автореферат диссертации по политологии, специальность ВАК РФ 23.00.02
диссертация на тему: Политико-правовая институционализация местной власти в современной России

Полный текст автореферата диссертации по теме "Политико-правовая институционализация местной власти в современной России"

На правах рукописи

Бондарев Сергей Владимирович

ПОЛИТИКО-ПРАВОВАЯ ИНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИЯ МЕСТНОЙ ВЛАСТИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

23 00 02 - политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии (юридические науки)

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук

2 6 НОЯ 2009

Ростов-на-Дону - 2009

003485144

Работа выполнена в федеральном государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Ростовский юридический институт МВД России»

Научный консультант: доктор юридических наук, профессор

Баранов Павел Петрович

Официальные оппоненты: доктор философских наук, доцент

Андреева Ольга Александровна; доктор юридических наук, доцент Напалкова Ирина Георгиевна; доктор юридических наук, доцент Тхабисимова Людмила Аслановна

Ведущая организация: федеральное государственное

образовательное учреждение высшего профессионального образования «Южный федеральный университет»

Защита состоится 8 декабря 2009 года в 10 00 часов на заседании диссертационного совета Д 203 011 01 по юридическим наукам при федеральном государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Ростовский юридический институт МВД России» по адресу 344015, Ростов-на-Дону, ул Маршала Еременко, 83, ауд 502

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Ростовский юридический институт МВД России»

Автореферат разослан 06 ноября 2009 года

Ученый секретарь /?■> _

диссертационного совета ^-"""С! ^¡усс^^—- Мясников А.П.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования. Любое государственное строительство предполагает наличие эффективно функционирующей системы публичной власти, которая, в том числе и в современной России, включает в себя несколько институционально-правовых форм и уровней федеральный, региональный и местный Оптимальное, социально взвешенное развитие всех названных институтов публичной власти обеспечит устойчивость политической системы Российского государства в условиях глобализационных процессов

В современной политико-правовой литературе проблема местной власти чаще всего подменяется вопросом о сущности и конфигурации муниципальных институтов, специфике их генезиса и становления в условиях переходного государства, демократического транзита В этом же контексте проводятся различные исследования исторической преемственности в организации власти и управления на местах Ученые стремятся установить институционально-организационную, правокуль-турную и функциональную взаимосвязь земской, советской и постсоветской (ориентирующейся на англо-американские принципы) моделей, ведут полемику о выборе наиболее оптимального для России варианта решения этого сложнейшего вопроса

В реализации западных либеральных доктрин в отношении формирования институционального профиля местного самоуправления в российской государственности ориентируются на противопоставление интересов государства и общества, представленного в данном случае системой местных сообществ, местных публичных коллективов, осуществляющих на определенной территории «собственную» публичную, негосударственную власть В рамках данного проекта необходимо признать наличие неких никогда не совпадающих интересов государства, а значит, интересов и общегосударственного публичного коллектива, и местных сообществ, естественно, являющихся неотъемлемой частью всего общества и находящихся в едином государственно-правовом пространстве, но якобы преследующих «свои особые» цели Такое понимание не только теоретически абсурдно, но и практически бесперспективно, неэффективно и затратно, тк неизбежно ведет к удвоению бюрократического аппарата формированию многочисленных муниципаль-

ных структур, функционирующих на одной территории с различными «делегатурами федеральных властных структур», (отделами министерств, федеральными судами, прокуратурой и др )

В этом плане трудно переоценить важность изучения местной власти как многоуровневой системы взаимодействующих между собой институтов и структур местного самоуправления и государственной власти, обеспечивающей управление, законность и правопорядок на территории муниципального образования, нормальную жизнедеятельность местного сообщества

Таким образом, местное самоуправление (которому в последние 1015 лет уделяется особое внимание в российской юридической и политологической литературе) выступает в качестве структурного элемента местной власти — более широкого публично-институционального образования

Такого рода исследования важны и в отношении понимания природы и особенностей функционирования находящихся на территории муниципальных образований федеральных властных структур, деятельность которых без многосторонней взаимосвязи с институтами местного самоуправления будет малоэффективна Именно оптимальный вариант взаимодействия местных государственных и муниципальных структур является условием успешного обеспечения развития основных сфер жизнедеятельности местного сообщества, формирования механизма реализации прав и свобод человека и гражданина

Очевидно, что ни одна разновидность, ни один проект формирования и организации местной власти не возникали на «пустом месте» Все они были порождены весьма специфическими и оригинальными социокультурными и политическими условиями своего времени, так или иначе сопряженными с исходным политико-правовым пространством

Поэтому особенности институционального оформления местной власти можно рассматривать только в контексте сложившихся в обществе политических, правовых и экономических реалий В этой связи и возникает потребность в комплексном анализе политических, социально-правовых и иных оснований этого многоуровневого институционального образования

Степень научной разработанности проблемы. Следует отметить, что к настоящему времени в различных областях правовых и государст-

воведческих исследований создана достаточно солидная теоретико-методологическая и эмпирическая база, позволяющая изучать проблемы местного самоуправления Прежде всего необходимо выделить интересные как в теоретическом, так и в методологическом плане работы отечественных ученых ДВ Бакатина, Г В Барабашева, Н С Бондаря, А М Величко, Л А Велихова, В В Еремяна, М А Краснова, В Я Лю-башица, Ж И Овсепян, В Н Синюкова, В П Серебренникова, А И Шиг-лика, В Е Чиркина и др , - касающиеся природы и сущностных признаков властных отношений

Огромное влияние на современное представление о сущности и характере общественного самоуправления, содержании и политико-правовых особенностях местной власти в России оказывают идеи, содержащиеся в фундаментальных трудах государствоведов конца XIX-начала XX вв Стоит отметить работы Н Н Алексеева, П Ардашева, М А Бакунина, В П Безобразова, А И Васильчикова, А И Герцена, А Д Градовского, Г Еллинека, А Елистратова, И А Ильина, Н М Кор-кунова, В Н Лешкова, П И Новгородцева, Б Н Чичерина и др

В зарубежной литературе особого внимания заслуживают монографические исследования Э Батби, ГДж Бермана, В. Острома, А деТо-квиля, В Жискара д'Эстэна, посвященные анализу самоуправления в контексте процессов централизация и децентрализации публичной власти в различных западных государствах в условиях их стабильного, а также транзитивного состояния

Институционально-аксиологические и философско-правовые аспекты местного самоуправления достаточно подробно рассмотрены в работах Н Н Ефремова, Л Е Лаптевой, В С Нерсесянца, О И Цыбулев-ской и др

В плане определения места и роли различных видов самоуправления в процессе построения правового государства и формирования гражданского общества в современной России, выявления особенностей развития отечественной модели муниципальной власти и зарубежного опыта в этой сфере общественных отношений большой интерес представляют труды А С Ахиезера, В А Ачкасова, П Павл Баранова, А П Бутенко, Н В Варламовой, Л Гильченко, Б В Грызлова, А Г Дугина, М А Краснова, О Е Кутафина, Е А Лукашевой, Л С Мамута, А А Оболонского, А И Овчинникова, А Н Писарева, М В Раца, Ю А Тихомирова, К Ф Шеремета, В И Фадеева, Л Л Хоперской, Т Ф Ящук и др

Следует отметить и эвристически значимые диссертационные исследования, посвященные анализу разных аспектов (исторических, юридических, политических и др ) самоуправления в России и за рубежом, проведенные как в советский период, так и в последующие годы И А Азов-киным, Н В Варламовой, Ю А Зуевой, А В Лагуткиным, С Г Трехлебо-вым, Е С Шугриной, Н П Цереновым, А А Юрчиным и др

Вместе с тем следует отметить, что предметом исследования современных авторов, как правило, являются институты местного самоуправления, а не местной власти В многочисленных работах рассматривается содержание и определяется направленность политико-правовой трансформации муниципальной власти как таковой, без ее соотношения с иными местными публично-властными институтами, что в значительной мере сужает познавательное поле и не позволяет приблизиться к постсоветской политико-правовой реальности, дать взвешенную оценку российским модернизационным процессам Институционально-правовой анализ российской местной власти еще не становился предметом отдельного исследования

Объектом диссертационного исследования являются институты местной власти в единстве их самобытных и универсальных характеристик

Предметом диссертационного исследования выступает процесс формирования и функционирования институтов местной власти в российском политико-правовом пространстве

Цель диссертационного исследования состоит в выявлении и анализе генезиса и политико-правовых форм осуществления местной власти в контексте модернизации российской государственности и демократического транзита

Для достижения указанной цели в работе ставятся и решаются следующие задачи:

- дать определение, выявить структуру и политико-правовые формы и функции местной власти в российской государственности,

- показать место и роль самоуправления в системе политических и правовых институтов традиционного общества,

- дать социально-правовую оценку институтам общинного самоуправления в контексте эволюции публичной власти в России,

- проанализировать институционально-правовую и функциональную

природу земских учреждений в древней, московской и имперской политических системах российской государственности, определить уровень преемственности и критерии оценки их эффективности,

- обосновать политико-правовое значение и выделить существенные признаки институтов местной власти в советском государственном пространстве,

- выявить особенности формирования институтов местной власти в контексте эволюции западных государственно-правовых форм, типологи-зировать варианты организации властного пространства в провинциях,

- определить приоритеты функционирования, принципы и основные направления взаимодействия местных органов российской исполнительной (государственной) власти и муниципальных структур в условиях демократического транзита,

- систематизировать основные ориентиры и тенденции трансформации, специфику функционирования институтов контрольной власти и правоохранительных органов в муниципальном правовом пространстве,

- критически оценить либеральный политико-правовой проект развития институтов местной власти в России, выявить его конфликтоген-ный характер, показать возможные альтернативы,

- дать политико-правовую трактовку евразийской модели институ-ционализации местной власти с учетом присущих постсоветскому реформированию модернизационных рисков,

- оценить содержание и механизм установления правового режима института муниципальной собственности в период формирования рыночных отношений,

- классифицировать институционально-правовые критерии и условия эффективности институтов местного самоуправления в современной России с позиций оптимальной модели территориальной организации публичной власти,

- обосновать значение институтов российской местной власти в механизме обеспечения прав и свобод человека и гражданина

Теоретико-методологическая основа диссертационного исследования включает в себя классические и современные разработки в области теории публичной власти и местного самоуправления, институционального анализа, а также концепции самобытности российской государственности

Предмет, цель и задачи исследования обусловили его методологию, которая обеспечивается сочетанием всеобщих, общенаучных (диалектический, логический и системно-структурный анализ, социологическое, институциональное измерение и др ) и специальных методов исследования (сравнительно-правовой, историко-правовой, формально-юридический) Для обоснования предлагаемого автором проекта развития местной власти в современной России используется институционально-правовой подход

Нормативно-правовая основа диссертации. Диссертационное исследование базируется на обширном нормативно-правовом материале, а именно Конституции РФ, федеральных законах и иных нормативно-правовых актах Российской Федерации

Научная новизна диссертационного исследования состоит в следующем

- систематизированы подходы к определению сущности и основных функций местной власти в российской и западноевропейской политико-правовой традиции,

- местная власть представлена в качестве многоуровневого и полифункционального публично-правового образования, первичного властного института, необходимого элемента системы народовластия,

- выявлены и типологизированы основные формы политико-правовой институционализации местной власти в истории российской государственности,

-установлены историко-политические, социокультурные и государственно-правовые механизмы и факторы, влияющие на процесс трансформации институтов местной власти в России,

- институт самоуправления представлен в качестве основы местной власти, индикатора эволюции национальной государственности, демонстрирующего ее вектор и перспективы развития политической и правовой систем,

- дана политико-правовая оценка институтов местной власти, показано их место и значение для сохранения устойчивого развития российской государственности,

- выделены особенности, принципы и приоритеты функционирования различных «делегатур» исполнительной (государственной) власти в муниципальных образованиях, установлены системные связи между

муниципальными и государственными институтами как формами публичной власти,

- обоснована необходимость включения функционирующих на местном уровне институтов контрольной власти, правоохранительных органов и муниципальных структур в механизм противодействия возникшим в ходе демократического транзита институциональным деформациям, разрушающим систему политико-правового обеспечения национальной безопасности,

- критически оценен реализуемый в постсоветской России либеральный проект организации институтов местной власти, подменяющий последние муниципальными структурами, противопоставляющий интересы государства и общества, игнорирующий единство местного сообщества и государственных органов в национальном политико-правовом пространстве,

- приведены аргументы в отношении необходимости постепенного преодоления последствий либеральной антиномичности и коллизион-ности в системе публичной власти, показана важность законодательного оформления иной, евразийской конфигурации федеральных, региональных и местных институтов власти и управления,

- сформулированы институционально-правовые критерии эффективности местной власти с позиций оптимальной модели территориальной организации публичной власти в современной России,

- в контексте поиска оптимальной модели соотношения институтов гражданского общества, федеральной, региональной и местной власти сформулированы и охарактеризованы принципы муниципального обеспечения прав и свобод человека и гражданина

Основные положения, выносимые на защиту:

1 Местная власть - это многоуровневая и полисубъектная институционально-правовая форма выражения воли и интересов общегосударственных, региональных и муниципальных публичных коллективов, реализующаяся на провинциальном уровне в рамках действия федерального и регионального законодательства, а также муниципальных нормативно-правовых актов, обусловленная особым типом политических и социокультурных связей, спецификой развития конкретного национального государства В муниципальных образованиях местная власть организационно представлена а) муниципальными структурами, б) тер-

риториальными «делегатурами» федеральной государственной власти (исполнительной, судебной, контрольной, правоохранительными органами), в) депутатами региональных легислатур, представляющих интересы местных сообществ

2 Особенности политико-правовой трансформации институтов местного самоуправления, федеральных и региональных институтов публичной власти предполагают комплексный и системный анализ местной власти, в рамках которого она представляет собой единство нескольких сторон а) институционально-организационной как совокупности различных организаций, учреждений, структур, осуществляющих власть, управление и самоуправление, б) коммуникационно-институциональной как выстроенной в соответствии с законодательством системы отношений между разноуровневыми субъектами местной власти, в) регулятивной, объединяющей федеральное и региональное законодательство, нормативно-правовые акты местного самоуправления, способы регуляции властных отношений на местном уровне, а также существующие и действующие в качестве субсидиарных регуляторов общественных отношений национальные обычаи, традиции и ритуалы, г) социально-экономической, определяющей характерный для того или иного государства порядок разграничения муниципальной, региональной и федеральной собственности, сбора налогов и распределения собранных средств, д) ценностно-идеологической, в рамках которой выявляется и рассматривается специфика местной (провинциальной) правовой и политической культуры, выделяются мировоззренческие доминанты

3 К основным функциям российской местной власти следует отнести а) управленческую, б) регулятивную, в) социопримирительную, направленную на предупреждение и разрешение конфликтов (межэтнических и др ) на соответствующей территории, г) социальную (проведение эффективной социальной правовой политики исходя из социально-экономического потенциала конкретного региона), д) охранительную, включающую в себя обеспечение режима законности и правового порядка на территории муниципального образования, антиэкстремистскую деятельность, е) хозяйственно-организаторскую (обеспечение экономического развития муниципального образования, занятости населения и тд ), ж) идеологическую (формирование высокого уровня правового сознания населения и местной правовой культуры)

4 В истории российской государственности эволюция местной власти представляет собой последовательную смену ее различных институциональных форм, особенности которых связаны с изменением формата осуществления публичной власти, конфигурации ее институтов в национальном политико-правовом пространстве

К основным этапам трансформации институтов местной власти, эволюции ее типов следует отнести сословно-земский, включающий институты местной власти Древнерусского государства и Московского царства, имперско-земский (от формирования в начале XVIII в провинций как административных единиц до политико-правовой институцио-нализации либеральной модели земской системы управления во второй половине XIX в , что стало важным этапом развития русской провинциальной политико-правовой культуры), советский (местные советы как форма осуществления государственной власти и представления интересов местного населения), муниципальный, основанный на англо-американской модели формирования и функционирования институтов местного самоуправления в современной России

Критериями такой типологизации являются время возникновения, характер генезиса в национальном политико-правовом пространстве, институциональные субъекты местной власти и получившие соответствующее законодательное оформление способы их взаимодействия между собой и центральными органами публичной власти В сравнении этих периодов не следует опираться на традиционную для марксистского подхода «прогрессистскую» доктрину, в соответствии с которой каждый последующий этап во всех отношениях более совершенен, чем предыдущий, однако необходимо учитывать принципы понимающего правоведения (поливариантность, альтернативность и др ) и метод институционально-культурного измерения

5 Общинное самоуправление представляет собой объективно возникший институт, отразивший особенности мононормативного регулирования общественных отношений, объединяющий в единую систему юридические, религиозно-догматические, обычно-домоустроительные и иные социальные нормы, а также свойственную российской государственности коммунитарно-этатистскую модель местной власти и свойственную ей конфигурацию институтов Данная форма институциона-лизации местной власти в первую очередь обеспечивала выполнение

