автореферат диссертации по политологии, специальность ВАК РФ 23.00.02
диссертация на тему: Политико-правовые основы реформирования государственной службы в Российской Федерации

Полный текст автореферата диссертации по теме "Политико-правовые основы реформирования государственной службы в Российской Федерации"



На правах рукописи

КАБАНОВ Михаил Семенович

Политико-правовые основы реформирования государственной службы в Российской Федерации

Специальность 23.00.02 - политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата политических наук

Москва - 2006

Работа выполнена на кафедре социологии и политологии Московского государственного открытого педагогического университета им. М.А. Шолохова.

Научный руководитель - доктор исторических наук, профессор

Утенков Вячеслав Матвеевич

Официальные оппоненты:

доктор политических наук, профессор Буренко Владимир Иванович

доктор юридических наук, доцент Пашенцев Дмитрий Алексеевич

Ведущая организация - Академия труда и социальных отношений

Защита состоится (<¿¿3, июня 2006г. в «/£> часов на заседании Диссертационного совета К 212.136.03 в Московском государственном открытом педагогическом университете им. М.А. Шолохова по адресу: Москва, ул. Верхняя Радищевская, д.16-18.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке МГОПУ.

Автореферат разослан <<УЗ» ¿¿¿¿¿-Л 2006 г.

Ученый секретарь диссертационного совета кандидат философских наук, доцент

С.И.Ерофеева

Iñwf

3

Общая характеристика работы

Актуальность исследования определяется тем, что в процессе реформирования политической системы современной России важное значение приобретает формирование эффективно функционирующей государственной службы. В условиях некоторой стабилизации социально-политической обстановки в стране началось воссоздание вертикали власти, упрочение единого правового поля деятельности государственных органов. В качестве стратегической задачи декларируется построение сильного, демократического, правового государства, что предполагает слаженную, эффективную работу всех составных частей государственной власти. Именно такое государство может стать гарантом стабильности и успешного развития в ситуации «глобального вызова, в которой оказалась страна»1.

Реформа системы государственного управления требует оптимизации деятельности государственного аппарата, повышения его роли в реализации стоящих перед страной и обществом задач. Важную роль в этом механизме играют государственные служащие, которые призваны выполнять функцию посредников во властных отношениях между государством и обществом, социальными слоями и группами населения, человеком и гражданином.

Сегодня в рамках административной реформы осуществляется реформирование государственной службы, которое является серьезной и актуальной проблемой, так как «от государственной службы и ее аппарата в жизнедеятельности общества, в судьбе людей - граждан государства - зависит очень многое, практически вся линия исто-

1 Ильин В В , Панарин А С , Архиезер А С Реформы и конгрреформы в России М, 1996. С 245

2 Атаманчук Г В Сущность государственной службы история, теория, закон, практика. М, 2004 С 9.

РОС. НАЦИОНАЛЬНАЯ БИБЛИОТЕКА С.-Петербург

Процесс реформирования проходит сложно и противоречиво, уровень профессионализма, ответственности государственного аппарата, в руках которого находится управление государственным строительством, социальным развитием, экономикой, культурой, остается низким. Отсутствие эффективной кадровой политики привело к кризисному состоянию кадрового корпуса государственной службы. Когда речь идет о государственных чиновниках, общественное мнение фокусируется на проблемах безудержного разбухания бюрократического аппарата, неадекватных затрат, идущих на содержание госаппарата, на утрате доверия населения к федеральным, региональным и муниципальным институтам власти, на фактах распространения коррупции, незаконного присвоения льгот и своевластия лиц, занимающих высокие должности. Нередко выдвижение кадров в государственный аппарат происходит стихийно, без учета современных требований к ним, без глубокого, научно обоснованного анализа уровня профессиональной подготовки и личностных качеств, большей частью по принципу личной преданности. В результате ныне остро стоит проблема «власть и общество». За истекшие годы реформирования России изменилась структура властных органов, но сущность политической власти во многом осталась прежней. Она фактически стала бесконтрольной со стороны народа, участие которого в институтах власти носит формальный и эпизодический характер, связанный, в основном, с избирательным процессом. Из-за слабости гражданского общества и исключительной роли, которую играет автократическое государство в России, авторитет и легитимность Российского государства является важным фактором политического развития. Негативная сторона такой роли государства в истории страны состоит в том, что модернизация общества подменяется модернизацией государства, прежде всего, таких его частей, как военно-промышленный комплекс, бюрократический аппарат, административно-репрессивные органы, госэкономика и т.д. При этом данные задачи часто решаются за счет

антимодернизации, деградации других, прежде всего, социальных и духовных сфер жизнедеятельности российского общества.

Таким образом, глубинные причины сложного и противоречивого процесса становления и развития государственной службы в современной России заключаются в расхождении целей, официально провозглашаемых в интересах народа, страны в целом, и целей подлинных, которые отвечают интересам возникшей под опекой государства бюрократии.

Актуальность темы исследования усиливается также значимостью политических процессов, происходящих в начале нового тысячелетия в условиях быстро меняющегося мира. Эта объективная реальность накладывает свой отпечаток на методы проведения государственной политики. С одной стороны, они должны опираться на собственный исторический опыт, а с другой - быть адекватными историческим вызовам современности: углубляющейся глобализации, экологическому кризису, процессам информатизации и др. В этих условиях авторитет и легитимность Российской государственной власти приобретают решающее значение.

Все это обусловливает настоятельную потребность научного осмысления роли государственной службы в современных условиях, проблем и перспектив ее дальнейшего развития.

Степень научной разработанности темы исследования. В мировой политической истории вопросы государственного строительства, обеспечения этого процесса соответствующими кадрами чиновников, уровня их деловых и морально-нравственных качеств, всегда оставались предметом научного анализа. Уже в Древнем мире появляются работы, в которых делается попытка представить «справедливое государство», выделить в нем правителей, воинов и производителей, служащих общему делу укрепления государства1.

1 См Платон Государство Соч в4-хт М, 1994 ТЗ, Цицерон Диалоги О государстве О чаконах М , 1966, Он же Избранные сочинения М, 1975

По мнению древнегреческого философа Аристотеля, монархам (политическим руководителям) требовалась определенная группа властных помощников: «Монархи вынуждены прибегать к помощи многих глаз, ушей, рук и ног, делая соучастниками своей власти людей, сочувствующих их правлению и лично расположенных к ним»1.

В эпоху Средневековья политико-управленческая мысль развивалась в трех противоречивых по своей сути, но взаимосвязанных направлениях: обоснование необходимости усиления власти монархов; поиск возможностей и средств ограничения сильной государственной власти; доказательства приоритета церковной власти над светской. Последний тезис нашел отражение в христианских политических учениях средневековых философов и идеологов Аврелия Августина и Фомы Аквинского.

С появлением раннего капитализма в эпоху Возрождения и Реформации возникают концепции, в основе которых лежали, в частности, такие идеи, как необходимость смены феодальных отношений на раннекапиталистические, усиление авторитета буржуазии, критический пересмотр религиозных учений, формирование гуманистической культуры, искусства и мировоззрения. Наиболее ярким политическим мыслителем этой эпохи стал Н.Макиавелли, который по праву считается основателем новой науки о политике и государственной власти. В своем главном труде «Государь» он впервые обосновал необходимость монополии на государственную власть монарха, государя, который для осуществления государственной власти может прибегать к самым разным методам, включая цинизм, обман и хитрость: во имя государства можно нарушать нормы и религии, и морали2.

В развитие политической мысли Нового времени, связанной с проблемами государственной власти, внесли свой вклад такие мысли-

' См Аристотель Соч Т 4. М, 1984 С 483

2 См Макиавелли Н Государь М , 2001

тели, как Т.Гоббс, Д.Локк, Ш.-Л.Монтескье1. Последний, в частности, развил теорию разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную с тем, чтобы различные ветви власти могли взаимно сдерживать друг друга.

В марксизме государственная власть предстает в форме диктатуры пролетариата. Однако у такой власти есть и конечный рубеж. «Когда в ходе развития, - отмечали К.Маркс и Ф.Энгельс в «Манифесте коммунистической партии», - исчезнут классовые различия и все производство сосредоточится в руках ассоциации индивидов, тогда публичная власть потеряет свой политический характер»2.

Современные социально-политические проблемы реформирования государственной службы получили освещение в трудах таких авторов, как В. Д. Граждан, О.В. Крыштановская, К.Магомедов, A.B. Мяготин, А.И. Турчинов, В.И. Ханин, Ю.В.Яковец и другие3. Данные авторы активно разрабатывают проблемы, связанные с государственной кадровой политикой, механизмом ее реализации, а также с организационными основами госслужбы. Ряд трудов посвящен истории государственной службы. Так, в работе В.П. Мельникова подробно проанализирована история становления государственной службы в монархической России4. Советский опыт развития государственной службы был исследован В.М. Манохиным и И.Н. Пахомовым5.

