автореферат диссертации по истории, специальность ВАК РФ 07.00.02
диссертация на тему: Совет по делам местного хозяйства: структура, функции, деятельность

Полный текст автореферата диссертации по теме "Совет по делам местного хозяйства: структура, функции, деятельность"

На правах рукописи

МОГИЛЕВСКИЙ Константин Ильич

СОВЕТ ПО ДЕЛАМ МЕСТНОГО ХОЗЯЙСТВА: СТРУКТУРА, ФУНКЦИИ, ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ (1908-1910)

Специальность 07.00.02 - Отечественная история

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата исторических наук

МОСКВА 2005

Работа выполнена на кафедре истории России средних веков и нового времени Московского государственного областного университета

Научный руководитель доктор исторических наук, профессор ШЕЛОХАЕВ Валентин Валентинович

Официальные оппоненты:

Ведущая организация - Московский государственный университет им MB Ломоносова

Защита диссертации состоится 14 сентября 2005 г в 15 час на заседании диссертационного совета Д212 155 05 по историческим наукам при Московском государственном областном университете по адресу Москва, ул Энгельса, д 21а, ауд 305

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Московского государственного областного университета по адресу Москва, ул Радио, д 10а

ЗЫРЯНОВ Павел Николаевич

доктор исторических наук, ведущий научный сотрудник Института российской истории РАН,

ШЕВЫРИН Виктор Михайлович

кандидат исторических наук, ведущий научный сотрудник Института научной информации по общественным наукам РАН

Автореферат разослан " 12 " июля 2005 г

Ученый секретарь

диссертационного совета,

I / h

Е Б Никитаева

к и н , доцент

Ыс>-ч алч&л.

I. Общая характеристика работы

Актуальность исследования. Одной из характерных черт российской государственности в начале XX в. было то, что социальной опорой власти по-прежнему являлось поместное дворянство. Издавна аккумулируя в своих руках землю и власть в деревне, поместное дворянство, однако, не несло перед государством никакой ответственности, препятствовало установлению централизованной системы управления. Необходимость ликвидации центральной властью собственной опоры составляла одно из основных внутренних противоречий царской России.

Взявшееся осуществлять реформы правительство П.А. Столыпина (19061911) одной из главных своих задач считало упорядочение устройства жизни на земле. На это были направлены аграрная реформа и реформа местного управления. Факты говорят о том, что более сложным оказался не вопрос о земельных наделах, а вопрос о власти в деревне. Попытки лишить поместных землевладельцев «последнего» - власти на местах, пусть даже зачастую формальной, встречали ожесточенное сопротивление.

В этой ситуации П.А. Столыпин, реанимировав одну из идей В.К. Плеве, предпринял попытку договориться с помещичьей общественностью. В 1908 г. было созвано «преддумье» - Совет по делам местного хозяйства, в рамках которого избранные представители земств и, чуть позже, некоторых городов вместе с правительственными чиновниками должны были выработать ряд законопроектов, составлявших правовую основу для проведения местной реформы.

Несмотря на значительный удельный вес дворянской составляющей Совета, этот орган не был сословным. Представители земств и городских самоуправлений были приглашены в Совет по профессиональному признаку для разговора о близком им деле. Предложенный П.А. Столыпиным стиль работы чиновников в Совете - максу " шкатный по

отношению к «местным деятелям» - был направлен на то, чтобы деятельность «преддумья» была конструктивной.

Фактически мы имеем дело с уникальной в российской истории ситуацией, когда в видах государственной необходимости власть взялась совместно работать с оппозиционной ее планам частью общественности над вопросами государственного значения. Изучение истории функционирования Совета по делам местного хозяйства позволяет понять, каковы были возможности и перспективы такого сотрудничества в России начала XX в.

Объект и предмет исследования. Объектом исследования является Совет по делам местного хозяйства: история его создания, принципы и механизм комплектования, структура, функции Совета и его место в системе столыпинских реформ, его деятельность по рассмотрению правительственных проектов местной реформы.

Предмет исследования - взаимодействие власти и общества в период модернизации России в начале XX в.

Хронологические рамки исследования. Период активного функционирования Совета приходится на 1908 г. и, отчасти, на 1909-1910 гг Представляется целесообразным уделить этому периоду особое внимание, остановившись также на вопросах учреждения Совета в 1904 г.

Историография вопроса. Первыми историографами Совета по делам местного хозяйства стали лица, принимавшие участие в его заседаниях. Проанализировав в своих воспоминаниях и иных работах вопросы, связанные с функционированием Совета, они заложили основы последующих подходов к их осмыслению.

Выделим работы С.Е. Крыжановского, товарища министра внутренних дел, зачастую председательствовавшего в Совете, А.Н. Наумова, самарского губернского предводителя дворянства, сыгравшего в истории Совета заметную

роль, и двух разработчиков реформ местного управления И.М. Страховского и И.В. Гурко.1

При всей ценности наблюдений и выводов, сделанных непосредственными участниками событий, никто из них не ставил перед собой задачу дать анализ структуры, функций и деятельности Совета по делам местного хозяйства в целом.

Также не акцентировали внимание на Совете те из отечественных историков, кто занимался проблемами реформирования местного управления в России в начале XX в. Историографический анализ их работ дан в кандидатской диссертации П.Н. Зырянова,2 который первым обратился к деятельности Совета по делам местного хозяйства, впервые введя в научный оборот такой источник как журналы Совета.

П.Н Зырянов подробнейшим образом рассмотрел вопросы, связанные с попытками столыпинского правительства реформировать строй управления в российской деревне. По мнению исследователя, Столыпин понимал, что главную опасность для его реформ представляют именно «местные люди», которые «вытеснили из земских собраний либералов и полулибералов и трудились над превращением земств в очаги дворянского черносотенства». В Совете по делам местного хозяйства Столыпин надеялся с ними «столковаться».

П.Н. Зырянов выделил несколько важных характеристик Совета. В частности, он отметил, что следствием «либерального жеста» Столыпина, предоставившего губернским земствам самим избирать своих представителей в Совет, явился своеобразный состав «преддумья»: в нем были представлены «как правило, правые и притом - дворяне».

' Крыжаиовский С Е Воспоминания Берлин, 1938, Наумов А Н Из уцелевших воспоминаний Нью-Йорк, 1954 Т 1-2, Страховский И М Губернское устройство //Журнал Министерства юстиции 1913 г №7-9, Гурко В И Черты и силуэты прошлого Правительство и общественность в царствование Николая II в изображении современника М , 2000

2 Зырянов П Н Крах внутренней политики третъеиюньсхой монархии в области местного управления Дисс К.ИН.М, 1972

П.Н. Зырянов в своей диссертации обратился также к конкретным поправкам, которые Совет вносил в правительственные законопроекты. При этом его в первую очередь интересовал результат, а не ход обсуждения этих изменений.

П.Н. Зырянов рассматривал вопрос о Совете по делам местного хозяйства лишь в связи с реформами местного управления и в контексте этих реформ. В задачу его исследования не входило изучение сюжетов, связанных с учреждением Совета в 1904 г., с количественным и качественным составом этого органа, с механизмами его функционирования, а также с обсуждением в нем ряда законопроектов, не относящихся к пакету реформ местного управления.

Впоследствии никто из исследователей также не обращался к вопросу об учреждении Совета по делам местного хозяйства. Тем не менее, необходимо выделить монографию Ю.Б. Соловьева.3 Автор анализирует попытки министерства В.К. Плеве накануне революции 1905-1907 гг. так или иначе сблизиться с земством и приходит к выводу, что все они имели целью обмануть земство, обуздать его амбиции, канализировать его политическую активность, не дать реально влиять на деятельность правительства. Эта совокупность осуществляемых под руководством Плеве мер определяется исследователем как «земская зубатовщина».

Ю.Б. Соловьевым и B.C. Дякиным развивалась тема участия Совета по делам местного хозяйства в дворянской кампании по противодействию столыпинским реформам.4

Ю.Б. Соловьев рассматривает созыв Совета Столыпиным исключительно как результат давления дворянства. Он пишет о тесной связи между дворянскими съездами и работой Совета, что, как представляется, нуждается в уточнении.

3 Соловьев Ю Б Самодержавие и дворянство в 1902-1907 гг Л , 1991

"ДякинВС Самодержавие, буржуазия и дворянство в 1907-1911 гг Л. 1978, Он же Столыпин и дворянство (провал местной реформы) V Ныл ли шанс у Столыпина'' СПб , 2002 С 149-189, Соловьев Ю Б Самодержавие и дворянство в 1907-1914 гг Л , 1990

Говоря о второй сессии Совета, Соловьев отмечает, что столкновение группы его членов с правительством при обсуждении проекта уездной реформы осенью 1908 г. привело к тому, что дворянство убедилось в своей силе и решило, что «непосредственная опасность миновала», а Столыпину пришлось думать уже «об укреплении обороны, а не о продвижении вперед».

B.C. Дякин считал, что реформы местного управления «больше всего противоречили интересам крепостников-помещиков» и требовали их немедленного вмешательства. Работу Совета по делам местного хозяйства B.C. Дякин рассматривал именно в этом контексте.

Подходы, примененные в перечисленных исследованиях, составили историографическую традицию. В ней Совет рассматривается как элемент системы противодействия правого поместного дворянства правительству П.А. Столыпина в его попытках модернизации страны и укрепления режима.

Монография В.В. Куликова решительно порывает с этой традицией.5 Автор впервые однозначно разделил дворянское сословие и Совет по делам местного хозяйства. Осуществляя свое исследование "с чистого листа", не ссылаясь, например, на работы B.C. Дякина и Ю.Б. Соловьева, автор, возможно, даже с излишней четкостью проводит эту грань.

Тем не менее, смысл и значение Совета поняты В.В. Куликовым неточно. Во-первых, "основная работа по проекту местных реформ" не была, как утверждает автор, сосредоточена в Совете. В Совет поступали уже готовые документы, которые разрабатывались в Главном управлении МВД по делам местного хозяйства. Во-вторых, в монографии не показана связь Совета с обществом, которая является одной из основных характеристик этого учреждения. В-третьих, то, что роль Совета была исключительно совещательной, также в монографии не указано.

' Куликов В В Земские учреждения и правительственный контроль (вторая половина XIX - начало XX вв ) М , 2001

Попытки исследовать деятельность Совета предпринимались в зарубежной, в основном, англо-американской историографии столыпинских реформ.6

Один из основоположников «пессимистической» школы7 Л.Хэймсон называл Совет по делам местного хозяйства «ошибочно игнорируемым» в историофафии. Единственной работой, в которой уделяется внимание мотивам учреждения Совета, является монография Н. Вейсмана. Он рассматривал Совет как единственно допустимую для Плеве форму земского участия в разработке законодательства по местным проблемам. Любая другая форма могла быть понята как «народное представительство и конституционализм».

Созыв Совета Столыпиным Вейсман не связывал с давлением на правительство со стороны дворянства. По его словам, Совет был возрожден точно с теми же функциями, как и задумал Плеве.

Концепция Н. Вейсмана обладает известной стройностью. Обращая внимание на то, что при формировании Совета по делам местного хозяйства власть отдавала предпочтение именно тем социальным группам, которые ставил в наиболее выгодное положение избирательный закон 3 июня 1907 г., Вейсман называл Совет «третьеиюньской монархией в миниатюре».

К обстоятельствам, делающим труд Вейсмана в части истории Совета по делам местного хозяйства незаконченным, следует отнести ограниченный круг источников, а также то, что большая часть деятельности Совета осталась в его монографии нерассмотренной.

Р. Мэннинг связывает созыв Совета Столыпиным с давлением, оказываемым на правительство извне. В ее концепции Совет является значимым органом, в рамках которого Столыпин сначала пытался

6 См HoskingG A. The Russian constitutional experiment Government and Duma, 1907-1914 Cambridge, 1973, Conroy M S P A Stolypin practical politics in late tsanst Russia Boulder, 1976, Reforming rural Russia / ed by L Haimson Bloomington, 1979, Weissman N В Reform m tsanst Russia The state bureaucracy and local government, 1900-1914 New Brunswick, 1981, Manning R T The crisis of the old order in Russia Gentry and government Princeton, 1982, Wctslo F W Reforming rural Russia state, local society and national politics Princeton, 1990, Ascher A. P A. Stolypin the search for stability in late imperial Russia Stanford, 2001

7 См Ефимов О В Англо-американская историография реформ П А Столыпина становление и эволюция концепций Дисс кин СПб, 1995

договориться с земско-дворянской общественностью, а затем, будучи ей переигран, начал сдавать на внутриполитической арене одну позицию за другой. Совет у Мэннинг плотно вписан в историю России времен столыпинских реформ. К недостаткам работы можно отнести бедноту источниковой базы и, отчасти как следствие этого, излишнее доверие к мемуарным источникам. Кроме того, вне поля зрения Мэннинг остаются две продуктивные сессии Совета, прошедшие при Столыпине.

Монография Ф. Вчисло является, пожалуй, самым серьезным в зарубежной историографии исследованием внутренней политики России в начале XX в. Анализ истории Совета по делам местного хозяйства также выглядит в его исполнении наиболее качественным. Не в последнюю очередь это связано с использованием широкого круга источников. Вчисло привлек обширные материалы РГИА, в том числе, журналы Совета и даже некоторые из его стенограмм.

Концепция Вчисло находится в русле, проложенном его предшественниками. Он связывает как созыв Совета Столыпиным, так и последовавшее приглашение в его состав предводителей дворянства, с давлением, оказываемым на правительство дворянскими организациями Рассматривая ход прений в Совете весной и осенью 1908 г., автор приходит к пониманию того, что большая часть членов Совета не могла принять «правительственный тезис, что стабильная экономика и гражданское общество - это лучшая защита собственности и порядка»; для них «гражданское общество... стало синонимом беспорядка, войны всех против всех».

Таким образом, в англо-американской историографии активно разрабатывались вопросы о столыпинских реформах в области местного управления и взаимоотношениях правительства с обществом; при этом Совету по делам местного хозяйства традиционно придается существенно большее значение, чем это принято в отечественной историографии.

Тем не менее, отметим, что Совет чаще всего изучается в контексте более широкой темы, и его характеристика подчиняется общей концепции работы. Зачастую сам Совет интересует исследователей меньше, нежели его материалы, позволяющие характеризовать ход борьбы Столыпина с правой дворянской оппозицией по вопросу о реформах местного строя. При том, что отдельные эпизоды истории Совета привлекают внимание исследователей и освещены ими с известной полнотой (например, вопрос о причинах созыва Совета Столыпиным или о его конфликте с предводителями дворянства по поводу уездной реформы), в целом Совет по делам местного хозяйства остается белым пятном в истории столыпинских реформ.

Цель и задачи исследования. Цель исследования - определить место и значение Совета по делам местного хозяйства в системе взаимоотношений власти и общества в России в начале XX в.