важных неполитических функций (производственного коллектива, соседской и конфессиональной общности, административной единицы и др ) и устойчивое функционирование системы разрешения правовых и иных конфликтов в рамках традиционной социальной парадигмы Особую роль общинное самоуправление (общинная власть) играло в сфере регулирования земельной собственности, распределения земельных паев между членами общины, наделения их правом владения и пользования Получившее правовую институционализацию «владение землею миром» стало важной юридической и социально-экономической основой развития институтов местной власти в доимперский и имперский периоды развития российской государственности

6 Формирование институтов местной власти связано с генезисом, становлением и деятельностью земских учреждений, во многом определяющих институциональный профиль российской публичной власти, специфику национальной государственности. Все земские реформы являются индикатором направленности и содержания институциональных реформ в государственно-правовой сфере, так или иначе сопряжены с имевшими место в результате их проведения политическими и социально-экономическими издержками, различного рода дисфункциями национальной правовой системы, что, в свою очередь, стало причиной деформаций земских учреждений, а также определило их специфику, отразившуюся в следующих моментах а) земские реформы всегда проводились в целях укрепления центральной власти, ее авторитета на местах, достижения эффективности и согласованности функционирования институтов местного управления, являющихся проводником политико-правовых и социально-экономических идей монарха, б) земские институциональные реформы в московский и отчасти в имперский периоды носили генетический характер, т е учитывали соборно-общинный тип социальных связей, жизненный уклад русской провинции и существующие способы политико-правового регулирования общественных отношений, механизм взаимодействия центра и «мест», в) возникающие земские учреждения далеко не всегда были способны осуществлять эффективное управление в различных регионах страны, их представители часто допускали разного рода злоупотребления своими полномочиями, вместо модернизации местного производства и укрепления социальной сферы стремились влиять на государственную политику, чем

нарушали баланс институтов публичной власти и управления, г) на рубеже XIX и XX вв не было создано оптимальной инфраструктуры местной власти и адекватного национальным интересам законодательства в этой сфере

7 Советская модель местной власти - закономерный этап ее эволюции, на котором произошла трансформация институтов и форм осуществления публичной власти в национальном политико-правовом пространстве. Создание системы местных Советов, функционирующих в социалистическом государственно-правовом поле на основе принципов государственной регламентации и централизма, стало ответом на кризис земской модели, которая в последние годы своего существования приобретала «административный вектор» (проекты разных земских контрреформ) Упразднение земской системы местной власти и формирование советской модели следует рассматривать в контексте преодоления российской политико-правовой системой обострившегося в последние годы существования империи противоречия между западно-либеральными и национально-консервативными тенденциями государственного строительства, а также необходимости укрепления единства институтов государственной власти, их эффективного иерархического функционирования

8 Эволюция институтов местной власти в западной политико-правовой традиции связана с многообразием предпосылок, к основным из которых относят, развитие городского права, легализующего интересы населения западноевропейских городов, системы представительного правления, относительную стабильность в межсословных отношениях и др , укрепление материально-экономической базы городов и пригородных сельских общин, возникновение первых европейских конституций, направленных на ограничение или упразднение абсолютных монархий, формирование структур гражданского общества и демократизация политического режима, генезис и становление институтов гильдейского и торгового права, формирование и усиление авторитета демократических доктрин Именно городское самоуправление стало одним из важнейших первоисточников западного права К основным модификациям местной власти в западном государственно-правовом пространстве в настоящее время относятся англосаксонская (насчитывающая более пяти институционально-организационных форм), европей-

екая континентальная (романо-германская, «административно-муниципальная»), иберийская (местный исполнительный орган является представителем государственной власти в конкретной административной единице при отсутствии назначаемых из центра должностных лиц)

9 В российском варианте реформирования реализуется англосаксонская модель институционализации местной власти, основанная на широкой автономии муниципальных структур и их последующем законодательном оформлении, тогда как традиционная система институтов публичной власти и практика их межуровневого взаимодействия в большей мере соответствуют романо-германской версии организации и функционирования местной власти С позиций системного подхода и в плане преодоления имеющих место противоречий, связанных с наличием двух форм публичной власти (государственной и муниципальной), следует, во-первых, отказаться от реализации различных этатистских доктрин, авторы которых считают возможным отождествление общегосударственных и местных интересов и, соответственно, слияние институтов государственной и муниципальной власти, во-вторых, закрепить на законодательном уровне коммунитарно-контрактуалистскую модель интеграции государственных (исполнительной, контрольной и правоохранительной) и муниципальных структур, в рамках которой возможен рациональный баланс между ними, позволяющий обеспечить сохранение единого властного пространства, достаточный уровень управленческой компетентности и эффективности, а также максимально приближенные к гражданину властные институты

10 Органы исполнительной (государственной) власти, институты контрольной власти и правоохранительные структуры в муниципальных образованиях должны быть включены в систему местной власти, реализующей единство интересов и целей разных территориальных публичных коллективов (общегосударственного, регионального и муниципального) через институт «делегатуры» федеральных министерств (управлениями, отделами, отделениями), а также деятельность прокуратур и федеральных судов Местная власть, таким образом, содержит управленческие и самоуправленческие начала, причем развитие последних сопряжено с высоким уровнем правового и политического сознания местного сообщества как одного из институциональных субъектов местной власти, формирование которого крайне затруднено в постсо-

ветской России В свою очередь эффективное! ь функционирования системы местной власти зависит от степени легитимности государственной власти, выраженной в уровне доверия местных публичных коллективов ее структурам Категория местной власти нуждается в конституционном и последующем законодательном закреплении, нормативном определении места и роли ее институтов в системе публичной власти

11 В рамках правовой политики обеспечения национальной безопасности, признавая ее целостный характер, полисубъектный состав и наличие общих целей, необходимо определить основные принципы, направления и особенности взаимодействия институтов местного самоуправления и правоохранительных структур В этом плане следует учитывать, что местная власть как система всегда выделяет основные качества своих элементов, правоохранительные органы призваны реа-лизовывать общегосударственную стратегию по обеспечению правового порядка и пресечению различных правонарушений и в этом качестве должны учитывать этническую и религиозную специфику конкретной местности, конфигурацию институтов местной власти, действовать, опираясь на материальную, организационную, идеологическую, информационную и иную поддержку муниципальных органов, выступающих посредниками между представителями силовых ведомств и местным сообществом При этом деятельность муниципальных структур должна регламентироваться не разного рода «местническими», или локальными, этнорелигиозными интересами, а исключительно федеральным и региональным законодательством

12 Изменения российской правовой и политической систем в ходе национального демократического транзита показали опасность простого механического переноса моделей организации и функционирования самоуправления и местной власти из иных политико-правовых традиций, необоснованность многих институциональных рецепций Проявившаяся в результате постсоветской модернизации конфликтогенность либеральных форм институционализации местного самоуправления, выразившаяся, прежде всего, в затянувшейся реформе и его низкой эффективности в качестве первичного властного органа, необходимого элемента демократической организации государственной жизни, есть результат отсутствия разумного баланса между собственным и заимствованным социально-правовым опытом Преодоление политики патер-

нализма, которая в различных формах имела место в имперский и особенно в советский периоды развития местной власти, внедрение либерально-правовых принципов регулирования общественных отношений, основанных на культе частно-собственнического мировоззрения и ценностях индивидуализма, привели к деформации традиционной системы властных отношений в российской провинции, слиянию местных властных элит с представителями бизнеса, а в итоге к делегитимации институтов муниципальной власти, отчуждению местного сообщества и органов самоуправления

13 В ходе очередного этапа реформирования российского местного самоуправления, влияющего на институциональные формы проектирования и развития местной власти, необходимо учесть евразийскую («демотическую») модель ее организации Основными принципами евразийской модели местной власти и управления являются а) отказ от копирования каких-либо западных версий и норм либеральной демократии, б) широкое участие (точнее соучастие) местного населения в управлении собственной территорией при сохранении государственных начал и иерархии властных структур (принцип «демотии»), в) законодательное ограничение партийно-корпоративного влияния на органы местного самоуправления, участия местных отделений политических партий в деятельности провинциальных представительных структур, г) возможность создания земских советов и национальных представительств (при проживании на территории муниципального образования малых народов)

14 К основным критериям оценки эффективности институтов местной власти в современной России относятся а) наличие соответствующего национальным интересам проекта политико-правовой инсти-туционализации местного самоуправления, б) долгосрочное планирование развития муниципального образования и медицины, в) разработка и принятие на государственном уровне типовых нормативов определения и оценки параметров качества жизни местных сообществ в России (стандартов муниципальных услуг) и применение их при анализе результатов деятельности органов местного самоуправления, г) создание оптимального механизма взаимодействия муниципальных и местных государственных властных структур, а также институтов гражданского общества, д) объединение муниципальных образований в ассо-

циации и союзы с их последующей регистрацией, е) наличие действенного механизма правовой ответственности должных лиц, депутатов местных представительных структур (институт отзыва и др )

15 Развитие местной правовой и политической культуры - один из важнейших факторов, обеспечивающих устойчивое, длительное и стабильное функционирование институтов местной власти, их ответственную деятельность по реализации интересов муниципальных публичных коллективов Кроме того, только в данном контексте возможно адекватное восприятие двойственной природы местного самоуправления (как формы публичной власти и института гражданского общества) местными сообществами, понимание особой властной природы муниципальных структур, установление оптимального соотношения государственных и общественных начал в рамках «демократий малых пространств», где и происходит правовое воспитание личности, формирование у нее правовых умений, знаний и навыков Этот процесс создает необходимые предпосылки для политико-правовой институционализа-ции многоуровневой системы защиты прав человека местный уровень (муниципальные и государственные институты), региональный, общефедеральный и международный

Теоретическая и научно-практическая значимость диссертационного исследования. Научно-практическая значимость диссертационной работы состоит в том, что автор предлагает комплексное исследование содержания и специфики процессов политико-правовой инсти-туционализации местной власти в России, учитывая особенности и результаты современного демократического транзита, постсоветскую трансформацию публичной власти

В этом плане материалы, результаты и выводы диссертационной работы раскрывают перспективы дальнейшего научного исследования проблемы политико-правовой институционализации местной власти в России и представляют интерес для законодательных органов государственной власти, муниципальных органов и должностных лиц

Сформулированные в диссертации выводы могут быть учтены при разработке законопроектов в сфере муниципальной власти, создании программ по развитию регионов, преодолению в них разного рода деструктивных явлений (незаконная миграция, бедность, эпидемии, демографический спад, политический, национальный и религиозный экс-

тремизм и др ), предполагающих взаимодействие государственных и муниципальных структур

Содержание диссертационного исследования, многие его положения найдут применение при чтении учебных курсов по общей теории государства и права, политической регионолистике, муниципальному и конституционному праву России, а также спецкурсов в рамках государственно-правовой специализации и др , могут быть использованы в научной работе магистрантов и аспирантов, специализирующихся в данной сфере

Апробация результатов диссертационного исследования. Основные идеи, результаты и выводы диссертации изложены в монографиях, статьях, а также отражены в докладах и выступлениях, представленных на международных, всероссийских, региональных и межвузовских научных и научно-практических конференциях, «круглых столах», проводимых в 2004-2009 гг в г Ростове-на-Дону

Кроме того, результаты исследований использовались при проведении лекционных и семинарских занятий в Северо-Кавказском военном институте внутренних войск МВД России по государственно-правовым дисциплинам

Диссертация обсуждена и рекомендована к защите на кафедре государственно-правовых и политико-философских дисциплин Ростовского юридического института МВД России

Структура диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, четырех глав, объединяющих тринадцать параграфов, заключения и списка литературы

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении диссертации обосновывается выбор темы исследования и ее актуальность для современной правовой науки и практики государственного строительства, определяются цель и задачи, объект и предмет исследования, теоретико-методологические основы, обосновывается научная новизна, теоретическая и практическая значимость диссертации, формулируются основные положения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации результатов исследования

Первая глава «Местная власть в институционально-правовом измерении: теоретико-методологический анализ» включает пять параграфов

В первом параграфе «Местная власть и самоуправление как политико-правовые категории» на основе анализа различных теоретико-методологических подходов диссертантом формулируется понятие «местная власть», анализируются источники и формы ее правовой ин-ституционализации, практическая ценность и различные модификации в российском и зарубежном политико-правовом пространстве Диссертант подробно изучает генезис институтов «провинциальной власти», выявляет ее структуру, основные свойства и функции, а также специфику формирования в различных типах цивилизаций, особенности возникновения и развития институтов отечественного самоуправления и местного управления, определяет их генетические и функциональные связи, механизм взаимодействия общественных и государственных начал на местном уровне

Автор обращает внимание на то, что институциональное измерение местной власти и местного самоуправления как важнейшего ее элемента и формы осуществления народовластия (публичной власти местного сообщества) неизбежно предполагает обращение к его аксиологическому аспекту, т е требует изучения самоуправления в качестве политико-правовой ценности, обнаруживающей себя в разных институциональных формах еще в догосударственный период Именно самоуправление остается единственным институтом социальной организации, способом осуществления социальной (неполитической власти), однако по мере развития общества институционализируются и иные формы публичной власти, значительно усложняются задачи управления, меняется харак-

тер властных отношений и, как следствие, возникает новая (правовая) система их регулирования и т д

Диссертант анализирует концепцию Ю.А Тихомирова, согласно которой в настоящее время самоуправление приобретает свойства самоорганизованной публичной власти и самоосуществляемого управления В этом плане роль самоуправления и его юридическое и структурное оформление существенно меняются, как и подходы к осмыслению различных параметров данного института. В политико-правовом познании это чаще всего происходит в контексте анализа взаимодействия личности, общества, государства и права

В отношении же понятий «самоорганизованная публичная власть» и «самоосуществляемое управление» диссертант занимает критическую позицию, считая, что оперирование данными категориями и утверждение возможности их практической реализации являются результатом очередного увлечения российскими и зарубежными теориями, принадлежащими либерально-правовому дискурсу, не способствующего стабилизации властных отношений в регионах, повышению уровня эффективности местной власти

Далее диссертант обосновывает тезис о том, что формальное присутствие института местного самоуправления во всех цивилизацион-ных моделях еще не позволяет вывести универсальной, научно достоверной и при этом приемлемой для любого исследователя его понятийной формулы Поскольку самоуправление - это инструментальная ценность, то и отношение к нему будет всегда определяться более фундаментальными социально-правовыми факторами, целеполагающими началами общества существующим типом социальных связей, обусловливающих в том числе и содержание властных отношений, спецификой деятельности местных институтов и структур государственной власти и управления, геополитическими факторами, историческими правовыми традициями, содержанием национальной правовой культуры и тд

Трактовка местного самоуправления как способа общественно-государственного развития и тем более как формы реализации индивидуальных и коллективных прав и интересов, института публичной власти существенно зависит от общей системы ценностных координат, той роли, которая отводится в ней местным государственным институтам Для того чтобы понять, в чем ценность самоуправления, подчеркивает диссер-

тант, необходимо учитывать одновременно моменты его универсальности и исторической (национальной) индивидуальности. Именно в этом контексте следует рассматривать и институты местной власти, их генезис, становление, значение в конкретном институционально-политическом ландшафте и социально-правовом пространстве

В российской политико-правовой науке, по мнению диссертанта, несмотря на некоторые попытки отнести Россию к евразийскому политико-правовому проекту, в отношении института самоуправления всегда культивировался и по-прежнему используется европейский (англосаксонский) подход В конституционном плане получила закрепление модель местного самоуправления, основанная, по сути, на противопоставлении местных и общегосударственных интересов и функций, что, конечно же, не может соответствовать действительному положению дел и только стимулирует политико-правовые институциональные деформации и злоупотребления муниципальных структур Безусловно, не следует отождествлять общественные и государственные интересы (как это делают, например, некоторые современные авторы), более продуктивно представить механизм функциональной и институциональной интеграции соответствующих властных структур в рамках концепции местной власти

Диссертант отмечает, что специфика самоуправления будет определяться его правовым характером, тем, насколько оно в состоянии реа-лизовывать правовые начала в жизни общества Российский институт самоуправления включает в себя право граждан на местное самоуправление - они могут выбирать представительные органы местного самоуправления, свободно и непосредственно, например, посредством референдумов, решать задачи местного значения и др Однако в управленческом, практическом плане эти права реализуются в институционально-правовом пространстве местной власти, а не в некой изолированной «муниципальной среде»

В завершении параграфа диссертант отмечает, что развитие институтов местной власти в современной России тесно связано с такими способами организации власти и управления, как централизация и децентрализация Поэтому диссертант обращается к анализу ряда классических источников, в частности к работам А Д Градовского, Б Н Чичерина, Н М Коркунова и др., критически анализирует их взгляды на по-

литико-правовую и социальную природу местной (провинциальной) власти, проецирует их выводы на современное состояние российской государственности

На основе проведенного исследования диссертант формулирует собственное рабочее определение местной власти, выделяет ее сущностные признаки и основные функции