В последние годы защищен ряд диссертаций, посвященных проблемам социологического и политологического анализа отдельных

' См ГоббсТ Левиафан Соч ТЗ М,1986, ЛоккД Избранные философские произведения Т 1, 2 М , 1960, Монтескье Ш О духе законов М , 1999

2 Маркс К , Энгельс Ф Соч 2-е изд Т 3 С 5

1 Граждан В Д Государственная служба как профессиональная деятельность Воронеж, 1997, Он же Государственная гражданская служба Учебное пособие М, 2005, Крыштановская О В Анатомия российской элиты М, 2003, Турчинов А И Какай быть государственной службе//1 осударственная служба 2001 №1 идр

4 Мельников В П Государственная служба в России М , 2005

5 Манохин В М Советская государственная служба М , 1966

аспектов реформирования государственной службы1. Вместе с тем, в 90-е годы появились диссертационные исследования, авторы которых, как правило, основное внимание уделяли правовому регулированию государственной службы, не акцентируя особого внимания на ее политической роли2.

В современных условиях проблемы реформирования государственной службы также рассматриваются отечественными специалистами в области государственного управления. В этом плане необходимо отметить научные труды таких авторов, как Г.В. Атаманчук, Д.Л. Бахрах, В.В. Волошина, А.А.Гришковец, Н.М. Казанцев, Д.М. Овсянко, В.А. Прокошин, Ю.Н.Старилов и другие3.

Важное значение для понимания основных проблем функционирования государственной службы и ее роли в деятельности государства имеют труды зарубежных политологов, таких, как М.Вебер, Э.Дюркгейм, Г.Моска, В.Парето. Известный французский специалист по вопросам государственной администрации Ролан Драго считает,

1 Агеев О В Институт государственной службы в системе властных отношений современной России Автореф дисс канд полит наук Н Новгород, 2002, Кайманов А А Формирование доверия населения к государственным служащим Автореф дисс канд социол наук М, 2004, Каптерев С Е Институты государственной власти современной России (теоретические основания и технологическое обеспечение) Автореф дисс докт полит наук Н Новгород, 2006, Коробкина М А Государственная служба РФ в системе социального партнерства Автореф дисс канд социол наук М,2001, Марченко И П Особенности процесса трансформации кадрового потенциала государственной (муниципальной) службы в России на рубеже XX - XXI веков Автореф дисс докт социол наук Барнаул, 2005, Радаева Е А Востребованность кадрового потенциала государственной гражданской службы (социологический аспект) Автореф дисс. канд социол наук М, 2004 и др

2 Волошина В В Правовые проблемы регулирования государственной службы в РФ Дисс кюн М, 1993, Казанцев НМ Публично-правовое регулирование государственной службы' Дисс дюн М , 2000, Овсянко Д М Административно-правовые проблемы государственной службы в РФ Дисс дюн М, 1998, и др

3 Атаманчук Г В Государственная служба в Российской Федерации концепция, опьп, проблемы М, 1993, Он же Сущность государственной службы история, теория, закон практика М, 2004, Бахрах Д Л Государственная служба' основные понятия, ее составляющие, содержание, принципы // Государство и право 1996 №12, Гришковец А \ Проблемы правового регулирования государственной службы в Российской Федерации М, 2002, Старилов Ю Н Государственная служба в Российской Федерации теоретико-правовое исследование Воронеж, 1996 и др

что «администрацию нельзя отождествлять с государством. Цели администрации никогда не бывают первичны, они всегда вторичны и состоят в выполнении заданий, поручаемых ей основополагающими государственными органами. Таким образом, администрация всегда предстает как совокупность средств, позволяющих осуществлять решения политической власти»1.

Анализ существующих публикаций по теме исследования показывает, что в современной отечественной литературе недостаточно исследована политическая роль государственной службы, социально-политические факторы ее реформирования, политическое значение проводимых в системе государственной службы преобразований и их дальнейшие перспективы. Таким образом, степень научной разработанности темы исследования позволяет поставить вопрос о необходимости ее дальнейшего изучения.

Объект исследования - институт государственной службы.

Предмет исследования - политико-правовые основы реформирования государственной службы в Российской Федерации.

Цель исследования - на основе комплексного системного анализа процесса реформирования государственной службы выявить его основные политико-правовые проблемы.

Задачи исследования:

- рассмотреть политико-правовую природу и исторические предпосылки становления государственной службы в России;

- проанализировать понятие, сущность и виды государственной службы;

- выявить особенности политико-правового обеспечения развития государственной службы;

- изучить проблемы и перспективы реформирования государственной службы на современном этапе развития Российского государства.

1 Драго Р Административная наука / Пер с фр - М , 1982 С 5

Методологическую основу исследования составляют общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него научные принципы: объективность, познаваемость, детерминизм, историзм. Институт государственной службы рассматривается в диссертации в развитии, в конкретной политической обстановке, во взаимосвязи с развитием политико-правовой системы государства. В процессе исследования использованы политологический, социологический, системно-структурный, конкретно-исторический, формально-юридический методы и метод контент-анализа,

Источниковую базу исследования составили законы и подзаконные нормативные акты Российской Федерации, документы органов государственной власти, в том числе, послания Президента Российской Федерации, материалы социологических исследований и периодической печати.

В истории Российского государства накоплен огромный опыт построения, развития и функционирования аппарата государственной власти, требующий научного осмысления. Впервые целостное правовое закрепление государственной службы как профессиональной деятельности граждан по обеспечению реализации функций государства через исполнение соответствующих должностных обязанностей было оформлено при Петре I в «Табели о рангах всех чинов воинских, штатских и придворных...» от 24 января 1722г.

В ходе исторического развития российское законодательство постоянно развивалось и совершенствовалось. В советский период понятие государственной службы в законодательстве четко не определялось, не уточнялись статус государственных служащих, их права и обязанности. Четко определялись лишь вопросы прохождения военной службы, службы в органах внутренних дел, государственной безопасности и некоторых других.

Основой источниковедческой базы исследования стало федеральное законодательство современной России, касающееся политико-

правового регулирования государственной службы. Современное состояние государственной службы определяем целым рядом законодательных и подзаконных нормативных актов, которые были подвергнуты тщательному анализу в диссертации1.

В процессе исследования использованы материалы периодической печати, в том числе, «Российская газета», журналы «Государственная служба», «Социальная политика и социология», «Социально-гуманитарные знания», «Власть», «Полис», «Социс», «Право и жизнь», «Политический журнал», «Государство и право», «Журнал российского права» и т.д.

Научная новизна диссертации, которая представляет собой комплексное системное исследование политико-правовых основ реформирования государственной службы в современной России, определяется следующими основными моментами:

- в результате проведенного исследования в работе обоснованы новые подходы к анализу института государственной службы, суть которых состоит в рассмотрении государственной службы как системы, состоящей из ряда взаимосвязанных элементов и ориентированной на реализацию функций государства;

- уточнена периодизация становления и развития государственной службы в Российской Федерации в соответствии с принятыми в 90-е и 2000-е годы нормативными документами и исследованиями российских ученых;

' См Федеральный закон №58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003г, Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2003г №79-ФЗ // СЗ РФ 2004 №31 Ст 3215, Указ Президента РФ ог 22 декабря 1993 г № 2267 «Об утверждении Положения о федеральной государственной службе» //Российская газета 1994 № 12, Указ Президента РФ от 19 ноября 2002 г № 1336 «О федеральной программе "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)"» //СЗ РФ 2002 № 47 Ст 4664 Указ Президента РФ «О продлении срока реализации Федеральной программы "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 -2005 годы)"' на 2006 -2007 годы» от 12 декабря 2005г №1437, Указ Президента РФ «О Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы» от 31 декабря 2005 г №1574//Российская газета 2006 12 января и др

- раскрыты основные проблемы реформирования государственной службы на современном этапе и показано влияние принимаемых нормативно-правовых актов на совершенствование системы государственной службы.

Результатом проведенного диссертационного исследования стала выработка системы теоретических положений, выносимых на защиту:

1. Особенности развития государственной службы в современной России имеют глубокие исторические корни и определяются истори-ко-политическим вектором развития отечественной государственности. Давние традиции деспотизма государственной власти и бюрократизации государственного аппарата продолжают оказывать свое влияние на институт государственной службы в России, продуцируя целый ряд ее сущностных характеристик негативного свойства.

2. В настоящее время целостная завершенная система государственной службы в России еще окончательно не сложилась, что негативно сказывается на реализации основных функций государственной власти. Речь идет, прежде всего, об отсутствии должного нормативно-правового регулирования правоохранительной службы как одного из видов государственной службы, а также об отсутствии единого центра управления государственной службой.

3. Большое значение в процессе реформирования государственной службы имеет переход от трудовых правоотношений к публично-правовым отношениям в регулировании труда государственных служащих. Это нашло отражение в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской федерации». Данный переход способствует прохождению государственной службы на основе карьерного принципа, что призвано укрепить ее кадровый потенциал.