Задачами данной работы являются:

- изучение вопроса о смысле и мотивах учреждения Совета по делам местного хозяйства;

- характеристика состава и структуры Совета;

- подробный анализ содержания проходивших в Совете дискуссий по основным вопросам реформы местного строя, выявление позиций правительства и представителей земств и городов.

Источниковая база исследования. В работе были использованы как опубликованные, так и неопубликованные источники, хранящиеся в архивах Санкт-Петербурга, Москвы и Твери.

Первая группа источников - это официальные документы, являющиеся результатом деятельности органов государства. Основными среди таковых являются законодательные акты, в частности Положение об учреждении Совета и Главного управления по делам местного хозяйства от 22 марта 1904 г. Также весьма информативными для изучения вопроса об учреждении

Совета являются материалы фонда Собственной его императорского величества канцелярии (переписка с министерствами).8

Для изучения деятельности Совета важнейшими источниками являются стенограммы и журналы общего присутствия, журналы и доклады комиссий по рассмотренным ими законопроектам. Эти документы хранятся в РГИА, а также, за исключением всех стенограмм и материалов весенней сессии 1909 г., - в Российской национальной библиотеке (Санкт-Петербург).

Стенограммы заседаний Совета по делам местного хозяйства являются крайне информативным источником для выяснения позиции правительства и земских представителей по вопросам реформы местного управления. Наряду со стенограммами весной 1908 г. выходили и журналы тех же заседаний. Информативность этих журналов оставляет желать лучшего.

Стенограммы Совета долго не вводились в научный оборот. Дело в том, что в фонде Главного управления по делам местного хозяйства сохранились лишь немногие из них, а полный комплект стенограмм находится в личном фонде С.А. Панчулидзева в РГИА.9

На второй сессии Совета стенограммы уже не печатались. С этого времени в распоряжении исследователей находятся лишь журналы, в которых, вместе с тем, ход заседаний начинает передаваться подробнее чем раньше.

Помимо материалов Совета использовались и другие источники делопроизводственного характера, в частности, особые журналы заседаний Совета Министров,10 переписка канцелярии МВД по делам дворянства с дворянскими организациями, имевшая следствием созыв Совета," документы Министерства финансов, в том числе сметы Совета по делам местного хозяйства.12 Учитывались и документы, отложившиеся в фонде Главного

* Российский государственный исторический архив (РГИА) Ф 1409 Оп. 6 Д 350

'РГИА Ф 1288 Оп 1 Совет по делам местного хозяйства Там же Ф 1652 Оп. 1 Д 6 12

РГИА. Ф 1276 Оп 20 Д 18

11 РГИА Ф 1283 Оп 1 Второе делопроизводство 1907 г Д 20

12РГИА Ф 565 Оп 5 Д 19643, Оп 6 Д.21511;Оп 14 Д 121, 122

управления по делам местного хозяйства, - личные дела и другие сведения о представителях МВД в Совете.

Важную группу источников составляют материалы земских собраний, анализ которых дает представление о том, как на местах относились к идее созыва подобного органа земского представительства и к его возможной роли во внутренней политике страны. Мы используем журналы таких губернских земских собраний как крайне правое Курское, имевшее репутацию либерального Тверское, а также Харьковское, Смоленское, Калужское, Уфимское и Казанское, журналы Нижегородской городской думы. Все они опубликованы. Также был привлечен фонд Тверской губернской земской управы (Государственный архив Тверской области).13

К «земской» группе источников можно отнести отчеты членов Совета своим земским собраниям. Такие отчеты составили председатель Уфимской губернской земской управы П.Ф. Коропачинский и гласный Московской городской думы Н.М. Перепелкин.14 Содержание этих отчетов основывается на журналах заседаний Совета.

В диссертации использованы материалы прессы. Зачастую споры, возникавшие в Совете, получали свое продолжение и развитие на страницах газет. Из левой прессы использованы «Речь» и «Русские ведомости», из правительственной - «Россия», из правой - «Новое время».

Из источников личного происхождения следует выделить воспоминания членов Совета С.Е. Крыжановского и А.Н. Наумова. Сопоставление их с официальными материалами оказывается весьма информативным, особенно, в условиях дефицита других источников личного происхождения.

13 Государственный архив Тверской области (ГАТО) Ф 800 On. 1 Д 739 Переписка по выбору представителя губернского земства в Совет по делам местного хозяйства

Коропачинский П Ф Реформа местного самоуправления по работам Совета по делам местного хозяйства Доклад XXXIV очередному Уфимскому губернскому земскому собранию Уфа, 1908, Он же Реформа местного управления, земские гужевые дороги и другие законопроекты по работам второй и третьей сессии Совета по делам местного хозяйства Доклад XXXV очередному Уфимскому губернскому земскому собранию Уфа, 1910, Перепелкин Н М Доклад в Московскую городскую думу о работах весенней сессии Совета по делам местного хозяйства М , 1908

С содержательной точки зрения к источникам личного происхождения следует отнести и протоколы допросов С.Е. Крыжановского в Чрезвычайной следственной комиссии (ЧСК) Временного Правительства.'5 Также в фондах ЧСК хранятся черновики воспоминаний Крыжановского.

Методология исследования. Совет по делам местного хозяйства, представлявший собой нечто среднее между государственным учреждением и общественной организацией, необходимо изучать в контексте представлений как членов столыпинской команды в правительстве о существе реформ, так и их партнеров из «местных деятелей» о пределах допустимых преобразований.

В данном исследовании представляется наиболее продуктивным феноменологический подход, предполагающий изучение самосознания человека и общества в динамике их собственных изменений. В рамках этого общего подхода были использованы специально-исторические методы: историко-генетический и историко-системный.

Учитывая схему, по которой строилась работа Совета, мы посчитали целесообразным взять для анализа лишь прения вокруг общих положений законопроектов, не затрагивая при этом вопросы, возникавшие при постатейном обсуждении.

Научная новизна. Научная новизна исследования заключается в следующем:

-Совет по делам местного хозяйства рассматривается как важный инструмент реализации системных столыпинских реформ;

- на основании подробного изучения и анализа дискуссий, проходивших в Совете по ключевым вопросам местной реформы, расширяется представление о содержании преобразований, показывается совокупность причин торможения модернизации, обусловивших в конечном счете конфронтационную «сшибку» власти и поместного дворянства;

"ГАРФ Ф 1467 Оп 1 Д. 989

- в научный оборот вводится ряд источников, в том числе стенограммы заседаний Совета по делам местного хозяйства.

Апробация и практическое использование научных результатов. Основные положения исследования были доложены на ряде научных конференций. Выводы работы могут быть использованы при анализе взаимоотношений власти и общества, попыток проведения реформ в области местного управления и самоуправления, особенностей политической системы России в начале XX века.

II. Структура и основное содержание диссертации

Структура работы. Исследование состоит из введения, трех глав, заключения и списка источников и литературы.

Во введении определяется актуальность темы диссертации, предмет и объект исследования, хронологические рамки работы, характеризуется настоящее состояние историографии изучаемой проблемы, выделяются цели и задачи исследования, дается оценка источниковой базы, описываются методология, научная новизна и структура работы.

В первой главе — «Совет по делам местного хозяйства во внутренней политике России в начале XX в.» - речь идет об учреждении Совета по делам местного хозяйства, оценивается состояние взаимоотношений власти и земско-дворянской общественности накануне, во время и сразу после революции 1905-1907 гг., рассматривается ход выборов в Совет, дается характеристика его состава и организационного устройства.

Учреждая Совет в 1904 г, В.К Плеве планировал кооптировать в его состав наряду с чиновниками МВД 12-15 человек из земских собраний. Задачей Совета было обсуждение принимаемых мер в области местного хозяйства, придание правительственным законопроектам «жизненности». Этим Плеве хотел продемонстрировать земцам, что их опыт и интеллектуальный потенциал востребованы правительством. Попутно он планировал укрепить свои позиции в межведомственной борьбе. Однако

намерение Плеве удержать земства за демаркационной линией, запретив даже обсуждать любые изменения правительственной политики, на самом деле противоречило идее Совета по делам местного хозяйства как постоянного органа для совместной работы земств и правительства над вопросами государственного значения.

При Плеве Совет не успел собраться, и идея была отложена в долгий ящик. К ней в 1907 г. вернулся П.А. Столыпин, искавший поддержку в обществе и испытывавший давление со стороны дворянских организаций. Это давление оказывалось в связи с запланированными правительством реформами местного управления. Столыпин уступил земско-дворянской общественности и вынес проекты этих реформ на рассмотрение Совета.

Губернским земским собраниям было предложено избрать своих представителей в Совет В результате туда пришли «испуганные помещики», каковой тип составлял большинство в земствах после революции. Контрастно по сравнению с ними выглядели представители городов - нарождавшаяся российская буржуазия.

При П.А. Столыпине Совет по делам местного хозяйства собирался 5 раз- дважды в 1908 и 1909 годах, а также осенью 1910 г. На каждую сессию выносилось от двух до четырех законопроектов. Члены Совета из «местных деятелей» разбивались на комиссии для обсуждения каждого законопроекта отдельно. Председательствовали в комиссиях представители общественности, чиновники министерства находились там для дачи пояснений. Срок работы комиссии строго не устанавливался, но, как правило, составлял от одной до трех недель. Заседания проходили очень интенсивно, зачастую в выходные, нередко затягивались до ночи. В комиссиях Совета была свободная и творческая обстановка.

По итогам работы комиссии представляли на рассмотрение общего присутствия Совета по делам местного хозяйства свои доклады. На заседаниях общего присутствия председательствовал уже кто-либо из товарищей

министра внутренних дел: С.Е. Крыжановский или А.И. Лыкошин. В особо сложных ситуациях приходил и сам Столыпин.

Основой для обсуждения служил доклад комиссии. Сперва общее присутствие рассматривало основные выводы комиссии по законопроекту. По каждому из них высказывались мнения, а затем проходило голосование: принять формулировку комиссии, отвергнуть или принять в измененном виде. Как правило, это занимало от одного до трех дней.

Потом общее присутствие переходило к постатейному рассмотрению проекта, обращаясь как к поправкам, предложенным комиссией, так и к возникавшим спонтанно. Во-первых, это было полезно с редакционной точки зрения. Во-вторых, это, конечно, была возможность для торга, поскольку многие из рассматривавшихся Советом законопроектов напрямую касались благосостояния его членов.

Дискуссии шли в свободном режиме, высказывались все, кто хотел. Крыжановский вспоминал, что получил от министра инструкции «стремиться к возможному соглашению точек зрения в Совете, ни в чем, однако, не стесняя прений и соблюдая всевозможную любезность и предупредительность в отношении местных представителей».16

Организационные задачи были возложены на непременного члена Совета по делам местного хозяйства. Эта должность была тем более важна, что в Совете не существовало никаких внутренних регламентов. В задачу непременного члена входило собрать участников заседаний Совета, обеспечить их доступ в здание, где заседания проходили (для этого печатались специальные билеты), затем обеспечить выпуск стенограммы и журнала, согласовать их содержание с выступавшими. Во время сессии непременному члену помогали несколько специалистов МВД.

Назначенный непременным членом Совета осенью 1908 г. М.В. Иславин проявил себя творческой натурой и организовал при Совете справочный отдел.

" Крыжановский С Е Указ соч С 145

Он должен был облегчать «местным деятелям, как приезжавшим в заседание Совета, так и вообще приезжавшим в Петербург, получение всех необходимых им сведений из всех министерств и улаживание всякого рода недоразумений с властями».17 В помощь руководителю отдела М.В. Иславину было придано 6 человек: пятеро чиновников МВД и один помощник обер-секретаря Первого департамента Сената. От основных обязанностей их никто не освобождал, в справочном отделе они работали в свободное время.

За первое полугодие 1909 г. справочным отделом был дан ответ на более чем четыреста запросов с мест примерно такого рода: на каком этапе находится определенное дело или ходатайство, есть ли какой-либо пункт в смете, где достать текст тех или иных законов или правил. Также с января 1909 г. начал ежемесячно издаваться журнал «Известия по делам земского и городского хозяйства». Тираж журнала, определенный в соответствии с подпиской, составлял 1200 экземпляров. В условиях ограниченной доступности текстов законов и подзаконных актов, особенно вновь издаваемых, этот журнал существенно облегчал работу, главным образом, земских управ, и снимал многие вопросы к справочному отделу.

Справочный отдел при Совете по делам местного хозяйства был одним из тех начинаний столыпинской команды, которые принесли несомненную пользу. Своим успешным функционированием он продемонстрировал бюрократической России, как мало, в сущности, нужно для того, чтобы наладить успешное взаимодействие между различными уровнями власти. Благодаря тому, что в нем служили усердные работники, видевшие не только формальную сторону дела, центральная власть становилась власти местной ближе, а ее действия понятнее. Когда 7 апреля 1910 г. во все земские и городские учреждения были разосланы запросы с предложением оценить

17 Там же С 106

работу справочного отдела, то пришло 153 положительных отзыва и только 2 отрицательных.18

Справочный отдел просуществовал все время работы на своем посту П.А. Столыпина и был упразднен его преемником A.A. Макаровым. По словам И.В. Гурко, в этом решении «внешним и конкретным образом» выразился разрыв той «живой связи», которая установилась при Столыпине между земцами и МВД.19

Во второй главе - «Деятельность Совета по делам местного хозяйства в период первой сессии (весна 1908 г.)» - детально анализируется работа Совета в наиболее конструктивный период его деятельности - в весеннюю сессию 1908 г. Тогда им были рассмотрены проекты реформ волостного и поселкового управления, проект реформы земской избирательной системы, а также вопрос о выделении крупных городов из состава земств.

Проблема внутреннего устройства поселка была вызвана существованием общины - сельского общества. Только она являлась в деревне некоей целостной единицей, субъектом и объектом управления. В то же время в связи с естественным ходом жизни и проведением аграрной реформы в деревне появлялось все больше людей и участков, не входящих в общину. Правительство относило к ним и помещиков, и зажиточных крестьян, и пришлое население.

Законопроект вносил в устройство поселка принципиальное новшество -он не должен был более основываться на общине. Поселок виделся реформаторам как «бессословная самоуправляющаяся единица» с открытым доступом в нее всем лицам, «заинтересованным в благоустройстве поселка с привлечением сих лиц и к несению соответствующих податных тягостей».