Второй параграф «Самоуправление в системе политических и правовых институтов традиционного общества» посвящен рассмотрению сущностных признаков институтов самоуправления в политико-правовом пространстве традиционного общества

В начале параграфа диссертант обращается к теориям модернизации, показывает, что модернизация - это особая форма развития, состоящая в переходе от традиционного общества с присущим ему типом нормативного регулирования и способом создания властных институтов и структур сакрализации публичной власти к современному обществу, ориентированному на институциональные политико-правовые инновации, проявляющие себя по-разному и в различных сферах жизнедеятельности

Традиционные общества, таким образом, всегда являются исторически первыми, воспроизводящими себя на основе традиций и имеющими в качестве «источника легитимации активное прошлое, традиционный опыт» (В Г Федотова) Диссертант разделяет позиции тех авторов, которые считают, что в настоящее время многие социумы, в том числе и Россия, сохраняют черты традиционного общества, конечно же, отражающиеся на избираемых и реализуемых модернизационных стратегиях, особенно в политической и правовой сферах

Далее диссертант обращается к анализу места и роли института местного самоуправления в условиях традиционного общества, учитывая специфику российской государственности При этом в диссертации показывается наличие собственного культурного основания государственно-правовой системы, так или иначе, обусловливающего результаты любого реформирования, разнообразных попыток национальной модернизации

В этом контексте в работе выделены основные этапы становления российского самоуправления, определены органические связи между различными историческими периодами, проведено исследование про-

блемы взаимообусловленности развития институтов самоуправления и государственной власти. Диссертант формулирует базовые противоречия, возникающие между государственным аппаратом и общественным самоуправлением в традиционном обществе отторжение большинством населения нормативно-правового массива, не соответствующего общинному миропониманию, идеалам «правды», выработанным веками способам разрешения конфликтов, делегитимация множества реце-пированных в ходе различных вестернизаций политических и экономических институтов и др

Вместе с тем, по мнению диссертанта, трансформация институтов местной власти в России имеет и собственную специфику Так, в известных своим высоким уровнем самоуправленческих начал городах Пскове и Великом Новгороде в период становления российской государственности самоуправленческие единицы обладали довольно широкими полномочиями В допетровской Руси не было резкого различия в порядке управления между городскими и сельскими поселениями Городская жизнь была достаточно слабо развита и плохо устроена Однако в XVII в создаются органы губного и земского самоуправления, ставшие институциональной основой формирования местной власти

В период правления Павла I городское самоуправление ликвидируется и на местах начинают функционировать исключительно государственные публично-властные структуры Несмотря на то, что в эпоху Александра I институты городского самоуправления все же восстанавливаются, в целом органы местного управления в первой половине XIX в практически не подвергались изменениям вплоть до очередного витка вестернизации

Утвержденное Александром II Положение о земских учреждениях повлекло введение земского самоуправления, явившегося важным этапом в становлении институтов гражданского общества в России земства выбирались гражданами, а не корпоративными объединениями Эти структуры были призваны «освободить» органы государственной власти от решения многих местных проблем

Диссертант отмечает, что особенности развития институтов местной власти в России можно понять, рассматривая их в контексте исторического развития и содержания государственной власти, выявляя национальное измерение властных отношений Здесь важно подчеркнуть

отсутствие явных противоречий между идеей самодержавия и проектом институционализации местной власти, включающей в себя разные формы самоуправления Такая ситуация весьма характерна для правовой и политической культуры традиционного общества, патриархально-сакрального типа властных отношений

Далее в диссертационном исследовании показана трансформация институтов местного самоуправления от земской модели к советской и муниципальной, причем данный анализ проводится в контексте современной версии модернизации национальной политико-правовой системы, проблемы формирования гражданского общества

В завершении параграфа диссертант выделил основные этапы становления местной власти в России, обосновал их сопряженность с процессами деформации духовных и правовых основ традиционного общества

В третьем параграфе «Российское общинное самоуправление: юри-дико-конфликтологический анализ» диссертант определяет значение общинного (крестьянского) самоуправления в процессе формирования институтов местной власти в России, а также анализирует традиционную систему разрешения конфликтов

Самоуправление на уровне крестьянской общины сохранялось в России на всем протяжении ее истории Это оказался весьма устойчивый социально-правовой институт, функционирование которого во многом и определяло единство национального социально-правового пространства, тип нормативного регулирования, негативные результаты использования «заемного права». Неудивительно, что общинное самоуправление пытались сохранить и в ходе Крестьянской реформы 1861 г Этот социальный и политико-правовой институт продолжал играть важную фискальную и полицейскую роль община оставалась в большинстве случаев субъектом права собственности на землю и, кроме того, своеобразным органом социального страхования Поэтому местную власть в России трудно представить без института общинного самоуправления, имевшего системные связи с институтами государственной власти, действующими в конкретной области

По мнению диссертанта, при советской власти роль дореволюционной общины только частично была сохранена сельсоветами и колхозами, хотя совершенно очевидно, что традиционная форма имела прин-

ципиально отличное содержание ни сельсоветы, ни даже колхозы, по сути, не являлись уже органами самоуправления и, тем более, не выполняли многие присущие общине функции

Диссертант подчеркивает, что, в отличие от классической индивидуалистской и коллективистской моделей, общинная модель стремится к установлению сбалансированных отношений между индивидом и группой, причем последняя должна быть организована таким образом, чтобы дать возможность ее членам раскрыть свои способности Речь идет о том, что община, сохраняя внутри себя патриархальные отношения, всегда являлась источником норм обычного права, формировала соответствующие процессуальные институты, направленные на разрешение правовых конфликтов в рамках общинного Самоуправления

В целом же, по мнению диссертанта, русская территориальная община объединяла в себе функции производственного коллектива, соседской и конфессиональной (частичное или полное совпадение с приходской) общности, административной единицы, а также особой «ар-битражно-судебной системы» Устойчивость и эффективность многих общинных институтов не позволили даже реформам П А Столыпина сколько-нибудь существенно повлиять на привычку крестьян решать проблемы в рамках малого коллектива, руководствоваться в своих действиях общинными установлениями Поэтому вплоть до 1905 г институт «общинной власти» был источником стабильного развития российской провинции, а также иных местных властных структур

Обращаясь к российскому законодательству XIX в , по мнению диссертанта, можно четко выделить до- и послереформенный периоды в развитии концепции и практики разрешения правовых конфликтов В дореформенный период управление губернией и уездом основывалось на Общем учреждении губернском 1775 г, при этом суд еще не был отделен полностью от администрации и вести речь о соотношении административных и судебных способов разрешения споров не приходится Особое место в судебной системе «на местах» занимал совестный суд, задача которого заключалась в поиске компромиссного варианта, приемлемого для обеих сторон конфликта

Судебная реформа 1864 г создала в России самые передовые институты правосудия В судопроизводство были внедрены принципы гласности и непосредственности судопроизводства, равенства прав сторон,

состязательности Независимый суд признается главным средством разрешения конфликтов как между частными, так и юридическими лицами по вопросам частного и публичного права

Тем не менее неотъемлемым элементом системы разрешения конфликтов в русской провинции вплоть до советского периода остается традиционная юстиция, основная задача которой - не прибегать к заранее определенным нормам, а добиваться восстановления общественного равновесия, нарушенного каким-либо потрясением Судебные уставы от 20 ноября 1864 г вслед за Общим положением о крестьянах 1861 г признали юстиционное значение народного обычая и институтов народной юстиции Народные суды легитимно на уровне волости должны были заниматься незначительными проступками и преступлениями по гражданским делам

Далее диссертант заключает, что, хотя особую роль Судебные уставы отводили мировой юстиции, ее востребованность оказалась ограниченной Лишенный же признания (правового оформления) со стороны государства сельский суд прочно вошел в традицию и предпочитался крестьянами иным формам правосудия Связано это прежде всего с тем, что в разбирательстве дел сельский суд стремился к примирению сторон, решение выносилось на основании норм обычного права

Исследование данного института позволило диссертанту обнаружить оптимальное (с точки зрения сохранения правового порядка и легитимности властных решений) сочетание закона (позитивного права) и обычая в российской правовой системе, а в институционально-организационном плане соотношение государственных и общественных начал в местной власти Так, члены общины и сами судьи считали, что закон государства наиболее эффективен на волостном суде, а обычай - на сельском сходе

В завершении параграфа диссертант определяет возможности и перспективы использования традиционного опыта в разрешении правовых конфликтов в рамках действия институтов местной власти в настоящее время, обращает внимание на предпосылки формирования такого института, как «восстановительное правосудие», ориентированного на широкое применение примирительных процедур

В четвертом параграфе «Земские учреждения как политико-правовой институт общественного самоуправления: генезис и основ-

ные этапы развития» диссертант проводит критический политико-правовой анализ земско-сословной и земско-имперской моделей организации местной власти в России

В начале параграфа отмечается, что в ходе реформирования российской государственной власти, поиска оптимального варианта муници-пально-правового строительства к опыту земств неоднократно обращались как на доктринальном, так и на политическом уровне, подчеркивая его ценность и значимость использования в постсоветском государстве Несмотря на то, что земский проект так и не получил законодательного оформления, уступив место англосаксонской версии местной власти, в научных публикациях можно проследить определенные идеализации земской модели, ее политико-правового и организационного потенциала

Анализ многочисленных источников по проблемам земского управления показывает, что, во-первых, со второй половины 70-х годов XIX в земские институты стали деформироваться, те утратили свою функциональную природу в результате нарастания политических притязаний земств как институционально-правовых форм местной власти и управления, во-вторых, такое расширение компетенции земств (ограниченной пределами уезда, губернии) оказало деструктивное влияние на всю систему институтов публичной власти, более того, в конце 80-х -начале 90-х годов этого же столетия земские деятели оппозиционируют правительству, своими действиями дестабилизируют ситуацию в стране, становятся носителями либерального правового и политического сознания

В этом плане диссертант приводит аргументы в пользу объективного характера так называемой земской контрреформы, которая явилась вынужденным ответом российского правительства на вызовы кризиса, в ходе которого именно в земской среде возникали и нарастали явления, подрывающие национальную безопасность оппозиционность земских собраний усиливалась, земский либерализм стал основным течением общественной мысли в земских собраниях Изменения правового статуса земств были направлены на деполитизацию этих институтов, он акцентирует внимание на решении местных социально-экономических вопросов, поддержании стабильности в российских уездах, губерниях, стремлении повысить жизненный уровень их населения

Диссертант отмечает, что введение института участковых земских начальников устранило разнобой в местном управлении, ограничило «политизацию» земств и положило начало «эпохе малых дел», в ходе которой и возникла экономическая стабилизация последнего десятилетия XIX в

Тем не менее на рубеже Х1Х-ХХ вв так и не было создано оптимальной политико-правовой инфраструктуры местной власти и адекватного национальным интересам и быстро меняющейся ситуации законодательства в этой сфере, не был найден баланс сочетания государственных и общественных начал в системе местного управления, что в итоге и явилось одним из факторов распада Российской империи

Пятый параграф «Советская политико-правовая модель местной власти» посвящен институционально-правовой и институционально-организационной основам советской модели местной власти, возникшей в ходе становления советской политико-правовой системы, которую диссертант рассматривает в качестве ответа на вестернизацию, формализацию отечественной правовой системы в XVIII — начале XX в , когда западные (рецепированные) институты внедрялись в российскую политико-правовую действительность Между тем советская модель государственно-правового строительства не является продуктом субъективного усмотрения (вождя, партии и др ), она возникла в результате разрешения противоречия между народной стихией и имперской системой властных отношений, существовавшего на протяжении двух столетий

Именно в таком теоретико-методологическом контексте соискатель дает оценку институтам местной советской власти В работе отмечается, что создание системы местных Советов, функционирующих в социалистическом госуцарственно-правовом поле на основе принципов государственной регламентации и централизма, стало ответом на кризис земской модели, которая в последние годы своего существования вынуждено приобрела «административный вектор» (проекты разных земских контрреформ)

В отличие от конституционно закрепленной в российском варианте англосаксонской модели организации публичной власти, предполагающей строгую и четкую многоуровневую конструкцию властных институтов (федеральных, региональных и местных), органы местного само-

управления не входят в систему органов государственной власти Советская модель была основана на признании единства системы советов, отрицании разделения государственного управления и местного самоуправления, которое вообще отсутствовало, тк реализация законодательно оформленного принципа демократического централизма не способствовала возникновению и развитию общественно-самоуправленческих начал

Кроме этого, диссертант обращает внимание еще на ряд важных моментов политико-правовую природу Советского государства, способ институционального оформления местной власти и специфику ее взаимодействия с центральной властью и субъектами Федерации, способ разрешения противоречий между декларируемым полновластием местных советов в пределах соответствующей территории и подчинением их вышестоящим советам и центральным органам местной власти

Отдельно в параграфе рассмотрен вопрос о соотношении и взаимодействии советского и партийного руководства на местах Соискатель проследил эволюцию отношений между различными институтами местной власти и констатировал постепенную «неинституциональную», но функциональную зависимость местной советской власти от местных партийных структур Это закономерный результат однопартийной системы и трансформации советской модели в партийно-советскую Местная власть в полной мере отражала общегосударственные тенденции и процессы в силу своей включенности в советский институционально-правовой и политический профиль

Вторая глава «Институционально-правовое оформление местной власти в условиях переходной российской государственности», включающая три параграфа, посвящена выявлению основных структурных элементов местной власти в государстве переходного типа, отличающемся динамичностью институциональных изменений, трансформационными деформациями в сфере властных отношений, правовой системе, социально-экономической сфере

В первом параграфе «Специфика местной власти в западной полит ико-праеовой традиции: институциональные ограничения российского заимствования» диссертант рассматривает западную традицию политико-правовой институционализации местной власти, выявляет основные модели ее организации и функционирования

В начале параграфа диссертант указывает, что выбор какого-либо стратегического направления муниципально-правового строительства в конкретной стране не должен быть случайным В частности, в постсоветской России в силу многих субъективных факторов политико-правовая институционализация местного самоуправления пошла по пути реализации принципов англосаксонской модели организации местной власти, предполагающей широкую автономию муниципальных институтов, хотя, очевидно, что существовавшая веками система российской публичной власти (самодержавно-имперская модель в разных идеологических и институционально-политических формах) в большей мере сочетаема с романо-германским муниципальным проектом, а также органична некоторым элементам иберийской модели

Далее соискатель подробно анализирует особенности англосаксонской (англо-американской), романо-германской (европейской континентальной) и иберийской моделей, выявляет различия в конфигурации властных институтов, правовом статусе местной власти (местного самоуправления), порядке взаимодействия государственных и общественных элементов в системе местного управления

Все политико-правовые модели местной власти укоренены в западной государственно-правовой традиции и имеют общие источники возникновения развитие городского права, обеспечивающего права населения западноевропейских городов, их различные привилегии, систему представительного правления, относительную стабильность в межсословных отношениях и др , возникновение первых европейских конституций, направленных на ограничение абсолютных монархий, формирование структур гражданского общества и демократизация политического режима, генезис и становление институтов гильдейского и торгового права и т д

Диссертант отмечает, что существующие в западном мире модели местной власти, находящиеся в состоянии постоянного совершенствования, это динамичные институционально-правовые формы Однако в любом своем варианте местная власть, включающая местное самоуправление в качестве своего базового института, расширяет круг субъектов политической (публичной) власти и одновременно ограничивает последнюю В этом плане соискатель соглашается с теми современными исследователями (В Гавел, Р Драго, В А Ачкасов и др ), которые счита-

ют, что местное самоуправление в его западноевропейском, а позже североамериканском дискурсе способствует развитию свободы индивида, его правовой и политической активности по отношению к защите своих прав, решению местных дел, а также является стабилизатором политической системы

Поэтому диссертант согласен с мнением ряда западных историков права (Э Аннерс, Г Берман и др), утверждающих, что именно городское самоуправление является одним из первоисточников права В параграфе приводятся необходимые обоснования, подтверждающие органичность институтов местного (городского, сельского) самоуправления для западной политико-правовой традиции

В завершении параграфа диссертант отмечает, что провинциальные политики на местном и региональном уровнях в 90-е годы XX в стали осваивать трудно адаптируемые к российским условиям европейские стандарты и технологии Была произведена попытка механически соединить провинциальную политико-правовую ментальность, стандарты образа жизни малых и средних российских городов и сел с государственно-правовыми технологиями европейского и американского образца, что привело к институциональному хаосу, утрате собственных ориентиров политико-правового развития

Во втором параграфе «Политико-правовые коллизии функционирования органов исполнительной (государственной) власти в российских муниципальных образованиях» соискатель анализирует место и роль органов федеральной исполнительной власти (управлений, отделов, отделений) в системе функционирования местной власти