4. Важную роль в процессе реформирования государственной службы играет повышение морально-нравственной составляющей ее развития, в том числе, принятие и внедрение в практику этики госу-

дарст венного служащего. Ее основу составляют гакие нормы, как чувство долга, честность, порядочность, ответственность, служение Отечеству.

5. Для успешного реформирования региональной государственной службы необходима специальная федеральная программа содействия реформированию госслужбы в регионах, ее взаимодействию с федеральными госструктурами. Такое содействие может быть организационным, финансовым, методическим и т.д.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Предпринятый в диссертации анализ особенностей и закономерностей реформирования государственной службы представляет собой вклад в политическую науку, может послужить основой для дальнейших научных исследования данной проблематики.

Научная разработка проблемы исследования представляет не только теоретический, но и практический интерес. Выводы диссертации могут быть использованы органами государственной власти в процессе реформирования и совершенствования института государственной службы. Материалы диссертации могут послужить основой для создания учебных пособий, оказаться полезными в процессе преподавания политологии, теории и истории государственного управления, административного права.

Апробация результатов исследования. Основные результаты и выводы исследования изложены в 4 научных публикациях автора, в выступлениях на научных конференциях в гг. Павловский Посад, Наро-Фоминск, Армавир, обсуждены на заседании кафедры социологии и политологии МГОПУ им. М.А. Шолохова.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, разделенных на четыре параграфа, заключения, списка источников и использованной литературы.

Основное содержание работы

Во введении обосновывается актуальность темы, анализируется степень ее научной разработанности, формулируются цель и задачи исследования, положения, выносимые на защиту, определяется научная новизна и практическая значимость исследования.

Первая глава диссертации - «Политико-правовая природа государственной службы» - состоит из двух параграфов. В первом параграфе проанализированы «Исторические предпосылки становления государственной службы в России». Диссертант подчеркивает, что развитие и реформирование государственной службы в современной России должно опираться на тот опыт, который был накоплен в данной сфере в течение предшествующих периодов развития отечественной государственности. Специфические черты государственной службы в России обусловлены всем ходом ее исторического развития, особенностями национальной государственности. Совокупность целого ряда политических, исторических, географических, почвенно-климатических и других факторов, которые оказывали и продолжают оказывать воздействие на эволюцию всей системы государственной власти в России, обусловливая необходимость сильной централизованной системы управления, влияет и на развитие государственной службы. Среди таких факторов надо выделить отсутствие естественных границ, постоянную внешнюю угрозу, частые войны, слабую плотность населения, его многонациональный состав и т.д. В результате их влияния развитие российской государственности пошло по иному, чем в Западной Европе, пути. Подавление личности, доминирование публичного права над частным препятствовало развитию в массовом сознании идей свободы, равенства, индивидуализма. Более того, проявление любого, особенно политического инакомыслия в российском государстве было объектом запретов и гонений. Все эго сказалось на особенностях процесса формирования государственной

службы. Авторитаризм власти, воспроизводство ее фаворитизма и клановости - вот объективный тормоз демократических процессов в данной сфере.

Формирование государственной службы было растянутым по времени процессом, который фактически завершился только в период абсолютной монархии. Значительную роль в этом сыграла «Табель о рангах», которая впервые сформировала в России единую государственную службу, одновременно закрепив ее за дворянским сословием. Принцип приема на государственную службу по сословной принадлежности действовал в России до начала XX века. В целом, в Российской империи организация приема в государственный аппарат исключала равный доступ граждан к государственной службе, лишала права работы в административных органах целые сословия, не допускала гласности в процедуре замещения вакантных мест.

В советский период был установлен новый, более прогрессивный порядок замещения государственных должностей. Кроме того, относительно советского государства можно говорить о двух видах службы как общественно-полезной деятельности: о службе в государственных организациях и службе в организациях общественных.

В диссертации отмечается, что анализ истории развития государственной службы свидетельствует о зависимости форм и методов ее функционирования от типа государства. Государственная служба является копией существующих типов государств, присущих им различного рода свойств. В связи с этим, анализируются взгляды М.Вебера, показавшего зависимость государственной службы от природы государства и присущего ему политического режима.

Второй параграф первой главы «Государственная служба, понятие, сущность, виды» посвящен политологическому анализу государственной службы как комплексного феномена социально-правовой действительности. Подчеркивается, что политическая и социально-правовая природа государственной службы тесно связаны с социаль-

ной природой общества. Государственная служба рассматривается как система, состоящая из политических, социальных и юридических элементов, а также как система правовых и организационных институтов и отношений.

В настоящее время понятие «государственная служба» используется в двух смыслах - широком и узком. В широком смысле она обозначает профессиональную деятельность в любых государственных организациях: в органах государственной власти, на государственных предприятиях и в государственных учреждениях. В узком смысле государственная служба - это лишь аппаратная деятельность в органах государственной власти.

Содержание государственной службы состоит из нескольких групп общественных отношений: между государством и чиновником, между чиновником и гражданами, между чиновником и организациями. Целью государственной службы является обеспечение выполнения Конституции, законов и международных обязательств России. Государственная служба имеет социальные ориентиры, к которым можно отнести защиту и обеспечение прав личности, организацию социальной защиты граждан и различных структур гражданского общества.

Государственным служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации.

В параграфе отмечается, что государственная служба включает в себя федеральную государственную службу и государственную службу субъектов Российской Федерации. Аппарат местных (муниципальных) органов власти не является элементом государственной службы, и его функционирование регламентируется законодательством о местном самоуправлении, что, по мнению диссертанта, нарушает целостность системы государственной службы.

В параграфе показаны специфические черты гражданской, военной и правоохранительной государственной службы, а также особенности федеральной и региональной государственной службы. Сделан вывод о том, что деление государственной службы на военную, гражданскую и правоохранительную является объективно обусловленным и вызвано многообразием задач, решаемых государственной службой.

Вторая глава диссертации - «Политические проблемы реформирования государственной службы» - состоит из двух параграфов. В первом параграфе проанализировано «Политико-правовое обеспечение развития государственной службы». Диссертант подчеркивает, что политические проблемы государственной службы проистекают из проблем всей организации системы государственной власти в стране и были заложены в период ее формирования в 90-х годах XX века. На том этапе в условиях идеологического вакуума, несовершенной, противоречивой правовой базы, при отсутствии продуманной кадровой политики окончательного оформления государственной службы произойти не могло.

В настоящее время прослеживается устойчивая тенденция власти к укреплению самой себя. Об этом свидетельствуют меры, предпринимаемые Президентом и его Администрацией, и направленные на построение властной вертикали. С одной стороны, это повышает роль и значение государственной службы, предъявляет к ней повышенные требования. С другой стороны, все проводимые социологические исследования отмечают наличие у населения оценок системы власти как авторитарной, удаленной от человека и общества. И сегодня, несмотря на определенные усилия государственной власти, общественное мнение по поводу государственной службы фокусируется на проблеме сокращения затрат, идущих на содержание госаппарата, на утрате доверия населения к федеральным, региональным и муниципальным институтам власти, на фактах чудовищного распространения коррупции, незаконного присвоения льгот и своевластия лиц, занимающих высокопоставленные должности.

Россия занимает одно из первых мест в числе самых коррумпированных государств, коррупция стала угрозой национальной безопасности. Коррупция может принимать различные формы, но ее наиболее опасной разновидностью является политическая коррупция, которая подрывает демократические и правовые устои общества и государства. Коррумпированная государственная власть превращается в носителя опасности для прав и свобод человека и гражданина, усугубляет бедность населения. Коррупция характеризуется тем, что цели, установленные правом, подменяются корыстными интересами должностных лиц. По данным социологического исследования, проведенного в 2003г. Российской академией государственной службы при Президенте РФ, 78,8% опрошенных отметили распространенность коррупции среди госслужащих. 49,4% оценили степень ее распространения как сильную1. Как отмечает профессор РАГС К.Магомедов, данные социологических опросов дают основания оценить общую картину коррумпированности властей как угрожающую2.

Еще более резкую критику коррупции в России дает известный политолог и публицист Л.Радзиховский: «Гниль — в самом стволе государства. Нет страха. Нет чувства, чести и долга. Есть только голый расчет. Я, разумеется, не говорю про всех - есть много честных чиновников в штатском и в мундире. Но не они, увы, задают тон. А личный корыстный расчет в соединении с гарантированной безответственностью - это не «полицейское государство». Это, скорее уж, воровское государство»3.

В параграфе подчеркивается, что реформирование российского общества, переход к демократическим формам правления, постепенная децентрализация общегосударственных функций в условиях политической и социально-экономической нестабильности остро ставят

1 См Государственная служба 2005 №6 С 41

2 См Магомедов К Социологический анализ этических проблем государственной службы//Государственная служба 2004 №6 С 21

3 Радзиховский Л Рели сегодня война // Российская газета 2004 б сентября

вопрос о кадровом укреплении аппарата властных структур, повышении эффективности управленческой деятельности.

