в 1860-1870-е гг.;

1 ОР РНБ. Фонды: 126 (Валуев П.А.), 208 (Головнин A.B.), 600 (Ревизия сенатора A.A. Половцова), 633 (Рейтерн М.Х.).

2 РГИА. Ф. 515. Оп.27. Ед.хр. 2361; Ф. 1192. On. 1. Д. 1; Ф. 1246. Оп.1. Д. 1, 5, 8, 9; Ф. 1286. Оп.4. Д. 102; Ф. 1263. Оп.1. Ед.хр.3271; Ф. 1263. Оп.1. Ст. 344. Ед.хр. 3271; Ф. 846. Оп. 16. Т.1. Д. 1348; НИОР РГБ. Ф. 169. Кар.24. Ед.хр. 36, 39,40, 42; Кар.25. Ед. хр. 2, 4.

3 РГВИА. Ф. 1. Оп. 2. Д.1-28; 119-134.

4 НИОР РГБ. Ф. 169. Кар. 19. Ед.хр. 9;Кар. 25. Ед.хр.25; Кар. 26. Ед.хр. 2; Кар.40, Ед.хр. 9.

5 НИОР РГБ. Ф. 169. Кар. 22. Ед.хр. 45; ГА РФ. Ф. 677. On. 1. Ед.хр. 503.

6 РГВИА. Ф. 846. On. 16.Т. II. Д. 6005.

7 НИОР РГБ. Ф. 169. Пап. 49. Ед.хр. 10.

8 НИОР РГБ. Ф. 169. Кар.25. Ед.хр. 1, 6, 7.

9 НИОР РГБ. Ф. 169. Кар.23. Ед.хр. 14: Кар.25. Ед.хр. 1, 6.

10 НИОР РГБ. Ф. 169. Кар.24. Ед.хр. 4;

11 РГВИА. Ф. 1. Оп.1. Д. 27189,29346, 31050; Ф. 831. Оп.1. д.31, 36, 39, 48; 458, 459, 545, 604, 621, 1065, 1067,1069; Оп. 3. Д. 11; НИОР РГБ. Ф. 169. Кар. 24. Ед.хр. 36-38; Кар. 25. Ед.хр. 2, 8-16,28-32; Кар. 26. Ед.хр. 1-16.

5) ведомости о ходе занятий комитетов и комиссий Военного министерства, о движении дел в этих органах, содержащие сведения о практике детальной разработки законопроектов в структурах самого военного ведомства; 1

6) переписка военного министра с П.А. Валуевым, Д.М.Сольским, П.Н. Игнатьевым, Д.А. Толстым, М.Х. Рейтерном, П.А. Шуваловым и другими лицами по вопросам разработки проектов нововведений и другим вопросам2;

7) переписка Государственной канцелярии и канцелярии Военного министерства с министерствами и другими учреждениями по вопросам рассмотрения законопроектов3.

Неоценимое значение для данного исследования имели материалы Научно-исследовательского отдела рукописей Российской государственной библиотеки и Российского государственного военно-исторического архива. Фонд Д.А. Милютина НИОР РГБ содержит ряд уникальных документов, прежде всего записок Д.А. Милютина на высочайшее имя, которые позволяют проследить становление реформаторских взглядов одного из выдающихся деятелей эпохи Великих реформ.

Основные привлеченные делопроизводственные материалы находятся в семи фондах РГВИА. Важным источником для выявления особенностей законотворческой работы Военного ведомства накануне реформ стали дела 454-478, опись 6 фонда 29, содержащие сведения о перечне дел, рассматриваемых в учреждениях Военного министерства, а также выносимых на рассмотрение Военного и Государственного советов, в которых кратко изложено их содержание. В указанных фондах этого архива

1 РГИА. Ф. 1246. Оп.1. Ед.хр. 9; Ф. 1192. Оп. 1. Д.1; РГВИА. Ф. 378. Оп. 1. Д. 2-17;

2 ОР РНБ. Ф. 633. Оп. 1. Д. 8; РГВИА. Ф. 1. Оп. 1. Д. 143-165; Ф. 224. Оп.1. Д.1-5; НИОР РГБ. Ф. 169. Кар. 22. Д. 9, 21, 24, 44,47; Кар.23. Ед.хр. 15, 16; Пап. 39. Ед.хр.37; Пап. 40. Ед.хр. 10, 11,30.

3 НИОР РГБ. Ф. 169. Кар. 23. Ед.хр. 16; РГВИА. Ф. 378. Оп. 1. Д. 150, 248, 265, 267; РГИА. Ф. 1246. Оп. 1. Д. 1, 5; Ф. 515.On.27. Ед.хр. 2361; Ф. 1405.0п. 70. Ед. хр. 5783. имеется большой массив документов, свидетельствующих о порядке подготовки сведений по военному ведомству, предоставлявшихся в особые присутствия Государственного совета для обсуждения проектов военных реформ. Часть архивных материалов впервые была введена в научный оборот.

Введены в научный оборот несколько документов, устанавливающих порядок внесения дел на заключение Государственного совета1 и рассмотрения законодательных вопросов в Военном совете и Военно-кодификационном комитете Военного министерства .

Немалый интерес представляли материалы РГИА и его научно-исследовательской библиотеки. Прежде всего, это относится к журналам и опубликованным отчетам Государственного совета. Журналы и прилагаемые к ним материалы фондов Департамента законов Государственного совета и Особого воинского присутствия о воинской повинности позволили составить целостное представление об организации тщательной проработки каждого нововведения и процедуре согласования его положений с действовавшим законодательством. Сопоставление материалов указанных фондов с документами, отложившимися в фонде Комиссии по разработке положения о личной воинской повинности РГВИА, позволило уточнить роль отдельных правительственных учреждений в подготовке проектов военных реформ.

Третья группа источников представлена дневниками, воспоминаниями и письмами Д.А. Милютина3, Александра II4, П.А. Валуева5,

6 7 8 1

Д.А.Оболенского , A.B. Головнина , Е.М. Феоктистова , Е.А. Петерца , К.Д.

1 РГИА. Ф. 515. Оп.27. ед.хр. 2361; Ф. 1405. Оп. 70. Ед.хр.5783. Л. 1-3;

2 РГВИА. Ф. 1. Оп.1. Д. 29346. Л. 1-66; Д. 31047. Л. 2-60; Д. 31050.Л.43-56; 345-410.