В начале параграфа диссертант отмечает, что в современной России сформировалась весьма своеобразная дуальная модель местной власти, включающая институты государственной власти («делегатуры федеральных министерств» и др) и институты местного самоуправления Такая конфигурация властных структур связана, во-первых, с необходимостью реализации принципа распространения государственной власти на всю территорию страны, что является основой сохранения государственного суверенитета, во-вторых, со стремлением пришедших к власти в начале 90-х годов прошлого века элит реализовать англосаксонскую модель местного самоуправления, предусматривающую выборность и относительную автономию местных структур Диссертант показывает, что

при такой организации местной власти возникает ряд проблем, касающихся возможности отнесения органов местного самоуправления к органам публичной власти (или это исключительно институты гражданского общества) и специфики взаимодействия местных государственных структур и муниципальных институтов в рамках локального политико-правового пространства

Далее соискатель предлагает собственные варианты их концептуального решения. В частности, принадлежность органов местного самоуправления к публично-властным структурам не вызывает сомнений, т к они наделены всеми властными атрибутами (собственной компетенцией, правом принимать нормативно-правовые акты по вопросам своего ведения, устанавливать местные налоги и сборы и др ) Скорее, наоборот, возникает вопрос о возможности отнесения этих, по сути, административных (либо административно-представительных) структур, так или иначе способствующих осуществлению на местах полномочий государственной власти, к институтам гражданского общества Так, фиксация в ст 1 Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» субъекгности населения в системе муниципальной власти является больше декларативным, чем нормативным подходом Диссертант проводит системный анализ взаимодействия органов исполнительной власти, функционирующих в муниципальных образованиях, и институтов местного самоуправления и выделяет несколько типов структур местной власти, а также системных связей между ее государственными и негосударственными элементами а) экстенсивная структура, характеризующая пребывание всех институтов местной власти в едином общефедеральном правовом поле, что отражается на порядке их возникновения (генетический аспект), а также подчеркивающая инструментальную природу (ценность) всех местных властных институтов, отход от которой приводит к различным функциональным деформациям, б) интенсивная структура, предполагающая функциональный и идеологический срезы местной власти, динамический, изменяющийся характер этих элементов Данные структуры интегрированы, однако их различение имеет эвристическое и практическое значение, особенно для определения дальнейших перспектив развития институтов местной власти

В третьем параграфе «Российское местное самоуправление и правоохранительные структуры: постсоветская трансформация институционального взаимодействия» соискатель, используя представленную в предыдущем параграфе системно-структурную методологию, анализирует специфику взаимодействия органов местного самоуправления, региональных властных структур и правоохранительных институтов и показывает, что главный вопрос заключается в установлении концептуальных оснований, необходимых для формирования оптимального механизма сотрудничества органов государственной власти субъекта Федерации, органов местного самоуправления и действующих на их территории правоохранительных структур В конечном счете в условиях нарастания модернизационных рисков, свойственных для постсоветского периода, должна быть выработана и законодательно закреплена адекватная стратегия такого взаимодействия, на основе которой можно создавать и реализовывать различные программы, национальные проекты и т п

Далее диссертант выделяет приоритетные направления, принципы и особенности взаимодействия институтов местного самоуправления и правоохранительных структур а) местная власть как система всегда определяет основные качества своих элементов, б) правоохранительные органы призваны реализовывать общегосударственную стратегию по обеспечению правового порядка и пресечению различных правонарушений и в этом качестве должны учитывать этническую и религиозную специфику конкретной местности, конфигурацию институтов местной власти, действовать, опираясь на муниципальные органы, оказывающие им материальную, организационную, идеологическую, информационную и иную поддержку, выступать посредниками между представителями силовых ведомств и местным сообществом

Основная же цель такого взаимодействия состоит в реализации обязательств государства по политико-правовому обеспечению безопасности граждан на своей территории, поддержанию режима законности и правового порядка Ясно, что изолированные от иных властных структур муниципальные институты не смогут решить эту задачу по ряду причин (в первую очередь отсутствие необходимых властного, организационного и материального ресурсов) Более того, решению данных

вопросов не способствует и признание местного самоуправления институтом гражданского общества

В завершении параграфа диссертантом выделены и иные проблемы, возникающие на муниципальном уровне в условиях переходного периода развития российской государственности и негативно сказывающиеся на взаимодействии института местного самоуправления и правоохранительных структур низкая эффективность управления со стороны муниципальных органов, которая проявляется во многих сферах жизни местного сообщества и связана как с объективными, так и с субъективными факторами, слабый уровень профессиональной подготовки муниципальных служащих, отсутствие методологии совместных действий, включающей в том числе и распределение уровней правовой ответственности, и др

Третья глава «Институционально-правовой дизайн российской муниципальной власти» состоит из трех параграфов

В первом параграфе «Либерально-правовой проект государственного и муниципального строительства: способы преодоления имперского и советского патернализма» дается общая и предметная характеристика динамики взаимоотношений институтов государственной власти и местного самоуправления в контексте либерального проекта реформирования российской государственности, ориентирующегося на элиминацию патерналистских принципов

В начале параграфа диссертант отмечает, что специфика и характер взаимодействия государства и самоуправления, правовые основы различных видов самоуправления в рамках либерально-демократической модели развития национального политико-правового режима предполагают выявление особенностей институционализации местного самоуправления Здесь важен вопрос об уровне «укорененности» рецепиро-ванных политико-правовых структур в национальных институтах и ценностях

На основании проведенного анализа взаимоотношений государства и гражданского общества диссертант отмечает, что среди современных исследователей нет единства мнений относительно природы гражданского общества и институтов самоуправления в России Однако большинство ученых считают, что основная цель либерализации местной власти, местного самоуправления состоит в последовательном достижении и

отстаивании независимости ее институтов от государства В качестве основного аргумента даются ссылки на западный (англо-американский) опыт и указывается, что местное сообщество должно быть «школой» воспитания правовой и гражданской активности населения, способствуя существенным качественным сдвигам в российской правовой и политической культуре, выступающей основой для формирования нового «несоветского» человека

В ходе постсоветского реформирования стало ясно, что такого рода стратегии являются идеализациями ситуаций, не имеющими ничего общего с действительным состоянием муниципальных образований, которые не обладают необходимыми для преодоления имперского или советского патернализма материальными ресурсами, в большинстве своем не могут обеспечить даже минимальный уровень социальной и правовой защиты граждан, функционирование образовательной и медицинской сферы, создание нормативных актов надлежащего качества

Диссертант отмечает, что почти за два десятилетия существования российской демократической государственности произошло слияние муниципальных управленческих элит и местных (региональных) про-мышленно-финансовых групп, которое не ведет к реализации принципа «приоритета интересов местных сообществ и отдельных граждан», имеет коррупциогенный характер, деформирует многие муниципальные институты - они становятся фиктивными (например, институт муниципальных выборов, местных референдумов и др) Представительные органы муниципальной власти, формирующиеся с теневым участием представителей бизнеса, практически не обновляются, лоббируют вполне определенные интересы

Сложившуюся ситуацию можно исправить только через различные «государственные делегатуры» (прокуратура, суды и др ) на местах, их эффективное и независимое от муниципальных и иных структур функционирование

В завершении параграфа диссертант делает вывод о том, что в процессе демонтажа политических и правовых институтов социалистической государственности, незавершенности процессов национально-государственного строительства, утраты легитимности муниципальной власти недопустимо обычное копирование ни евроамериканских, ни имперских и советских образцов местного самоуправления поиск соб-

ственной модели развития данных отношений должен иметь постепенный и поэтапный характер и включать в себя национальные политико-правовые традиции, учитывать современные (юридические, политические и социально-экономические) достижения в данной области

Во втором параграфе «Евразийское политико-правовое моделирование местной власти и самоуправления» соискатель отмечает, что евразийская доктрина представляет огромный интерес для данного исследования, т к она обобщила многие ключевые для политики и права понятия Например, была предложена концепция России как особой цивилизации, обоснованием которой стали пространственный и этнокультурный критерии, ее сторонники пытались разработать идеологию российского государственно-правового строительства, основанную на самобытных традициях, особенностях географического положения и исторического развития, а также национального состава

Диссертант показывает, что евразийцы были традиционалистами, ориентированными на национальную систему культурных ценностей, оригинальное политико-правовое пространство Все сущностные характеристики евразийской теории отразились на предлагаемом ими проекте государственного (национально-территориального) устройства России, основными принципами которого являются традиционализм, дер-жавность, соборность (стремление к идеалам соборной демократии), единство отечественного государственно-правового пространства при условии сохранения самобытного развития народов

Именно эти положения и стали базисом евразийского проекта формирования местной власти, принципиально отличающегося от существующего англо-американского варианта

Во второй части параграфа на основе анализа трудов Н С Трубецкого, Н Н Алексеева, А Г Дугина и др соискатель выявляет главные принципы евразийской модели местной власти и управления- а) отказ от копирования каких-либо западных версий и норм либеральной демократии, б) широкое участие (точнее соучастие) местного населения в управлении собственной территорией при сохранении государственных начал и иерархии властных структур (принцип «демотии»), в) законодательное ограничение партийно-корпоративного влияния на органы местного самоуправления, участия местных отделений политических партий в деятельности местных представительных структур, г) возможность

создания земских советов и национальных представительств (при проживании на территории муниципального образования малых народов)

Диссертант подчеркивает, что для реализации евразийских принципов политико-правовой институционализации местной власти необходимы существенные изменения Конституции РФ и текущего законодательства Поэтому вряд ли следует надеяться на их быстрое воплощение, однако в контексте незавершенности постсоветского государственного строительства их формулировка и обоснование имеют перспективное политико-правовое значение

В третьем параграфе «Политико-правовые критерии эффективности функционирования институтов местного самоуправления» выявляются и анализируются основные способы достижения эффективности функционирования местного самоуправления как института местной власти с учетом специфики российского политико-правового развития

По мнению диссертанта, эффективность функционирования институтов местного самоуправления связана с рядом факторов характером и уровнем развития институтов гражданского общества, особенностями принятых социальных программ и традиционных экономических, правовых и иных отношений, повседневной жизнедеятельностью людей, наличием необходимого нормативно-правового (и прежде всего, законодательного) обеспечения и др

Многие авторы, изучая переходные политические и правовые системы стран Восточной Европы, стремятся выявить общие закономерности и направленность переходных процессов, конструируют различные модели, политико-правовые модернизационные проекты развития институтов государственной власти и гражданского общества, отмечая, что в посткоммунистических государствах должны параллельно проходить два взаимосвязанных и взаимообусловленных процесса - становление рыночной экономики и формирование демократических правовых и политических институтов

Особое внимание в параграфе уделяется оценке различных факторов социально-политического и правового переустройства разных сфер постсоветского государства, среди которых конструирование соответствующих правовых и политических институтов, рецепция политических и правовых систем развитых демократических государств, форми-

рование нового типа правовой и политической культуры на базе иного набора ценностей и приоритетов, переосмысление истории и традиций собственного народа Эти и многие другие факторы, по мнению ряда исследователей, призваны создавать наиболее оптимальные условия для функционирования демократии и формирования среды, где возникают и развиваются институты самоуправления, гражданское общество

Диссертант отмечает, что особенность переходных политических и правовых процессов и состояний заключается в том, что в их рамках существенно сужаются границы и заметно уменьшается ресурс ранее привычных способов административной (и шире - государственной) управляемости, что, в общем-то, и вынуждает властные элиты искать новые политико-правовые модели организации местной власти, оптимальной для сложившейся ситуации конфигурации ее институтов

Кроме общих факторов, обусловливающих переходные политико-правовые процессы, по мнению диссертанта, необходимо выявить критерии оценки эффективности функционирования институтов местного самоуправления, которые, несомненно, будут иметь и теоретическое, и практическое значения

Диссертант считает, что эффективность функционирования институтов местного самоуправления тесно связана с повседневной жизнедеятельностью людей, с улучшением условий жизни граждан, проживающих в определенной местности В качестве критериев эффективности российского местного самоуправления предлагаются следующие а) наличие адекватного национальным интересам проекта политико-правовой институционализации местного самоуправления, б) долгосрочное планирование развития муниципального образования, в) разработка и принятие на государственном уровне типовых нормативов определения и оценки качества жизни населения, применение их при анализе результатов деятельности органов местного самоуправления, г) формулировка и законодательное оформление стандартов оказания муниципальных услуг населению и др

В четвертой главе «Муниципалыю-правовые институциональные формы обеспечения прав и свобод человека и гражданина в современной России», состоящей из двух параграфов, диссертант исследует проблему создания и использования муниципального ресурса в

обеспечении основных прав и свобод человека и гражданина, обсуждает вопросы, связанные с общественным и государственным началами правозащитной деятельности на местном уровне

Первый параграф «Институты гражданского общества в .механизме политико-правовой реализации прав человека в системе местного самоуправления» посвящен определению места и роли институтов гражданского общества в сфере защиты прав человека в муниципальных образованиях

В начале параграфа соискатель анализирует специфику институтов российского гражданского общества в контексте особенностей его формирования В частности, автор диссертации отмечает, что в истории западных государств гражданское общество не было чем-то «равным самому себе», его институциональный профиль постоянно изменялся -на индустриальном этапе модернизации институты гражданского общества уступили место так называемому «массовому обществу», где связи между людьми стали формальными, безличными, а права человека обеспечиваются государством

По мнению диссертанта, следует признать, что в процессе трансформации политико-правовых институтов в рамках западного политико-правового пространства происходило уникальное взаимодействие государства, общества и местного самоуправления, взаимоналожение разных исторических и культурных тенденций В частности, опыт античного полиса и римское право с его понятием частной собственности создали определенные предпосылки для возникновения структур гражданского общества и самоуправления

Именно эта преемственность политико-правовых и культурных традиций в западноевропейском пространстве привела к формированию гражданского общества бывшие гильдии трансформировались в самоуправляемые профсоюзы, кооперативы, промышленные корпорации, «город-государство» стал моделью для nation state, а институты городского самоуправления — источником генезиса современных мэрий и муниципалитетов

По мнению диссертанта, в этой правокультурной среде не только сформировалась концепция прав человека, но и возникли политико-правовые практики по их защите Так, зрелое гражданское общество, его институты стали правозащитной средой, первичным уровнем которой

является местная власть, те или иные институты местного самоуправления

Совсем иная ситуация сложилась в российской государственности, развивающейся по этатистско-патриархальному принципу а) никаких предпосылок для формирования гражданского общества, структурированного по тем или иным критериям, не было, б) становление отечественного социума обусловлено сословно-соборными принципами, в) местная власть, являясь продолжением государственной власти, реали-зовывала ее идеи, правовую политику в разных сферах жизнедеятельности, г) негосударственные правозащитные институты, тем более их региональные и муниципальные представительства, не обладают необходимыми материальными и региональными ресурсами для эффективной защиты прав и свобод человека, а кроме этого, не пользуются авторитетом у населения, которое в большей мере доверяет государственным структурам

Таким образом, отмечает диссертант, формирование механизма реализации правозащитных принципов на уровне местной власти - это сложный и длительный процесс, поскольку в условиях переходного состояния российской государственности реальную систему гарантий прав и свобод человека может обеспечить только государственная власть через свои федеральные, региональные и местные представительства

Во втором параграфе «Российская провинциальная правовая и политическая культура в многоуровневой системе защиты прав человека» диссертант показывает значение местной правовой и политической культуры для функционирования имеющего национальные и универсальные элементы социально-юридического механизма защиты прав человека

В начале параграфа диссертант отмечает важность решения проблемы соотношения национального и универсального в современном российском политико-правовом процессе и указывает на необходимость преодоления в юридической науке и практике принципов универсализма (европоцентризм, прогрессизм и политико-правовая глобализация) предшествующего десятилетия, что позволит перейти к взвешенному, исторически и цивилизационно выверенному подходу к организации институтов публичной власти в постсоветском правовом поле Соискатель выражает согласие с позицией некоторых авторов, считающих, что

универсализация означает адекватную восприимчивость прав человека и их одинаковую применимость на международном, национальном, региональном и местном уровнях (М Н Марченко), поскольку в основных международно-правовых документах получили отражение западные либеральные представления о правах человека

Диссертант показывает, что в условиях многонациональной и поликонфессиональной России любые политико-правовые универсализации не только бесперспективны, но и опасны В качестве примера оптимального соотношения общероссийского («имперского») и этнонациональ-ного регулятивно-правового и институционально-организационного элемента можно привести политико-правовую систему Российской империи, в которой учитывались особенности местной власти и управления разных проживающих на территории государства народов, местных и национальных сообществ

В настоящее время следует учитывать еще и влияние международных правозащитных институтов, деятельность которых основана на общечеловеческих ценностях

По мнению диссертанта, развитие местной правовой и политической культуры является одним из важнейших факторов, обеспечивающих устойчивое, длительное и стабильное функционирование институтов местной власти, их ответственную деятельность по реализации интересов муниципальных публичных коллективов с учетом того, что возрождение ее институтов не приведет к нарушению политико-правового единства российской государственности Только в этом контексте возможно адекватное восприятие двойственной природы местного самоуправления (как формы публичной власти и института гражданского общества) провинциальными сообществами, понимание особой властной природы муниципальных структур, установление оптимального соотношения государственных и общественных начал в рамках «демократий малых пространств», где и происходит (весьма медленное и пока малоэффективное) правовое воспитание личности, формирование у нее первичных правовых умений, знаний и навыков Этот процесс создает необходимые предпосылки для политико-правовой институционализации многоуровневой системы защиты прав человека местный уровень (муниципальные и государственные институты), региональный, общефедеральный, международный уровни