Важным аспектом кадровой политики в системе государственной службы является внедрение морально-этических начал в повседневную деятельность госслужащих. Сегодня нравственные качества государственных служащих подвергаются серьезным испытаниям в условиях падения общего уровня нравственности, культа наживы и обмана. Формирование этических моделей поведения государственных служащих призвано повысить эффективность их деятельности. Диссертант разделяет мнение исследователей, предлагающих закрепить в законодательстве о государственной службе принцип служения интересам отечества и государства как один из основных принципов для госслужащего, формирующий приоритеты и модели его поведения.

В параграфе делается вывод, что в современной России реформа государственной службы должна выступать не как очередное мероприятие, направленное на частичное изменение тех или иных властных структур, а как комплексная программа в системе коренных политических, социально-экономических и административных преобразований государства и общества.

Во втором параграфе второй главы «Реформирование государственной службы: современные проблемы и перспективы» отмечается, что проблемы реформирования системы государственной службы в современных условиях являются тесно взаимосвязанными с проблемами и перспективами развития нашего государства, его политической и правовой систем.

Задача укрепления вертикали власти обусловила пристальное внимание правительства к проблемам реформирования государственной службы. В связи с этим в 2001г. была принята Концепция реформирования государственной службы, на ее основе в рамках развивавшейся административной реформы была разработана федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской

Федерации на 2003 - 2005 годы». В параграфе анализируются основные положения данной программы, отмечается, что в рамках ее реализации был принят Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации», призванный снять накопившиеся противоречия в системе государственно-служебных отношений и закрепить их единство в однообразном толковании видов государственной службы.

В соответствии с данным законом, основой регулирования государственно-служебных отношений становится собственно служебное законодательство, а не законодательство о труде, которое лишь дополняет первое. Фактически установлен новый принцип дальнейшего формирования государственной службы. От менеджерального принципа, или принципа найма, она трансформируется в формирование по принципу карьеры. При такой системе возможность входа на государственную службу без предварительного прохождения ее нижних этажей заметно ограничивается. Такая модель должна поставить действенный заслон массовым коррупционным проявлениям в государственном аппарате, стабилизировать корпорацию государственных служащих, сформировав новый тип чиновников, всеми сторонами своей служебной деятельности и внеслужебного поведения нацеленных на интересы государства.

В настоящее время вступил в силу Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Также внесены требуемые изменения в Федеральный закон «О воинской обязанности и военной службе»; они вступили в силу с 1 января 2006 года. С этого периода военная служба также преобразована в федеральную государственную. Что касается правоохранительной службы, то работа над законодательством пока не закончена, а необходимые законы для ее формирования еще не приняты.

В параграфе вскрываются противоречия, существующие в политико-правовом регулировании государственной службы на современ-

ном этапе, такие, как исключение альтернативной гражданской службы из числа государственной гражданской и отсутствие политической гражданской службы. Ликвидация данных пробелов в правовом регулировании может способствовать оптимизации системы государственной службы, упорядочиванию ее структуры.

О том, что процесс реформирования системы государственной службы не закончен, свидетельствует, в числе прочего, тот факт, что Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 гг.)» продлена на 2006-2007 годы. То, что программа не была исполнена в рамках отведенного срока, косвенно свидетельствует о возникших трудностях реформирования государственной службы. Эти трудности связаны с общей социально-политической ситуацией в стране, с необходимостью преодолевать вековые традиции авторитаризма власти. Кроме того, реформы госслужбы наталкиваются на сопротивление бюрократического аппарата и слоя коррумпированных чиновников.

Изменения в федеральном законодательстве о государственной службе повлекли за собой и изменения соответствующего регионального законодательства. Новые законы о государственной гражданской службе приняты в большинстве регионов, однако качество регионального законодательства, как показано в диссертации, порой оставляет желать лучшего.

Одна из причин низкой практической эффективности реформирования региональной государственной службы заключается в том, что Федеральная программа реформирования госслужбы ориентирована только на федеральную службу. В регионах необходимо принимать свои соответствующие программы. Кроме того, необходима специальная федеральная программа содействия реформированию госслужбы в регионах.

Таким образом, в процессе реформирования государственной службы в России удалось в значительной мере решить проблемы по

перестройке аппарата государственной власти и адаптировать его к новому этапу развития страны. Это, в свою очередь, требует повышения уровня профессиональной подготовки гражданских служащих новой формации, способных эффективно работать в условиях господства политического плюрализма и рыночных отношений. Решению этой задачи призвана способствовать новая отрасль управленческих знаний, посвященная исследованию деятельности государственного аппарата - «Теория государственной гражданской службы».

В Заключении формулируются основные выводы исследования и практические рекомендации по совершенствованию государственной службы в Российской Федерации.

Основные положения диссертации изложены в научных публикациях автора:

1. Кабанов М.С. Социально-политические проблемы реформирования государственной службы // Социальная работа: взаимодействие науки, образования и практики: Материалы научно-практической конференции. П.Посад, 2006. - 0,4 п.л.

2. Кабанов М.С. Реформирование государственной службы: современные проблемы и перспективы // Современное социально-экономическое развитие России: тенденции, перспективы, проекты: Материалы Всероссийской научно-практической конференции. М.: Изд-во РГСУ, 2006. - 0,2 п.л.

3. Кабанов М.С. Социально-политические аспекты реформирования государственной службы // Актуальные вопросы социальной политики в регионе. Армавир, 2006. - 0,3 п.л.

4. Кабанов М.С. Политические аспекты реформирования государственной службы в России // Актуальные проблемы гуманитарных наук. Сборник научных статей. Вып.13. / Отв. ред. В.М. Утенков. М.: Ред.-издат. центр «Альфа» МГОПУ им. М.А. Шолохова, 2006. -0,5 п.л.

Изд. лиц. № 05322 от 09.07.2001 Сдано в набор 10.05 06. Формат 60x90/16 Бумага офсетная № 1. Гарнитура «Times». Объем 1,5 печ. л. Тираж 100 экз. Заказ № 45

Отпечатано в издательстве «Готика» Тел.: (495) 268-53-73 e-mail: gotika@rambler.ru

p1 190 t

Оглавление научной работы автор диссертации — кандидата политических наук Кабанов, Михаил Семенович

ВведениеЗ.

Глава 1. Политико-правовая природа государственнойужбы14.

1.1. Исторические предпосылки становления государственной службы в России.

1.2. Государственная служба: понятие, сущность, виды.

Глава 2. Политические проблемы реформирования государственнойужбы74.

2.1. Политико-правовое обеспечение развития государственной службы.

2.2. Реформирование государственной службы: современные проблемы и перспективы.

Введение диссертации2006 год, автореферат по политологии, Кабанов, Михаил Семенович

Актуальность исследования определяется тем, что в процессе реформирования политической системы современной России важное значение приобретает формирование эффективно функционирующей государственной службы. В условиях некоторой стабилизации социально-политической обстановки в стране началось воссоздание вертикали власти, упрочение единого правового поля деятельности государственных органов. В качестве стратегической задачи декларируется построение сильного, демократического, правового государства, что предполагает слаженную, эффективную работу всех составных частей государственной власти. Именно такое государство может стать гарантом стабильности и успешного развития в ситуации «глобального вызова, в которой оказалась страна»1.

Реформа системы государственного управления требует оптимизации деятельности государственного аппарата, повышения его роли в реализации стоящих перед страной и обществом задач. Важную роль в этом механизме играют государственные служащие, которые призваны выполнять функцию посредников во властных отношениях между государством и обществом, социальными слоями и группами населения, человеком и гражданином.

Сегодня в рамках административной реформы осуществляется реформирование государственной службы, которое является серьезной и актуальной проблемой, так как «от государственной службы и ее аппарата в жизнедеятельности общества, в судьбе людей - граждан государства -зависит очень многое, практически вся линия истории.»2.

1 Ильин В.В., Панарин A.C., Архиезер A.C. Реформы и контрреформы в России. М., 1996. С.245.

2 Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика.

Процесс реформирования проходит сложно и противоречиво, уровень профессионализма, ответственности государственного аппарата, в руках которого находится управление государственным строительством, социальным развитием, экономикой, культурой, остается низким. Отсутствие эффективной кадровой политики привело к кризисному состоянию кадрового корпуса государственной службы. Когда речь идет о государственных чиновниках, общественное мнение фокусируется на проблемах безудержного разбухания бюрократического аппарата, неадекватных затрат, идущих на содержание госаппарата, на утрате доверия населения к федеральным, региональным и муниципальным институтам власти, на фактах распространения коррупции, незаконного присвоения льгот и своевластия лиц, занимающих высокие должности. Нередко выдвижение кадров в государственный аппарат происходит стихийно, без учета современных требований к ним, без глубокого, научно обоснованного анализа уровня профессиональной подготовки и личностных качеств, большей частью по принципу личной преданности. В результате ныне остро стоит проблема «власть и общество». За истекшие годы реформирования России изменилась структура властных органов, но сущность политической власти во многом осталась прежней. Она фактически стала бесконтрольной со стороны народа, участие которого в институтах власти носит формальный и эпизодический характер, связанный, в основном, с избирательным процессом. Из-за слабости гражданского общества и исключительной роли, которую играет автократическое государство в России, авторитет и легитимность Российского государства является важным фактором политического развития. Негативная сторона такой роли государства в истории страны состоит в том, что модернизация общества подменяется модернизацией государства, прежде всего, таких его частей, как военно-промышленный

М., 2004. С.9. комплекс, бюрократический аппарат, административно-репрессивные органы, госэкономика и т.д. При этом данные задачи часто решаются за счет антимодернизации, деградации других, прежде всего, социальных и духовных сфер жизнедеятельности российского общества.