3 НИОР РГБ. Ф. 169. On. 1. Карт. 2. Ед. хр. 2. Л. 1-114.

4 Письма императора Александра II князю А.И. Барятинскому (1857-1 864). Вопросы истории. 2006. № 12. С. 124-134.

5 Валуев П.А. Дневник П.А. Валуева, министра внутренних дел. Т. 1-2. М., 1961.

6 Оболенский Д.А. Записки князя Дмитрия Александровича Оболенского. СПб., 2005.

7 РГИА. Ф. 851. On. 1. Ед.хр. 4,6; ОР РНБ. Ф. 208. On. 1. Ед.хр. 236, 285, 290.

8 Феоктистов Е.М. За кулисами политики и литературы (1848-1896). Воспоминания. М., 1991.

Победоносцева2, часть которых отложилась в Государственном архиве Российской Федерации (ГА РФ)3, а также в фондах НИОР РГБ и ОР РНБ. Значительная часть источников этой группы к настоящему времени опубликована. В нашей работе использовано в основном мемуарное наследие сановников, принимавших непосредственное участие в работе высших правительственных учреждений. Помимо мемуаров в этой группе представлены черновые наброски проектов выступлений и писем, копии официальных бумаг, касающихся подготовки важнейших законопроектов. Их изучение также дало возможность осветить задачи настоящей работы.

Избранный круг архивных материалов и публикаций составил репрезентативную базу источников, что дает основания для объективности полученных в ходе.исследования выводов.

Научная новизна работы:

1. Предпринята попытка комплексного исследования механизма принятия государственных решений в Российской империи на примере разработки военных реформ 1860-1870-х гг.

2. На примере разработки и принятия военных реформ показаны способы оптимизации законотворческой деятельности высших и центральных государственных учреждений в 1860-1870-е гг.

3. Впервые специально проанализировано личностное влияние Д.А. Милютина на процесс разработки преобразований в военной сфере и на рационализацию принятия государственных решений в целом.

4. Введен в научный оборот ряд архивных материалов, что позволило уточнить содержание и характер процедуры разработки и принятия военных реформ, выявить элементы ее рационализации.

1 Перетц Е.А. Дневник Е.А. Перетца, государственного секретаря (1880-1883). M.-JT. 1927.

2 Письма Победоносцева Александру III. Т. 1. М., 1925; Шереметьев С.Д. Мемуары графа С.Д. Шереметьева. М., 2001.

3 ГА РФ. Фонды: 583 (Половцов A.A.); 647 (в.к. Елена Павловна), 677 (Александр III), 678 (Александр II), 722 (в.к. Константин Николаевич).

5. Механизм принятия государственных решений представлен как целостная система организационно-правовых и процедурных мероприятий, реализуемых высшими правительственными учреждениями и центральным ведомством - Военным министерством в соответствии с определенными законодательством функциями и утвердившейся практикой.

Теоретическая и практическая значимость работы состоит в историческом воссоздании механизма принятия государственных решений в эпоху кардинальных изменений в Российской империи на примере военных реформ. Она определяется выявлением и теоретическим обобщением новых характеристик в законотворческой деятельности высших правительственных учреждений и Военного министерства. Освещение особенностей установленных законом процедур и законотворческой практики в 1860-1870-е гг. позволяет сформировать целостное представление об эволюции технологии принятия государственных решений в условиях реформ.

Конкретно-исторический материал и теоретические обобщения настоящей диссертации могут быть использованы в преподавании курсов отечественной истории, а также смежных учебных дисциплин, в том числе при разработке спецкурсов по проблемам истории государственных учреждений России второй половины XIX в.

Структура исследования соответствует целям и задачам диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка используемых источников и литературы.

Заключение научной работыдиссертация на тему "Механизм принятия государственных решений в Российской империи в эпоху преобразований Александра II"

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Механизм принятия государственных решений в 1860-1870-х гг. включал в свою структуру ряд элементов, важнейшими из которых являлись:

• деятельность верховной власти, высших и центральных государственных учреждений;

• нормативно-правовая база, регулирующая законотворческую деятельность институтов государственной власти;

• утвердившаяся система поддержки принятия решений при выборе альтернатив, отражавшая интересы определенных социальных или политических групп

• процедура инициирования, разработки, рассмотрения и утверждения государственных решений (законопроектов).

Применение в настоящем исследовании принципов историзма и компаративизма, широкого спектра сравнительно-исторических методов исследования учредительных документов и законотворческой практики высших правительственных учреждений: Государственного совета, Комитета министров, Совета министров и Правительствующего Сената позволило установить, что в 1860-1870 гг. эти учреждения имели прописанную в законах структуру, принципы комплектования состава, функции, сложившийся порядок рассмотрения законопроектов, систему делопроизводства. При этом на протяжении всего исследуемого периода в Российской империи отсутствовало разделение государственной власти на законодательную, административную и судебную. Законотворческие функции на практике осуществляли Государственный совет, Комитет министров, Совет министров и , отчасти, Правительствующий Сенат. Эти обстоятельства предопределили переплетение функций высших правительственных учреждений в механизме принятия государственных решений.

В 1860-1870-х гг. законодательная инициатива оставалась монопольным правом монарха и министров. В министерства и на высочайшее имя поступало множество записок, содержащих проекты и идеи о модернизации различных сфер государственной и общественной жизни. Эти проекты и предложения доводились до императора только в случае их признания их целесообразности министрами или другими сановниками.

На основе исследования архивных материалов и мемуарных источников выявлено новое перераспределение законотворческих функций в практике высших государственных учреждений.

Важную роль в определении судьбы нововведения играло предварительное рассмотрение идеи будущего законопроекта в Комитете министров или Совете министров, как правило, в присутствии императора. После прохождения этого высшего учреждения и одобрения императором проект возвращался в министерство или департамент Государственного совета по принадлежности для детальной подготовки. При этом решающее значение, как в определении его целесообразности, так и в степени реализации, имела позиция императора. Император имел право прервать процесс разработки проекта нововведения на любом этапе.