18 Отчет о деятельности Справочного Отдела при Совете по делам местного хозяйства со дня его основания -

5 декабря 1908 года - по 1 ноября 1910 года СПб ,1910 С 25 "ГуркоИ В. Указ соч С 615

По итогам рассмотрения проекта реформы Совет по делам местного хозяйства согласился с необходимостью ее проведения, но постарался выхолостить ее суть. Наибольшего успеха в этом направлении он добился, сузив сферу применения реформы. Правительству пришлось на данном этапе отказаться от своих планов по немедленному введению поселкового устройства в селах, границы которых не совпадали с границами общины. Поместные землевладельцы, заседавшие в Совете, не будучи в силах сохранить замкнутую крестьянскую общину, постарались сделать так, чтобы возможно больше ее черт перешло в новую деревню, вернее, чтобы этой новой деревни как раз и не возникло. То обстоятельство, что правительство не проявило решительности, настаивая на более широком распространении поселкового устройства, свидетельствует о том, что оно не видело в себе силы проводить свою точку зрения до конца. П.Н. Зырянов, рассмотрев конкретные изменения, внесенные Советом в законопроект, нашел, что последний был значительно ухудшен.20

Результат обсуждения проекта поселковой реформы не мог принести полного удовлетворения ни одной из сторон. Отметим все же, что внося свои поправки, Совет руководствовался не только сословными интересами дворянства, но и объективными недостатками правительственного проекта, который не вполне учитывал многообразие форм устройства деревенской жизни на территории империи.

Волостная реформа представлялась необходимой ввиду предстоящего реформирования поселка. Однако волость требовала реформы и сама по себе. Во-первых, волостное управление было неэффективным и снижало коэффициент полезного действия всей государственной машины. Во-вторых, требовалось «произвести своего рода третьеиюньский переворот, но уже в масштабах волостного устройства», т.е. передать власть в волости из рук ненадежного общинного крестьянства в руки прогосударственной социальной

20 Зырянов п Н Указ соч С 223

силы - хуторян, отрубников и старого поместного дворянства. В-третьих, было необходимо привлечь к работе в волостных органах хороших работников, для чего следовало вывести волостную администрацию из «прежнего рабского положения перед всяким уездным чиновником». В-четвертых, правительство надеялось, расширив финансовые возможности волости, развить земскую сторону ее деятельности, которая так и находилась в зачаточном состоянии.21

В проекте волостной реформы сохранилась его главная мысль: волость переставала быть крестьянской; за благоустройство и поддержание в порядке ее территории, которая становилась сплошной, должны были платить все, кто владеет на ней землей. Главный ущерб от реформы несли поместные землевладельцы, потому что у них было больше всего земли и меньше всего обязанностей общественно-финансового характера. Соответственно, главные споры в Совете разгорелись вокруг того, как на нужды волости будут собираться деньги и кто будет определять их расходование.

Следует отметить, что предложения, призванные выхолостить смысл проекта, вроде «сырой» поправки И.И. Стерлигова насчет соответствия обложения представительству, общим присутствием Совета отметались. Однако либеральные поправки Н.Ф. Рихтера также не получили большой поддержки. Тезисы вроде тех, что «кто сколько имеет, столько должен и платить», «никто не должен попадать в состав собрания без выборов», не были разделены членами Совета.

Правительственный проект был дополнен рядом дополнительных ограничений, наиболее существенными из которых следует признать введение ограничения на обложение крупных имений с тем, чтобы его владелец не платил более половины всего волостного сбора, а также норму, по которой бюджет новой волости не должен был уступать бюджету волости старой, сословной.

21 Там же С 252-255

Совет разделил понятие волости и ее исполнительных органов, устранив тем самым противоречие между понятиями властной вертикали и местного самоуправления.

В целом же проект не вызвал у «местных деятелей» резкого отторжения. Против реформы проголосовал лишь один человек. В соотношении понятий денег и власти в волостной реформе вопрос о деньгах звучал несколько острее. Но все равно - этим уровнем власти и этим количеством денег поместные дворяне, собравшиеся в Совете, готовы были поделиться с новыми землевладельцами. Фактически без участия представителей городов, чей законопроект о выделении из земств был принят накануне, Совет в целом одобрил правительственную концепцию реформы. Достигнутые компромиссы свидетельствовали о значимости Совета и должны были способствовать тому, чтобы эту концепцию приняли и на местах.

Вопрос об административном выделении наиболее крупных городов из состава земств возник еще при обсуждении проектов земской реформы 1864 г. и Городового Положения 1870 г. Принципиально желательность этого была признана, однако из состава соответствующих уездных земств были выделены только Санкт-Петербург, Москва и Одесса. Главным вопросом, вызывающим неудовлетворение городов, была разница между собираемыми земствами в городах налогами и суммами, которые земства тратили на нужды городского населения.

Законопроект о выделении городов из состава земств был рассмотрен общим присутствием Совета в два дня - небольшой срок даже для этого учреждения. Он был практически полностью принят в первоначальной редакции - основное изменение, внесенное при предварительном рассмотрении комиссией Совета, - о снижении в 3 раза нормы численности населения, необходимой для выделения, - общим присутствием одобрено не было.

Вообще, этот вопрос стоял особняком в программе первой сессии Совета по делам местного хозяйства. Столыпин в своей вступительной речи обосновал необходимость его обсуждения лишь одним предложением: «Чем дальше, тем труднее будет развязать взаимоотношения городов и земств».22 Судя по всему, проект был внесен в повестку дня в последний момент, тогда же, когда для участия в заседаниях были вызваны представители городов. Что любопытно, это последовало вслед за визитом в столицу и встречей со Столыпиным нижегородского городского головы A.M. Меморского. Видимо, не будет преувеличением сказать, что последний и пролоббировал законопроект. Для Нижнего Новгорода с его промышленностью и ярмаркой цена вопроса была в буквальном смысле очень высока.

Благодаря тому, что решения в комиссии принимались при численном паритете представителей городов и земств (12 на 12), они вносили в законопроект поправки, выгодные, как правило, городам. Все представители городов - члены Совета по делам местного хозяйства отправились именно в эту комиссию, как будто не интересуясь другими проектами. Поэтому, когда общее присутствие обсуждало законопроект, оно фактически выбирало между вариантами реформы и радикальной реформы. Попытки отдельных земцев вообще отказаться от всяких изменений не возымели успеха.

Города численностью более 75 тыс. жителей получили право выделяться в самостоятельные уездные земские единицы. После вступления законопроекта в силу платежи, взимаемые земством с городских имуществ, должны были в течение 20 лет постепенно понижаться до нуля.

Законопроект все же находился в русле политики ограничения прав и возможностей старых дворян-землевладельцев, которые в земствах составляли большинство. Однако если другие законопроекты, рассматриваемые Советом, угрожали личным возможностям отдельных его членов, то законопроект о выделении городов угрожал им как-то опосредованно. А для новой волны

22 П А. Столыпин Переписка М , 2004 С 625

российской элиты - городской буржуазии он имел прямую значимость и высокую цену. Для них он, наоборот, значил гораздо больше, чем прочие законопроекты.

Обсуждение этого вопроса в Совете четко показало, что когда речь шла не о высоких материях, а о конкретных решениях, имеющих финансовое выражение, призрачное разделение по партийному признаку стало вообще неразличимым. В этом особенность Совета как «преддумья». В самой Думе кадет Коропачинский едва ли забыл бы о своей фракционной принадлежности, поддерживая «зубра» Зубчанинова. Даже если в отдельных выступлениях наиболее речистые ораторы и оперировали политическими лозунгами, всем было понятно, что это, действительно, не более чем лозунги. В самом же решении, как и в самом вопросе, не было ровным счетом никаких политических мотивов - голый расчет.

В рамках реформы земской избирательной системы в связи с устройством новой волости должен был быть проведен принцип бессословности. При предварительном рассмотрении проекта в комиссии он был существенно изменен, общее присутствие вернуло его к виду, близкому к первоначальному. Комиссия предлагала резко увеличить количество избирательных курий, исключив из их числа волостные собрания. Совет, однако, на увеличение не пошел и волостные собрания оставил. Также напомнили о себе представители городов, вступившие по ряду вопросов в спор с земцами. Им удалось провести решение о проведении выборов в уездное земство от городской курии через городские думы, т.е. о том, чтобы выборы были непрямыми. Земцы же при поддержке правительства и лично П.А. Столыпина ограничили представительство городов в земствах, установив для него планку в 1/6 от общей численности.

Весной 1908 г. у правительства получилась конструктивная работа с «местными деятелями» в Совете по делам местного хозяйства. Из четырех рассмотренных законопроектов существенной правке подвергся лишь один - о

поселковом управлении Результаты рассмотрения остальных проектов должны были устроить правительство. При том, что в ходе обсуждения случались жаркие споры, при голосовании большинство членов Совета, как правило, выступало в поддержку концепции преобразований.

Третья глава - «Нарастание конфликтности в Совете по делам местного хозяйства в конце 1908 - 1910 гг.» - посвящена периоду, когда отношения Столыпина и «местных деятелей» в Совете стали портиться, и влияние этого органа начало падать. Анализируется работа Совета осенью

1908 г., когда были рассмотрены вопросы о реформе губернского и уездного управления, а также проект о введении института участковых комиссаров. Дается характеристика трем последующим сессиям Совета - весной и осенью

1909 г. и осенью 1910 г., когда правительство уже перестало выносить на рассмотрение этого органа жизненно важные для страны вопросы.

Перед созывом второй сессии Совета осенью 1908 г. в его состав было введено 9 губернских предводителей дворянства. Столыпин был вынужден пойти на это в результате давления камарильи. Учитывая, что к этому времени в Совет входили такие губернские предводители как А.Н. Наумов (Самара), Д.К. Гевлич (Пенза), П.П.Голицын (Новгород) и В.Ф. Доррер (Курск), компания для борьбы с антидворянскими инициативами правительства подобралась внушительная.

Реформа института земских начальников была логически первой из этой серии. Расширяя проектами, рассмотренными в Совете по делам местного хозяйства весной 1908 г., возможности местной самоорганизации населения, правительство на следующем этапе должно было избавиться от дворянского пласта местной власти. Функции местного управления, находившиеся у помещичьих корпораций, надлежало передать во вновь создаваемую структуру государственной административной власти.23 Дворянскую

23 См Зыртк» П Н Указ соч С 312-327

должность земского начальника правительство задумало преобразовать в государственную должность участкового начальника.

Так, у земского начальника предполагалось изъять ряд функций, как то местный суд и опека над крестьянским населением. Он должен был стать важным инструментом правительства для реализации аграрной реформы. Проект удалось провести, хотя и с потерями. В достаточно репрезентативном Совете по делам местного хозяйства числа оппонентов правительства хватило для того, чтобы отказать последнему в праве назначать этих участковых начальников по своему усмотрению. Губернаторы, перед тем, как представить министру кандидатуру на эту должность, должны были согласовать ее с губернскими и уездными предводителями дворянства, а также с председателями уездных и губернских земских управ. Первый звонок для правительства прозвучал: помещичья общественность оказалась готова идти с ним на прямую конфронтацию ради сохранения своей власти на местах.

Ключевым оказался законопроект об уездной реформе. Проектом предусматривалось сокращение компетенции уездного предводителя дворянства и введение новой административной должности уездного начальника. Этот начальник был встроен в административную вертикаль и не зависел от дворянской корпорации. Идея вызвала бурное негодование ряда членов Совета - предводителей дворянства и сочувствовавших им. Жаркие дискуссии получили свое продолжение на страницах прессы.

В результате Совет по делам местного хозяйства незначительным большинством принял правительственный проект практически в его первоначальном виде, однако эта победа команды Столыпина была пирровой. Большинство было получено благодаря голосам чиновников, входивших в Совет ex officio, а также представителей городов. Фактически провалилась попытка договориться с поместным дворянством, и это означало, что правительство уже ни с кем договориться не сможет и останется без поддержки. Городская буржуазия, присутствовавшая в Совете при обсуждении

уездной реформы, вела себя настолько пассивно, что рассчитывать на нее при осуществлении преобразований в деревне не приходилось. А пылью покрытая земщина, которая как в соломинку вцепилась в правительство во время революции, теперь оказалась в состоянии дать этому правительству понять, что в его услугах больше не нуждается и управится в деревне сама. Путь был для поместного дворянства самоубийственным, но он был самоубийственным и для страны.

Общий смысл рассмотренного Советом осенью 1908 и весной 1909 г. проекта губернской реформы находился в русле проводимой политики по выстраиванию четкой вертикали государственного управления. Столыпинский проект полагал губернатора местным органом исполнительной власти, т.е. Совета министров. Губернатор должен был объединить всю деятельность государства на вверенной ему территории. Живого интереса проект губернской реформы у Совета по делам местного хозяйства не вызвал, поскольку «не затрагивал вопросы материального права», а значит, не мог служить компенсацией за другие, грозившие благополучию помещиков, реформы.

Рассмотрение вопроса не вызвало серьезных стычек между правительством и «местным людьми», в первую очередь, потому, что у последних ничего впрямую не отбирали. А там, где можно было правительство уязвить, Совет с удовольствием это делал. Самым показательным в этом смысле является запрет губернатору присутствовать в земских собраниях. Поместные землевладельцы в Совете по делам местного хозяйства, что называется, почувствовали силу. Весной 1909 г. в Совете разгорелся скандал, дошедший до Николая II. С.Е. Крыжановский озвучил норму законопроекта, что губернатор является представителем не императора, а правительства. В связи с этим отставной ротмистр С.А. Панчулидзев обвинил Крыжановского в «умалении прав верховной власти».

Таким образом, законотворческая деятельность была заменена в Совете фарсом. Действия Панчулидзева представляют собой пик тенденции, которая была видна в Совете с самого начала. «Местные люди» не хотели быть простыми работниками в законодательной мастерской, им нужно было что-то отстаивать, за что-то бороться, решать глобальные проблемы. Когда они имели возможность говорить о своих непосредственных, личных интересах, это было понятно и допустимо. В этом заключалась первая функция Совета по делам местного хозяйства - быть ареной для обсуждения правительством с поместными землевладельцами способы и пределы ущемления их интересов. Когда на повестку дня встали другие вопросы, которые поместных землевладельцев касались опосредованно, им понадобилось защищать кого-то еще, например, императора. Делалось это, как и положено в России - на нерве, с надрывом, с громкими криками о судьбах Родины.

Весной 1909 г. стал очевиден кризис Совета по делам местного хозяйства в том виде, в каком этот орган изначально задумывался Столыпиным. Это поставило на повестку дня вопрос о новых формах и новом содержании его работы. На рассмотрение Совета стали выноситься законопроекты, не предполагавшие серьезного изменения государственного устройства. Для участия в их обсуждении, помимо земских делегатов, приглашались по признаку «близости к теме» и другие лица - специально под каждый законопроект.

Осенью 1909 г. перед Советом был поставлен вопрос о введении земства в западных губерниях и Городового Положения в Польше. Из этих мест были приглашены русские и польские дворяне. Существенных изменений правительственные проекты не претерпели.