Таким образом, глубинные причины сложного и противоречивого становления и развития государственной службы в современной России заключаются в расхождении целей, официально провозглашаемых в интересах народа, страны в целом, и целей подлинных, которые отвечают интересам возникшей под опекой государства бюрократии.

Актуальность темы исследования усиливается также значимостью политических процессов, происходящих в начале нового тысячелетия в условиях быстро меняющегося мира. Эта объективная реальность накладывает свой отпечаток на методы проведения государственной политики. С одной стороны, они должны опираться на собственный исторический опыт, а с другой - быть адекватными историческим вызовам современности: углубляющейся глобализации, экологическому кризису, процессам информатизации и др. В этих условиях авторитет и легитимность Российской государственной власти приобретают решающее значение.

Все это обусловливает настоятельную потребность научного осмысления роли государственной службы в современных условиях, проблем и перспектив ее дальнейшего развития.

Степень научной разработанности темы исследования. В мировой политической истории вопросы государственного строительства, обеспечения этого процесса соответствующими кадрами чиновников, уровня их деловых и морально-нравственных качеств всегда оставались предметом научного анализа. Уже в Древнем мире появляются работы, в которых делается попытка представить «справедливое государство», выделить в нем правителей, воинов и производителей, служащих общему делу укрепления государства1.

В эпоху Средневековья политико-управленческая мысль развивалась в трех противоречивых по своей сути, но взаимосвязанных направлениях: обоснование необходимости усиления власти монархов; поиск возможностей и средств ограничения сильной государственной власти; доказательства приоритета церковной власти над светской. Последний тезис нашел отражение в христианских политических учениях средневековых философов и идеологов Аврелия Августина и Фомы Аквинского.

С появлением раннего капитализма в эпоху Возрождения и Реформации возникают концепции, в основе которых лежали, в частности, такие идеи, как необходимость смены феодальных отношений на раннекапиталистические, усиление авторитета буржуазии, критический пересмотр религиозных учений, формирование гуманистической культуры, искусства и мировоззрения. Наиболее ярким политическим мыслителем этой эпохи стал Н.Макиавелли, который по праву считается основателем новой науки о политике и государственной власти. В своем главном труде «Государь» он впервые обосновал необходимость монополии на государственную власть монарха, государя, который для осуществления государственной власти может прибегать к самым разным методам, включая цинизм, обман и хитрость: во имя государства можно нарушать нормы и религии, и морали2.

В развитие политической мысли Нового времени, связанной с проблемами государственной власти, внесли свой вклад такие мыслители,

1 См.: Аристотель Политика. Политая. М., 1997; Платон. Государство. Соч. в 4-х т. М., 1994. Т.З; Цицерон. Диалоги. О государстве. О законах. М., 1966; Он же Избранные сочинения. М., 1975.

2 См.: Макиавелли Н. Государь. М., 2001. как Т.Гоббс, Д.Локк, Ш.Монтескье'. Последний, в частности, развил теорию разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную с тем, чтобы различные ветви власти могли взаимно сдерживать друг друга.

В марксизме государственная власть предстает в форме диктатуры пролетариата. Однако у такой власти есть и конечный рубеж. «Когда в ходе развития, - отмечали К.Маркс и Ф.Энгельс в «Манифесте коммунистической партии», - исчезнут классовые различия и все производство сосредоточится в руках ассоциации индивидов, тогда публичная власть потеряет свой политический характер»2.

Современные социально-политические проблемы реформирования государственной службы получили освещение в трудах таких авторов, как В.Д. Граждан, О.В.Крыштановская, К.Магомедов, A.B. Мяготин, А.И. Турчинов, В.И. Ханин, Ю.В.Яковец и некоторые другие3. Данные авторы активно разрабатывают проблемы, связанные с государственной кадровой политикой, механизмом ее реализации, а также с организационными основами госслужбы. Ряд трудов посвящен истории государственной службы. Так, в работе В.П. Мельникова подробно проанализирована история становления государственной службы в монархической России4. Советский опыт развития государственной службы был исследован В.М. Манохиным и И.Н. Пахомовым1.

В последние годы защищен ряд диссертаций, посвященных проблемам социологического и политологического анализа отдельных аспектов

1 См.: Гоббс Т. Левиафан. Соч. Т.З. М., 1986; Локк Д. Избранные философские произведения. Т.1,2. М., 1960; Монтескье Ш. О духе законов. М., 1999.

2 Маркс К., Энгельс Ф. Соч. 2-е изд. Т.З. С.5.

3 Граждан В.Д. Государственная служба как профессиональная деятельность. Воронеж, 1997; Он же. Государственная гражданская служба Учебное пособие. М., 2005; Крыштановская О.В. Анатомия российской элиты. М., 2003; Турчинов А.И. Какой быть государственной службе // Государственная служба. 2001. №1 и др.

4 Мельников В.П. Государственная служба в России. М., 2005. л реформирования государственной службы . Вместе с тем, в 90-е годы появились диссертационные исследования, авторы которых, как правило, основное внимание уделяли правовому регулированию государственной службы, не акцентируя особого внимания на ее политической роли3.

В современных условиях проблемы реформирования государственной службы также рассматриваются отечественными специалистами в области государственного управления. В этом плане необходимо отметить научные труды таких авторов, как Г.В. Атаманчук, Д.Л. Бахрах, В.В. Волошина, А.А.Гришковец, Н.М. Казанцев, Д.М. Овсянко, В.А. Прокошин, Ю.Н.Старилов и другие4.

Важное значение для понимания основных проблем функционирования государственной службы и ее роли в деятельности государства имеют труды зарубежных политологов, таких, как М.Вебер, Э.Дюркгейм, Г.Моска, В.Парето. Известный французский специалист по вопросам государственной администрации Ролан Драго считает, что

1 Манохин В.М. Советская государственная служба. М., 1966.

2 Агеев О.В. Институт государственной службы в системе властных отношений современной России: Автореф. дисс. канд. полит, наук. Н.Новгород, 2002; Кайманов A.A. Формирование доверия населения к государственным служащим: Автореф. дисс. канд. социол. наук. М., 2004; Каптерев С.Е. Институты государственной власти современной России (теоретические основания и технологическое обеспечение): Автореф. дисс. докт. полит, наук. Н.Новгород, 2006; Коробкина М.А. Государственная служба РФ в системе социального партнерства: Автореф. дисс. канд. социол. наук. М., 2001; Марченко И.П. Особенности процесса трансформации кадрового потенциала государственной (муниципальной) службы в России на рубеже XX - XXI веков: Автореф. дисс. докт. социол. наук. Барнаул, 2005; Радаева Е.А. Востребованность кадрового потенциала государственной гражданской службы (социологический аспект): Автореф. дисс.канд. социол. наук. М., 2004 и др.

3 Волошина В.В. Правовые проблемы регулирования государственной службы в РФ: Дисс. к.ю.н. М., 1993; Казанцев Н.М. Публично-правовое регулирование государственной службы: Дисс. д.ю.н. М., 2000; Овсянко Д.М. Административно-правовые проблемы государственной службы в РФ: Дисс. д.ю.н. М., 1998; и др.

4 Атаманчук Г.В. Государственная служба в Российской Федерации: концепция, опыт, проблемы. М., 1993; Он же. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. М., 2004; Бахрах Д.Л. Государственная служба: основные понятия, ее составляющие, содержание, принципы // Государство и право. 1996. №12; Гришковец A.A. Проблемы правового регулирования государственной службы в Российской Федерации. М., 2002; Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской администрацию нельзя отождествлять с государством. Цели администрации никогда не бывают первичны, они всегда вторичны и состоят в выполнении заданий, поручаемых ей основополагающими государственными органами. Таким образом, администрация всегда предстает как совокупность средств, позволяющих осуществлять решения политической власти»1.

Анализ существующих публикаций по теме исследования показывает, что в современной отечественной литературе недостаточно исследована политическая роль государственной службы, социально-политические факторы ее реформирования, политическое значение проводимых в системе государственной службы преобразований и их дальнейшие перспективы. Таким образом, степень научной разработанности темы исследования позволяет поставить вопрос о необходимости ее дальнейшего изучения.