В 1965-1874 гг. ведущую роль в законотворческой практике стал играть Государственный совет. Он выполнял функцию обобщения законотворческой работы других учреждений и ведомств и, одновременно, влиял на содержание законопроектов посредством деятельности комиссий и особых присутствий, а также департаментов, прежде всего Департамента законов.

Новой чертой законотворческого процесса стала детальная проработка его положений с целью обеспечения единства системы общегосударственного права. Для этого был использован опыт Военного министерства по составлению специальных таблиц, включавших статью действовавшей правовой нормы, формулировку предполагаемого изменения в ней изменения или дополнения, а также изложение предполагаемых результатов. Последний

раздел таблиц направлялся на заключение в соответствующее ведомство.

Необходимо отметить ужесточение требований к порядку и срокам предоставления информации, которую затребовали комиссии министерств или Государственного совета, занимавшиеся разработкой законопроектов.

Выработанное Государственным советом мнение представлялось на утверждение императору в форме меморий, которые должны были содержать основные положения проекта нового закона и ожидаемые результаты его внедрения. Император мог потребовать у представлявшего мемории государственного секретаря или председателя Государственного совета журналы заседаний собраний департаментов или общего собрания для уточнения мнений сановников. Окончательное решение по проекту принимал император единолично. Закон допускал утверждение императором мнения меньшинства членов Государственного совета.

Мнение императора, доведенное заранее до сведения членов правительственных учреждений, как правило, играло решающую роль в вынесении решения по рассматриваемому проекту в этих учреждениях.

При исследовании организационно-правовых основ и практической 4 деятельности Правительствующего Сената, установлено, что в 1860-1870-е гг. его роль была ограничена выявлением потребностей различных сфер государственной жизни в новых нормативных актах. С 1868 г. Сенат получил монопольное право на издание законов Российской империи, сохранив функцию по обнародованию высочайших повелений, в том числе и провозглашение утвержденных императором новых законов, то есть завершал легитимизацию государственного решения.

Новым явлением в деятельности высших правительственных учреждений 1860-1870-х гг. стало привлечение к законотворческой работе молодых, высокообразованных чиновников, назначение их на министерские посты. Эти министры инициировали либеральные реформы и принимали самое непосредственное участие в их разработке и обсуждении, обеспечивая их продвижение в Комитете министров и Государственном совете.

Борьба в правительственных кругах «аристократической партии» и «партии реформ» отражала противоборство либеральных и консервативных сил в высших эшелонах власти. Одновременно, наличие противодействия либеральным реформам в государственном управлении способствовало сдерживанию негативных последствий ломки вековых основ социально-экономических отношений и углублению социального кризиса.

Новым способом поддержки и инициирования нововведений стали обращения к императору дворянских и земских собраний, торгово-промышленных обществ, которые, тем не менее, не оказывали существенного влияния на принятие государственного решения. Иные способы выражения общественного мнения по проблемам проводимой модернизации отсутствовали.

Внедрение элементов гласности в законотворческую работу высших правительственных учреждений, прежде всего Государственного совета, также свидетельствует о некоторых изменениях в организации их деятельности. К этим элементам следует отнести большую открытость информации о деятельности высших правительственных учреждений (например, издание ежегодных отчетов о работе Государственного совета). В периодической печати впервые в истории империи появились публикации ежегодной росписи государственных расходов и доходов - прообраза государственного бюджета. В печати, в том числе изданиях Военного министерства, публиковались материалы о продвижении реформ.

Традиционная структура высших правительственных учреждений обеспечивала систему бюрократического централизма, но не соответствовала требованиям общественного прогресса. Отстранение от участия в принятии государственных решений представительств с мест свидетельствовало о том, что при осуществлении модернизации «замещающего» типа верховная власть не стремилась изменить существовавший самодержавный политический режим.

Исследование законотворческой деятельности высших правительственных учреждений и Военного министерства в 1860-1870-е гг. показало оптимизацию процесса принятия государственных решений. Происшедшие изменения в технологии разработки проектов реформ условно можно назвать «рационализованной» процедурой. Черты рационализации проявились в новых организационных формах работы:

• формирование слаженной, профессиональной команды из числа образованных и имеющих практический опыт сотрудников министерств и привлекаемых специалистов;

• четкая постановка задач и распределение ответственности за их реализацию в соответствии с опытом и интересами участников команды;

• определение сроков выполнения задач, привлечение экспертов и сотрудников других ведомств;

• контроль законотворческой работы министерств, как со стороны руководителя ведомства, так и верховной властью.

На основании вышеизложенного, можно утверждать, что в 1860-1870-е. не произошло кардинальных изменений в структуре и законодательном распределении компетенций высших правительственных учреждений, но в процессе подготовки проектов реформ была усовершенствована, значительно рационализована процедура инициирования, обоснования и рассмотрения законопроектов. Эти изменения на наш взгляд, правомерно назвать зачатками новой технологии законотворчества, более широко проявившейся в XX столетии, с введением высших представительных органов власти. Система поддержки принятия государственных решений в 1860-1870-е гг. общественным мнением, в силу отсутствия институтов гражданского общества и развитой правовой культуры, не получила организованных форм. Однако, наблюдалось повышение активности наиболее образованной и инициативной части населения, вносившей на высочайшее усмотрение проекты нововведений.

Новые черты, проявившиеся в законотворческой деятельности высших и центральных правительственных учреждений, свидетельствовали, что к концу 1870-х гг. в Российской империи зарождались первые предпосылки для постепенной эволюции в направлении правового государства. К сожалению, верховная власть не стремилась использовать созидательную энергию общества, не сумела направить ее на укрепление государственности и социального благополучия.

Ядром государственного механизма самодержавной России в 18601870-е гг. оставался император. Сохранение его в руках всех ветвей и рычагов власти предопределило зависимость эволюции политической системы Российской империи от личности самодержца. В конечном итоге это привело к незавершенности реформ, переходу к контрреформам, углублению социально-политических противоречий в начале XX в.

Положения, выносимые на защиту:

1. В рассматриваемый период в учредительных документах высших правительственных учреждений не было закреплено четкое распределение законотворческих функций между Комитетом министров, Государственным советом, Правительствующим Сенатом. Высшие правительственные учреждения не обладали правом законодательной инициативы.