В заключении диссертант подводит итоги исследования и делает выводы по данной проблематике, намечает перспективы дальнейшего изучения особенностей политико-правовой институционализации местной власти в постсоветской России

По теме диссертационного исследования автором опубликованы следующие работы:

Монографии:

1 Бондарев С В Местное самоуправление в институционально-правовом измерении Ростов н/Д СКНЦ ВШ, 2005 - 8,5 п л

2 Бондарев С В Российская местная власть в институционально-правовом измерении Ростов н/Д ФГОУ ВПО «РЮИ МВД России», 2009 -9,8 п л

Статьи, опубликованные в изданиях Перечня ВАКМинобрпауки России:

3 Бондарев С В Самоуправление как политико-правовой институт генезис и эволюционные формы // Философия права 2007 № 2 — 0,7 п л

4 Бондарев С В Местное самоуправление правовое регулирование на современном этапе // Юристь-Правоведъ 2007 № 2 - 0,4 п л

5 Бондарев С В Местное самоуправление в России исторические и социально-правовые аспекты // Философия права 2007 № 3 - 0,5 п л

6 Бондарев С В Мировые модели местного самоуправления исторические и социально-правовые аспекты // Философия права 2007 № 4 - 0,4 п л

7 Бондарев С В Институты общинного самоуправления в России альтернативные способы разрешения правовых конфликтов // Философия права 2007 № 5 - 0,7 п л

8 Бондарев С В Постсоветский проект гражданского общества политико-правовой анализ // Юристь-Правоведъ 2007 № 5 - 0,4 п л

9 Бондарев С В Местное самоуправление в контексте отечественной политико-правовой модернизации//Философия права 2008 №2 -0,4 п л

10 Бондарев С В Местная власть в России взаимосвязь государственных политико-правовых институтов и системы самоуправления в отечественной истории // Юристь-Правоведъ 2008 № 2 — 0,6 п л

11 Бондарев С В Местное самоуправление в контексте постсоветских институциональных трансформаций политико-правовой анализ // Философия права 2008 № 5 - 0,4 п л

12 Бондарев С В Муниципальная правовая политика в современной России нормативно-организационное измерение института представительства // Юристь-Правоведъ 2008 № 5 - 0,6 п л

Статьи и другие издания:

14 Бондарев С В Формирование институтов местного самоуправления в условиях правовой политики государства переходного типа // Правовая политика Сборник научных трудов Ростов н/Д, 2005 Ч 1 -0,5 п л

15 Бондарев С В Феномен самоуправления в свете классической модели гражданского общества исторические и теоретико-правовые аспекты // Проблемы регионального управления, экономики, права и инновационных процессов в образовании Материалы IV Международной научно-практической конференции Таганрог, 2005 Т 4 - 0,4 п л

16 Бондарев С В Местная власть и самоуправление как политико-правовые категории Ростов н/Д РЮИ МВД России, 2007 -1,2пл

17 Бондарев С В Самоуправление в системе политических и правовых институтов Ростов н/Д РЮИ МВД России, 2007 - 1,3 п л

18 Бондарев С В Российское общинное самоуправление юридико-конфликтологический анализ Ростов н/Д РЮИ МВД России, 2007 -1,2 п л

19 Бондарев С В Земские учреждения как политико-правовой институт общественного самоуправления генезис и основные этапы развития Ростов н/Д РЮИ МВД России, 2007 - 1,3 п л

20 Бондарев С В Советская политико-правовая модель местной власти Ростов н/Д РЮИ МВД России, 2007 - 1,4 п л

21 Бондарев С В Специфика местной власти в западной политико-правовой традиции институциональные ограничения российского заимствования Ростов н/Д СКНЦ ВШ ЮФУ, 2008 - 1,5 пл

22 Бондарев С В Политико-правовые коллизии функционирования органов исполнительной (государственной) власти в российских муниципальных образованиях Ростов н/Д СКНЦ ВШ ЮФУ. 2008 - 1,4 п л

23 Бондарев С В Российское местное самоуправление и правоох-

ранительные структуры постсоветская трансформация институционального взаимодействия Ростов н/Д СКНЦ ВШ ЮФУ, 2008 - 1,3 п л

24 Бондарев С В Либерально-правовой проект государственного и муниципального строительства способы преодоления имперского и советского патернализма Ростов н/Д ФГОУ ВПО «РЮИ МВД России», 2008 - 1,2 п л

25 Бондарев С В Евразийское политико-правовое моделирование местной власти и самоуправления Ростов н/Д ФГОУ ВПО «РЮИ МВД России», 2008 - 1,3 п л

26 Бондарев С В Политико-правовые критерии эффективности функционирования институтов местного самоуправления Ростов н/Д ФГОУ ВПО «РЮИ МВД России», 2008 - 1,4 п л

27 Бондарев С В Институты гражданского общества в механизме политико-правовой реализации прав человека в системе местного самоуправления Ростов н/Д СКНЦ ВШ ЮФУ, 2008 - 1,3 п л

29 Бондарев С В Российская провинциальная правовая и политическая культура в многоуровневой системе защиты прав человека Ростов н/Д СКНЦ ВШ ЮФУ, 2008 - 1,2 п л

30 Бондарев С В Гражданское общество западные и российские версии политико-правовой инстшуционализации // Правовой порядок Межвузовский научный сборник Ростов н/Д Изд-во ЮФУ, 2009 - 0,4 п л

Формат 60x84/16 Объем 2,5 п л Набор компьютерный Гарнитура Тайме Печать ризография Бумага офсетная Тираж 100 экз Заказ

Отпечатано в отделении оперативной полиграфии ОНиРИО Ростовского юридического института МВД России

344015, г Ростов-на-Дону, ул Маршала Еременко, 83

Оглавление научной работы автор диссертации — доктора юридических наук Бондарев, Сергей Владимирович

Введение.

Глава Т. МЕСТНАЯ ВЛАСТЬ В ИНСТИТУЦИОНАЛЬНО-ПРАВОВОМ ИЗМЕРЕНИИ: ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ.

§ 1. Местная власть и самоуправление как политико-правовые категории

§ 2. Самоуправление в системе политических и правовых институтов традиционного общества.

§ 3. Российское общинное самоуправлении: юридико-конфликтологический анализ.

§ 4. Земские учреждения как политико-правовой институт общественного самоуправления: генезис и основные этапы развития.

§ 5. Советская политико-правовая модель местной власти.

Глава И. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНО-ПРАВОВОЕ ОФОРМЛЕНИЕ МЕСТНОЙ ВЛАСТИ В УСЛОВИЯХ ПЕРЕХОДНОЙ РОССИЙСКОЙ ГОСУДАРСТВЕННОСТИ.

§ 1. Специфика местной власти в западной политико-правовой традиции: институциональные ограничения российского заимствования.

§ 2. Политико-правовые коллизии функционирования органов исполнительной (государственной) власти в российских муниципальных образованиях.

§ 3. Российское местное самоуправление и правоохранительные структуры: постсоветская трансформация институционального взаимодействия

Глава П1. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНО-ПРАВОВОЙ ДИЗАЙН РОССИЙСКОЙ МУНИЦИПАЛЬНОЙ ВЛАСТИ.

§ 1. Либерально-правовой проект государственного и муниципального строительства: способы преодоления имперского и советского патернализма

§ 2. Евразийское политико-правовое моделирование местной власти и самоуправления.

§ 3. Политико-правовые критерии эффективности функционирования институтов местного самоуправления.

Глава IV. МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВЫЕ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНЫЕ ФОРМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРАВ И СВОБОД ЧЕЛОВЕКА И ГРАЖДАНИНА В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ.

§ 1. Институты гражданского общества в механизме политико-правовой реализации прав человека в системе местного самоуправления

§ 2. Российская провинциальная правовая и политическая культура в многоуровневой системе защиты прав человека.

Введение диссертации2009 год, автореферат по политологии, Бондарев, Сергей Владимирович

Актуальность темы диссертационного исследования. Любое государственное строительство предполагает наличие эффективно функционирующей системы публичной власти, которая, в том числе и в современной России, включает в себя несколько институционально-правовых форм и уровней: федеральный, региональный и местный. Оптимальное, социально взвешенное развитие всех названных институтов публичной власти обеспечит устойчивость политической системы Российского государства в условиях глобализа-ционных процессов.

В современной политико-правовой литературе проблема местной власти чаще всего подменяется вопросом о сущности и конфигурации муниципальных институтов, специфике их генезиса и становления в условиях переходного государства, демократического транзита. В этом же контексте проводятся различные исследования исторической преемственности в организации власти и управления на местах. Ученые стремятся установить институционально-организационную, правокультурную и функциональную взаимосвязь земской, советской и постсоветской (ориентирующейся на англоамериканские принципы) моделей, ведут полемику о выборе наиболее оптимального для России варианта решения этого сложнейшего вопроса.

В реализации западных либеральных доктрин в отношении формирования институционального профиля местного самоуправления в российской государственности ориентируются на противопоставление интересов государства и общества, представленного в данном случае системой местных сообществ, местных публичных коллективов, осуществляющих на определенной территории «собственную» публичную, негосударственную власть. В рамках данного проекта необходимо признать наличие неких никогда не совпадающих интересов государства, а значит, интересов и общегосударственного публичного коллектива, и местных сообществ, естественно, являющихся неотъемлемой частью всего общества и находящихся в едином государственно-правовом пространстве, но якобы преследующих «свои особые» цели. Такое понимание не только теоретически абсурдно, но и практически бесперспективно, неэффективно и затратно, т.к. неизбежно ведет к удвоению бюрократического аппарата: формированию многочисленных муниципальных структур, функционирующих на одной территории с различными «деле-гатурами федеральных властных структур» (отделами министерств, федеральными судами, прокуратурой и др.).

В этом плане трудно переоценить важность изучения местной власти как многоуровневой системы взаимодействующих между собой институтов и структур местного самоуправления и государственной власти, обеспечивающей управление, законность и правопорядок на территории муниципального образования, нормальную жизнедеятельность местного сообщества.

Таким образом, местное самоуправление (которому в последние 10—15 лет уделяется особое внимание в российской юридической и политологической литературе) выступает в качестве структурного элемента местной власти - более широкого публично-институционального образования.

Такого рода исследования важны и в отношении понимания природы и особенностей функционирования находящихся на территории муниципальных образований федеральных властных структур, деятельность которых без многосторонней взаимосвязи с институтами местного самоуправления будет малоэффективна. Именно оптимальный вариант взаимодействия местных государственных и муниципальных структур является условием успешного обеспечения развития основных сфер жизнедеятельности местного сообщества, формирования механизма реализации прав и свобод человека и гражданина.

Очевидно, что ни одна разновидность, ни один проект формирования и организации местной власти не возникали на «пустом месте». Все они были порождены весьма специфическими и оригинальными социокультурными и политическими условиями своего времени, так или иначе сопряженными с исходным политико-правовым пространством.

Поэтому особенности институционального оформления местной власти можно рассматривать только в контексте сложившихся в обществе политических, правовых и экономических реалий. В этой связи и возникает потребность в комплексном анализе политических, социально-правовых и иных оснований этого многоуровневого институционального образования.

Степень научной разработанности проблемы. Следует отметить, что к настоящему времени в различных областях правовых и государствоведче-ских исследований создана достаточно солидная теоретико-методологическая и эмпирическая база, позволяющая изучать проблемы местного самоуправления. Прежде всего необходимо выделить интересные как в теоретическом, так и в методологическом плане работы отечественных ученых: Д.В. Бакатина, Г.В. Барабашева, Н.С. Бондаря, A.M. Величко, JI.A. Велихова, В.В. Еремяна, М.А. Краснова, В.Я. Любашица, Ж.И. Овсепян, В.Н. Синюко-ва, В.П. Серебренникова, А.И. Шиглика, В.Е. Чиркина и др., - касающиеся природы и сущностных признаков властных отношений.

Огромное влияние на современное представление о сущности и характере общественного самоуправления, содержании и политико-правовых особенностях местной власти в России оказывают идеи, содержащиеся в фундаментальных трудах государствоведов конца XIX— начала XX вв. Стоит отметить работы H.H. Алексеева, П. Ардашева, М.А. Бакунина, В.П. Безобразова, А.И. Васильчикова, А.И. Герцена, А.Д. Градовского, Г. Еллинека, А. Елист-ратова, И.А. Ильина, Н.М. Коркунова, В.Н. Лешкова, П.И. Новгородцева, Б.Н. Чичерина и др.

В зарубежной литературе особого внимания заслуживают монографические исследования Э. Батби, Г.Дж. Бермана, В. Острома, А. де Токвиля, В. Жискара д'Эстэна, посвященные анализу самоуправления в контексте процессов централизация и децентрализации публичной власти в различных западных государствах в условиях их стабильного, а также транзитивного состояния.

Институционально-аксиологические и философско-правовые аспекты местного самоуправления достаточно подробно рассмотрены в работах H.H. Ефремова, JI.E. Лаптевой, B.C. Нерсесянца, О.И. Цыбулевской и др.

В плане определения места и роли различных видов самоуправления в процессе построения правового государства и формирования гражданского общества в современной России, выявления особенностей развития отечественной модели муниципальной власти и зарубежного опыта в этой сфере общественных отношений большой интерес представляют труды A.C. Ахие-зера, В.А. Ачкасова, П.Павл. Баранова, А.П. Бутенко, Н.В. Варламовой, Л. Гильченко, Б.В. Грызлова, А.Г. Дугина, М.А. Краснова, O.E. Кутафина, Е.А. Лукашевой, Л.С. Мамута, A.A. Оболонского, А.И. Овчинникова, А.Н. Писарева, М.В. Раца, Ю.А. Тихомирова, К.Ф. Ше-ремета, В.И. Фадеева, Л.Л. Хоперской, Т.Ф. Ящук и др.

Следует отметить и эвристически значимые диссертационные исследования, посвященные анализу разных аспектов (исторических, юридических, политических и др.) самоуправления в России и за рубежом, проведенные как в советский период, так и в последующие годы H.A. Азовкиным, Н.В. Варламовой, Ю.А. Зуевой, A.B. Лагуткиным, С.Г. Трехлебовым, Е.С. Шугриной, Н.П. Цереновым, A.A. Юрчиным и др.

Вместе с тем следует отметить, что предметом исследования современных авторов, как правило, являются институты местного самоуправления, а не местной власти. В многочисленных работах рассматривается содержание и определяется направленность политико-правовой трансформации муниципальной власти как таковой, без ее соотношения с иными местными публично-властными институтами, что в значительной мере сужает познавательное поле и не позволяет приблизиться к постсоветской политико-правовой реальности, дать взвешенную оценку российским модернизационным процессам. Институционально-правовой анализ российской местной власти еще не становился предметом отдельного исследования.

Объектом диссертационного исследования являются институты местной власти в единстве их самобытных и универсальных характеристик.

Предметом диссертационного исследования выступает процесс формирования и функционирования институтов местной власти в российском политико-правовом пространстве.

Цель диссертационного исследования состоит в выявлении и анализе генезиса и политико-правовых форм осуществления местной власти в контексте модернизации российской государственности и демократического транзита.

Для достижения указанной цели в работе ставятся и решаются следующие задачи:

- дать определение, выявить структуру и политико-правовые формы и функции местной власти в российской государственности;

- показать место и роль самоуправления в системе политических и правовых институтов традиционного общества;

- дать социально-правовую оценку институтам общинного самоуправления в контексте эволюции публичной власти в России;

- проанализировать институционально-правовую и функциональную природу земских учреждений в древней, московской и имперской политических системах российской государственности, определить уровень преемственности и критерии оценки их эффективности;

- обосновать политико-правовое значение и выделить существенные признаки институтов местной власти в советском государственном пространстве;

- выявить особенности формирования институтов местной власти в контексте эволюции западных государственно-правовых форм, типологизи-ровать варианты организации властного пространства в провинциях;

- определить приоритеты функционирования, принципы и основные направления взаимодействия местных органов российской исполнительной (государственной) власти и муниципальных структур в условиях демократического транзита;

- систематизировать основные ориентиры и тенденции трансформации, специфику функционирования институтов контрольной власти и правоохранительных органов в муниципальном правовом пространстве;

- критически оценить либеральный политико-правовой проект развития институтов местной власти в России, выявить его конфликтогенный характер, показать возможные альтернативы;

- дать политико-правовую трактовку евразийской модели институцио-нализации местной власти с учетом присущих постсоветскому реформированию модернизационных рисков;

- оценить содержание и механизм установления правового режима института муниципальной собственности в период формирования рыночных отношений;

- классифицировать институционально-правовые критерии и условия эффективности институтов местного самоуправления в современной России с позиций оптимальной модели территориальной организации публичной власти;

- обосновать значение институтов российской местной власти в механизме обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

Теоретико-методологическая основа диссертационного исследования включает в себя классические и современные разработки в области теории публичной власти и местного самоуправления, институционального анализа, а также концепции самобытности российской государственности.