Наконец, в осеннюю сессию 1910 г. Совет продолжил рассмотрение проекта устава земских гужевых дорог, начатое весной 1909 г., обсудил вопрос об основаниях помощи населению в случае неурожая, а также законопроект об организации кредита для городов и земств. В двух последних вопросах

Министерство внутренних дел столкнулось с Министерством финансов, и Совет единогласно поддержал Столыпина.

В заключении обобщаются выводы предыдущих глав и подводится итог работе. Анализируя содержание заседаний Совета по делам местного хозяйства, мы приходим к выводу, что его функции с течением времени изменялись. Соответственно, в зависимости от воли правительства и других обстоятельств, изменялось место Совета в системе столыпинских реформ и в целом во внутренней политике России.

На наш взгляд, следует разделять обще- и конкретно-историческое значение этого органа. Его общеисторическое значение заключается, прежде всего, в том, что российская власть перед лицом кризиса государственности взялась совместно работать с оппонирующими ей выборными представителями общественности для достижения позитивного результата.

Говоря о конкретно-историческом значении Совета, можно выделить три аспекта.

• Первый, и главный, связан с тем, что Совет являлся одной из основных арен борьбы старой гвардии поместных землевладельцев против предлагаемых правительством реформ местного управления. Этот орган был созван Столыпиным для поиска поддержки в земско-дворянских кругах в связи с тем, что обращение за поддержкой к либералам не нашло отклика, и в связи с давлением, оказываемым на премьера дворянскими организациями. Путем незначительных уступок, разъясняя планы правительства, приглашая земцев к совместной работе, Столыпин хотел обеспечить не только прохождение законопроектов по местной реформе через Думу, но и последующую реализацию их на местах. А помещики-земцы, почувствовав слабину правительства, потребовали в результате таких уступок, которые сводили к нулю весь смысл предполагаемых реформ. Так или иначе, проекты были Советом рассмотрены, но на этом указанное свое значение он исчерпал.

• Осенью 1909 г. Министерство внутренних дел придало Совету по делам местного хозяйства новое качество - его использовали для снижения оппозиционности польского дворянства при приобщении западных окраин государства к началам местного самоуправления.

• Совет в 1910 г. - это орган, используемый Министерством внутренних дел для придания авторитета своим доводам в спорах с Министерством финансов.

Если история Совета при Столыпине начиналась с идеи объединить здоровые силы страны для укрепления государственности, то заканчивалась она попытками скоординировать действия двух ведущих министерств. Фактически, Столыпин вернулся к тому же, с чего начинал Плеве, создавая Совет по делам местного хозяйства.

Выполнив с помощью Совета одни задачи, правительство приспосабливало его для решения других. В основе востребованности Совета лежала жажда позитивной деятельности, свойственная правительству Столыпина. Последний понимал, что для достижения результатов во внутренней политике необходима общественная поддержка. Совет по делам местного хозяйства был одним из главных инструментов, направленных на формирование поддержки известной частью общества действий правительства. Эта поддержка должна была возникать на основе разделяемых и общественностью, и правительством целей и задач государственной политики. Реализовываться она должна была в совместной работе над текстами законов и, в какой-то степени, в общей ответственности за них.

Преемники П.А. Столыпина не решали больших задач, и вышеописанные механизмы их мало интересовали. В этом основная причина прекращения Советом по делам местного хозяйства своего фактического существования.

Основные положения диссертации изложены автором в следующих публикациях:

1. Могилевский К.И. Выборы в Совет по делам местного хозяйства и проблема классификации его состава // Наше отечество. Страницы истории. М., 2005. Вып. 4. С. 90-97.

2. Могилевский К.И. К вопросу о Совете по делам местного хозяйства: обзор источников // Наше отечество. Страницы истории. М., 2003. Вып. 2. С. 71-78.

3. Могилевский К.И. Учреждение Совета по делам местного хозяйства // Наше отечество. Страницы истории. М., 2004. Вып. 3. С. 64-76.

4. Речи П А. Столыпина в Совете по делам местного хозяйства // П.А. Столыпин: Переписка. М., 2004. Публикация. С. 621-644.

Сдано в печать 7 июля 2005г Объем печати 1,0 п л Заказ № 976/180 Тираж 80 Отпечатано ООО «Спринт-Принт» г Москва, ул Краснобогатырская, 92 тел 963-41-11,964-31-39

^f34 24

РНБ Русский фонд

2006-4 10402

Оглавление научной работы автор диссертации — кандидата исторических наук Могилевский, Константин Ильич

Введение.

Глава 1. Создание Совета по делам местного хозяйства и его функции.

1. Учреждение Совета по делам местного хозяйства.

2. Земские собрания и проекты реформ местного самоуправления накануне созыва Совета.

3. Выборы и проблема классификации состава Совета.

4. Организационное устройство Совета.

Глава 2. Деятельность Совета по делам местного хозяйства в период первой сессии (весна 1908 г.).

1. Обсуждение проектов реформы поселкового и волостного управления.

2. Дискуссии вокруг законопроектов о выделении городов в отдельные административные единицы и о реформе земской избирательной системы.

Глава 3. Нарастание конфликтности в Совете по делам местного хозяйства в конце 1908 - 1910 гг.

1. Конфликт правительства с предводителями дворянства при обсуждении проектов Положения об участковых начальниках и уездной реформы.

2. Полемика вокруг проекта губернской реформы в 1908-1909 гг.

3. Трансформация функций Совета по делам местного хозяйства в 1909-1910 гг.

Введение диссертации2005 год, автореферат по истории, Могилевский, Константин Ильич

Актуальность исследования. В начале XX в. в России в очередной раз стала очевидной необходимость интенсивной модернизации. Незавершенность реформ 1860-х гг. способствовала накоплению множества противоречий, прежде всего, в деревне. Их разрешение путем дальнейших реформ являлось объективной задачей власти.

Опыт преобразований, разработанных и частично реализованных в начале XX в., является уникальным для России. Поэтому их изучение позволяет сделать выводы об общем состоянии российской государственности того времени и выявить ее характерные черты.

Одной из таких черт было то, что социальной опорой государственной власти по-прежнему являлось поместное дворянство. Однако, аккумулируя в своих руках земельную собственность и власть, считая себя опорой государства, поместное дворянство, по сути, не несло перед последним никакой ответственности, препятствовало установлению рациональной системы управления. Такое положение являлось пережитком старых общественных отношений. Необходимость ликвидации этого пережитка составляла одно из основных внутренних противоречий царской России. Образно говоря, сидя на подгнившем суку, власти предстояло его обрубить в надежде потом где-то усесться понадежнее.

Поскольку указанная задача являлась объективно назревшей, она стояла перед любым правительством в России начала XX в., независимо от того, кто его возглавлял. Проекты реформ разрабатывались при министре внутренних дел В.К. Плеве (1902-1904), однако обстоятельства помешали воплотить основную часть преобразований.

Взявшееся осуществлять реформы правительство П.А. Столыпина (19061911) также одной из главных своих задач считало упорядочение устройства жизни в деревне. На это были направлены аграрная реформа и реформа местного управления. В отечественной историографии и в сознании народа первая из них тесно связана с именем П.А. Столыпина и с ним ассоциируется, а вторая находится где-то на задворках. Между тем, факты говорят о том, что более сложным для столыпинского правительства оказался не вопрос о земельных наделах, а вопрос о власти в деревне.

Поместные землевладельцы к началу XX в. уже в значительной мере оскудели землей, процесс этот продолжался, и они с ним мирились как с неизбежностью. Тем более ожесточенное сопротивление встречали попытки лишить их «последнего» - власти на местах, пусть даже зачастую формальной. В коллективном понимании происходившего помещиками - противниками реформы сакральный смысл вопроса смешивался с его материальной составляющей. Служилый класс, который основал государство и являлся его опорой, вдруг оказался государству не нужен, и это было оскорбительно. Функция представлять в уезде государственную власть, решая вопросы самого широкого спектра, уплывала из рук вместе с соответствующими источниками дохода, и это было неприятно.

В этой ситуации П.А. Столыпин, реанимировав еще одну из идей В.К. Плеве, предпринял попытку договориться с помещичьей общественностью. Было созвано «преддумье» — Совет по делам местного хозяйства, в рамках которого представители этой общественности вместе с чиновниками правительства должны были сформулировать основные принципы местной реформы.

Способ, которым это было сделано, — в Совет вошли избранные представители земств и, чуть позже, некоторых городов - обуславливал то, что этот орган представлял интересы значительной и весьма влиятельной части общества. Несмотря на значительный удельный вес дворянской составляющей Совета, он не являлся сословным учреждением. Представители земств и городских самоуправлений были приглашены в Совет по профессиональному признаку для разговора о близком им деле. Предложенный П.А. Столыпиным стиль работы чиновников в Совете - максимально лояльный и деликатный по отношению к «местным деятелям» - был направлен на конструктивность и эффективность деятельности «преддумья». Этот шаг правительства был честным и, что немаловажно, ориентированным на результат.

Фактически мы имеем дело с уникальной в российской истории ситуацией, когда в видах государственной необходимости власть взялась совместно работать с оппозиционной ее планам частью общественности над вопросами государственного значения. История функционирования Совета по делам местного хозяйства демонстрирует, каковы были возможности и перспективы такого сотрудничества в России начала XX в.

Предмет и объект исследования. Предмет исследования -взаимодействие власти и общества в период модернизации России в начале XX в. Совет — это один из немногих органов, в которых это взаимодействие было поставлено на постоянную основу. Важно при этом, что в Совете по делам местного хозяйства, в отличие от Государственной Думы и Государственного Совета, целью сторон было получить устраивающий всех результат, текст, по которому стороны собирались жить дальше. Изучение этих аспектов вопроса позволяет полнее представить картину взаимодействия власти и общества.

Объектом исследования является Совет по делам местного хозяйства: история его создания, принципы и механизм комплектования, структура, функции Совета и его место в системе столыпинских реформ, его деятельность по рассмотрению правительственных проектов местной реформы.

Хронологические рамки исследования. Совет по делам местного хозяйства был учрежден 22 марта 1904 г. Несмотря на то, что формально его деятельность продолжалась до Октябрьской революции, этот орган утратил свое значение еще до гибели Столыпина. Период активного функционирования Совета приходится на 1908 г. и, отчасти, на 1909-10 гг.

Представляется целесообразным уделить этому периоду особое внимание, остановившись также на вопросах учреждения Совета в 1904 г.

Историография вопроса. Первыми историографами Совета по делам местного хозяйства стали лица, принимавшие участие в его заседаниях. Проанализировав в своих воспоминаниях и иных работах вопросы, связанные с функционированием Совета, они заложили основы последующих подходов к их осмыслению.

Конечно, то обстоятельство, что в работе Совета не принимали участия общественные деятели «первой величины», повлияло на количество воспоминаний, в которых говорится о его деятельности. Тем не менее, следует выделить работы С.Е. Крыжановского, товарища министра внутренних дел, зачастую председательствовавшего в Совете, А.Н. Наумова, самарского губернского предводителя дворянства, сыгравшего в истории Совета заметную роль, и двух разработчиков реформ местного управления И.М. Страховского и И.В. Гурко.1

Представитель либеральной бюрократии И.М. Страховский обратился к сюжетам, связанным с Советом по делам местного хозяйства, в своей статье «Губернское устройство». В 1913 г., когда статья вышла, невозможность осуществления столыпинской версии губернской реформы стала очевидной, однако правительство не спешило предлагать новые подходы к проблеме. Поэтому И.М. Страховский, глубоко разобравшийся в вопросе, вынес свои суждения на суд общественности. В статье он писал, в том числе, о прохождении проекта губернской реформы через Совет по делам местного хозяйства, а также высказывался по поводу учреждения этого органа. В частности, он замечал, что «воскрешению» Совета при Столыпине способствовали «случайные политические обстоятельства, а еще более

1 Крыжановский С.Е. Воспоминания. Берлин, 1938; Наумов А.Н. Из уцелевших воспоминаний. Нью-Йорк, 1954. Т. 1-2; Страховский И.М. Губернское устройство//Журнал Министерства юстиции. 1913 г. № 7-9; Гурко В.И. Черты и силуэты прошлого. Правительство и общественность в царствование Николая II в изображении современника. М., 2000. внутренние междепартаментские отношения и влияния».1 Также интересной представляется данная Страховским характеристика общего состояния местного управления; по его словам, оно «не вызывает к себе обычно иного внимания, кроме отрицательного».2

И.В. Гурко в своих воспоминаниях рассуждал об учреждении Совета по делам местного хозяйства. Анализируя его в контексте попыток Плеве сблизиться с общественностью, Гурко констатировал, что «привлечение земцев к участию в работе центрального ведомства не привело к осуществлению желания Плеве объединить общественные элементы с правительственными, не привлекло к Плеве симпатий земских кругов и вообще на практике не получило реального значения».3 В концепции Гурко попытки Плеве наладить конструктивный контакт с земствами подаются как честные и своевременные меры, потерпевшие неудачу из-за чрезмерной забюрократизированности правительства и излишнего недоверия к нему со стороны земств.

С.Е. Крыжановский в воспоминаниях не затрагивал вопрос о мотивах учреждения Совета при Плеве, хотя имел по этому поводу свое суждение, высказанное в 1917 г. на допросе в Чрезвычайной следственной комиссии. Он рассматривал Совет столыпинского периода прежде всего как орган с представительскими функциями. Избранные в Совет члены земских собраний, были, по его мнению, «правильным» народным представительством. С «местными деятелями», представленными в Совете, правительство могло сговориться на почве дела. Компромиссные решения могли пригодиться при обсуждении соответствующих законопроектов в Государственной Думе, где «деловитость обсуждения нередко отодвигалась на задний план партийными соображениями и лозунгами».4 В целом он оценивал деятельность Совета

1 Страховский И.М. Губернское устройство//Журнал Министерства юстиции. 1913 г. № 8. С. 75.

2 То же//Журнал Министерства юстиции. 1913 г. № 7. С. 41.

3Там же. С. 152.

4 Крыжановский С.Е. Указ. соч. С. 145. сугубо положительно, считая ее направленной на установление доверительных отношений между правительством и общественностью.

А.Н. Наумов анализировал историю Совета с других позиций, но также признавал конструктивное значение этого органа. Полезность его он видел в том, что «заготовленный в министерских канцеляриях материал обсуждался всесторонне и вдумчиво на многолюдных собраниях, куда приглашался весь цвет провинции служилой и выборной».1 А.Н. Наумов даже сравнивал Совет по делам местного хозяйства с обеими палатами парламента. Некоторые из его подходов в свое время перекочевали в англо-американскую историографию, существовавшую в условиях ограниченного доступа к архивным материалам.

Отметим, что при всей ценности наблюдений и выводов, сделанных непосредственными участниками событий, никто из них не ставил перед собой задачу дать анализ структуры, функций и деятельности Совета по делам местного хозяйства в целом.