2. В ходе подготовки законопроектов в 1860-1870-х гг. на практике произошло перераспределение законотворческих функций между Государственным советом, с одной стороны, и Комитетом министров, а с 1861 г. и Советом министров, с другой стороны. Первоначальное рассмотрение программ будущих реформ относилось к компетенциям высших органов административной власти, обсуждение разработанных в министерствах законопроектов было сосредоточено в Государственном совете, который стал в большей степени реализовывать свои законосовещательные функции.

3. В законотворческом процессе возросла роль центральных органов управления — министерств, в комиссиях и комитетах которых была сосредоточена работа по детальной разработке проектов нововведений, что способствовало оптимизации законотворческого процесса.

4. Привлечение высокообразованных, прогрессивно мыслящих деятелей на министерские посты, а также допущение верховной властью внутри правительственных дискуссий по проблемам внутренней политики между представителями прогрессивной бюрократии - «партии реформ» и консервативными сановниками, представителями «аристократической партии», давало возможность высшим сановникам империи в большей степени влиять на процесс модернизации.

5. Военное министерство в 1860-1870-е гг. привнесло в практику государственного управления успешный опыт разработки комплексной программы реформ как результата коллективной деятельности команды высокопрофессиональных, инициативных военных чиновников с привлечением опыта зарубежных государств, экспертов из других ведомств.

6. Свидетельством сохранения основ патерналистского военно-бюрократического государства в исследуемый период является опора верховной власти императора исключительно на милитаризованный централизованный бюрократический аппарат. Вместе с тем, привлечение общественности к участию в экспертной оценке разрабатываемых реформ, публикация отчетов о работе Государственного совета, возросшее количество идей и проектов, поступавших в высшие и центральные учреждения с мест, свидетельствовали о первых признаках гласности в самодержавном государственном механизме.

Список научной литературыШалашная, Валентина Михайловна, диссертация по теме "Отечественная история"

1. ИСТОЧНИКИ Архивные фонды

2. ГАРФ — Государственный Архив Российской Федерации, Москва1. Ф. 583 (Половцов A.A.).

3. Ф. 647 (в.к. Елена Павловна).1. Ф. 677 (Александр III).1. Ф. 678 (Александр И).

4. Ф. 722 (в. к. Константин Николаевич).

5. НИОР РГБ-(Научно-исследовательский отдел рукописей Российской Государственной библиотеки, Москва Ф. 129 (Киселевы). Ф. 169 (Д.А. Милютин). Ф. 548 (Кавелины).

6. РГВИА — Российский Государственный Военно-исторический Архив, Москва Ф. 1 (Канцелярия Военного министерства). Ф. 29 (Канцелярия Военного министерства). Ф. 224 (Милютин Д.А.).

7. Ф. 378 (Комиссия по разработке положения о личной воинской повинности). Ф. 401 (Военно-ученый комитет Главного штаба). Ф. 831 (Военный совет). Ф. 846 (Военно-ученый архив).

8. РГИА — Российский Государственный исторический Архив, С.-Петербург Ф. 515 (Совет Государственный). Ф. 851 (Головнин A.B.).

9. Ф. 1405 (Департамент законодательного отделения Министерства юстиции). Ф. 1149 (Департамент законов Государственного совета). Ф. 1162 (Государственная канцелярия).

10. Ф. 1192 (Государственного совета отделение дел государственного секретаря).

11. Ф. 1246 (Особое воинское присутствие о воинской повинности. Архив

12. Государственного совета). Ф. 1263 (Комитет министров). Ф. 1330 (Общие собрания департаментов Сената). Ф. 1642. (Куломзин А.Н.).

13. ОР РНБ — Отдел Рукописей Российской Национальной библиотеки,1. С. Петербург

14. Ф. 126 (Валуев П.А.). Ф. 208 (Головнин A.B.). Ф. 600 (Ревизия сенатора A.A. Половцова). Ф. 633 (Рейтерн М.Х.).1. Законодательные источники

15. Полное собрание законов Российской империи. Собрание 1-е. Т. 1-45. СПб., 1830.

16. Полное собрание законов Российской империи. Собрание 2-е. Т. 1-55. СПб., 1830-1884.

17. Свод военных постановлений. СПб., 1839 г., 1859 г., 1869 г.

18. Воспоминания, дневники, письма

19. Валуев П.А. Дневник. 1877-1884. Пг., 1919. - 311 с.

20. Валуев П.А. Дневник Валуева/ Под ред. П.А. Зайончковского. В 2-х т. -М.: Изд-во АН СССР, 1961.

21. Витте С. Ю. Воспоминания: в 3 т. М.: Соцэкгиз, 1960. Т. 2. 539 с.

22. Головнин A.B. Заметки для немногих. СПб.: Нестор-История, 2004. -576 с.

23. Корф М.А. Записки. М.: Захаров, 2003. - 720 с.

24. Кривенко B.C. В министерстве двора. Воспоминания.- СПб.: Нестор-История, 2006. -320 с.

25. Милютин Д.А. Дневник Д.А. Милютина/ Под ред. П.А. Зайончковского. В 4 т. М.: тип.журн. «Пограничник», 1947-1950.

26. Милютин Д.А. Воспоминания. 1816-1843. М.: Российский архив. ТРИТЭ, 1997.-496 с.

27. Милютин Д.А Воспоминания. 1843-1856. М.: Российский архив. ТРИТЭ, 2000. -527 с.

28. Милютин Д.А Воспоминания. 1856-1860. М.: Российский архив. ТРИТЭ, 2004.-560 с.

29. Милютин Д.А Воспоминания. 1860-1862. М.: Российский архив. ТРИТЭ, 1999.-561 с.

30. Милютин Д.А Воспоминания. 1863-1864. М.: РОССПЭН, 2003. - 686 с.

31. Милютин Д.А Воспоминания. 1865-1867. М.:РОССПЭН, 2005. - 696 с.

32. Милютин Д.А Воспоминания. 1868- начало 1873. М.: РОССПЭН, 2006.736 с.

33. Милютин Д.А. Дневник. 1873-1875. М.: РОССПЭН, 2008. - 440 с.

34. Милютин Д.А Дневник. 1876-1878. М.: РОССПЭН, 2009.-704 с.

35. Милютин Д.А Дневник. 1879-1881. М.: РОССПЭН, 2010. - 600 с.