Предмет, цель и задачи исследования обусловили его методологию, которая обеспечивается сочетанием всеобщих, общенаучных (диалектический, логический и системно-структурный анализ, социологическое, институциональное измерение и др.) и специальных методов исследования (сравнительно-правовой, историко-правовой, формально-юридический). Для обоснования предлагаемого автором проекта развития местной власти в современной России используется институционально-правовой подход.

Нормативно-правовая основа диссертации. Диссертационное исследование базируется на обширном нормативно-правовом материале, а именно:

Конституции РФ, федеральных законах и иных нормативно-правовых актах Российской Федерации.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в следующем:

- систематизированы подходы к определению сущности и основных функций местной власти в российской и западноевропейской политико-правовой традиции;

- местная власть представлена в качестве многоуровневого и полифункционального публично-правового образования, первичного властного института, необходимого элемента системы народовластия;

- выявлены и типологизированы основные формы политико-правовой институционализации местной власти в истории российской государственности;

- установлены историко-политические, социокультурные и государственно-правовые механизмы и факторы, влияющие на процесс трансформации институтов местной власти в России;

- институт самоуправления представлен в качестве основы местной власти, индикатора эволюции национальной государственности, демонстрирующего ее вектор и перспективы развития политической и правовой систем;

- дана политико-правовая оценка институтов местной власти, показано их место и значение для сохранения устойчивого развития российской государственности;

- выделены особенности, принципы и приоритеты функционирования различных «делегатур» исполнительной (государственной) власти в муниципальных образованиях, установлены системные связи между муниципальными и государственными институтами как формами публичной власти;

- обоснована необходимость включения функционирующих на местном уровне институтов контрольной власти, правоохранительных органов и муниципальных структур в механизм противодействия возникшим в ходе демократического транзита институциональным деформациям, разрушающим систему политико-правового обеспечения национальной безопасности; критически оценен реализуемый в постсоветской России либеральный проект организации институтов местной власти, подменяющий последние муниципальными структурами, противопоставляющий интересы государства и общества, игнорирующий единство местного сообщества и государственных органов в национальном политико-правовом пространстве; приведены аргументы в отношении необходимости постепенного преодоления последствий либеральной антиномичности и коллизионности в системе публичной власти, показана важность законодательного оформления иной, евразийской конфигурации федеральных, региональных и местных институтов власти и управления; сформулированы институционально-правовые критерии эффективности местной власти с позиций оптимальной модели территориальной организации публичной власти в современной России; в контексте поиска оптимальной модели соотношения институтов гражданского общества, федеральной, региональной и местной власти сформулированы и охарактеризованы принципы муниципального обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Местная власть - это многоуровневая и полисубъектная институционально-правовая форма выражения воли и интересов общегосударственных, региональных и муниципальных публичных коллективов, реализующаяся на провинциальном уровне в рамках действия федерального и регионального законодательства, а также муниципальных нормативно-правовых актов, обусловленная особым типом политических и социокультурных связей, спецификой развития конкретного национального государства. В муниципальных образованиях местная власть организационно представлена: а) муниципальными структурами; б) территориальными «делегатурами» федеральной госуI дарственной власти (исполнительной, судебной, контрольной, правоохранительными органами); в) депутатами региональных легислатур, представляющих интересы местных сообществ.

2. Особенности политико-правовой трансформации институтов местного самоуправления, федеральных и региональных институтов публичной власти предполагают комплексный и системный анализ местной власти, в рамках которого она представляет собой единство нескольких сторон: а) институционально-организационной как совокупности различных организаций, учреждений, структур, осуществляющих власть, управление и самоуправление; б) коммуникационно-институциональной как выстроенной в соответствии с законодательством системы отношений между разноуровневыми субъектами местной власти; в) регулятивной, объединяющей федеральное и региональное законодательство, нормативно-правовые акты местного самоуправления, способы регуляции властных отношений на местном уровне, а также существующие и действующие в качестве субсидиарных регуляторов общественных отношений национальные обычаи, традиции и ритуалы; г) социально-экономической, определяющей характерный для того или иного государства порядок разграничения муниципальной, региональной и федеральной собственности, сбора налогов и распределения собранных средств; д) ценностно-идеологической, в рамках которой выявляется и рассматривается специфика местной (провинциальной) правовой и политической культуры, выделяются мировоззренческие доминанты.

3. К основным функциям российской местной власти следует отнести: а) управленческую; б) регулятивную; в) социопримирительную, направленную на предупреждение и разрешение конфликтов (межэтнических и др.) на соответствующей территории; г) социальную (проведение эффективной социальной правовой политики исходя из социально-экономического потенциала конкретного региона); д) охранительную, включающую в себя обеспечение режима законности и правового порядка на территории муниципального образования, антиэкстремистскую деятельность; е) хозяйственно-организаторскую (обеспечение экономического развития муниципального образования, занятости населения и т.д.); ж) идеологическую (формирование высокого уровня правового сознания населения и местной правовой культуры).

4. В истории российской государственности эволюция местной власти представляет собой последовательную смену ее различных институциональных форм, особенности которых связаны с изменением формата осуществления публичной власти, конфигурации ее институтов в национальном политико-правовом пространстве.

К основным этапам трансформации институтов местной власти, эволюции ее типов следует отнести: сословно-земский, включающий институты местной власти Древнерусского государства и Московского царства; импер-ско-земский (от формирования в начале XVIII в. провинций как административных единиц до политико-правовой институционализации либеральной модели земской системы управления во второй половине XIX в., что стало важным этапом развития русской провинциальной политико-правовой культуры); советский (местные советы как форма осуществления государственной власти и представления интересов местного населения); муниципальный, основанный на англо-американской модели формирования и функционирования институтов местного самоуправления в современной России.

Критериями такой типологизации являются: время возникновения, характер генезиса в национальном политико-правовом пространстве, институциональные субъекты местной власти и получившие соответствующее законодательное оформление способы их взаимодействия между собой и центральными органами публичной власти. В сравнении этих периодов не следует опираться на традиционную для марксистского подхода «прогрессист-скую» доктрину, в соответствии с которой каждый последующий этап во всех отношениях более совершенен, чем предыдущий, однако необходимо учитывать принципы понимающего правоведения (поливариантность, альтернативность и др.) и метод институционально-культурного измерения.

5. Общинное самоуправление представляет собой объективно возникший институт, отразивший особенности мононормативного регулирования общественных отношений, объединяющий в единую систему юридические, религиозно-догматические, обычно-домоустроительные и иные социальные нормы, а также свойственную российской государственности коммунитарно-этатистскую модель местной власти и свойственную ей конфигурацию институтов. Данная форма институционализации местной власти в первую очередь обеспечивала выполнение важных неполитических функций (производственного коллектива, соседской и конфессиональной общности, административной единицы и др.) и устойчивое функционирование системы разрешения правовых и иных конфликтов в рамках традиционной социальной парадигмы. Особую роль общинное самоуправление (общинная власть) играло в сфере регулирования земельной собственности, распределения земельных паев между членами общины, наделения их правом владения и пользования. Получившее правовую институционализацию «владение землею миром» стало важной юридической и социально-экономической основой развития институтов местной власти в доимперский и имперский периоды развития российской государственности.

6. Формирование институтов местной власти связано с генезисом, становлением и деятельностью земских учреждений, во многом определяющих институциональный профиль российской публичной власти, специфику национальной государственности. Все земские реформы являются индикатором направленности и содержания институциональных реформ в государственно-правовой сфере, так или иначе сопряжены с имевшими место в результате их проведения политическими и социально-экономическими издержками, различного рода дисфункциями национальной правовой системы, что, в свою очередь, стало причиной деформаций земских учреждений, а также определило их специфику, отразившуюся в следующих моментах: а) земские реформы всегда проводились в целях укрепления центральной власти, ее авторитета на местах, достижения эффективности и согласованности функционирования институтов местного управления, являющихся проводником политико-правовых и социально-экономических идей монарха; б) земские институциональные реформы в московский и отчасти в имперский периоды носили генетический характер, т.е. учитывали соборно-общинный тип социальных связей, жизненный уклад русской провинции и существующие способы политико-правового регулирования общественных отношений, механизм взаимодействия центра и «мест»; в) возникающие земские учреждения далеко не всегда были способны осуществлять эффективное управление в различных регионах страны, их представители часто допускали разного рода злоупотребления своими полномочиями, вместо модернизации местного производства и укрепления социальной сферы стремились влиять на государственную политику, чем нарушали баланс институтов публичной власти и управления; г) на рубеже XIX и XX вв. не было создано оптимальной инфраструктуры местной власти и адекватного национальным интересам законодательства в этой сфере.

7. Советская модель местной власти — закономерный этап ее эволюции, на котором произошла трансформация институтов и форм осуществления публичной власти в национальном политико-правовом пространстве. Создание системы местных Советов, функционирующих в социалистическом государственно-правовом поле на основе принципов государственной регламентации и централизма, стало ответом на кризис земской модели, которая в последние годы своего существования приобретала «административный вектор» (проекты разных земских контрреформ). Упразднение земской системы местной власти и формирование советской модели следует рассматривать в контексте преодоления российской политико-правовой системой обострившегося в последние годы существования империи противоречия между западно-либеральными и национально-консервативными тенденциями государственного строительства, а таюке необходимости укрепления единства институтов государственной власти, их эффективного иерархического функционирования.

8. Эволюция институтов местной власти в западной политико-правовой традиции связана с многообразием предпосылок, к основным из которых относят: развитие городского права, легализующего интересы населения западноевропейских городов, системы представительного правления, относительную стабильность в межсословных отношениях и др.; укрепление материально-экономической базы городов и пригородных сельских общин; возникновение первых европейских конституций, направленных на ограничение или упразднение абсолютных монархий; формирование структур гражданского общества и демократизация политического режима; генезис и становление институтов гильдейского и торгового права, формирование и усиление авторитета демократических доктрин. Именно городское самоуправление стало одним из важнейших первоисточников западного права. К основным модификациям местной власти в западном государственно-правовом пространстве в настоящее время относятся: англосаксонская (насчитывающая более пяти институционально-организационных форм); европейская континентальная (романо-германская, «административно-муниципальная»); иберийская (местный исполнительный орган является представителем государственной власти в конкретной административной единице при отсутствии назначаемых из центра должностных лиц).

9. В российском варианте реформирования реализуется англосаксонская модель институционализации местной власти, основанная на широкой автономии муниципальных структур и их последующем законодательном оформлении, тогда как традиционная система институтов публичной власти и практика их межуровневого взаимодействия в большей мере соответствуют романо-германской версии организации и функционирования местной власти. С позиций системного подхода и в плане преодоления имеющих место противоречий, связанных с наличием двух форм публичной власти (государственной и муниципальной), следует, во-первых, отказаться от реализации различных этатистских доктрин, авторы которых считают возможным отождествление общегосударственных и местных интересов и, соответственно, слияние институтов государственной и муниципальной власти; во-вторых, закрепить на законодательном уровне коммунитарно-контрактуалистскую модель интеграции государственных (исполнительной, контрольной и правоохранительной) и муниципальных структур, в рамках которой возможен рациональный баланс между ними, позволяющий обеспечить сохранение единого властного пространства, достаточный уровень управленческой компетентности и эффективности, а также максимально приближенные к гражданину властные институты.

10. Органы исполнительной (государственной) власти, институты контрольной власти и правоохранительные структуры в муниципальных образованиях должны быть включены в систему местной власти, реализующей единство интересов и целей разных территориальных публичных коллективов (общегосударственного, регионального и муниципального) через институт «делегатуры» федеральных министерств (управлениями, отделами, отделениями), а также деятельность прокуратур и федеральных судов. Местная власть, таким образом, содержит управленческие и самоуправленческие начала, причем развитие последних сопряжено с высоким уровнем правового и политического сознания местного сообщества как одного из институциональных субъектов местной власти, формирование которого крайне затруднено в постсоветской России. В свою очередь эффективность функционирования системы местной власти зависит от степени легитимности государственной власти, выраженной в уровне доверия местных публичных коллективов ее структурам. Категория местной власти нуждается в конституционном и последующем законодательном закреплении, нормативном определении места и роли ее институтов в системе публичной власти.

11. В рамках правовой политики обеспечения национальной безопасности, признавая ее целостный характер, полисубъектный состав и наличие общих целей, необходимо определить основные принципы, направления и особенности взаимодействия институтов местного самоуправления и правоохранительных структур. В этом плане следует учитывать, что местная власть как система всегда выделяет основные качества своих элементов; правоохранительные органы призваны реализовывать общегосударственную стратегию по обеспечению правового порядка и пресечению различных правонарушений и в этом качестве должны учитывать этническую и религиозную специфику конкретной местности, конфигурацию институтов местной власти, действовать, опираясь на материальную, организационную, идеологическую, информационную и иную поддержку муниципальных органов, выступающих посредниками между представителями силовых ведомств и местным сообществом. При этом деятельность муниципальных структур должна регламентироваться не разного рода «местническими», или локальными, этнорелигиозными интересами, а исключительно федеральным и региональным законодательством.

12. Изменения российской правовой и политической систем в ходе национального демократического транзита показали опасность простого механического переноса моделей организации и функционирования самоуправления и местной власти из иных политико-правовых традиций, необоснованность многих институциональных рецепций. Проявившаяся в результате постсоветской модернизации конфликтогенность либеральных форм инсти-туционализации местного самоуправления, выразившаяся, прежде всего, в затянувшейся реформе и его низкой эффективности в качестве первичного властного органа, необходимого элемента демократической организации государственной жизни, есть результат отсутствия разумного баланса между собственным и заимствованным социально-правовым опытом. Преодоление политики патернализма, которая в различных формах имела место в имперский и особенно в советский периоды развития местной власти, внедрение либерально-правовых принципов регулирования общественных отношений, основанных на культе частно-собственнического мировоззрения и ценностях индивидуализма, привели к деформации традиционной системы властных отношений в российской провинции, слиянию местных властных элит с представителями бизнеса, а в итоге к делегитимации институтов муниципальной власти, отчуждению местного сообщества и органов самоуправления.

13. В ходе очередного этапа реформирования российского местного самоуправления, влияющего на институциональные формы проектирования и развития местной власти, необходимо учесть евразийскую («демотическую») модель ее организации. Основными принципами евразийской модели местной власти и управления являются: а) отказ от копирования каких-либо западных версий и норм либеральной демократии; б) широкое участие (точнее соучастие) местного населения в управлении собственной территорией при сохранении государственных начал и иерархии властных структур (принцип «демотии»); в) законодательное ограничение партийно-корпоративного влияния на органы местного самоуправления, участия местных отделений политических партий в деятельности провинциальных представительных структур; г) возможность создания земских советов и национальных представительств (при проживании на территории муниципального образования малых народов).

14. К основным критериям оценки эффективности институтов .местной власти в современной России относятся: а) наличие соответствующего национальным интересам проекта политико-правовой институционализации местного самоуправления; б) долгосрочное планирование развития муниципального образования и медицины; в) разработка и принятие на государственном уровне типовых нормативов определения и оценки параметров качества жизни местных сообществ в России (стандартов муниципальных услуг) и применение их при анализе результатов деятельности органов местного самоуправления; г) создание оптимального механизма взаимодействия муниципальных и местных государственных властных структур, а также институтов гражданского общества; д) объединение муниципальных образований в ассоциации и союзы с их последующей регистрацией; е) наличие действенного механизма правовой ответственности должных лиц, депутатов местных представительных структур (институт отзыва и др.).

15. Развитие местной правовой и политической культуры — один из важнейших факторов, обеспечивающих устойчивое, длительное и стабильное функционирование институтов местной власти, их ответственную деятель ность по реализации интересов муниципальных публичных коллективов. Кроме того, только в данном контексте возможно адекватное восприятие двойственной природы местного самоуправления (как формы публичной власти и института гражданского общества) местными сообществами, понимание особой властной природы муниципальных структур, установление оптимального соотношения государственных и общественных начал в рамках «демократий малых пространств», где и происходит правовое воспитание личности, формирование у нее правовых умений, знаний и навыков. Этот процесс создает необходимые предпосылки для политико-правовой институ-ционализации многоуровневой системы защиты прав человека: местный уровень (муниципальные и государственные институты), региональный, общефедеральный и международный.

Теоретическая и научно-практическая значимость диссертационного исследования. Научно-практическая значимость диссертационной работы состоит в том, что автор предлагает комплексное исследование содержания и специфики процессов политико-правовой институционализации местной власти в России, учитывая особенности и результаты современного демократического транзита, постсоветскую трансформацию публичной власти.