Также не акцентировали внимание на Совете те из отечественных историков, кто занимался проблемами реформирования местного управления в России в начале XX в. Историографический анализ их работ дан в Л кандидатской диссертации П.Н. Зырянова. С именем этого историка связано начало изучения деятельности Совета по делам местного хозяйства.

В своей диссертации П.Н. Зырянов подробнейшим образом рассмотрел вопросы, связанные с попытками столыпинского правительства реформировать строй управления в российской деревне. Пять из шести проектов реформ, рассмотренных им в диссертации, обсуждались в Совете по делам местного хозяйства. Это проекты Положений о поселковом управлении, волостном управлении, проект реформы института земских начальников и замены их начальниками участковыми, вопрос о преобразовании уездного управления и проект губернской реформы. Особенностью предмета работы

1 Наумов А.Н. Указ. соч. Т. 2. С. 133.

2 Зырянов П.Н. Крах внутренней политики третьеиюньской монархии в области местного управления. Дисс. к.и.к. М., 1972.

П.Н. Зырянова было то, что основные реформы местного управления не были осуществлены; по выражению автора, они оказались «провалены» дворянством. Подробно анализируя «конкретный ход борьбы в верхах против предложенных реформ», П.Н. Зырянов значительную часть этой борьбы увидел в дискуссиях, происходивших в Совете по делам местного хозяйства.

Исследователь впервые ввел в научный оборот такой источник как журналы Совета. Анализируя их, он отметил, что Совет «до сих пор совершенно не изучен ни в отношении своего состава, ни политической направленности». Тем не менее, П.Н. Зырянов смог выделить несколько важных моментов, характеризующих этот орган. Основываясь на воспоминаниях С.Е. Крыжановского, он указал, что Столыпин предоставил губернским земствам самим избирать своих представителей в Совет, несмотря на то, что по закону членов Совета должен был назначать министр внутренних дел. Зырянов отметил, что следствием этого «либерального жеста» Столыпина явился своеобразный состав «преддумья»: в нем были представлены «как правило, правые и притом - дворяне».1

Замечая, что Столыпин прекрасно понимал, с кем ему придется иметь дело в избранном земствами Совете, П.Н. Зырянов делал вывод: министр понимал также, что «в условиях спада революции главную опасность для его реформ представляют именно такого рода «местные люди», которые вытеснили из земских собраний либералов и полулибералов и трудились над превращением земств в очаги дворянского черносотенства». По словам исследователя, в Совете по делам местного хозяйства Столыпин надеялся с ними «столковаться».2

П.Н. Зырянов в своей диссертации обратился также к конкретным изменениям, которые Совет вносил в правительственные законопроекты. При этом его в первую очередь интересовал результат, а не ход обсуждения этих изменений.

Там же. С. 222.

2 Там же. С. 223.

В задачу исследователя не входило изучение сюжетов, связанных с учреждением Совета в 1904 г. Плеве,1 с количественным и качественным составом этого органа, с механизмами его функционирования, а также с обсуждением в нем ряда законопроектов, не входящих в пакет реформ местного управления.

Необходимо отметить, что указанные задачи не решались в отечественной историографии и после защиты диссертации П.Н. Зырянова. Никто из исследователей не обращался к вопросу об учреждении Совета по делам местного хозяйства в 1904 г. Тем не менее, необходимо выделить монографию Ю.Б. Соловьева. Им подробно охарактеризована политическая ситуация в России накануне и во время революции 1905-1907 гг. в контексте взаимоотношений правительства и земско-дворянской общественности.2 Несмотря на то, что исследователь не обращался к сюжетам, связанным с учреждением Совета по делам местного хозяйства, они бы превосходно вписались в его концепцию. В своей монографии Ю.Б. Соловьев анализирует попытки министерства В.К. Плеве так или иначе сблизиться с земством. Рассмотрев многочисленные эпизоды формальных и неформальных контактов правительства с местными деятелями, автор приходит к выводу, что все они имели целью обмануть земство, обуздать его амбиции, канализировать его политическую активность, не дать реально влиять на деятельность правительства. В концепции, которой придерживается Ю.Б. Соловьев, эта совокупность осуществляемых под руководством Плеве мер определяется как «земская зубатовщина».

B.C. Дякиным3 и Ю.Б. Соловьевым4 развивалась тема участия Совета по делам местного хозяйства в дворянской кампании по противодействию столыпинским реформам.

1 П.Н. Зырянов пишет, что Совет был учрежден Плеве «для каких-то своих, так и не достигнутых целей».

2 Соловьев Ю.Б. Самодержавие и дворянство в 1902-1907 гг. Л., 1991.

3 Дякин B.C. Самодержавие, буржуазия и дворянство в 1907-1911 гг. Л., 1978; Он же. Столыпин и дворянство (провал местной реформы) // Был ли шанс у Столыпина? СПб., 2002. С. 149-189.

4 Соловьев Ю.Б. Самодержавие и дворянство в 1907-1914 гг. Л., 1990.

B.C. Дякин считал, что реформы местного управления «больше всего противоречили интересам крепостников-помещиков» и требовали их немедленного вмешательства. Работу Совета по делам местного хозяйства в своей монографии «Самодержавие, буржуазия и дворянство в 1907-1911 гг.» он рассматривал именно в этом контексте, т.е. затрагивая деятельность Совета лишь постольку, поскольку она касалась противодействия дворянства работе правительства по реформированию страны. Образную характеристику Совета по делам местного хозяйства B.C. Дякин дал в коллективной монографии «Кризис самодержавия в России». В ней Совет назван «мертворожденным эрзацем совещательного представительства», который «гальванизировался в качестве еще одной полубюрократической инстанции, выглядевшей заведомым анахронизмом при наличии законодательных палат».1

Целью монографии Ю.Б. Соловьева было показать, как и под воздействием каких факторов строились взаимоотношения самодержавия и дворянства в послереволюционную эпоху. Автор отмечал, что дворянство не питало на счет смысла и последствий правительственных реформ никаких иллюзий и «видело во всем замысле один только ущерб себе, выставление против себя опасного конкурента, который теперь будет выживать его всякими л способами из деревни, да скоро и выживет».

В рамках своей концепции Соловьев рассматривает созыв Совета по делам местного хозяйства как результат исключительно давления дворянства. В монографии уделено внимание корреляции первых дней работы Совета в марте 1908 г. и проходившего одновременно IV съезда Объединенного дворянства. Автор показывает, как дворянство реагировало на новости из Совета, однако не обращается к вопросу о существовании обратной связи - о реакции Совета на решения Объединенного дворянства. Дело в том, что Ю.Б. Соловьев не использовал материалы Совета по делам местного хозяйства, а опирался на труды B.C. Дякина и протоколы Объединенного

1 Кризис самодержавия в России. Л., 1984. С. 459.

2 Соловьев Ю.Б. Самодержавие и дворянство в 1907-1914 гг. С. 47. дворянства. На самом деле никакой обратной связи не было, поэтому тезис о тесной связи между дворянскими съездами и Советом по делам местного хозяйства нуждается, как представляется, в уточнении.

Соловьев видит в созыве Совета руку дворянства, но не считает его полноценным дворянским органом. Поэтому он не обращается в своем исследовании к конкретным результатам его работы. Так, итоги первой сессии Совета автором не анализируются, а к итогам второй (осень 1908 г.) он обращается лишь постольку, поскольку предводители дворянства выступили там «сплоченной группой под руководством Постоянного Совета [объединенных дворянских обществ]».1

Соловьев отмечает, что столкновение группы членов Совета по делам местного хозяйства с правительством при обсуждении проекта уездной реформы привело к тому, что дворянство убедилось в своей силе и решило, что «непосредственная опасность миновала», а Столыпину пришлось думать уже «об укреплении обороны, а не о продвижении вперед».

Подходы, примененные в перечисленных исследованиях, составили историографическую традицию. В ней Совет по делам местного хозяйства рассматривается как элемент системы противодействия правого поместного дворянства правительству П.А. Столыпина в его попытках модернизации страны и укрепления режима.

Монография В.В. Куликова решительно порывает с этой традицией. В ней изучается проблема правительственного контроля за земствами, понимаемого как "все действия административных инстанций, направленные на регламентацию деятельности земских учреждений и урегулирование конфликтов в сфере управления, где они выступали в качестве одного из л субъектов".

1 Там же. С. 75.

2 Куликов В.В. Земские учреждения и правительственный контроль (вторая половина XIX - начало XX вв.). М., 2001. С. 12.

Автор отмечает, что "в отличие от предшествующих проектов переустройства местного управления и самоуправления деятельность МВД в этом направлении при Столыпине приобретает большую системность и целенаправленность". Однако, "весь комплекс местного самоуправления настолько усложняется по сравнению с серединой прошлого века, что он не может быть кардинально изменен в результате проведения одной общей реформы". Поэтому эта реформа должна была быть осуществлена поэтапно. По поводу центра ее разработки В.В. Куликов выдвигает довольно неожиданный тезис: «основная работа по проекту местных реформ» (курсив мой — К.М.) сосредотачивается в Совете по делам местного хозяйства.1

Также в монографии автор обращается к институциональному аспекту отношения дворянства к столыпинским реформам: «срыв курса реформ во многом был предопределен отношением к ним части дворянства, которое окончательно утрачивало свои позиции в случае их реализации. С самого начала Совет объединенных дворянских обществ занял крайне враждебную позицию.» В.В.Куликов высказывает мнение, что неконструктивная «реакция дворянства, которое даже не пытается анализировать проекты по сути, окончательно подводит историческую черту в положительной деятельности этого сословия. Сама идея правительственного надзора была ему глубоко чужда. Разрешение специальных вопросов местного управления в Совете по делам местного хозяйства, например, об административном надзоре и взаимодействии правительственных и земских учреждений, не интересовало объединенное дворянство по существу, все элементы предлагаемых реформ воспринимались только через призму эгоистических сословных интересов».2

Таким образом, В.В. Куликов впервые однозначно разделил дворянское сословие и Совет по делам местного хозяйства. Осуществляя свое исследование как бы "с чистого листа", не ссылаясь, например, на работы

Там же. С. 218.

2 Там же. С. 220-222.

B.C. Дякина и Ю.Б. Соловьева, автор, возможно, даже с излишней четкостью проводит грань между сходящим с исторической сцены дворянством с его узкосословными интересами и Советом по делам местного хозяйства -основным, по его мнению, инструментом столыпинских местных реформ. Совет объединенного дворянства, и только он, - главный, по мнению автора, сословный орган, Совет же по делам местного хозяйства к дворянству правового отношения не имеет. Тем самым впервые в отечественной историографии осуществлен отход с позиций либеральной прессы начала XX века, зачастую подчеркивавшей классовый характер работы Совета.

Тем не менее, складывается ощущение, что смысл и значение Совета по делам местного хозяйства поняты В.В. Куликовым неточно. Во-первых, "основная работа по проекту местных реформ", конечно, не была, как утверждает автор, сосредоточена в Совете по делам местного хозяйства. В Совет поступали уже готовые документы, которые разрабатывались в Главном управлении МВД по делам местного хозяйства. Во-вторых, в монографии не показана связь Совета с обществом, которая, вообще говоря, является одной из основных характеристик этого учреждения. В-третьих, то, что роль Совета была исключительно совещательной, также в монографии не указано.

Таким образом, в монографии В.В. Куликова имеющаяся историография по сюжетам, связанным с Советом по делам местного хозяйства, используется весьма редко и избирательно. С этим и связаны перечисленные плюсы и минусы работы.

Попытки исследовать деятельность Совета предпринимались в зарубежной, в основном, англо-американской историографии. Изучение преобразований российского государственного порядка в начале XX в. имеет в ней давние традиции. Их анализу посвящена кандидатская диссертация

1 *У

О.В.Ефимова. Вовлекая в орбиту своего исследования более 150 работ,

1 Ефимов О.В. Англо-американская историография реформ П.А. Столыпина: становление и эволюция концепций. Дисс. к.и.н. СПб., 1995.

2 К сожалению, в их число не вошла монография Ф. Вчисло (Wcislo F.W. Reforming rural Russia: state, local society and national politics. Princeton, 1990), которую можно назвать фундаментальной. автор выделяет три этапа развития англо-американской историографии столыпинских реформ. Современный этап, начавшийся в 1970-х гг., характеризуется тем, что зарубежные исследователи получили возможность работать в советских архивах, и, соответственно, их работы стали более предметными. О.В. Ефимов отмечает и другой признак современного этапа -преобладание в историографии получает концепция «пессимистической» школы. Смысл ее в том, что правительственные реформы начала XX века признаются обреченными на неуспех, в этом ее отличие от концепции «оптимистической» школы, которая выросла из эмигрантского мифа о том, что только война помешала успешно завершить преобразования и избежать разрешения накопившихся противоречий революционным путем. Автор не указывает на существование причинно-следственной связи между этими признаками. На наш взгляд, эта связь прямая. Изучение документов изрядно способствует развеиванию мифов.

Сюжету о Совете по делам местного хозяйства ряд авторов уделяет существенное внимание.1 Один из основоположников «пессимистической» школы Л. Хэймсон называл Совет «ошибочно игнорируемым» в историографии. Одним из первых мимоходом затронул вопрос о Совете Дж. Хоскин в своей монографии «Российский конституционный эксперимент. Правительство и Дума». Английский исследователь заложил в англоамериканской историографии недобрую традицию использовать в качестве основного источника по истории Совета по делам местного хозяйства воспоминания А.Н. Наумова. Дело в том, что самарский предводитель дворянства готовил свои мемуары через несколько десятилетий после описывае.мых событий, поэтому допустил в них ряд неточностей. К тому же часть из них допущена, по-видимому, специально. Главная неточность — в том,

1 См. Hosking G.A. The Russian constitutional experiment. Government and Duma, 1907-1914. Cambridge, 1973; Conroy M.S. P.A. Stolypin: practical politics in late tsarist Russia. Boulder, 1976; Reforming rural Russia / ed. by L. Haimson. Bloomington, 1979; Weissman N.B. Reform in tsarist Russia. The state bureaucracy and local government, 1900-1914. New Brunswick, 1981; Manning R.T. The crisis of the old order in Russia. Gentry and government. Princeton, 1982; Wcislo F.W. Reforming rural Russia: state, local society and national politics. Princeton, 1990; Ascher A. P.A. Stolypin: the search for stability in late imperial Russia. Stanford, 2001.

2 Haimson L. Introduction // Reforming rural Russia, p. 9. что члены Совета по делам местного хозяйства не отвергли правительственный вариант уездной реформы, как об этом пишет Наумов, а после тяжелой дискуссии его приняли. Кроме того, Хоскин неверно интерпретировал слова Наумова и датировал конфликт предводителей со Столыпиным весной 1909 г.1 Эти и другие неточности потом кочевали из одной работы в другую. В целом же после выхода монографии Дж. Хоскина история Совета по делам местного хозяйства осталась в англо-американской историографии белым пятном.