36. Милютин Д.А. Из писем (1893-1894) к Г.А. Джаншиеву. / Голосминувшего. 1914. - № 5. - С. 220-223.

37. Милютин Д.А. Военные реформы императора Александра II //Вестник Европы. СПб., 1881. № 1.

38. Оболенский Д.А. Записки князя Дмитрия Александровича Оболенского. СПб.: Нестор-история, 2005. - 504 с.

39. Письма императора Александра II князю А.И. Барятинскому (1857-1864). Вопросы истории. 2006. № 12. С. 124-134.

40. Письма А.В.Головнина к Н.Б. Ханыкову // Исторический архив. Т.5. М.-Л.,1950.

41. Письма Победоносцева Александру III. Т. 1. М., 1925.

42. Перетц Е.А. Дневник Е.А. Перетца, государственного секретаря (18801883). М.-Л. 1927.- 171 с.

43. Письма Победоносцева Александру III. Т. 1. М.: Новая Москва, 1925. -448 с.

44. Половцов А.А.Дневник государственного секретаря А. А. Половцова: В 2-х т. Т. 1. 1883-1886-М.: Наука, 1966.-551 с.

45. Половцов А.А.Дневник государственного секретаря А. А. Половцова: В 2-х т. Т. 2. 1887-1892-М.: Наука, 1966.-578 с.

46. Половцов A.B. Дневник государственного секретаря. Т. 1-2. М.: Центрполиграф, 2005.

47. Ридигер А.Ф. История моей жизни. Воспоминания военного министра. Т. 1-2. М., 1999.

48. Рейтерн М.Х. Биографический очерк. СПб., 1910.- 178 с.

49. Феоктистов Е.М. За кулисами политики и литературы. 1848-1896. Л.: Прибой, 1929.-428 с.

50. Феоктистов Е.М. За кулисами политики и литературы (1848-1896). Воспоминания. М., 1991.

51. Шереметьев С.Д. Мемуары графа С.Д. Шереметьева. М.: Индрик, 2001. -735 с.1. Периодические издания1. Вестник Европы. 1913 год.2. Вестник права. 1905 год.

52. Исторический вестник. 1913 год.

53. Санкт-Петербургские ведомости. 1862 год.

54. Русский инвалид. 1862 год.

55. Русская старина. 1872, 1897,1905, 1912. гг.1. ИССЛЕДОВАНИЯ

56. Аврех А .Я. Русский абсолютизм и его роль в утверждении капитализма в России// История СССР. -1968. № 2. - С. 82-104.

57. Александров Д.Н. Российский абсолютизм в эпоху капитализма и империализма (XIX начало XX в.). - М.: РИЦ РАЕН, 2006. - 656 с.

58. Андреевский И.Е. Русское государственное право. Т. 1, Ч. 1. О правительстве. СПб., 1866 - 312 с.

59. Архипова Т.Г., Румянцева М.Ф., Сенин A.C. История государственной службы в России. М.: Современник, 1999. - 230 с.

60. Байов А. К, История военного искусства как наука, СПБ. 1912.- 136 с.

61. Байов А.К. Граф Дмитрий Алексеевич Милютин: Биогр. очерк. СПб.: тип. A.C. Суворина, 1912.-78 с.

62. Бескровный JI. Г., Очерки военной историографии России, М.: Воениздат, 1962.- 320 с.

63. Бескровный Л.Г. Русская армия и флот в XIX веке. М.: Воениздат, 1973. -616.

64. Бесов А.Г. Социокультурные нормы российской государственности.// Вопросы истории. 2005. № 6. С. 19-33.

65. Богданович М.И. Исторический очерк деятельности военного управления в России в первое двадцатипятилетие благополучного царствования Государя Императора Александра Николаевича. 1855-1880 гг. -СПб., 1881.

66. Великая реформа. В 6-ти томах. М.: Издательство И.Д. Сытина, 1911.

67. Воронин В.Е. Русские правительственные либералы в борьбе против «аристократической партии» (середина 60-х- середина 70-х гг. XIX в.). М.: Спутник +, 2009. - 369 с.

68. Воронин В.Е. Деятельность великого князя Константина Николаевича в контексте реформирования социально-политического строя России (60-70-е гг. XIX в). Автореф. .док. ист. наук. М., 2009.

69. Выскочков JI.B. Император Николай I: человек и государь. СПб.: Изд-во СПбГУ, 2001.

70. Габелко Д.Е. Д.А. Милютин государственный деятель и историк. Автореф. .канд. ист. наук. - Воронеж, 2002.

71. Глушкова С.И. Проблема правового идеала в русском либерализме. -М.: Логос, 2003.-64 с.

72. Государственный совет. 1801-1901. СПб., 1901.

73. Государственный совет Российской империи, Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в истории российского парламентаризма: преемственность и традиции. М.: Олма медиа групп, 2007.- 184 с.

74. Градовский А.Д. Начала русского государственного права. В 3-х т. -СПб., 1875-1883.

75. Давидович A.M., Покровский С.А. О классовой сущности и этапах развития русского абсолютизма // История СССР. 1970. - № 1. - С. 58-78.

76. Даневский П. Н. История образования Государственного совета в России. — СПб., 1859. 89 с.

77. Джаншиев Г.А. Зарудный и судебная реформа. Историко-биографический эскиз. -М., 1889. 174 с.

78. Джаншиев Г.А. Эпоха великих реформ. Исторические справки. СПб.: Типо-литография Б.М. Вольфа, 1907.- 986 с.

79. Джаншиев Г.А. Эпоха великих реформ: Т. 2. М.: Издательский дом «Территория будущего», 2008. — 494 с.

80. Добровольский A.M. Основы организации центрального военного управления в России и в важнейших западноевропейских государствах. -СПб.: Воен. Тип., 1901. 427.

81. Дорошенко Н.М. Методология истории: теоретические и философские основания. СПб., 2007. - 375 с.

82. Дружинин Н.М. Сенаторские ревизии 1860-1870-х годов (К вопросу о реализации реформы 1861 г.) // Исторические записки. Том 79. М.: Наука, 1966.

83. Ерошкин Н.П. Военно-окружная реформа (1862-1864 гг.): Автореф. дис. . канд. ист. наук. М., 1953.

84. Ерошкин Н. П., Куликов Ю. В., Чернов А. В. История государственных учреждений до Великой Октябрьской социалистической революции. М.: Московский историко-архивный институт, 1965. 418 с.

85. Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. — 3-е изд., перераб. и доп. М.: Просвещение, 1983.-352 с.

86. Ерошкин Н. П Самодержавие накануне краха. М.: Просвещение, 1975. - 160 с.

87. Жерве В.В. Граф Д.А. Милютин. К 90-летию со дня рождения (18161906).- СПб., 1906.-42 с.

88. Зайончковский П.А. Военные реформы 1860-1870-х гг. М.: Изд-во Московского университета, 1952.- 369 с.

89. Зайончковский П.А. Отмена крепостного права в России. М.: Просвещение, 1954. - 366 с.

90. Зайончковский П.А. Кризис самодержавия на рубеже 1870-1880-хгодов. М.: Изд-во Московского университета, 1964. - 509 с.

91. Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России. М.: Мысль, 1978 . - 288 с.

92. Залесов Н.Г. Записки Н.Г. Залесова// Русская старина. 1905. Июнь. -С.517-519.

93. Затворницкий Н.М. Архив Канцелярии Военного Министерства. -Петроград: Тип. «Содружество», 1916. 259 с.

94. Заусцинский П.Ф. История кодификации русского военного законодательства. СПб: Воен.тип., 1908. - 558 с.

95. Заусцинский П.Ф. К столетию Военного министерства. Краткий исторический очерк развития военного управления в России. СПб., 1904.

96. Захарова Л.Г. Дворянство и правительственная программа отмены крепостного права в России. //Вопросы истории. М., 1973,- № 9.- с.32-51.

97. Захарова Л.Г. Самодержавие и отмена крепостного права в России. 1856-1861. М.: Изд-во МГУ. 256 с.

98. Захарова Л.Г. Великие реформы в России. 1856-1874: Сборник/ Под ред. Захаровой Л.Г., Эклофа Б., Бушнелла Дж. М.: Изд-во Московского университета, 1992. - 336 с.

99. Захарова Л.Г. Дмитрий Алексеевич Милютин, его время и мемуары.// Д.А. Милютин. Воспоминания. 1816-1843. М., 1997.-е. 5-31.

100. Захарова Л.Г. Самодержавие, бюрократия и реформы 60-гг. XIX в. в России. -//Вопросы истории, 1989, № 10. С. 3-24.

101. Ивановский В.В. Русское государственное право. В 2-х ч. Казань, 1895-1896.

102. Ивановский В.В. Учебник государственного права. 3-е изд. Казань, 1910,- 511 с.

103. Игнатов В.Г. История государственного управления России. Ростов/на Дону: Феникс, 2002. - 608 с.

104. Ильин A.B., Морозова С.А. Из истории права. СПб., 2001. - 273 с.

105. Инсарский A.B. Записки A.B. Инсарского//Русская старина. 1897. № 9. -С. 561-591.

106. Исторический обзор деятельности Комитета Министров. 1802-1902. -СПб., 1902.

107. История Европы. Т. 1-5.- М.: РОССПЭН, 1988-2000.

108. История русской армии. 1812-1864 гг. СПб.: Военно-историческая библиотека, 2003. - 719 с.

109. История Сената за двести лет. 1711-1911. В 5-ти томах. СПб., 1911. - Т. III-712 е.; Т. IV-530 с.

110. Зарудный и судебная реформа. Историко-биографический эскиз. М.: б.и., 1889.- 170 с.

111. Исторический обзор деятельности Министерства народного просвещения. 1802-1902. СПб., 1902.-643 с.

112. Историческое обозрение Военно-сухопутного управления 1825-1850. -СПб., 1850.

113. Кавелин Д.К. Собрание сочинений К.Д. Кавелина. Т. 1. СПб., 1897.

114. Казанцев СМ. Реформы высших и центральных государственных органов Российской империи в начале XIX века. Автореф. дис. канд. юрид. наук. Л., 1981.

115. Карамзин Н.М. Записка о древней и новой России в ее политическом и гражданском отношениях. М.: Наука, 1991.

116. Кириллов В.В. История реформ и контрреформ в контексте российской модернизации XVIII-XX вв. М.: Изд-во МГПУ, 2005. 220 с.

117. Кириллов В.В. История России. М.: Юрайт-Издат, 2007. - 661 с.

118. Кириллов В.В. Отечественная история в схемах и таблицах. М.:1. Эксмо-Пресс, 2006. 320 с.

119. Ключевский В.О. Сочинения. В 9 т. Т. 5. Курс русской истории. — М.: Мысль, 1989.- 476 с.

120. Ковалевский М.М. Очерки по истории политических учреждений России. СПб.: Издательство Н. Глаголева, 1908. - 244 с.

121. Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1903.

122. Корнилов A.A. Курс истории России XIX века. М., 1993.

123. Корнилов A.A. Граф Дмитрий Алексеевич Милютин. 1916-1912. //Речь. 1912. 11 февраля.

124. Корнилов В.А., Тюкавкин В.Г., Ушаков A.B. История России. 18611917. М.: Просвещение, 2009. - 463 с.

125. Кочаков Б.М. Государственный совет и его архивные материалы.// Л.: Ученые записки Ленинградского ун-та. Серия ист. наук. № 73, 1940. Вып.8.

126. Кренке В.Д. Первые годы интендантства в Петербургском военном округе. 1864-1866 // Русская старина. 1872. № 37. - С. 134-139.

127. Кудинов O.A. Конституционные реформы в России в XIX начале XX вв. - М.: Социум, 2000. - 131 с.

128. Курбатов С.И. Реформа Д.А. Милютина в области подготовки офицерских кадров: Автореф. дис. . канд. ист. наук. М., 1948

129. Лаврентьева С.И. В дружеском кругу (Из воспоминаний о графе Д.А. Милютине).// Русская старина. 1912. № 5. - С. 323-331.

130. Левенсон М.Л. Государственный совет. Петроград, 1915.

131. Лысенко Л.М. Губернаторы и генерал-губернаторы Российской империи. М.: МГПУ, 2001. С. 338.

132. Лядов М. Архив генерал-фельдмаршала графа Милютина. // Исторический журнал. -1940. № 7.

133. Ляшенко Л.М. Александр II, или история трех одиночеств. М.: Молодая гвардия, 2003.- 359 с.