В этом плане материалы, результаты и выводы диссертационной работы раскрывают перспективы дальнейшего научного исследования проблемы политико-правовой институционализации местной власти в России и представляют интерес для законодательных органов государственной власти, муниципальных органов и должностных лиц.

Сформулированные в диссертации выводы могут быть учтены при разработке законопроектов в сфере муниципальной власти, создании программ по развитию регионов, преодолению в них разного рода деструктивных явлений (незаконная миграция, бедность, эпидемии, демографический спад, политический, национальный и религиозный экстремизм и др.), предполагающих взаимодействие государственных и муниципальных структур.

Содержание диссертационного исследования, многие его положения найдут применение при чтении учебных курсов по общей теории государства и права, политической регионолистике, муниципальному и конституционному праву России, а также спецкурсов в рамках государственно-правовой специализации и др., могут быть использованы в научной работе магистрантов и аспирантов, специализирующихся в данной сфере.

Апробация результатов диссертационного исследования. Основные идеи, результаты и выводы диссертации изложены в монографиях, статьях, а также отражены в докладах и выступлениях, представленных на международных, всероссийских, региональных и межвузовских научных и научно-практических конференциях, «круглых столах», проводимых в 2004-2009 гг. в г. Ростове-на-Дону.

Кроме того, результаты исследований использовались при проведении лекционных и семинарских занятий в Северо-Кавказском военном институте внутренних войск МВД России по государственно-правовым дисциплинам.

Диссертация обсуждена и рекомендована к защите на кафедре государственно-правовых и политико-философских дисциплин Ростовского юридического института МВД России.

Структура диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, четырех глав, объединяющих тринадцать параграфов, заключения и списка литературы.

Заключение научной работыдиссертация на тему "Политико-правовая институционализация местной власти в современной России"

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Постоянно расширяющийся поток публикаций отечественных правоведов и политологов, посвященных различным аспектам институционализации местной власти, а особенно местного самоуправления в России, возможным перспективам этого процесса, как нельзя лучше подтверждает нарастающий интерес к исследованиям такого рода.

В общеметодологическом плане нельзя не вспомнить слова Л. Бин-свангера: «Каждая наука заслуживает название в такой же мере отчетливого и ясного, как понятия, которыми она оперирует»250. Таким образом, изучение специфики функционирования и взаимодействия институтов публичной власти на местном и региональном уровнях в рамках постсоветской политико-правовой реальности создает необходимые концептуальные основы для возникновения новых, нетрадиционных с точки зрения предыдущего развития отечественной правовой науки подходов к пониманию содержания и направленности модернизации отечественной государственности.

Многие представители современного политико-правового познания в настоящее время отмечают, что разработка ряда проблем в области государ-ствоведения, теории политической системы еще далека от необходимого уровня, хотя современный гуманитарный дискурс предполагает исходную установку на предельную непредвзятость при обсуждении соответствующих вопросов, использование различных теоретических и методологических подходов при их решении.

Этим во многом и определяются полученные выводы и результаты, основными из которых являются следующие:

1. В свете современных представлений о задачах и функциях юридического знания исследование природы и специфики местной власти настоя

Бинсвангер Л. Феноменология и психология // Логос. 1992. № 3.

С. 125. тельно требует широкого использования институционально-правового, системного и аксиологического подходов, моделирования и сравнения различных вариантов развития самоуправленческих и иных властных институтов, функционирующих в муниципальных образованиях. Многие авторы справедливо указывает на то, что «до сих пор отсутствует достаточная ясность самой природы самоуправления. ее решение носит скорее политический характер и очень трудно переводимо на язык конкретных юридических формул»251. В столкновении прежних и новых позиций относительно понимания сущности и особенностей местной власти, альтернативных проектов ее развития в условиях демократического транзита, значения в постсоветской политической системе заключается одно из главных противоречий не только современной юридической и политической наук, но и отечественной государственно-правовой действительности.

2. В современном государствоведении назрела острая необходимость создания научно обоснованного проекта развития местной власти в современной России, тем более что местная власть — это многоуровневая и полисубъектная институционально-правовая форма выражения воли и интересов общегосударственных, региональных и муниципальных публичных коллективов, реализующаяся на провинциальном уровне в рамках действия федерального и регионального законодательства, а также муниципальных нормативно-правовых актов, обусловленная особым типом политических и социокультурных связей, спецификой развития конкретного национального государства. В муниципальных образованиях местная власть организационно представлена: а) муниципальными структурами; б) территориальными «деле-гатурами» федеральной государственной власти (исполнительной, судебной, контрольной, правоохранительными органами); в) депутатами региональных легислатур, выражающих интересы местных сообществ.

3. В сложный, весьма противоречивый период демократизации всех

251 Овчинников И.И. Указ. соч. сфер общественной жизни в современной России, несомненно, идет напряженный поиск собственной, отечественной модели организации местной власти, которая, скорее всего, все же будет существенным образом отличаться от имеющихся западных и восточных аналогов. В условиях переходного периода, на пути достижения политической и правовой систем типологически новой цели следует ориентироваться на стратегию «мягкой модернизации», предполагающую так называемое опережение в развитии политических и юридических институтов, когда в начале организуется соответствующая социально-правовая среда (достаточная нормативно-правовая база, соответствующие управленческие кадры и т.д.), а уже в ее рамках возникают те или иные нововведения.

4. Особенности политико-правовой трансформации институтов местного самоуправления, федеральных и региональных институтов публичной власти предполагают комплексный и системный анализ местной власти, представляющей единство нескольких аспектов своего бытия: а) институционально-организационного как совокупности различных организаций, учреждений, структур, осуществляющих власть, управление и самоуправление; б) коммуникационно-институционального как выстроенной в соответствии с законодательством системы отношений между разноуровневыми субъектами местной власти; в) регулятивного, объединяющего федеральное и региональное законодательство, нормативно-правовые акты местного самоуправления, способы регуляции властных отношений на местном уровне, а также существующие и действующие в качестве субсидиарных регуляторов общественных отношений национальные обычаи, традиции и ритуалы; г) социально-экономического, определяющего характерный для того или иного государства порядок разграничения муниципальной, региональной и федеральной собственности, сбора налогов и распределения собранных средств; ■ д) ценностно-идеологического, в рамках которого выявляется и рассматривается специфика местной (провинциальной) правовой и политической культуры, выделяются мировоззренческие доминанты.

4. Через создание различных институтов местного самоуправления происходит постепенное сближение публично-правовых и частноправовых начал, когда интересы отдельного индивида оказываются не изолированными от интересов сообщества, когда складываются реальные предпосылки для формирования в стране общества открытого типа, которое признает необходимость институтов, позволяющих максимально реализовывать разные взгляды и интересы и тем самым обеспечивать необходимую для устойчивого развития социально-политического организма гармонию между человеком, обществом, государством,

5. К основным функциям российской местной власти в современном государстве следует отнести: а) управленческую; б) регулятивную; в) социопримирительную, направленную на предупреждение и разрешение конфликтов (межэтнических и др.) на соответствующей территории; г) социальную (проведение эффективной социальной правовой политики исходя из социально-экономического потенциала конкретного региона); д) охранительную, включающую в себя обеспечение режима законности и правового порядка на территории муниципального образования, антиэкстремистскую деятельность; е) хозяйственно-организаторскую (обеспечение экономического развития муниципального образования, занятости населения и т.д.); ж) идеологическую (формирование высокого уровня правового сознания населения и местной правовой культуры).

6. Понимание сущностных характеристик самоуправления вообще и местного самоуправления в частности предполагает целесообразность исследования его субъектно-объектных характеристик не только на уровне социальных групп и коллективов, но и на уровне отдельной личности. В рамках личностного подхода первичным субъектом местного самоуправления, самоуправления в трудовых коллективах, корпорациях является человек — гражданин. В связи с этим вряд ли можно согласиться, например, с К.Ф. Шереметом, считающим территориальный самоуправляющийся коллектив основным субъектом местного самоуправления252.

7. В истории российской государственности эволюция институтов местной власти представляет собой последовательную смену ее различных форм, особенности которых связаны с изменением формата осуществления публичной власти, конфигурации ее институтов в национальном политико-правовом пространстве. К основным этапам трансформации институтов местной власти, эволюции ее типов следует отнести: сословно-земский, включающий институты местной власти Древнерусского государства и Московского царства; имперско-земский (от формирования в начале XVIII в. провинций как административных единиц до политико-правовой институционализации либеральной модели земской системы управления во второй половине XIX в., что стало важным этапом развития русской провинциальной политико-правовой культуры); советский (местные советы как форма осуществления государственной власти и представления интересов местного населения); муниципальный, основанный на англо-американской модели формирования и функционирования институтов местного самоуправления в современной России.

Критериями такой типологизации являются: время возникновения, характер генезиса в национальном политико-правовом пространстве, институциональные субъекты местной власти и получившие соответствующее законодательное оформление способы их взаимодействия между собой и центральными органами публичной власти. Однако в сравнении этих периодов не следует опираться на традиционную для марксистского подхода «прогрес См.: Шеремет К.Ф. Конституция России и формирование местного самоуправления // Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы. М., 1994. С. 63. систскую» доктрину, в соответствии с которой каждый последующий этап во всех отношениях более совершенен, чем предыдущий, в этом плане необходимо учитывать принципы понимающего правоведения (поливариантность, альтернативность и др.) и метод институционально-культурного измерения.

8. Идея самоуправления как элемента общенародного управления государством была положена формально в основу социалистического государственного устройства в соответствии с марксистско-ленинской идеологией политико-правового строительства. Местные Советы и их исполнительные комитеты выступали как местные органы государственной власти и управления, являясь частью единого централизованного государственного аппарата управления. Причем реальное управление государством осуществлялось не через формально созданные органы советской власти, а через пронизывающую все государство партийную организацию.

9. В настоящее время не следует абсолютизировать свободу и самостоятельность местного самоуправления. Еще В.П. Безобразов подчеркивал, что «самоуправление не может быть иначе рассматриваемо как в совокупности с общим организмом всего государственного управления.»253. Недопустимо полное противопоставление государственной власти (государственного управления) и местного самоуправления. В противном случае происходит очевидная подмена понятий, когда с помощью категории «местное самоуправление» предпринимаются попытки трактовать властные органы, стоящие ближе всего к гражданам государства, жителям той или иной местности как вообще находящиеся за пределами государства и государствен" 254 гл " нои власти . С другой стороны, в период перехода от авторитарно-тоталитарного режима к демократии недопустимо и отождествление самоуправления и государственного управления (государственной власти). В

Безобразов В.П. Управление, самоуправление и судебная власть. СПб., 1882. С. 8.

254 См.: Местное самоуправление в России. Теория и практика // Государство и право. 1993. № 6. С. 144-145. этом плане стоит стремиться к балансу интересов и властных полномочий, поиск которого, несомненно, характерен для переходного политико-правового развития, сопряжен, во-первых, с обозначением приоритетов переходного времени, а во-вторых, с порядком и темпом демократических преобразований в государстве.

10. С позиций системного подхода и в плане преодоления имеющих место противоречий, связанных с наличием двух форм публичной власти (государственной и муниципальной), следует, во-первых, отказаться от реализации различных этатистских доктрин, авторы которых считают возможным отождествление общегосударственных и местных интересов и, соответственно, слияние институтов государственной и муниципальной власти; во-вторых, закрепить на законодательном уровне коммунитарно-контрактуали-стскую модель интеграции государственных (исполнительной, контрольной и правоохранительной) и муниципальных структур, в рамках которой возможен рациональный баланс между ними, позволяющий обеспечить сохранение единого властного пространства, достаточный уровень управленческой компетентности и эффективности, а также максимально приближенные к гражданину властные институты.

11. В структурном плане взаимодействие государственных исполнительных и правоохранительных органов, функционирующих на местном уровне, представляет собой многоуровневую динамическую систему, состоящую из нескольких институциональных элементов: социально-экономического (заинтересованность в экономическом развитии конкретной территории, объединение усилий для решения местных социальных проблем; институционально-правового (участие муниципальных и государственных структур в формировании местного правового поля, осуществление правоохранительной деятельности); экологического (совместная деятельность в сфере охраны природы); социально-культурного (образование, здравоохранение, культура); политического (совместная деятельность муниципальных, региональных и федеральных структур по проведению различных выборов, иных мероприятий общеполитического значения); информационного (участие в создании местного информационного пространства). Такого рода взаимоотношения предполагают как их соответствующее законодательное оформление, так и взаимную ответственность всех субъектов местной власти. Различные же институциональные деформации, очевидно, будут конфликтоген-ными.

12. В процессе демонтажа политических и правовых институтов социалистической государственности, незавершенности процессов национально-государственного строительства, утраты легитимности муниципальной власти недопустимо обычное копирование ни евроамериканских, ни имперских и советских образцов местного самоуправления: поиск собственной модели развития данных отношений должен иметь постепенный и поэтапный характер и включать в себя национальные политико-правовые традиции, учитывать современные (юридические, политические и социально-экономические) достижения в данной области. Проявившаяся же в результате постсоветской модернизации конфликтогенность либеральных форм институционализации местного самоуправления, выразившаяся, прежде всего, в затянувшейся реформе и его низкой эффективности в качестве первичного властного органа, необходимого элемента демократической организации государственной жизни, есть результат отсутствия разумного баланса между собственным и заимствованным социально-правовым опытом.

13. Развивая евразийский проект государственно-правовой модернизации России, можно выделить наиболее удачные способы сохранения целостности государства: усиление единства государственной власти через четкую фиксацию этого положения в Конституции РФ; не предоставление субъектам права выхода из состава Федерации, а применение уже долгое время используемый международными организациями принцип консенсуса при принятии решений в отношении субъектов РФ, т.е. принцип удовлетворения желания всех субъектов, чьи интересы тем или иным образом затронуты; укрупнение субъектов Федерации и создание регионов, включающих два и более субъекта. Евразийская модели местной власти и управления основана на следующих принципах: отказ от копирования каких-либо западных версий и норм либеральной демократии; широкое участие (точнее соучастие) местного населения в управлении собственной территорией при сохранении государственных начал и иерархии властных структур (принцип «демотии»); законодательное ограничение партийно-корпоративного влияния на органы местного самоуправления, участия местных отделений политических партий в деятельности местных представительных структур; возможность создания земских советов и национальных представительств (при проживании на территории муниципального образования малых народов).

14. Эффективность функционирования институтов местного самоуправления связана с рядом факторов: характером и уровнем развития институтов гражданского общества (что уже было показано выше), особенностями принятых социальных программ и избранной стратегией их реализации, традиционными экономическими, правовыми и иными отношениями, повседневной жизнедеятельностью местного сообщества, наличием необходимого нормативно-правового (и прежде всего, законодательного) обеспечения и др. Эффективность деятельности тех или иных структур местного самоуправления, в том числе местной власти, связана с уровнем осуществления социальной правовой политики в государстве в конкретный момент его развития, теми ценностями и приоритетами, которые в этот период присущи политическому руководству страны. Эта формула имеет, в общем, универсальный характер, в российской же государственности она просто аксиоматична. Уровень легитимности институтов местной власти зависит от качества предоставляемых населению услуг (в социально-экономической, правовой и бытовой сферах), а также от способности местных властных элит поддерживать на вверенной им территории правовой порядок, стабильность, обеспечивать безопасность жизнедеятельности местного сообщества.

15. Развитие институтов гражданского общества в России способствует созданию особой правокультурной среды, в которой не только сформировалась концепция прав человека (доктринальный и ценностно-идеологический уровень рассматриваемого механизма), но и возникли соответствующие политико-правовые практики по их защите. Зрелое гражданское общество, его институты стали правозащитной средой, важным компонентом которой является местная власть, те или иные институты местного самоуправления. Формирование же механизма реализации правозащитных принципов на уровне местной власти — это сложный и длительный процесс. В условиях же переходного состояния российской государственности реальную систему гарантий прав и свобод человека может обеспечить только государственная власть через свои федеральные, региональные и местные представительства (делегатуры).

Список научной литературыБондарев, Сергей Владимирович, диссертация по теме "Политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии"

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993). М., 2009.

2. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 51.

3. Федеральный конституционный закон от 28 апреля 1995 г. № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 18.

4. Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 4.

5. Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» от 8 января 1998 г. // www.garant.ru

6. Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» // www.garant.ru

7. Федеральный закон от 6 марта 2006 г. № 35-Ф3 «О противодействии терроризму» // www.garant.ru

8. Указ Президента РФ от 11 июня 1997 г. «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 24. Ст. 2741.

9. Закон РФ от 12 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. федеральных законов от 22.04.1996 № 38-Ф3, от 26.11.1996 № 141-ФЗ, от 17.03.1997 № 55-ФЗ, от 04.08.2000 № 107-ФЗ) // КонсультантПлюс.

10. Монографии, статьи, тезисы и доклады на конференциях, диссертационные исследования, авторефераты

11. Абдулатипов Р.Г. Местное самоуправление — это тоже власть, с которой должно считаться государство // Малые города: деловой вестник местного самоуправления. 1998. № 1.