Р. Мэннинг, Н. Вейсман и Ф. Вчисло этот пробел ликвидировали лишь частично. В них, кроме, пожалуй, труда Н. Вейсмана, мотивам учреждения Совета Плеве почти не уделяется внимания. Изучать Совет, как правило, начинают с 1908 г., когда он впервые был созван Столыпиным и стал оказывать влияние на его реформы.

Н. Вейсман, анализируя инициативу В.К. Плеве по созданию Совета по делам местного хозяйства и его попытки привлечь земства к обсуждению отдельных решений правительства, делает вывод: Плеве был намерен развивать местное самоуправление и идти навстречу общественным пожеланиям децентрализации. Правда, он понимал децентрализацию своеобразно, допуская ее исключительно при правительственном контроле и управлении.2

Вейсман рассматривал Совет по делам местного хозяйства как единственно допустимую для Плеве форму земского участия в разработке законодательства по местным проблемам. Любая другая форма могла быть понята как «народное представительство и конституционализм».3

Созыв Совета Столыпиным Вейсман не связывал с давлением на правительство с чьей бы то ни было стороны. По его словам, Совет был возрожден точно с теми же функциями восстановления дружеских отношений

1 Hosking G.A. The Russian constitutional experiment, p. 160.

2 Weissman N.B. Reform in tsarist Russia., p. 83.

3 Ibid., p. 85. между правительством и умеренными лидерами из земских и городских собраний, как и задумал Плеве.1

Это стало возможным и необходимым после того, как левая II Дума была распущена, а попытки Столыпина договориться с кадетами потерпели неудачу. В этой ситуации, считает Вейсман, премьер приступил к набору новых союзников из среды более умеренных элементов. Совет по делам местного хозяйства был «средством, идеально подходящим для решения этих задач. Собрания проходили за закрытыми дверями, в безопасности от свирепых взглядов радикальной периодической печати. И только немногие из Л участников были политически левыми, либералами или социалистами».

При том, что непонятно, как американский ученый увидел в составе Совета социалистов, следует признать: его концепция обладает известной стройностью. Обращая внимание на то, что при формировании Совета по делам местного хозяйства власть отдавала предпочтение именно тем социальным группам, которых ставил в наиболее выгодное положение избирательный закон 3 июня 1907 г., Вейсман называл Совет «третьеиюньской монархией в миниатюре».3

Также в указанной работе дан анализ рассмотрения Советом по делам местного хозяйства проекта реформы земской избирательной системы весной 1908 г. Здесь Вейсман оказывается пионером: к этой теме не обращались не только зарубежные, но и советские ученые. Говоря об обсуждении этой реформы, он подчеркивал чувствительность Совета ко всякой демократизации местной жизни.4

К обстоятельствам, делающим труд Вейсмана в части истории Совета по делам местного хозяйства незаконченным, следует отнести ограниченный круг источников, которыми мог пользоваться автор, а также то, что большая часть деятельности Совета осталась в его монографии не рассмотренной. ibid., р. 168.

2 Ibid., р. 177.

3 Ibid.

4 Ibid., р. 180.

Р. Мэннинг, в отличие от своего соотечественника, связывает созыв Совета Столыпиным с давлением, оказываемым на правительство извне. Она ссылается на то, что премьер публично соотнес открытие первой сессии Совета с дворянской кампанией за предварительное рассмотрение законопроектов земствами и с «бесчисленными петициями» по этим проблемам, представленными в правительство. Однако, по ее мнению, в душе Столыпин еще надеялся сохранить смысл своих реформ. С этой целью он и ввел в Совет 22 чиновника министерства внутренних дел.1

Мэннинг делает решительное различие между первой и второй сессией Совета. Она указывает на то, что первоначальный состав Совета слишком легко соглашался с правительственными проектами. Это не устраивало Объединенное дворянство, питавшее поначалу некие иллюзии. В результате IV съезд объединенных дворянских обществ, проходивший параллельно с первой сессией Совета по делам местного хозяйства, направил к царю делегацию. Последняя указала власти, что заседания Совета не являются адекватной заменой рассмотрению законопроектов земскими собраниями, и добилась дополнительного включения в состав Совета девяти губернских предводителей дворянства.

Мэннинг заключает, что это «придало Совету силы противостоять правительственным проектам с новой энергией и определенностью». Обратившись к эпизоду, когда при рассмотрении проекта уездной реформы Столыпин вступил в столкновение с предводителями дворянства и не смог одержать победу, исследователь вписывает его в общий контекст борьбы правительства и поместно-дворянской оппозиции. Мэннинг считает, что настойчивость Столыпина, его нежелание признавать поражение и учитывать мнение Совета по делам местного хозяйства по вопросу уездной реформы, побудили политических союзников предводителей из Объединенного дворянства и крайней правой Государственного Совета перейти в «скрытую

1 Manning R.T. The crisis of the old order in Russia., p. 336. контратаку». Эта контратака выразилась в политическом кризисе вокруг Морского Генерального штаба, который чуть не довел премьера до отставки.1

Именно конфликтом, произошедшим в Совете по делам местного хозяйства, Мэннинг объясняет то, что у Столыпина стали опускаться руки. По ее словам, вскоре после этого «фиаско» Столыпин, «истощенный безуспешными попытками провести реформы без революции, начал испытывать физическое и духовное изнеможение, переросшее в воспаление легких».2

В концепции Р. Мэннинг Совет по делам местного хозяйства является значимым органом, в рамках которого Столыпин сначала пытался договориться с земско-дворянской общественностью, а затем, будучи ей переигран, начал сдавать на внутриполитической арене одну позицию за другой. Совет у Мэннинг плотно вписан в историю России времен столыпинских реформ. К недостаткам работы можно отнести бедноту источниковой базы (применительно к Совету по делам местного хозяйства материалы РГИА не использованы вообще) и, как отчасти следствие этого, излишнее доверие к мемуарным источникам. В частности, Мэннинг принимает на веру утверждение Наумова о том, что «местные деятели» в Совете проголосовали против Столыпина по проекту уездной реформы. Кроме того, история Совета у Мэннинг заканчивается весной 1909 г. Вне поля ее зрения остаются две продуктивные сессии, прошедшие при Столыпине.

Монография Ф. Вчисло в зарубежной историографии является, пожалуй, самым серьезным исследованием внутренней политики России в начале XX в. Анализ истории Совета по делам местного хозяйства также выглядит в его исполнении наиболее качественным. Не в последнюю очередь это связано с использованием широкого круга источников. В процессе исследования Ф. Вчисло привлек обширные материалы РГИА, в том числе, журналы Совета по делам местного хозяйства и даже некоторые из его стенограмм.

1 Ibid., р. 342 .

2 Ibid.

Собственно концепция Вчисло не является новаторской; она находится в русле, проложенном его предшественниками. Так, по его мнению, возрождение «умирающего» Совета по делам местного хозяйства входило в планы министерства по налаживанию контактов с земствами. Совет должен был использоваться «как форум, где избранные земские и городские представители могли совместно с чиновниками обсуждать законопроекты, представляющие взаимный интерес».1

Ф. Вчисло связывает как созыв Совета Столыпиным, так и последовавшее приглашение в его состав предводителей дворянства, с давлением, оказываемым на правительство дворянскими организациями. Он достаточно подробно рассматривает ход прений в Совете весной и осенью 1908 г. В результате он приходит к пониманию того, что большая часть членов Совета по делам местного хозяйства не могла принять «правительственный тезис, что стабильная экономика и гражданское общество - это лучшая защита собственности и порядка»; для них «гражданское общество, рассматриваемое в министерских канцеляриях как основа всего социального и политического порядка. стало синонимом беспорядка, войны всех против всех». Обобщая, можно сказать, что Ф. Вчисло рассуждал в духе А.С. Пушкина, считавшего, как известно, что единственным европейцем в России является правительство.

Говоря об англо-американской историографии проблемы, следует отметить, что вопрос о столыпинских реформах в области местного управления и взаимоотношениях правительства с обществом разрабатывался не менее активно, чем в России, и имеет устоявшуюся историографическую традицию. При этом Совету по делам местного хозяйства в зарубежной историографии придают существенно большее значение, чем это принято в историографии отечественной.

Говоря в целом о минусах зарубежной историографии данного вопроса, следует отметить наряду с упоминавшимся излишним доверием к мемуарам

1 Wcislo F.W. Reforming rural Russia, p. 217.

2 Ibid., p. 269-270. часто встречающуюся путаницу в именах. Например, представитель Саратовского земства в Совете по делам местного хозяйства, отставной ротмистр С.А. Панчулидзев, в литературе стойко именуется Панчулидзе. Человек весьма малосимпатичный, не особо знатный, до истеричности активный апологет монархии, после Октябрьской революции переметнувшийся на службу к победившей стороне, он не раз был назван князем. А гласного Бессарабского уездного земства М.В. Пуришкевича авторы нередко путают с его сыном - скандально известным правым членом Государственной Думы В.М. Пуришкевичем.1 Этот список можно продолжить.

Таким образом, коренная проблема историографии вопроса - отсутствие интереса к Совету по делам местного хозяйства как к самоценному явлению. Этот орган чаще всего изучается в контексте более широкой темы, и его характеристика подчиняется общей концепции работы. По отношению к отечественной историографии можно даже сказать, что сам Совет исследователей зачастую интересует меньше, нежели его материалы, позволяющие характеризовать ход борьбы Столыпина с правой дворянской оппозицией по вопросу о реформах местного строя. При том, что отдельные вопросы истории Совета привлекают внимание исследователей и освещены ими с известной полнотой (например, вопрос о причинах созыва Совета Столыпиным или о его конфликте с предводителями дворянства по поводу уездной реформы), в целом Совет по делам местного хозяйства остается белым пятном в истории столыпинских реформ.

Цель и задачи исследования. Цель исследования — определить место и значение Совета по делам местного хозяйства в системе взаимоотношений власти и общества в России в начале XX в.

Задачами данной работы являются:

1 Ibid., р. 266; Manning R.T. The crisis of the old order in Russia., p. 342.

- изучение вопроса о смысле и мотивах учреждения Совета по делам местного хозяйства;

- характеристика состава и структуры Совета;

- определение места Совета в системе реформ, проводимых правительством П.А. Столыпина;

- подробный анализ содержания проходивших в Совете дискуссий.

Источниковая база исследования.

Первая группа источников, использованных в настоящей работе, - это официальные документы, являющиеся результатом деятельности органов государства. Основными среди таковых являются законодательные акты. Говоря о Совете по делам местного хозяйства, мы не должны забывать, что он функционировал в соответствии с законом. Положение об учреждении Совета и Главного управления по делам местного хозяйства вышло 22 марта 1904 г.1 Историю его подготовки мы рассматриваем в первой главе. Важно, что этот закон не сразу оказался «жизненным» — при Плеве министерство внутренних дел так и не успело созвать Совет.

Совет по делам местного хозяйства, созванный П.А. Столыпиным, соответствовал скорее букве, чем духу закона. Закон предусматривал участие представителей земств в совместной работе с чиновниками министерства над вопросами, имеющими значение для местного хозяйства; при этом указывалось примерное число земцев - 12-15 человек и предусматривалось, что они приглашаются министром, а утверждаются в звании членов Совета на три года императором. Выполняя требования закона, Столыпин сначала предложил земским собраниям самим избрать своих представителей, затем 12 из них представил на утверждение императора, а остальных пригласил участвовать в работе Совета «на правах членов». Закон этим не нарушался. Полномочия же Совета, который по закону обладал совещательными функциями, были таковыми и оставлены.

1 Высочайше утвержденное Положение о Совете и Главном управлении по делам местного хозяйства // Полное собрание законов Российской Империи. Собр. 3-е. Т. 24. Отд. 1-е. №24253. С. 277-283.

Таким образом, Плеве создал форму, которую Столыпин наполнил новым содержанием, демонстрируя обоснованность известного тезиса насчет закона и дышла. Положение о Совете и Главном управлении по делам местного хозяйства имеет ценность как законодательный источник в первую очередь при изучении вопроса об учреждении Совета Плеве в 1904 г.

В этом же контексте весьма информативными являются материалы фонда Собственной его императорского величества канцелярии (РГИА). В составе этого фонда сохранилось дело, включающее в себя официальную переписку по вопросу учреждения Совета по делам местного хозяйства.1 В него входят Записка Хозяйственного департамента МВД в Государственный Совет «Об учреждении Совета и Главного управления по делам местного хозяйства и Управления главного врачебного инспектора», три варианта проекта Положения о центральных учреждениях МВД по делам местного хозяйства: тот, который рассылался в центральные органы государственного управления для получения отзывов, тот, который затем был отправлен в Госсовет, и, наконец, вариант, утвержденный Госсоветом. В дело вошли как сами отзывы, так и ответы на них Министерства.

Изучая вопрос о фактической деятельности Совета по делам местного хозяйства, нам приходится иметь дело с совокупностью материалов, образовавшихся в процессе его работы. Это журналы и доклады комиссий по рассмотренным законопроектам, стенограммы и журналы общего присутствия Совета. Указанные документы хранятся в фондах РГИА, а также, за исключением всех стенограмм и материалов весенней сессии 1909 г., - в фондах Российской национальной библиотеки (Санкт-Петербург).

Стенограммы заседаний Совета по делам местного хозяйства, которые готовились только в течение первой сессии Совета, являются крайне информативным источником для выяснения позиции правительства и земских представителей по вопросам реформы местного управления. Подготовленные

1 РГИА. Ф. 1409. Оп. 6. Д. 350. стенограммы рассылались участникам заседаний для внесения исправлений, «вызываемых в соответствующих частях крайней необходимостью»; на это им давался месяц.1 Перед делопроизводством стояла задача максимально точно отразить в стенограммах позиции выступавших. Между тем, наряду со стенограммами выходили и журналы тех же заседаний. Можно предположить, что на основании записей стенографистов оформлялось два текста: стенограмма и журнал. Таким образом, весной 1908 г. журнал как бы дублировал стенограмму. Информативность этих журналов вызывает нарекания. Так, П.Н. Зырянов ставил вопрос уже об их внешней достоверности. Он указывал, что «с фактами в руках можно доказать случаи выбрасывания целых речей, публикация которых была слишком неудобна для Министерства».2

Тем не менее, сам П.Н. Зырянов пользовался журналами Совета. Стенограммы же долго не вводились в научный оборот. Дело в том, что в фонде Главного управления по делам местного хозяйства сохранились лишь немногие из них,3 а полный комплект стенограмм находится в личном фонде С.А. Панчулидзева.4

На второй сессии Совета по делам местного хозяйства стенограммы уже не печатались и членам Совета не рассылались. Возможно, это решение было принято из-за того, что дискуссии в Совете приобрели более жесткий характер. Так или иначе, с этого времени в распоряжении исследователей находятся лишь журналы, в которых, тем не менее, ход заседаний начинает передаваться подробнее чем раньше.