134. Ляшенко Л.М. Царь-освободитель: жизнь и деяния Александра II. М.:1. Владос, 1994. 240 с.81. .Майков П. М. Второе отделение Собственной е. и. в. канцелярии. 1826- 1882. СПб.: Тип. И.Н. Скороходова, 1906. - 616 с.

135. Макаров С.В. Совет министров Российской империи: государственно-правовые проблемы. СПб., 2000. - 138 с.

136. Мамонов А.В. Правящая бюрократия и формирование внутренней политики самодержавия в конце царствования Александра II. Автореф.канд. ист. наук.- М.: МГУ., 2002.

137. Маньков А.Г. Законодательство и право России второй половины XVII в. СПб.: Наука, 1998.- 269 с.

138. Марченко М.Н. Проблемы общей теории государства и права. В 2-х т. Т.1.-.М.: Проспект, 2011.-642 с.

139. Медушевский А.Н.Утверждение абсолютизма в России. Сравнительное историческое исследование. М.: Текст, 1994. - 219 с.

140. Министерская система в Российской империи: К 200-летию министерств в России. М.: РОССПЭН, 2005.- 978 с.

141. Министерство юстиции за сто лет. 1802-1902: исторический очерк. -М., 2002. 400 с.

142. Миронов Г.Е. Государи и государевы люди. М.: Март, 1999.- 257 с.

143. Миронов Б.Н. Социальная история России периода империи (XVIII-начало XX в.): генезис личности, демократической семьи, гражданского общества и правового государства: В 2-х томах. Т. 1.- СПб.: Дм. Буланин, 1999.-548 с.

144. Михайленок О.М. Вооруженные силы в переломные эпохи Российской государственности (конец XIX начало XXI века): историко-политологический анализ. - М., 2002. - 312 с.

145. Нолькен A.M. Судебная реформа 1864 года и Первый департамент Правительствующего Сената //Журнал Министерства юстиции. 1905. № 2. -С. 120-121.

146. Носков Н.Д. Попытки ограничения самодержавия в XVIII и XIX столетиях. СПб., 1906. - 86 с.

147. Ольминский М. Государство, бюрократия и абсолютизм в России. М.: Госиздат, 1925.- 221 с.

148. Омельченко H.A. История государственного управления в России. М.: Проспект, 2008. -464 с.

149. Оржеховский И.В. Из истории внутренней политики самодержавия в 60-70-х годах XIX века. Горький , 1974. - 168 с.

150. Осипова М.Н. Великий русский реформатор Милютин Д.А. М.: Animi Fortitudo, 2005.- 320 с.

151. Основы судебной реформы (к 25-летию нового суда).- М. б.и., 1891. -364 с.

152. Платонов С.Ф. Лекции по русской истории. В 2-х частях. Часть И. М.: Книжная палата, 1994. - С. 286.

153. Пресняков А.Е. Апогей самодержавия. Николай I. Л., 1925.

154. Пресняков А.Е Лекции по русской истории. В 2-х т. М., 1938-39.

155. Приходько М.А. Общее учреждение министерств от 25 июня 1811 года и его правоприменение в первой четверти XIX в.//Вестник Омского университета.- Омск: Изд-во ОмГУ, 2008.- № 4(17). -С. 9-12.

156. Раскин Д.И. Система институтов российской имперской государственности koh.XVIII- нач. XX вв. Дис.д-ра ист.наук. СПб., 2006.

157. Раскин Д.И. Исторические реалии российской государственности и русского гражданского общества в XIX в. // Из истории русской культуры (XIX в.). Т. 5. М.: Языки русской культуры, 1996.- 848 с

158. Рахматуллин М.А. Император Николай I глазами современников// Отечественная история. 2004. - № 6. - С. 74-98.

159. Ремнев A.B. Комитет министров в системе высших государственных учреждений царской России (1861-1906 гг.). Дис. . канд. ист. наук. Л., 1986.

160. Ремнёв А. В. Самодержавное правительство. Комитет министров в системе высшего управления Российской империи (вторая половина XIX-начало XX века). М.: РОССПЭН, 2010. -658 с.

161. Ремнев A.B. Анатолий Николаевич Куломзин.// Вопросы истории. 2009. № 8. - С.23-31.

162. Ремнев A.B. проблема «указа и закона» в пореформенной России//Вспомогательные исторические дисциплины. JL: Наука, 1987. -Вып. XVIII. - С. 175-189.

163. Репинецкий С.А. Формирование идеологии российского либерализма в ходе обсуждения крестьянского вопроса публицистикой 1856-1860 годов. Автореф. .канд. ист. наук. М., 2009.

164. Рождественский Н.Ф. Руководство к военным законам. СПб., 1853. -110с.

165. Романовский В.Е. Государственные учреждения древней и новой России. М.: Издательство И. Кнебель, 1911. —461 с.

166. Романович-Славатинский A.B. Дворянство в России от начала XVIII века до отмены крепостного права. СПб., 1870. - 176 с.

167. Российские реформаторы (XIX- XX в.)./ сост. А.П. Корелин. М.: Международные отношения, 1995. - 320 с.

168. Ружицкая И.В. Барон М.А. Корф историк. По материалам его архива. М., 1996.-56 с.

169. Румянцева М.Ф. Определение понятия «закон» в условиях самодержавия: историографический аспект/ М.Ф. Румянцева// Государственные институты России: прошлое и настоящее: материалы межвуз. науч.конф. памяти Н.П. Ерошкина, 19-29 дек. М., 1996.

170. Секиринский С.С., Шелохаев В.В. Русский либерализм.- М.: Памятники исторической мысли, 1995.а //Журнал Министерства юстиции. 1905. №2.-286 с.

171. Сидорова JI.A. Советская историческая наука середины XX века: синтез трех поколений историков. М.: МРИ РАН, 2008. - 294 с.

172. Соловьев Ю.Б. Самодержавие и дворянство в XIX веке. Л.: Наука, 1973.-248 с.

173. Смирнова A.A. Политико-правовые взгляды Николая I: к истории Второго отделения собственной его императорского величества канцелярии. -Известия Алтайского государственного университета. 2008. - № 4-1. - С. 127-130.

174. Сперанский М.М. Проекты и записки. М. - Л.: Изд-во АН СССР, 1961. - 244 с.