12. Абрамов В.Ф. Местное самоуправление: идея и опыт // Социологические исследования. 1997. № 1.

13. Абрамов В.Ф. Теория местного самоуправления на отечественной почве // Политические исследования. 1998. № 4.

14. Административное право зарубежных стран. М., 1996.

15. Алексеев H.H. Идея государства. СПб., 2001.

16. Английские материалисты XVIII в. // Собрание произведений. М., 1967-1968. Т. 3.

17. Аникин JI.C. Становление местного самоуправления в Российской Федерации. Опыт социологического исследования. Саратов, 1997.

18. Ардашев П. Провинциальная администрация во Франции в последнюю пору старого порядка. 1774-1789. Киев, 1906. Т. II.

19. Ахиезер A.C. Как «открыть» закрытое общество. М., 1997.

20. Барабашев Г.В. Идеалы самоуправления и российская действительность // Государство и право. 1996. № 11.

21. Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного государства (США, Великобритания). М., 1971.

22. Баранов П.П. Институты гражданского общества в правовом пространстве современной России: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2003.

23. Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправление. М., 1874.

24. Беляев И.Д. Лекции по истории русского законодательства. М.,

25. Бердяев H.A. Духовные основы русской революции. СПб., 1999.

26. Березкин Ю.Е. Инки: исторический опыт империи. Л., 1991.

27. Беркович Е. Местное самоуправление и прокурорский надзор // Законность. 1998. № 1.

28. Берман Г.Дж. Западная традиция права. М., 1994.

29. Библиотека либерального чтения: Актуальные тетради. № 4 // Местное самоуправление: теория и практика. М., 1996.

30. Бондарь Н.С. В поиске путей укрепления конституционного статуса (январь-август 1999 г.): Законотворчество. Власть. Местное самоуправление. Ростовская область // Конституционное право. Восточноевропейское обозрение. 1999. № 1.

31. Бондарь Н.С. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации. Ростов н/Д, 1998.

32. Бондарь Н. С. Гражданин и публичная власть. М., 2004.

33. Бондарев C.B. Формирование институтов местного самоуправления в условиях правовой политики государства переходного типа // Правовая политика: Сборник научных трудов. Ростов н/Д, 2005. Ч. 1.

34. Бутенко А.П. От коммунистического тоталитаризма к формированию открытого общества в России (политические и правовые проблемы). М., 1997.

35. Быстренко В.И. История государственного управления и самоуправления в России: Учебное пособие. М., 1997.

36. Валадес Д. Контроль над властью. М., 2006.

37. Варламова Н.В. Политико-правовое сознание и развитие самоуправления: Дис. канд. юрид. наук. М., 1991.

38. Варламова Н.В. Аксиологический аспект правопонимания // Проблемы ценностного подхода в праве: традиции и обновление. М., 1996.

39. Васильчиков А.И. О самоуправлении: Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. СПб., 1871. Т. 3.

40. Ведель Ж. Структура и функции местных коллективов во Франции // Российско-французская серия. Информационные и учебные материалы. 1993. № и.

41. Веденеев Ю.А. Теория и практика переходных процессов в развитии российской государственности. М., 1995.

42. Велихов JI.A. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. M.-JL, 1928.

43. Величко A.M. Государственные идеалы России и Запада. Параллели правовых культур. СПб., 1999.

44. Величко A.M. Философия русской государственности. СПб., 2001.

45. Величко A.M. Нравственные и национальные основы права: Сборник статей по философии и истории права. СПб., 2002.

46. Венгеров А.Б. Теория государства и права. М., 1998.

47. Верещагин А.Н. Земское самоуправление в трудах русских ученых // Вестник РАН. 1996. № 7.

48. Веселовский Б.Б. Земство и земская реформа. Петроград, 1918.

49. Воронин А. Назад к советам или вперед к земствам? (О проблемах местного самоуправления) //Государство и право. 1995. № 6.

50. Гаджиев К.С. Концепция гражданского общества: идейные истоки и основные вехи формирования // Вопросы философии. 1991. № 7.

51. Гаджиев К.С. Гражданское общество и перспективы демократии. М., 1994.

52. Гегель Г.В.Ф. Философия права. М., 1990.

53. Геллнер Э. Условия свободы. М., 1995.

54. Герасименко Г.А. Опыт земского самоуправления в России // Проблемы теории и практики управления. 1995. № 5.

55. Герцен А.И. Русский народ и социализм. // Полное собрание сочинений М., 1956.

56. Гильченко Л.В. Из истории становления местного самоуправления в России // Государство и право. 1996. № 2.

57. Голенкова З.Т., Витюк В.В., Градчин Ю.В. и др. Становление гражданского общества и социальная стратификация // Социологические исследования. 1995. № 6.

58. Государственные учреждения в России. Учреждения государственного управления в России: опыт формирования и эволюция / Сост.: В.П. Мельников, Е.М. Голубева, Т.И. Халина. Н. Новгород, 1994.

59. Гражданское общество. Мировой опыт и проблемы России. М.,1998.

60. Графский В. Г. Бакунин. М., 1985.

61. Гудков Л., Левада Ю., Левинсон А., Седова Л. Бюрократизм и бюрократия: необходимость уточнений //Коммунист. 1988. № 12.

62. Данилова Л.В. Сельская община в средневековой Руси. М., 1994.

63. Дементьев А.Н. О системе «советов» и земских учреждений в России: возможные исторические параллели // Государство и право. 1996. № 8.

64. Демократия на производстве: Практика передовых стран Запада. М., 2001.

65. Дулимов Е.И. Самоуправление казаков: история и современность. Ростов н/Д, 1998.

66. Дуткевич П. Посткоммунизм и глобализация: Материалы IV Международного философского симпозиума в РУДН. М., 1999.

67. Европейская хартия местного самоуправления // Ведомости Моссовета. 1991. № 3.

68. Еремян В.В. Современный мексиканский муниципализм. М., 1996.

69. Еремян В., Федоров М. Местное самоуправление в Древнерусском государстве // Муниципальное право. 2000. № 1.

70. Ефремова H.H., Несмытина М.В. Местное самоуправление и юстиция в России (1864-1917 гг.) // Государство и право. 1994. № 3.

71. Зозулюк В. Местное самоуправление необходимо поставить на фундамент науки. Россия: власть на местах // ИТ АР ТАСС. 1997. № 3.

72. Ильин И.А. Наши задачи // Собрание сочинений. М., 1993. Т. 2.

73. Ильин И.А. О сущности правосознания. М., 1993.

74. Ильин И.А. Основные задачи правоведения в России // Родина и мы. Статьи. Смоленск, 1995.

75. Институты самоуправления. Историко-правовое исследование. М.,1995.

76. История политических и правовых учений. Древний мир. М., 1985.

77. Источниковедение истории Древнего Востока. М., 1984.

78. Кавелин К.Д. Наш умственный строй. М., 1989.

79. Камю А. Миф о Сизифе // Бунтующий человек. М., 1990.

80. Кара-Мурза С.Г. Советская цивилизация. От начала до Великой Победы. М., 2007.

81. Карпачев М. Российское земство: Нелегкий опыт самоуправления // Подъем. 1999. № 4.

82. Кириллов В. Народ судится с властью: О судебной защите своего права на осуществление местного самоуправления // Российская Федерация. 1997. №2.

83. Киричук С.М. Формирование местного самоуправления в России (на материалах социально-политических исследований в г. Тюмени). Тюмень, 1998.

84. Климов В. и др. Нетрадиционный взгляд на современное местное самоуправление // Федерализм. 1999. № 2.

85. Ковлер А.И. Кризис демократии? Демократия на рубеже XXI века. М., 1997.

86. Козлова Н.В. Попытка городской реформы в России в 30-е годы

87. XVIII в. // Вестник Московского университета. Серия 8: История. 1991. № 4.

88. Коловангин П.М. Собственность на землю в России. СПб., 2003.

89. Конституции буржуазных стран Европы. М., 1957.

90. Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Учебник / Рук. авт. колл. Б.А. Страшун. М., 1996.

91. Конституционное право развивающихся стран. М., 1992.

92. Котляревский С.А. Власть и право. СПб., 2001.

93. Краснов М.А. Введение в муниципальное право. М., 1993.

94. Краснов М.А. Проблема ответственности в местном самоуправлении // Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования. М., 1998.

95. Куликов В.В. Реформа местного самоуправления в России: теория и реальность // Государство и право. 2000. №11.

96. Лагуткин A.B. Право граждан на участие в местном самоуправлении в условиях становления в России демократического федеративного правового государства: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 1995.

97. Лаптева Л.Е. Об истории земских учреждений России // Государство и право. 1993. № 8.

98. Лаптева Л.Е. Региональное и местное управление в России (вторая половина XIX века). М., 1998.

99. Лаптева Л.Е. Российское самоуправление в контексте мирового опыта // Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования. М., 1998.

100. Лаптева Л.Е. Земские учреждения в России. М., 1993.

101. Лаптева Л.Е. Об истории земских учреждений в России // Государство и право. 1993. № 8.

102. Левин И.Б. Гражданское общество на Западе и в России // Политические исследования. 1996. № 5.

103. Ленин В.И. Полное собрание сочинений. Т. 41.

104. Лешков В.Н. Опыт теории земства и его земских учреждений по

105. Положению 1864 года января первого. М, 1865.

106. Любашиц В.Я, Мордовцев А.Ю, Тимошенко И.В. Теория государства и права: Учебное пособие. Ростов н/Д, 2002.

107. Ляпустина Е.В. Универсальная империя и власть на местах: пример римской Галлии // Вестник российских гуманитарных научных фондов. 1998. №4.

108. Магарил С. Кондопога имя нарицательное // Литературная газета. 2007. 6 апреля.

109. Малько A.B. Политическая и правовая жизнь России: актуальные проблемы. М, 2000.

110. Мальцев А. Менталитет мешает. Но бастионы не вечны: Правовые вопросы территориальных моделей муниципальных образований // Муниципальная власть. 1998. № 2.

111. Мамут Л.С. Народ в правовом государстве. М, 1999.

112. Мамут Л.С. Этатизм и анархизм как типы политического сознания. М, 1989.

113. Манхейм К. Идеология и утопия. М, 1994.

114. Мартысевич И.Д. Псковская судная грамота. М, 1951.

115. Мартышин О.В. Вольный Новгород. Общественно-политический строй и право феодальной республики. М, 1992.

116. Маунц Т. Государственное право Германии. М, 1957.

117. Мельников А.Н, Поликарпов Б.Э. Становление городского самоуправления в современной России // Известия вузов. Правоведение. 1995. № 2.

118. Мечтов А.И, Ребрих С.Б. Восприятие риска // Психологический журнал. 1990. №3. Т. П.

119. Местное самоуправление как элемент государственного устройства // Российская юстиция. 1996. № 6.

120. Местное самоуправление: правовое регулирование и структуры // Советское государство и право. 1992. № 1.

121. Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования / Под ред. К.Ф. Шеремета, И.И. Овчинникова. М., 1998.

122. Мишин A.A. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М., 1996.

123. Мордовцев А.Ю., Попов В.В. Российский правовой менталитет. Ростов н/Д, 2007.

124. Нерсесянц B.C. Право в системе социальной регуляции. М., 1986.

125. Никитин Н.И. О традициях казачьего и общинного самоуправления в России // Известия Сибирского отделения РАН. История. Филология. Философия. 1993. Вып. 3.

126. Новгородцев П.И. Об общественном идеале. М., 1991.

127. Но льде Б. Очерки русского государственного права. М., 1911.

128. Оболонский А. Драма российской политической истории. М.,1994.

129. Овчинников И.И. Правовые основы местного самоуправления // Российская юстиция. 1995. № 12.

130. Овчинников И.И. Местное самоуправление: конституционно-правовая основа формирования // Конституционный строй России. М., 1992. Вып. I.

131. Огарев Н. Русские вопросы // Избранные социально-политические и философские произведения. М., 1952. Т. 1.

132. Основные теории местного самоуправления: происхождение, развитие. М., 1996.

133. Остром В. Смысл американского федерализма. М., 1993.

134. Павлова И.В. Местное самоуправление в системе сталинской власти // Гуманитарные науки в Сибири. 1997. № 2.

135. Пажитнов К.А. Городское и земское самоуправление. М., 1997. Т. 1.

136. Паклин Н. Месть предместий // Российская газета. 2007. 6 декабря.

137. Перегудов С. Гражданское общество в политическом измерении //

138. Мировая экономика и международные отношения. 1995. № 12.

139. Платон. Теэтет. M.-JL, 1936.

140. Поздняков Э.А. Философия государства и права. М., 1995.

141. Право и политика современной России. М., 1996.

142. Практика организации местного самоуправления в зарубежных странах. М., 1990.

143. Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М., 1995.

144. Пушкарев С. Самоуправление и свобода в России. Древняя и Новгородская Русь // Городское управление. 1998. № 6-7.

145. Резник Г.М. Внутренние убеждения при оценке доказательств. М., 1977.

146. Рогов В.А. История уголовного права, террора и репрессий в Русском государстве XV-XVII вв. М., 1995.

147. Сартр Ж.П. Экзистенциализм — это гуманизм // Сумерки богов. М., 1996.

148. Серебренников В.П. Местное управление и самоуправление во Франции. Минск, 1981.

149. Сурия Пракаша Синха. Юриспруденция. Философия права. М.,1996.

150. Синявский Б. Квартироотъемщики. «Ничьих детей» юридическая система страны защитить не в состоянии // Известия. 1998. 17 июня.

151. Скобликова П. «Теневая юстиция»: формы проявления и реализации//Российская юстиция. 1998. № 10.

152. Смирнов А.Ф. От земских соборов к Учредительному собранию: (Из истории российского права) // Журнал российского права. 2000. № 1.

153. Советский энциклопедический словарь. М., 1980.

154. Солженицын А.И. Как нам обустроить Россию // Комсомольская правда: Специальный выпуск. 1990. 18 сентября.

155. Соловей В.Д. Кровь и почва русской истории. М., 2008.

156. Спиноза Б. Избранные произведения. М., 1957. Т. 2.

157. Сравнительное конституционное право. М., 1996.

158. Структура и функции местных коллективов во Франции // Российско-французская серия. Информационные и учебные материалы. 1993. № 14.

159. Сырых В.М. Теория государства и права. М., 2006.

160. Твардовская В.А. Идеология пореформенного самодержавия. М.,1978.

161. Тимофеев Н.С. Местное самоуправление: исторический опыт и современность // Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы. М., 1994.

162. Тихомиров Ю.А. Публичное право. М., 1995.

163. Токвиль А. Демократия в Америке. М., 1992.

164. Топорнин Б.Н. Конституция Российской Федерации: Научно-практический комментарий / Под ред. акад. Б.Н. Топорнина. М., 1997.

165. Трельч Э. Историзм и его проблемы. М., 1994.

166. Фадеев В.И. Муниципальное право России. М., 1994.

167. Федотова В.Г. Модернизация «другой» Европы. М., 1997.

168. Флиер А .Я. Культурология для культурологов. М., 2000.

169. Флямер М. Развитие общественных инициатив в сфере уголовной юстиции // Вестник восстановительной юстиции. 2000. № 1.

170. Фром Э. Иметь или быть? М., 1990.

171. Харвей Д., Худ К. Британское государство. М., 1957.

172. Ховард 3. Восстановительное правосудие: новый взгляд на преступление и наказание. М., 1998.

173. Чернышевский Н.Г. Г-н Чичерин как публицист // Полное собрание сочинений. М., 1952. Т. 6.

174. Чиркин В.Е. Современные модели местного самоуправления // Российский юридический журнал. 1995. № 3.

175. Чичерин Б.Н. Бюрократия и земство // Вопросы политики. М.,

176. Шайо А. Самоограничение власти (краткий курс конституционализма). М., 2001.

177. Шапсугов Д.Ю. Местная власть в России и Германии: Вопросы теории истории нормативного регулирования. Ростов н/Д, 1994.

178. Шишкина Н.Э. Местное самоуправление в зарубежных странах: сущность и современные проблемы развития. Иркутск, 1995.

179. Щапов А.П. Общий взгляд на историю великорусского народа // Известия общества археологии и этнографии. Казань, 1926. Т. 33. Вып. 2-3.

180. Щиглик А.И. Самоуправление в условиях развитого социализма. М., 1985.

181. Эги К. Россия на общеевропейском пути организации местного самоуправления // Малые города. 1998. № 6.

182. Ящук Т.Ф. Организация местной власти в РСФСР. 1921-1929. Омск, 2007.

183. Blair George S. American Local Government. N. Y.-L., 1964.

184. Darendorf R. Economic Opportunity, Civil Society and Political Liberty. UN Research Institute for Social Development, (s.l), March. 1995.

185. Frank J., Frank B. Not Guilty. N. Y., 1957.

186. Seligman A. The Idea of Civil Society. N. Y., 1992.

187. Stan J., Yngvesson B. Scarcity and Disputing: Zeroing on Compromise Decisions // American Ethnologist. 2. 1975.