Помимо материалов собственно Совета по делам местного хозяйства отметим другие источники делопроизводственного характера. Это документы, откладывавшиеся в процессе осуществления государственного управления и имевшие отношение к Совету. Это, в частности, особые журналы заседаний

1 РГИА. Ф. 1652. On. 1. Д. 6. Л. 276.

2 Зырянов П.Н. Указ. соч. С. 15.

3 РГИА. Ф. 1288. On. 1. Совет по делам местного хозяйства.

4 Там же. Ф. 1652. On. 1. Д. 6,12.

Совета Министров,1 переписка канцелярии МВД по делам дворянства с л дворянскими организациями, имевшая следствием созыв Совета, документы Министерства финансов, в том числе, сметы Совета по делам местного хозяйства3 и рассуждения юрисконсультов министерства по поводу предоставления Совету дополнительных прав за счет компетенции других ведомств.4 Учитывались и документы, отложившиеся в фонде Главного управления по делам местного хозяйства, - личные дела и другие сведения о представителях Министерства внутренних дел в Совете.

Следующую важную группу источников представляют материалы земских собраний. Журналы их заседаний, прошедших, как правило, в конце 1907 г., вызывают особый интерес, поскольку там земства избирали своих представителей в Совет по делам местного хозяйства. В одних губерниях это мероприятие прошло спокойно, в других оно вызвало дискуссии о содержании предлагаемых правительством реформ и о роли земств в их осуществлении. В конечном итоге анализ обсуждения этого вопроса в земствах дает представление о том, как они относились к идее созыва Совета как органа земского представительства и его возможной роли во внутренней политике страны. Мы берем для исследования журналы таких губернских земских собраний как крайне правое Курское, имевшее репутацию либерального Тверское, а также Харьковское, Смоленское, Калужское, Уфимское и Казанское. Сюда же можно отнести и Нижегородскую городскую думу. Все эти журналы опубликованы. В Тверской губернском земском собрании избрание представителя вызвало затруднения; это не было сделано вовремя и пришлось специально созывать чрезвычайное собрание. Для прояснения ситуации нами был привлечен фонд Тверской губернской земской управы.5

1 Там же. Ф. 1276. Оп. 20. Д. 18.

2 Там же. Ф. 1283. On. 1. Второе делопроизводство. 1907 г. Д. 20.

3 Там же. Ф.565. Оп. 5. Д. 19643; Оп. 6. Д. 21511; Оп. 14. Д. 121,122.

4 Там же. Ф. 560. Оп. 44. Д. 809.

5 ГАТО. Ф. 800. On. 1. Д. 739. Переписка по выбору представителя губернского земства в Совет по делам местного хозяйства.

К «земской» группе источников можно отнести отчеты членов Совета по делам местного хозяйства направившим их земским собраниям. Известно, что двое из членов Совета такие отчеты составили. Это председатель Уфимской губернской земской управы П.Ф. Коропачинский и гласный Московской городской думы Н.М. Перепелкин.1 Личных впечатлений в этих отчетах мало, их содержание основывается на журналах заседаний Совета.

В диссертации использованы материалы прессы, которая сперва формировала, а затем отражала общественное мнение. Интерес печати к Совету по делам местного хозяйства проявлялся всплесками: сначала накануне его созыва, а затем во время обсуждения наиболее дискуссионных законопроектов. Причем зачастую споры, возникавшие в Совете, получали свое продолжение и развитие на страницах газет. Из либеральной прессы нами использованы кадетская «Речь» и профессорские «Русские ведомости», из правительственной — «Россия», из правой — «Новое время».

К группе источников личного происхождения следует, прежде всего, отнести воспоминания. Мы уже говорили о том, что мемуары членов Совета С.Е. Крыжановского и А.Н. Наумова являются, скорее, историографией. Воспоминания - порой незаменимый источник, однако в силу того, что они создаются некоторое время спустя после описываемых событий, их участники обладают уже иным жизненным опытом и смотрят на прошлое другими глазами, оценки, даваемые мемуаристами, можно скорее отнести к историографии. Было бы большой ошибкой послушно идти за авторами воспоминаний, принимая на веру их утверждения. Однако, сопоставление их с официальными материалами может оказаться весьма информативным, особенно, в условиях дефицита других источников личного происхождения.

1 Коропачинский П.Ф. Реформа местного самоуправления по работам Совета по делам местного хозяйства. Доклад XXXIV очередному Уфимскому губернскому земскому собранию. Уфа, 1908; Он же. Реформа местного управления, земские гужевые дороги и другие законопроекты по работам второй и третьей сессии Совета по делам местного хозяйства. Доклад XXXV очередному Уфимскому губернскому земскому собранию. Уфа, 1910; Перепелкин Н.М. Доклад в Московскую городскую думу о работах весенней сессии Совета по делам местного хозяйства. М., 1908.

Переписка отдельных членов Совета по делам местного хозяйства, хранящаяся, в частности, в личных фондах В.Ф. Джунковского,1 Н.Г. Бюнтинга,2 И.Я. Гурлянда,3 С.А. Панчулидзева,4 позволяет, скорее, составить представление о личных взаимоотношениях некоторых членов Совета друг с другом, но не о деятельности этого органа.

С содержательной точки зрения к источникам личного происхождения следует отнести и протоколы допросов С.Е. Крыжановского в Чрезвычайной следственной комиссии (ЧСК) Временного Правительства.5 Бывший товарищ министра внутренних дел рассказал много интересного о своей службе, в том числе, и о Совете по делам местного хозяйства. Также в фондах ЧСК хранятся черновики воспоминаний С.Е. Крыжановского.

Методология исследования.

Своеобразие предмета исследования обуславливает и методологию работы. Совет по делам местного хозяйства, представлявший из себя на самом деле нечто среднее между государственным учреждением и общественной организацией, необходимо изучать в контексте представлений как членов столыпинской команды в правительстве о существе реформ, так и их партнеров из «местных деятелей» о пределах допустимых преобразований.

Как писал французский мыслитель Р.Арон, «уловить смысл действия или исторического факта означает.найти намерение действующих лиц или, выражаясь феноменологическими терминами, интенциональные содержания их жизненного опыта».6 Навязывая же чужой опыт современникам изучаемых событий, историк теряет всякие ориентиры при классификации того или иного явления, при определении намерений героев своего повествования. Иными словами, феноменологический подход, предполагающий изучение

1 ГАРФ. Ф. 826.

2 ГАТО. Ф. 1064.

3 РГИА. Ф. 1629.

4 Там же. Ф. 1652.

3 ГАРФ. Ф. 1467. On. I. Д. 9S9.

6 Арон Р. Измерения исторического сознания И Избранное: Измерение исторического сознания. М., 2004. С. 15. самосознания человека и общества в динамике их собственных изменений»,1 в данном исследовании представляется чрезвычайно продуктивным. В рамках & этого общего подхода были использованы специально-исторические методы: историко-генетический, позволяющий проследить за трансформациями Совета по делам местного хозяйства за время его активного существования, и историко-системный, дающий возможность проанализировать этот орган с точки зрения структурно-функционального подхода.

Когда мы беремся анализировать ход прений по законопроектам, перед нами встает проблема отделения главного от второстепенного, принципиальной позиции сторон от стремления выторговать небольшую уступку. Учитывая схему, по которой строилась работа Совета по делам местного хозяйства, мы посчитали допустимым взять для анализа лишь часть прений вокруг каждого из законопроектов. Схема работы Совета сводилась к тому, что комиссия, первоначально рассматривавшая законопроект, сама или с помощью министерства выделяла его главные основания и формулировала по ^ ним свою позицию. Уже затем шло постатейное обсуждение законопроекта. В общем присутствии схема повторялась: сначала обсуждали заключение комиссии, затем отдельные статьи. В настоящей работе мы анализируем прения вокруг общих положений, не обращаясь к изменениям, предлагаемых Советом при постатейном обсуждении законопроектов.

Научная новизна. Научная новизна исследования заключается в следующем:

- Совет по делам местного хозяйства рассматривается как общественно-государственная структура, являющаяся самоценным историческим явлением;

- исходя из того, что Совет объединил в себе представителей власти и общества, он анализируется как полноценный элемент политической системы России времен столыпинских реформ;

1 Каравашкии А.В., Юрганов А.Л. Опыт исторической феноменологии: Трудный путь к очевидности. М., 2003. С.331.

2 См.: Ковальченко И.Д. Методы исторического исследования. М., 2003. С. 184-186,197-205.

- подробно изучаются и анализируются дискуссии, проходившие в Совете по ключевым вопросам реформы местного самоуправления;

- в научный оборот вводится ряд документов, касающихся истории Совета, в том числе стенограммы его заседаний.

Структура работы. Данное исследование состоит из введения, трех глав, заключения и списка источников и литературы.

Во введении определяется актуальность темы диссертации, предмет и объект исследования, хронологические рамки работы, характеризуется настоящее состояние историографии изучаемой проблемы, выделяются цели и задачи исследования, дается оценка источниковой базы, описывается методология, научная новизна и структура работы.

В первой главе речь идет об учреждении Совета по делам местного хозяйства, оценивается состояние взаимоотношений власти и земско-дворянской общественности накануне, во время и сразу после революции 1905-1907 гг., рассматривается ход выборов в Совет, дается характеристика его состава и организационного устройства.

Во второй главе детально анализируется работа Совета по делам местного хозяйства в наиболее конструктивный период его деятельности — в весеннюю сессию 1908 г. Тогда им были рассмотрены проекты реформ волостного и поселкового управления, проект реформы земской избирательной системы, а также вопрос о выделении крупных городов из состава земств.

Третья глава посвящена периоду, когда отношения Столыпина и «местных деятелей» в Совете стали портиться, и влияние этого органа начало падать. Анализируется работа Совета осенью 1908 г., когда были рассмотрены вопросы о реформе губернского и уездного управления, а также проект о введении института участковых комиссаров. Дается характеристика трем последующим сессиям Совета - весной и осенью 1909 г. и осенью 1910 г., когда правительство уже перестало выносить на рассмотрение этого органа ключевые для страны вопросы.

В заключении сделана попытка определить место Совета по делам местного хозяйства в системе столыпинских реформ.

Апробация научных результатов.

Основные положения исследования были изложены в ряде публикаций, посвященных Совету по делам местного хозяйства, докладывались на научных конференциях.

Практическое использование работы. Выводы работы могут быть использованы при анализе взаимоотношений власти и общества, попыток проведения реформ в области местного управления и самоуправления, особенностей политической системы России в начале XX века.

Список научной литературыМогилевский, Константин Ильич, диссертация по теме "Отечественная история"

1. объявления по делам, касающимся местного хозяйства.4

2. РГИА. Ф. 1288. Оп. 26. д. 122/а. Л. 9-12.2 Там же. Л. 2-3.3 Там же. Л. 14.

3. Гурко В.И. Указ. соч. С. 602.

4. Отчет о деятельности справочного отдела. С. 25.

5. Гурко И.В. Указ. соч. С. 615.Глава 2. Первая сессия Совета по делам местного хозяйства

6. Поселковое устройство как особая форма для удовлетворения потребностей благоустройства и благосостояния представляется желательным и в известных случаях необходимым.

7. Поселковое управление организуется на началах бессословности и самоуправления.

8. Существовавшие у прежних волостных учреждений функции местного благоустройства предлагалось сохранить с возможностью «факультативного расширения».

9. Территория волости должна была из «чересполосной» стать сплошной, в совокупности волости должны были составить территорию уезда; согласно проекту они являлись бессословными учреждениями.

10. Избрание волостных гласных предлагалось производить по двум разрядам: а) земельными обществами и товариществами; б) остальными владельцами недвижимости.

11. Общее число волостных гласных (от 30 до 50 человек) должно было распределяться между этими разрядами пропорционально суммесборов, уплачиваемых избирателями каждого из них.

12. Избрание гласных по первому разряду предполагалось производить на соответствующих земельных и товарищеских сходах.

13. Вводилась должность волостного сотского, исполняющего на территории волости все обязанности сельской полиции, а также «полевых и лесных сторожей».

14. В отношении исполнительных органов волости вводился принципдвойного подчинения: по делам земской компетенции онируководствовались поручениями земства; по остальным -соответствующих должностных лиц.

15. Общий надзор за законностью действий всего волостного управления поручался правительственному участковому комиссару.

16. В случае неисполнения или ненадлежащего исполнения волостным старшиной или его помощниками своих служебных обязанностей уездный совет мог удалить их от должности или подвергнуть дисциплинарным взысканиям.

17. Реформа волостного управления срочна и необходима.

18. В основу построения реформируемой волости должен быть положен принцип всесословности.

19. Журналы Совета по делам местного хозяйства. Весенняя сессия 1908 г. СПб., 1909. Доклад комиссии по волостному управлению. С. 3-4.

20. Преобразуемая волость должна носить характер административно-хозяйственного органа.

21. Волости, как административно-хозяйственной единице, могут быть предоставлены некоторые полицейские функции.

22. Преобразуемой волости должны быть предоставлены некоторые хозяйственно-административные функции в сфере земских мероприятий, производящихся на ее собственный счет.

23. Волость должна являться также «исполнительным органом постановлений уездных и губернских земских собраний, подобно тому, как это имеет место во взаимоотношениях губернских и уездных земств».

24. В основание избирательного права для выборов гласных должен быть положен принцип имущественного ценза, независимо от рода недвижимых имуществ.

25. Принцип избрания волостных гласных по двум разрядам комиссия приняла в редакции, изложенной в министерском проекте.

26. Право волости на самообложение комиссия поддержала, указав при этом, что необходимо установить для него предельные нормы.

27. Города из первой группы выделить в самостоятельные губернские земские единицы, из второй в уездные, города из третьей группы оставить в составе земств.

28. Необходимо предоставить городам право выделяться в самостоятельные губернские и уездные земские единицы.

29. Признаком для получения такого права городом может служить только численность населения как единственная точно устанавливаемая величина.

30. Для выделения города в самостоятельную губернскую земскую единицу численность населения его должна быть не менее 100 тыс. жителей; для выделения в уездную земскую единицу — не менее 25 тыс. жителей.

31. См. Зырянов П.Н. Крах внутренней политики. С. 312-327.

32. Журналы Совета по делам местного хозяйства. Осенняя сессия 1908 г. СПб., 1909. Журнал общего присутствия. № 3. Заседание 29 ноября 1908 г. С. 16.

33. Журналы Совета по делам местного хозяйства. Осенняя сессия 1908 г. СПб., 1909. Журнал общего присутствия. № 4. Заседание 1 декабря 1908 г. С. 5.

34. П.А.Столыпин: Переписка. С. 627.2 Там же. С. 627-628.3 Там же. С. 626.