175. Сперанский М.М. Четыре «беседы» с наследником престола //Правоведение.1997. №4.

176. Сперанский М.М. Обозрение исторических сведений о Своде законов. СПб., 1833,- 186 с.

177. Степанский А.Д. Самодержавие и общественные организации России на рубеже XIX-XX веков — М.: МГИАИ, 1980.- 181 с.

178. Столетие Военного министерства. 1802-1902. Т. 1-14. СПб., 19021914.

179. Страница из истории судебной реформы. Д.Н. Замятин. М.: б.и., 1883.- 154 с.

180. Страховский A.A. Крестьянские права и учреждения. СПб.: Издание товарищества «Общественная польза», 1905.— 142 с.

181. Татищев С.С. Император Александр II. Его жизнь и царствование. В 2-х т. СПб.: Издательство A.C. Суворина, 1911. Т.1. 496 с.

182. Татищев С.С. Император Александр II. Его жизнь и царствование. В 2-х т. СПб.: Издательство A.C. Суворина, 1911. Т. 2. 672 с.

183. Токарев А.И. Изменение политической системы российского общества. 1861-1925 гг.-М., 1993.- 122 с.

184. Толмачев Е.П. Александр II и его время. Кн. 1-2. М.: Воениздат, 1998.

185. Толмачев Е.П. Военная политика и реформы Александра II. М.:1. Воениздат, 2007. 335 с.

186. Троицкий H.A. Россия в XIX веке: Курс лекций. М.: Высшая школа, 1997.-431 с.

187. Тютюкин C.B. Попытки либерализации самодержавного строя в России // История Европы. М.: РОССПЭН, 2000. Т. 5.

188. Уортман P.C. Властители и судии: Развитие правового сознания в имперской России. М., 2004. - 520 с.

189. Черенков Г. Три памятных дня// Исторический вестник. 1913. № 1. - С. 109-111.

190. Чернуха В.Г. Внутренняя политика царизма с сер. 50-х до н.80-х гг.Х1Х века. Л.: Наука, 1978. - 248 с.

191. Чернуха В.Г. Крестьянский вопрос в правительственной политике России (60-70 годы XIX в.). Л.: Наука, 1971.- 226 с.

192. Чистозвонов А.Н. Некоторые аспекты проблемы генезиса абсолютизма// Вопросы истории. -1968. № 5. - С.46-62.

193. Фадеев Р. Вооруженные силы России. -М., 1868. 310 с.

194. Фадеев P.A. О главной причине нашего общественного зла. Письмо генерал-майора в отставке P.A. Фадеева Александру 11.1879 г.//Исторический архив. 1997, № 3. С. 185-194.

195. Фадеев P.A. Письма о современном состоянии России. СПб., 1881.263 с.

196. Федоров A.B. Русская армия в 50-70 гг. XIX века. Л., 1959. - 290 с.

197. Фишер К.И. Записки сенатора. М.: Захаров, 2001. 362 с.

198. Хандорин В.Г. Проконституционные проекты представителей либеральной бюрократии 60-х- начала 80-х годов XIX в. Новосибирск, 1998. - 179 с.

199. Шалашная В.М. Государственный совет и его роль в разработке буржуазных реформ 60-70-х гг. XIX в. // Научные проблемы гуманитарных исследований. Пятигорск, 2009. № 12 (2). С. 130-135.

200. Шалашная В.М. Д.А. Милютин и военные реформы в России в 60-70-е годы XIX века // Известия Алтайского государственного университета. -Барнаул: Изд-во АГУ, 2009. № 4-4(64). С. 263-267.

201. Шалашная В.М. К вопросу о механизме разработки военных реформ 1860-1870-х годов в Российской империи// Альманах современной науки и образования. Тамбов: Грамота, 2010. № 3 (34): в 2-х ч. 4.2. - С. 70-73.

202. Шепелев JI.E. Некоторые проблемы источниковедческого и историко-вспомогательного изучения делопроизводственных документов XIX начала XX в. //В кн.: Вспомогательные исторические дисциплины. Вып. 16. - JI. 1984.

203. Шепелев JI.E Чиновный мир России: XVIII начало XX в. - СПб.: Искусство, 1999. - 480 с.

204. Шепелев JI.E. Титулы, мундиры, ордена в Российской империи. М.: Наука, 1991.-490 с.

205. Шилов Д.Н. Государственные деятели Российской империи. Главы высших и центральных учреждений. (1802-1917). СПб: Изд-во С/Петерб.унта, 2001. - 638 с.

206. Шишкевич М.И. Покорение Кавказа. Персидские и кавказские войны. // В кн. История русской армии 1812-1864 гг. СПб.: Полигон, 2003. С. 442-612.

207. Шумилов М.М. Местное управление и административная власть в России в 50-е нач. 80-х гг. XIX в. - М.: Прометей, 1991. - 218 с.

208. Шлихтер Б.А. Архив Д.А. Милютина. // Записки Отдела Рукописей Гос. б-ки СССР им. В.И. Ленина. Вып. 16. М., 1954.

209. Щеглов В.Г. Государственный совет в России в первый век егокет £ $образования и деятельности. Ярославль: Тип. губерн.правл., 1903.- 289 с.

210. Эйдельман Н.Я. «Революция сверху» в России. М.: Книга, 1989. 176 с.

211. Якушкин В.Е. Государственная власть и проекты государственной реформы в России. СПб., 1906.- 286 с.1. Справочные издания

212. Высшие и центральные государственные учреждения России. 1801 -1917 гг. В 4-х тт. Т.1: Высшие государственные учреждения. СПб.: Наука, 1998.-302 с.

213. История дореволюционной России в дневниках и воспоминаниях. Аннотированный указатель книг и публикаций в журналах. Под ред. П.А. Зайончковского. Т. 2-3. М., 1978-1982.

214. Государственность России. Словарь-справочник. Кн. 1-4. М.: РОССПЭН, 1996-2001.

215. Кузьмин Ю.А. Российская императорская фамилия. 1797-1917. Биобиблиографический справочник. СПб, 2005.

216. Малый энциклопедический словарь. Т.2. СПб., 1907

217. Опись дел Государственного совета. Т. 1-9.- СПб: Государственная типография, 1910-1913.