Объект исследования - институт государственной службы.

Предмет исследования - политико-правовые основы реформирования государственной службы в Российской Федерации.

Цель исследования - на основе комплексного системного анализа процесса реформирования государственной службы выявить его основные политико-правовые проблемы.

Задачи исследования:

- рассмотреть политико-правовую природу и исторические предпосылки становления государственной службы в России;

- проанализировать понятие, сущность и виды государственной службы;

- выявить особенности политико-правового обеспечения развития государственной службы

Федерации: теоретико-правовое исследование. Воронеж, 1996 и др.

1 Драго Р. Административная наука / Пер. с фр. - М., 1982. С.5.

- изучить проблемы и перспективы реформирования государственной службы на современном этапе развития Российского государства.

Методологическую основу исследования составляют общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него научные принципы: объективность, познаваемость, детерминизм, историзм. Институт государственной службы рассматривается в диссертации в развитии, в конкретной политической обстановке, во взаимосвязи с развитием политико-правовой системы государства. В процессе исследования использованы политологический, социологический, системно-структурный, конкретно-исторический, формально-юридический и другие методы, включая метод контент-анализа.

Источниковую базу исследования составили законы и подзаконные нормативные акты Российской Федерации, документы органов государственной власти, в том числе, послания Президента Российской Федерации, материалы социологических исследований и периодической печати.

В истории Российского государства накоплен огромный опыт построения, развития и функционирования аппарата государственной власти, требующий научного осмысления. Впервые целостное правовое закрепление государственной службы как профессиональной деятельности граждан по обеспечению реализации функций государства через исполнение соответствующих должностных обязанностей было оформлено при Петре I в «Табели о рангах всех чинов воинских, штатских и придворных.» от 24 января 1722г.

В ходе исторического развития российское законодательство постоянно развивалось и совершенствовалось. В советский период понятие государственной службы в законодательстве четко не определялось, не уточнялись статус государственных служащих, их права и обязанности. Четко определялись лишь вопросы прохождения военной службы, службы и в органах внутренних дел, государственной безопасности и некоторых других.

Основой источниковедческой базы исследования стало федеральное законодательство современной России, касающееся политико-правового регулирования государственной службы. Современное состояние государственной службы определяется целым рядом законодательных и подзаконных нормативных актов, которые были подвергнуты тщательному анализу в диссертации1.

В процессе исследования использованы материалы периодической печати, в том числе, «Российская газета», журналы «Государственная служба», «Социальная политика и социология», «Социально-гуманитарные знания», «Власть», «Полис», «Социс», «Право и жизнь», «Политический журнал», «Государство и право», «Журнал российского права» и т.д.

Научная новизна диссертации, которая представляет собой комплексное системное исследование политико-правовых основ реформирования государственной службы в современной России, определяется следующими основными моментами:

- в результате проведенного исследования в работе обоснованы новые подходы к анализу института государственной службы, суть которых состоит в рассмотрении государственной службы как системы, состоящей

1 Федеральный закон №58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003г.; Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2003г. №79-ФЗ // СЗ РФ. 2004. №31. Ст.3215; Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2267 «Об утверждении Положения о федеральной государственной службе» //Российская газета. 1994. № 12; Указ Президента РФ от 19 ноября 2002 г. № 1336 «О федеральной программе "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)"» //СЗ РФ. 2002. № 47. Ст. 4664; Указ Президента РФ «О продлении срока реализации Федеральной программы "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)" на 2006 - 2007 годы» от 12 декабря 2005г. №1437; Указ Президента РФ «О Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы» от 31 декабря 2005г. №1574// Российская газета. 2006. 12 января и др. из ряда взаимосвязанных элементов и ориентированной на реализацию функций государства;

- уточнена периодизация становления и развития государственной службы в Российской Федерации в соответствии с принятыми в 90-е и 2000-е годы нормативными документами и исследованиями российских ученых;

- раскрыты основные проблемы реформирования государственной службы на современном этапе и показано влияние принимаемых нормативно-правовых актов на совершенствование системы государственной службы.

Результатом проведенного диссертационного исследования стала выработка системы теоретических положений, выносимых на защиту:

1 .Особенности развития государственной службы в современной России имеют глубокие исторические корни и определяются историко-политическим вектором развития отечественной государственности. Давние традиции деспотизма государственной власти и бюрократизации государственного аппарата продолжают оказывать свое влияние на институт государственной службы в России, продуцируя целый ряд ее сущностных характеристик негативного свойства.

2.В настоящее время целостная завершенная система государственной службы в России еще окончательно не сложилась, что негативно сказывается на реализации основных функций государственной власти. Речь идет, прежде всего, об отсутствии должного нормативно-правового регулирования правоохранительной службы как одного из видов государственной службы, а также об отсутствии единого центра управления государственной службой.

3.Большое значение в процессе реформирования государственной службы имеет переход от трудовых правоотношений к публично-правовым отношениям в регулировании труда государственных служащих. Это нашло отражение в Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской федерации». Данный переход способствует прохождения государственной службы на основе карьерного принципа, что призвано укрепить ее кадровый потенциал.

4.Важную роль в процессе реформирования государственной службы играет повышение морально-нравственной составляющей ее развития, в том числе, принятие и внедрение в практику этики государственного служащего. Ее основу составляют такие нормы, как чувство долга, честность, порядочность, ответственность, служение Отечеству.

5. Для успешного реформирования региональной государственной службы необходима специальная федеральная программа содействия реформированию госслужбы в регионах, ее взаимодействию с федеральными госструктурами. Такое содействие может быть организационным, финансовым, методическим и т.д.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Предпринятый в диссертации анализ особенностей и закономерностей реформирования государственной службы представляет собой вклад в политическую науку, может послужить основой для дальнейших научных исследования данной проблематики.

Научная разработка проблемы исследования представляет не только теоретический, но и практический интерес. Выводы диссертации могут быть использованы органами государственной власти в процессе реформирования и совершенствования института государственной службы. Материалы диссертации могут послужить основой для создания учебных пособий, оказаться полезными в процессе преподавания политологии, теории и истории государственного управления, административного права.

Апробация результатов исследования. Основные результаты и выводы исследования изложены в 4 научных публикациях автора, в выступлениях на научных конференциях в гг. Павловский Посад, Наро

Фоминск, Армавир, обсуждены на заседании кафедры социологии и политологии МГОПУ им. М.А. Шолохова.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, разделенных на четыре параграфа, заключения, списка источников и использованной литературы.

Заключение научной работыдиссертация на тему "Политико-правовые основы реформирования государственной службы в Российской Федерации"

Заключение

В результате проведенного исследования успешно решены поставленные в работе задачи. В диссертации проанализирована политико-правовая природа и исторические предпосылки становления государственной службы в России; исследованы понятие, сущность и виды государственной службы; выявлены особенности политико-правового обеспечения развития государственной службы; исследованы проблемы и перспективы реформирования государственной службы на современном этапе развития Российского государства. На этой основе сделан ряд новых выводов по проблеме исследования.

В работе обосновано положение о том, что одной из важнейших политико-правовых проблем современной России является проблема реформирования государственной службы. Без качественной, эффективной системы государственной службы не сможет полноценно функционировать вся система государственного управления, соответственно, будет страдать реализация всех основных функций государства. В условиях глобального вызова, в которых оказалась на рубеже тысячелетий Россия, это чревато разрушением отечественной государственности и утратой национальной идентичности.

Реформирование государственной службы должно осуществляться с учетом исторического опыта, накопленного в данной сфере, с учетом богатых российских традиций в сфере государственного управления.

Государственная служба в России имеет достаточно длительную историю, она постепенно формировалась от института государевых служилых людей к аппарату чиновников. Переломным этапом в становлении государственной службы стало принятие такого известного документа, как Табель о рангах, которая упорядочила иерархию служилых чинов, установив четкие правила прохождения службы. В целом, именно в период Российской империи сложился ряд признаков, которые характерны для государственной службы и в наши дни. Традиции деспотизма государственной власти и сегодня продолжают оказывать свое влияние на 9 институт государственной службы, продуцируя целый ряд ее сущностных характеристик негативного свойства.

Среди негативных признаков, имеющих тенденцию к постоянному воспроизводству, есть такие, как излишняя бюрократизированность государственного аппарата и методов его работы, высокая степень коррупции, невнимание к проблемам простых граждан, излишняя централизованность управления государственной и общественной жизнью и т.д.

Предпринятый в диссертации анализ истории развития государственной службы, сравнение системы госслужбы в дореволюционный и советский периоды свидетельствует о зависимости форм и методов ее функционирования от типа государства. Государственная служба является копией существующих типов государств, присущих им различного рода свойств, и это надо учитывать, принимая решения о направлениях ее реформирования.