35. Крыжановский С.Е. Указ. соч. С. 99.

36. Журналы Совета по делам местного хозяйства. Осенняя сессия 1908 г. СПб., 1909. Журнал комиссии по проекту Положения об уездном управлении № 2. Заседание 21 ноября 1908 г. С. 5.

37. Журналы Совета по делам местного хозяйства. Осенняя сессия 1908 г. СПб., 1909. Журнал общего присутствия № 5. Заседание 2 декабря 1908 г. С. 9.

38. Наумов А.Н. Из уцелевших воспоминаний. С. 137.

39. Журналы Совета по делам местного хозяйства. Осенняя сессия 1908 г. СПб., 1909. Журнал комиссии по проекту Положения об уездном управлении № 10. Заседание 3 декабря 1908 г. С. 1.

40. Зырянов П.Н. Крах внутренней политики. С. 347-348.3 Там же. С. 350.

41. Зырянов П.Н. Крах внутренней политики. С. 356.

42. Журналы Совета по делам местного хозяйства. 1908 г. Осенняя сессия. СПб., 1909. Доклад комиссии по проекту преобразования учреждений губернского управления. С. 4.

43. Зырянов П.Н. Крах внутренней политики. С. 377.

44. Страховский И.М. Указ. соч. С. 77.

45. Крыжановский С.Е. Воспоминания. С. 149-150.

46. Натуральная дорожная повинность, по мнению комиссии, солидарному с правительственным проектом, должна носить «вещный» характер с распространением ее на все недвижимые имущества уезда.

47. Комиссия согласилась, что в законе необходимо установить максимальные пределы расстояний и числа дней работы при исполнении натуральной повинности. При раскладке повинности комиссия потребовала использовать регрессивное начало.

48. Комиссия единогласно согласилась с тем, что для удовлетворения потребностей городов и земств в кредите необходимо учредить особый государственный банк.

49. Комиссия посчитала необходимым отменить систему хлебных ссуд «в современной ея постановке», не лишая себя возможности в дальнейшем рассмотреть ссудную операцию как один из способов продовольственной помощи.

50. Все дело «обеспечения народного продовольствия» должно быть из рук правительства передано земству.

51. Журналы Совета по делам местного хозяйства. 1909 г. Осенняя сессия. СПб., 1910. Сводный доклад комиссий по законопроекту о распространении Положения о земских учреждениях 1890 г. на 9 западных губерний. С. 1-3.

52. Кризис самодержавия в России. М., 1984. С. 459.

53. Weissman N.B. Reform in tsarist Russia., p. 177.

54. Hosking G.A. The Russian constitutional experiment, p. 160.

55. Manning R.T. The crisis of the old order in Russia, p. 342.

56. Неопубликованные источники. Государственный архив Российской Федерации (ГАРФ):

57. Ф. 543. Коллекция рукописей Царскосельского дворца.2. Ф. 570. А.А. Макаров.3. Ф. 826. В.Ф. Джунковский.

58. Ф. 1467. Чрезвычайная следственная комиссия. Российский государственный исторический архив (РГИА):

59. Ф. 560. Общая канцелярия Министерства финансов.

60. Ф. 565. Департамент государственного казначейства.7. Ф. 1276. Совет Министров.

61. Ф. 1278. Государственная Дума.9. Ф. 1282. Канцелярия МВД.

62. Ф. 1283. Канцелярия МВД по делам дворянства.

63. Ф. 1284. Департамент общих дел МВД.

64. Ф. 1288. Главное управление по делам местного хозяйства МВД.

65. Ф. 1291. Земский отдел МВД.

66. Ф. 1405. Канцелярия Министерства юстиции.

67. Ф. 1409. Собственная его императорского величества канцелярия.16.Ф. 1629. И .Я. Гурлянд.

68. Ф. 1652. С.А. Панчулидзев.18. Ф. 1662. П.А. Столыпин.Государственный архив Тверской области (ГАТО):

69. Ф. 800. Тверская губернская земская управа.

70. Ф. 1064. Н.Г. фон Бюнтинг.1.. Пресса21.Народное хозяйство, 1903.22.Новое время, 1908.23.Речь, 1908.24.Россия, 1908.25.Русские ведомости, 1908.

71. I. Опубликованные источники.

72. Высочайше утвержденное Положение о Совете и Главном управлении по делам местного хозяйства // Полное собрание законов Российской Империи. Собр. 3-е. Т. 24. Отд. 1-е. №24253. С. 277-283.

73. Доклад Совета по делам местного хозяйства. по вопросу об изменении положения губернаторов согласно проекта Правительства о преобразовании Общего учреждения губернского. СПб., 1909

74. Журнал чрезвычайного Смоленского губернского земского собрания. Заседание 30 мая 1907 г. Смоленск, 1907.

75. Журналы XLIII очередного Смоленского губернского земского собрания. Смоленск, 1908.

76. Журналы заседаний XLIII очередного Курского губернского земского собрания. 1908 г. Курск, 1908

77. Журналы Совета по делам местного хозяйства. 1908 г. Весенняя сессия. СПб., 1909.

78. Журналы Совета по делам местного хозяйства. 1908 г. Осенняя сессия. СПб., 1909.

79. Журналы Совета по делам местного хозяйства. 1909 г. Осенняя сессия. СПб., 1910.

80. Журналы Совета по делам местного хозяйства. 1910 г. Осенняя сессия. СПб., 1911.

81. Журналы Тверского очередного губернского земского собрания сессии 1907 г. (8-19 декабря) и чрезвычайного собрания 16-17 мая 1908 г. и приложения к ним. Тверь, 1908.

82. Журналы Тверского губернского земского собрания с приложениями 44-й очередной сессии 1908 г. и 25-го чрезвычайного собрания. Тверь, 1909.

83. Журналы Уфимского губернского земского собрания XXX очередной сессии 1907 г. Уфа, 1908.

84. Журналы Уфимского губернского земского собрания XXXI основной и XLI чрезвычайной сессий 1908 и 1909 гг. Уфа, 1909.

85. Коропачинский П.Ф. Реформа местного самоуправления по работам Совета по делам местного хозяйства. Доклад XXXIV очередному Уфимскому губернскому земскому собранию. Уфа, 1908.

86. Коропачинский П.Ф. Реформа местного управления, земские гужевые дороги и другие законопроекты по работам второй и третьей сессии Совета по делам местного хозяйства. Доклад XXXV очередному Уфимскому губернскому земскому собранию. Уфа, 1910.

87. Материалы для истории Тверского губернского земства. 1886-1908 гг. Тверь, 1909. Т. VI.

88. Нижегородская городская дума. Доклад городской управы по вопросу об отделении г. Нижнего Новгорода от уездного земства. Нижний Новгород, 1883.

89. Отчет о деятельности Справочного Отдела при Совете по делам местного хозяйства со дня его основания 5 декабря 1908 года — по 1 ноября 1910 года. СПб., 1910.

90. П.А. Столыпин: Переписка. М., 2004.

91. П.А. Столыпин: Программа реформ. Документы и материалы. М., 2003. Т. 1-2.

92. Перепелкин Н.М. Доклад в Московскую городскую думу о работах весенней сессии Совета по делам местного хозяйства. М., 1908.

93. Постановления Казанского губернского земского собрания 43-й очередной сессии 15-23 декабря 1907 г. и 3-13 января 1908 г. Казань,1908.

94. Протоколы Нижегородской городской думы за 1908 г. Н. Новгород,1909.

95. Сумцов Н.Ф. А.К. Погорелко. Харьков, 1913.

96. Эраст Константинович Бродский. Краткий биографический очерк. Екатеринослав, 1908.1.. Воспоминания.

97. Гурко В.И. Черты и силуэты прошлого. Правительство и общественность в царствование Николая II в изображении современника. М., 2000.

98. Джунковский В.Ф. Воспоминания. М., 1997. Т. 1-2.

99. Коковцов В.Н. Из моего прошлого (1903-1919). Мн., 2004.

100. Крыжановский С.Е. Воспоминания. Берлин, 1938.W

101. Наумов А.Н. Из уцелевших воспоминаний. Нью-Йорк, 1954. Т. 1-2.

102. Рейн Г.Е. Из пережитого. 1907-1918. Берлин, 1935.ЛИТЕРАТУРА

103. Аврех А.Я. Столыпин и Третья Дума. М., 1968.

104. Аврех А.Я. Царизм и третьеиюньская система. М., 1966.

105. Александровский Ю. Новая волость. Положение о поселковом управлении. Положение о волостном управлении. СПб., 1909.

106. Анфимов A.M. Крупное помещичье хозяйство Европейской России (конец XIX начало XX века). М., 1969.

107. Арон Р. Измерения исторического сознания // Избранное: Измерение исторического сознания. М., 2004.

108. Власть и реформы. СПб., 1996.

109. Вчисло Ф. Отношения между правительством и местной властью. Столыпин и третьеиюньская монархия // Реформы или революция? Россия 1861-1917 гг. СПб., 1992.

110. Дубровский С.М. Сельское хозяйство и крестьянство России в период империализма. М., 1975.

111. Дубровский С.М. Столыпинская земельная реформа: из истории сельского хозяйства и крестьянства России в начале XX в. М., 1963.

112. Дякин B.C. Земство в третьеиюньской монархии (структура избирателей и гласных) // Исторические записки. Т. 115. М., 1987.

113. Дякин B.C. Самодержавие, буржуазия и дворянство в 1907-1911 гг. Л., 1978.

114. Дякин B.C. Столыпин и дворянство (провал местной реформы) И Был ли шанс у Столыпина? СПб., 2002. С. 149-189.

115. Дякин B.C. Структура имущих верхов России в к. XIX н. XX вв.: к постановке вопроса // Английская набережная, 4. СПб., 1997. С. 127148.

116. Зиновьев Н. Министерский проект реформы местного управления. СПб., 1909.

117. Зырянов П.Н. Крах внутренней политики третьеиюньской монархии в области местного управления. Дисс. к.и.н. М., 1972.

118. Зырянов П.Н. Петр Столыпин: политический портрет. М., 1992.

119. Зырянов П.Н. Российская государственность в XIX начале XX века // Свободная мысль. 1995. № 8. С. 110-122.

120. Зырянов П.Н. Третьеиюньская монархия в современной американской историографии // История СССР. 1970. № 5.

121. Зырянов П.Н. Третья Дума и вопрос о реформе местного суда и волостного самоуправления // История СССР. 1969. № 6.

122. Ефимов О.В. Англо-американская историография реформ П.А.Столыпина: становление и эволюция концепций. Дисс. к.и.н. СПб., 1995.

123. Иславин М.В. Обзор трудов Кахановской комиссии. СПб., 1908.

124. Каравашкин А.В., Юрганов A.JI. Опыт исторической феноменологии: Трудный путь к очевидности. М., 2003.

125. Катков М.А. Роль уездных предводителей дворянства в государственном управлении России. К вопросу о реформе уездного управления. М., 1914.

126. Ковальченко И.Д. Методы исторического исследования. М., 2003.

127. Корелин А.П. Петр Аркадьевич Столыпин // Российские реформаторы XIX начала XX в. М., 1995.

128. Корелин А.П. Россия сельская на рубеже XIX — XX вв. // Россия в начале XX века. М., 2002.

129. Королева Н.Г. Земство на переломе (1905-1907). М., 1995.

130. Кризис самодержавия в России. JI., 1984.

131. Куликов В.В. Земские учреждения и правительственный контроль (вторая половина XIX начало XX вв.). М., 2001.

132. Могилевский К.И. Выборы в Совет по делам местного хозяйства и проблема классификации его состава // Наше отечество. Страницы истории. М., 2005. Вып. 4. С. 90-97.

133. Могилевский К.И. К вопросу о Совете по делам местного хозяйства: обзор источников // Наше отечество. Страницы истории. М., 2003. Вып. 2. С. 71-78.

134. Могилевский К.И. Учреждение Совета по делам местного хозяйства // Наше отечество. Страницы истории. М., 2004. Вып. 3. С. 64-76.

135. Немировский А.О. Реформа городского самоуправления. СПб., 1911.

136. Председатель Совета Министров Петр Аркадьевич Столыпин: составлено Е.В. по сообщениям прессы за три года (8 июля 1906 8 июля 1909 г.). СПб., 1909.

137. Проблемы социально-экономической и политической истории России XIX начала XX в. СПб., 1999.

138. Реформы или революция? Россия 1861-1917 гг. Материалы международного коллоквиума историков. СПб., 1992.

139. Савельев А.А. В.К. Плеве и земство // Земство и власть. Арзамас, 1995. С. 63-94.

140. Слепова О.В. Основные направления внутренней политики Совета министров под руководством П.А. Столыпина: историографический обзор // Наше отечество. Страницы истории. М., 2003. С. 51-65.

141. Соловьев Ю.Б. Самодержавие и дворянство в 1902-1907 гг. JL, 1991.

142. Соловьев Ю.Б. Самодержавие и дворянство в 1907-1914 гг. JL, 1990.

143. Соминич Г.Е. Личный фонд Петра Аркадьевича Столыпина в ЦГИА СССР // Советские архивы. 1991. № 1. С. 84-92.

144. Столыпин и местное самоуправление. М., 1992.

145. Страховский И.М. Губернское устройство // Журнал Министерства юстиции. 1913 г. № 7-9.

146. Черменский Е.Д. Буржуазия и царизм в первой русской революции. М., 1970.

147. Шелохаев В.В. Общенациональные интересы в конфронтационном обществе // Россия: государственные приоритеты и национальные интересы. М., 2000.

148. Ascher A. The search for stability in late imperial Russia. Stanford, 2001.

149. Conroy M.S. P.A. Stolypin: practical politics in late tsarist Russia. Boulder, 1976.

150. Conroy M.S. Stolypin's attitude toward local self-government // Slavonic and East European Review. London, 1968, July, vol. 46, No. 107.

151. Haimson L.H. Introduction: the Russian landed nobility and the system of the Third of June // The politics of rural Russia, 1905-1914. Bloomington, 1979. P. 1-29.

152. Hosking G.A. The Russian constitutional experiment. Government and Duma, 1907-1914. Cambridge, 1973.

153. Hosking G.A., Manning R.T. What was the United Nobility? // The politics of rural Russia, 1905-1914. Bloomington, 1979. P. 142-183.

154. MacNaughton R.D., Manning R.T. The crisis of the Third of June system and political trends in the zemstvos, 1907-1914 // The politics of rural Russia, 1905-1914. Bloomington, 1979. P. 184-218.

155. Manning R.T. The crisis of the old order in Russia. Gentry and government. Princeton, 1982.

156. Wcislo F.W. Reforming rural Russia: state, local society and national politics. Princeton, 1990.

157. Weissman N.B. Reform in tsarist Russia. The state bureaucracy and local government, 1900-1914. New Brunswick, 1981.