Тип государства в современной России определяется сочетанием патриархального и харизматического типов легитимного господства (по классификации М.Вебера). В условиях такого сочетания выдвижение кадров в государственный аппарат нередко происходит по принципу личной преданности, а не по профессиональным качествам. Государство, действуя в своих интересах, позволяет себе нарушать нормы права, им же самим охраняемые.

Смысл и назначение государственной службы определяют и соответствующий характер ее функционирования. В условиях правового и социального государства функционирование государственной службы по своему характеру представляет процесс служения отечеству, народу, существующей политической системе. Есть основания полагать, что Россия сегодня не может быть в полной мере охарактеризована как правовое и социальное государство, и косвенно об этом свидетельствует и 9 несоответствие целей, которые часто ставят перед собой представители государственной службы, заявленным высоким идеалам.

Политико-правовая природа государственной службы проистекает из социальной природы общества. Государственная служба - это сложное социальное явление, содержание которого составляет совокупность определенных общественных отношений. К числу социальных ориентиров государственной службы можно отнести защиту и обеспечение прав личности, организацию социальной защиты граждан и различных структур гражданского общества. Общей целью государственной службы является обеспечение выполнения Конституции, законов и международных обязательств России.

Как всякое сложное, комплексное политико-правовое явление, государственная служба состоит из ряда элементов. Прежде всего, государственная служба включает в себя федеральную государственную службу и государственную службу субъектов Российской Федерации. Аппарат местных (муниципальных) органов власти не является элементом государственной службы, и его функционирование регламентируется законодательством о местном самоуправлении, что, как ® показано в диссертации, является спорным моментом.

В соответствии с действующим законодательством, государственная служба в России делится на военную, гражданскую и правоохранительную, и каждый из этих видов имеет свою специфику, которая требует соответствующего закрепления в праве. В этом плане, можно говорить о наличии пробелов в законодательстве, связанных с неурегулированностью специфики правоохранительной службы. На повестке дня стоит принятие соответствующего закона.

Организация государственной службы имеет ряд особенностей: особые условия труда, специальную профессиональную подготовку, особый порядок прохождения службы, специфику служебной дисциплины, особенности статуса и полномочий. Эти особенности требуют соответствующего закрепления в праве.

Объективная политологическая оценка существующего положения дел в современной России свидетельствует о недостаточной эффективности сложившейся системы государственной власти, о ее неспособности вывести страну на передовые рубежи индустриального и политического развития. Не в последнюю очередь это связано с проблемами государственной службы, ее организационного, кадрового и имиджевого потенциала. Социологические исследования свидетельствуют о том, что население акцентирует свое внимание на отрицательных качествах, широко распространенных в среде государственных служащих.

Важным аспектом кадровой политики в системе государственной службы является внедрение морально-этических начал в повседневную деятельность госслужащих. Сегодня нравственные качества государственных служащих подвергаются серьезным испытаниям в условиях падения общего уровня нравственности, культа наживы и обмана. Формирование этических моделей поведения государственных служащих, вплоть до принятия специального кодекса этики государственного служащего, призвано повысить эффективность их деятельности. Служба государства из дела прибыльного должна превратиться в дело почетное, связанное с выполнением долга перед отечеством. Необходимо сформировать такие условия, чтобы государственные служащие ценили и берегли свою репутацию и свою честь.

В целом, в современной России реформа государственной службы должна выступать не как очередное мероприятие, направленное на частичное изменение отдельных властных структур, а как комплексная программа в системе коренных политических, социально-экономических и административных преобразований государства и общества.

Важное значение для реформирования государственной службы, # повышения качества ее функционирования имеет совершенствование ее нормативно-правовой основы. Созданная в 90-е годы XX века законодательная база не отвечает реалиям современной ситуации. К тому же стремление власти укрепить государственность и установить дополнительные векторы властной вертикали потребовало серьезного упорядочения и реформирования всей системы государственно-служебных отношений, сложившихся в стране. В связи с этим, была разработана и стала реализовываться программа реформирования государственной службы, которая предусматривает, в числе прочего, и обновление нормативной базы. Исходным актом в связи с этим стал Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации». Этим законом установлен принцип дальнейшего формирования государственной службы. От принципа найма, или менеджерального принципа, она трансформируется в формирование по принципу карьеры. Эти принципы противоположны. Если найм стирает границу гражданского общества и государства и отнюдь не способствует безусловному главенствованию публичного интереса, то принцип карьеры - это как раз основа построения государственной службы, где публично-правовые интересы должны стать ® доминирующими. Такая модель призвана поставить действенный заслон массовым коррупционным проявлениям в государственном аппарате, стабилизировать корпорацию государственных служащих, создав в стране подлинных чиновников, всеми сторонами своей служебной деятельности и внеслужебного поведения нацеленных на интересы государства. Переход от трудовых правоотношений к публично-правовым отношениям в регулировании труда государственных служащих имеет большое значение в процессе реформирования государственной службы.

В настоящее время вступил в силу Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации», а также изменения в законе «О воинской обязанности и военной службе», которыми военная служба также преобразована в федеральную государственную. На очереди принятие закона о правоохранительной службе, которое позволит сформировать целостную правовую основу для реформирования государственной службы в России.

Изменения в федеральном законодательстве о государственной службе повлекли за собой и изменения соответствующего регионального законодательства. Новые законы о государственной гражданской службе приняты в большинстве регионов, однако качество регионального законодательства, как показано в диссертации, порой оставляет желать лучшего.

Одна из причин низкой практической эффективности реформирования региональной государственной службы заключается в том, что Федеральная программа реформирования госслужбы ориентирована только на федеральную службу. В регионах необходимо принимать свои соответствующие программы. Кроме того, необходима специальная федеральная программа содействия реформированию госслужбы в регионах.

Проведенное исследование позволило сформулировать конкретные рекомендации по реформированию государственной службы в России:

1 .Федеральным органам государственной власти разработать и принять программу содействия реформированию государственной службы в регионах. Такое содействие может быть организационным, информационным, материальным, методическим и правовым.

2.0рганам государственной власти принять и ввести с действие единый кодекс этики государственного служащего и обеспечить действенный механизм дисциплинарной ответственности за его нарушение.

3.Средствам массовой информации больше внимания уделять проблемам реформирования государственной службы, повышению ее престижа, укреплению имиджа государственных служащих.

4.0бразовательным учреждениям шире внедрять в практику своей работы организацию обучения и повышения квалификации государственных служащих.

5.Государственным служащим повышать уровень своей профессиональной компетенции, служить государству и народу, а не своим корыстным интересам.

Список научной литературыКабанов, Михаил Семенович, диссертация по теме "Политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии"

1. Нормативно-правовые акты и официальные документы.

2. Конституция Российской Федерации // Российская газета. 1993. 25 декабря.

3. Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» //СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 2990 (отменен).

4. Федеральный закон №58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27 мая 2003г.

5. Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2003г. №79-ФЗ // СЗ РФ. 2004. №31.Ст.3215.

6. Федеральный закон от 8 мая 1994г. в ред. от 5 июля 1999г. «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» с изм. от 9 июля 2002г. // СЗ РФ. 1999.№28. Ст.3466; 2002. №28. Ст.3336.

7. Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2267 «Об утверждении Положения о федеральной государственной службе» //Российская газета. 1994. № 12.

8. Указ Президента РФ от 19 ноября 2002 г. № 1336 «О федеральной программе "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 2005 годы)"» //СЗ РФ. 2002. № 47. Ст. 4664.

9. Указ Президента РФ «О продлении срока реализации Федеральной программы "Реформирование государственной службы Российской

10. Федерации (2003 2005 годы)" на 2006 - 2007 годы» от 12 декабря 2005г. №1437.

11. Указ Президента РФ от 11 января 1995 г. № 32 «О государственных должностях Российской Федерации»//С3 РФ. 1995. Ст. 173.

12. Указ Президента РФ «Об утверждении Положения о федеральной государственной службе» от 22 декабря 1993 г. // Собрание актов Президента РФ и Правительства РФ. 1993. №23. Ст.2108.

13. Указ Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» от 9 марта 2004г. №314.

14. Указ Президента РФ «О Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы» от 31 декабря 2005г. №1574 // Российская газета. 2006. 12 января.

15. Указ Президента РФ №885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» от 12 августа 2002г. // Российская газета. 2002. 15 августа.

16. Соборное Уложение 1649г. // Хрестоматия по истории государства иправа России. М.: Проспект, 1997.

17. Устав о службе гражданской // Свод законов Российской империи. СПб, 1833. Т.9.

18. Манифест об учреждении министерств от 8 сентября 1802г. // Полное собрание законов Российской империи. Собр.1. Т.27. №20406.

19. Монографии и научные статьи.

20. Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. М.: Изд-во РАГС, 2004. 272 с.

21. Атаманчук Г.В. Государственная служба Российской Федерации: первые шаги и перспективы. М.: РАГС, 1997.

22. Афанасьев М.Н. Государев двор или гражданская служба (Российское чиновничество на распутье) // Политические исследования. 1995. №6.

23. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М.: Юрист, 2001.

24. Бакунин М.А. Государственность и анархия // Философия.

25. Социология. Политика. М.: Правда, 1989.

26. Бахрах Д.Л. Государственная служба: основные понятия, ее составляющие, содержание, принципы // Государство и право. 1996. №12.

27. Вельский К.С. О концепции реформы государственной службы в России//Государство и право. 1994. № 4.

28. Бессолицына Е.А. Разделение властей как механизм реализации демократии // Актуальные проблемы гуманитарных наук: Сборник научных статей. Вып.11. М., 2005.

29. Бойков В.Э. Государственная служба. Взгляд изнутри и извне // Социс. 2003. №9.С.85-90.

30. Ю.ВеберМ. Избранное. Образ общества. М., 1994.

31. Вебер М. Избранные произведения. М., 1990.

32. Галлиган Д., Полянский В., Старилов Ю. Административное право: история развития и основные современные концепции. М.: Юрист, 2002.

33. Гоббс Т. Левиафан. Соч. Т.З. М., 1986.

34. Горбунов A.A. Этические основы профессиональной деятельности государственных и муниципальных служащих (по материалам социологических исследований). Самара: Изд-во СФ МГПУ, 2005.

35. Государственное управление и государственная служба в трансформирующемся обществе. М., 2001;

36. Граждан В.Д. Государственная служба как профессиональная деятельность. Воронеж, 1997.

37. Граждан В.Д. Государственная гражданская служба: Учебное пособие. М.: Юркнига, 2005.

38. Граждан В. Гражданская служба как сервисный институт // Государственная служба. 2004. №3.

39. Григорьев О. О приоритетных направлениях совершенствования государственной службы в Российской Федерации // Право и жизнь. 2005. №88.

40. Гришковец A.A. Проблемы правового регулирования государственной службы в Российской Федерации. 4.1-3. М.: ИПКгосслужбы, 2002.

41. Гусев А. Проблемы законодательства о государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации // Государственная служба. 2005. №6. С.28-35.

42. Демидова Н.Ф. Служебная бюрократия в России и ее роль в формировании абсолютизма. М., 1987.

43. Дмитриев Ю.А., Николаев A.M. Система государственной власти в России и в мире: историко-правовая ретроспектива. М.: Профиздат, 2002.

44. Жуков В.И. «Монетизация» в системе социальной модернизации российского общества // Социальная политика и социология. 2005. №1.

45. Ильин В.В., Панарин A.C., Архиезер A.C. Реформы и контрреформы в России. М.: Изд-во МГУ, 1996. 400 с.

46. Исаков Н. Правовая политика в сфере борьбы с коррупцией // Право и жизнь. 2003. №56.

47. Каптерев С.Е. Авторитет государственной власти и процессы трансформации в современной России. Н.Новгород: НГУ, 2005.

48. Карамзин Н.М. История государства Российского. М., 1993. Т.5.

49. Карлин А. Государственной службе новое качество функционирования // Государственная служба. 2004. №6.

50. Ключевский В.О. Соч.: В 9-ти т. Т.З. М., 1993.31 .Ковальчук М. Становление и развитие института государственной службы в России // Право и жизнь. 2004. №66.

51. Козбаненко В.А. Структурно-видовые особенности государственной службы Российской Федерации //Государство и право. 1998. №12.

52. Кравец И.А. Формирование российского конституционализма (проблемы теории и практики). М., 2002.

53. Крыштановская О. Анатомия российской элиты. М.: Издатель A.B.1. Соловьев, 2003.

54. Купцов В. Особенности режимов государственной службы в административно-политической сфере // Право и жизнь. 2000. №30.

55. Ленин В.И. Государство и революция. Полн. собр. соч. Т.ЗЗ.

56. Ленин В.И. Десять тезисов о Советской власти. Полн. собр. соч. Т.36.

57. Локк Д. Избранные философские произведения. Т.1, 2. М., 1960.

58. Магомедов К. Конфликт интересов в системе государственной гражданской службы: социологический аспект исследования проблемы//Государственная служба. 2005. №6. С.36-43.

59. Магомедов К.О. Социологический анализ этических проблем государственной службы // Государственная служба. 2004. №6.

60. Магомедов К.О. Социология государственной службы: Учебное пособие. М., 2000.

61. Макиавелли Н. Государь. М.: «Планета», 2001.

62. Манохин В.М. Советская государственная служба. М., 1966.

63. Маркс К., Энгельс Ф. Манифест Коммунистической партии // Соч. 2-е изд. Т.З.

64. Марченко И.П. Какой руководитель нам нужен. М.: Экономика, 1993.

65. Мельников В.П. Государственные органы и государственная служба в России: опыт организации и функционирования. Н.Новгород, 1995.

66. Мельников В.П. Государственная служба в России. М.: Изд-во РАГС, 2005.

67. Монтескье Ш. О духе законов. М.: Мысль, 1999.

68. Мордовцев A.B. Национальный правовой менталитет. Введение в проблему. Ростов-на-Дону, 1996.

69. Моска Г. Правящий класс // Социологические исследования. 1994. №10.

70. Мяготин A.B. Противоречия развития профессиональной этики государственного служащего в России // Социально-гуманитарные знания. 2005. №6. С.170-183.

71. Новиков A.B. Правовые формы организации государственной службы в США. М., 1974.

72. Ноздрачев А.Ф. Государственная служба: Учебник для подготовки государственных служащих. М., 1999.54.0болонский A.B. Эволюция государственной службы в Великобритании // Государство и право. 1996. № 6.

73. Платон. Государство. Соч. в 4-х т. М., 1994. Т.З.

74. Панарин A.C. Глобальное политическое прогнозирование. М.: Алгоритм, 2002.-352с.

75. Пуздрач Ю.В. Становление конституционализма в России. М.: Манускрипт, 2001.

76. Пчелинцев С., Январев В. Совершенствование законодательства о государственной службе Российской Федерации: новый этап // Государственная служба. 2003. №5.

77. Руссо Ж.-Ж. Об общественном договоре, или Принципыполитического права // Антология мировой философии: В 4-х т. Т.2. М.: Мысль, 1970.

78. Руткевич М. Власть: кризис доверия // Власть. 1999. №4.

79. Соколов В. Модельный этический кодекс государственного служащего Российской Федерации // Государственная служба. 2004. №2.

80. Сулемов В.А. Кадровая политика в государственной службе (социологические аспекты). М., 1997.

81. Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации: теоретико-правовое исследование. Воронеж, 1996.

82. Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации: направления реформирования и концепция программы специального учебного курса //Государство и право. 1995. № 1;

83. Талина Г. С чего начиналась государственная служба // Государственная служба. 1999. №2.

84. Троицкий С.М. Русский абсолютизм и дворянство в XVIII в. М., 1974.

85. Турчинов А.И. Какой быть государственной службе // Государственная служба. 2001. №1.

86. Турчинов А.И. Субъект управления государственной службой России: проблемы формирования // Государственная служба. 2004. №1.

87. Халипов В.Ф. Власть. Политика. Государственная служба: Словарь. М.: Луч, 1996.

88. Цицерон. Диалоги. О государстве. О законах. М., 1966.

89. Он же. Избранные сочинения. М., 1975.

90. Черепанов В. Система управления государственной службой: проблемы и пути повышения ее качества в условиях реформирования // Государственная служба. 2004. №1.

91. Четвериков B.C. Административное право России. М.: Норма, 2001.

92. З.Диссертации и авторефераты.

93. Волошина В.В. Правовые проблемы регулирования государственной службы в РФ: Дисс. канд. юрид. наук. М., 1993.

94. Агеев О.В. Институт государственной службы в системе властных отношений современной России: Автореф. дисс. канд. полит, наук. Н.Новгород, 2002.

95. Казанцев Н.М. Публично-правовое регулирование государственной службы: Дисс. докт. юрид. наук. М., 2000.

96. Кайманов A.A. Формирование доверия населения к государственным служащим: Автореф. дисс. канд. социол. наук. М., 2004.

97. Каптерев С.Е. Институты государственной власти современной России (теоретические основания и технологическое обеспечение): Автореф. дисс. докт. полит, наук. Н.Новгород, 2006.

98. Коробкина М.А. Государственная служба РФ в системе социального партнерства: Автореф. дисс. канд. социол. наук. М., 2001.

99. Марченко И.П. Особенности процесса трансформации кадрового потенциала государственной (муниципальной) службы в России на рубеже XX XXI веков: Автореф. дисс. докт. социол. наук. Барнаул, 2005.

100. Овсянко Д.М. Административно-правовые проблемы государственной службы в РФ: Дисс. докт. юрид. наук. М., 1998.

101. Радаева Е.А. Востребованность кадрового потенциала государственной гражданской службы (социологический аспект): Автореф. дисс.канд. социол. наук. М., 2004.

102. Ю.Ханин В.И. Социально-политические основы становления государственной службы в современной России: Автореф. дисс.канд. полит, наук. М., 2000.