автореферат диссертации по социологии, специальность ВАК РФ 22.00.08
диссертация на тему: Становление системы управления государственной гражданской службой субъектов Российской Федерации

Полный текст автореферата диссертации по теме "Становление системы управления государственной гражданской службой субъектов Российской Федерации"

005050235

На правах рукописи

Овчаренко Роман Константинович

СТАНОВЛЕНИЕ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБОЙ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

22.00.08 - социология управления

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени доктора социологических наук

Ростов-на-Дону - 2012

005050235

Работа выполнена в Южно-Российском институте - филиале ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации»

Научный консультант Зинченко Геннадий Павлович,

Заслуженный деятель науки РФ, доктор философских наук, профессор

Бойков Владимир Эрихович,

Заслуженный деятель науки РФ, доктор философских наук, профессор, Центр социально-политического мониторинга ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации», директор

Епифанцев Сергей Николаевич,

доктор социологических наук, ОАО «Российские железные дороги», вице-президент - статс-секретарь

Щербакова Лидия Ильинична,

доктор социологических наук, профессор, ФГБОУ ВПО «Южно-Российский государственный технический университет (Новочеркасский политехнический институт)», проректор по образовательной деятельности

Ведущая организация ФГБОУ ВПО «Московский государственный

гуманитарно-экономический институт»

Защита состоится 19 апреля 2012 г. в 10.00 на заседании диссертационного совета Д 212.208.01 по философским и социологическим наукам в ФГАУ ВПО «Южный федеральный университет» (344006, г. Ростов-на-Дону, ул. Пушкинская, 160, ИППК ЮФУ, ауд. 34).

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Южного федерального университета.

Автореферат разослан 17 марта 2012 г.

Официальные оппоненты

Ученый секретарь диссертационного совета

Верещагина Анна Владимировна

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. События новейшей мировой истории, в том числе процессы глобализации, экономический кризис 2008 г., выявили острую потребность в модернизации российского государства и всех сфер нашего общества. Как отмечал Президент РФ Д.А. Медведев в своем ежегодном Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 12 ноября 2009 г.: «В XXI веке нашей стране вновь необходима всесторонняя модернизация. И это будет первый в нашей истории опыт модернизации, основанной на ценностях и институтах демократии... Вместо архаичного общества, в котором вожди думают и решают за всех, станем обществом умных, свободных и ответственных людей... Вместо прошлой построим настоящую Россию -современную, устремленную в будущее молодую нацию, которая займет достойные позиции в мировом разделении труда...»'

При этом, как отмечает В.В. Путин: «Устойчивое развитие общества невозможно без дееспособного государства».2 Поэтому одним из институтов, который, прежде всего, целесообразно усовершенствовать, является российская государственная служба. Отметим, что и сама модернизация в целом, и любое частное преобразование во многом будут зависеть не только от воли политического руководства, но и способности российского чиновничества ее реализовать. Именно государственные служащие реально претворяют в жизнь государственную политику во всех сферах общества, непосредственно от их работы во многом зависят результаты любых реформ. Оценивая в 2005 г. результаты административной реформы, М.К. Горшков отмечал: «Логика административной реформы состояла в том, что двигателем модернизации страны должна была стать новая российская бюрократия. Но этого не получилось, в конечном итоге подвело качество нашего чиновничества... Управленческий слой нашего государства несет особые функции. Если он не будет служить примером для народа, то у людей исчезнет мотивация к обновлению страны. В модернизации должна быть кровно заинтересована вся вертикаль власти сверху донизу. Пока этого нет»3. Поэтому модернизация государства, общества невозможна без реформирования государственной службы.

Организационные и правовые основы построения государственной службы уже созданы. На современном этапе реформы должна быть сформирована целостная система государственной службы, завершено реформирование ее видов и создана система управления государственной службой. Именно формирование такой системы определено в качестве одной из основных целей Федеральной программы «Реформирование и развитие систе-

1 Официальный сайт Президента России [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://krcrnlin.ru.

Путин В.В. Демократия и качество государственного управления. Владимир Путин о развитии демократических институтов в России // Коммерсант. - 2012. - № 21. -

7 февр.

Горшков М.К. Российское общество как оно есть (опыт социологической диагностики). -М.: Новый хронограф, 2011. - С. 586.

мы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)», утвержденной Указом Президента РФ от 10.03.2009 № 261.

В то же время система управления гражданской службой необходима не только для административного и организационного воздействия на гражданскую службу. Она направлена и на ее кадровое обеспечение. В.В. Путин подчеркивает: «Для качественного решения сложных задач государственного управления необходим адекватный по уровню квалификации и опыту работы состав государственных служащих»1. Для чего необходимо «...внедрить новые принципы в кадровой политике - в системе отбора чиновников, их ротации, их вознаграждения... создавая мотивацию для тех людей, которые готовы служить России верой и правдой»2.

Кроме того, одной из ее основных задач, по нашему мнению, целесообразно определить влияние на ментальные и ценностные основы государственной службы, формирование социально-морального облика российского чиновничества, в конечном итоге изменение внутреннего ценностно-нормативного комплекса, системы ролевых отношений и внешнего имиджа российской бюрократии в целом.

Процессы создания и совершенствования системы управления гражданской службой должны неразрывно происходить как на федеральном, так и на региональном уровнях государственной службы. В то же время на этом пути существуют еще немало нерешенных теоретических и практических проблем. Прежде всего необходимо еще раз внимательно проанализировать состояние гражданской службы, особенности ее организации и функционирования на современном этапе, выявить имеющиеся «болевые точки» и ресурсы, а уже на этой основе осуществлять дальнейшие преобразования.

Кроме прочего, сам термин «управление государственной гражданской службой» и процесс такой работы требуют своего всестороннего научного осмысления. Следует также обратить внимание на тот факт, что в практическом аспекте проделана недостаточная работа. Организационная платформа формирования системы управления гражданской службой окончательно не создана -в настоящее время не образован федеральный орган по управлению государственной службой, его функции выполняет ряд федеральных структур. В субъектах Российской Федерации ситуация по данному вопросу также неоднозначна — соответствующие органы по управлению гражданской службой созданы лишь в шести субъектах РФ: Белгородской, Московской, Новгородской, Омской и Ростовской областях, Республике Коми. Однако пример Ростовской области показывает, что работа такого органа ограничивается, как правило, реализацией только тех мероприятий, обязательность осуществления которых прямо предписана законодательством. Зачастую она носит сугубо формальный характер: участие в работе конкурсных и аттестационных комиссий; осуществление проверок кадровых служб государственных органов на предмет соответствия ведения кадровой работы законодательству о государственной гражданской службе; подготовка отдельных справочных информаций,

1 Путин В.В. Демократия и качество государственного управления. Владимир Путнн о развитии демократических институтов в России // Коммерсант. - 2012. - № 21. - 7 февр.

2 Там же.

статданных; в редких случаях издание методических пособий по отдельным вопросам применения законодательства о гражданской службе. При этом можно говорить не только об отсутствии инновационной составляющей в деятельности этого органа, но и об отсутствии реализации ряда положений законодательства о государственной гражданской службе, например, в части проведения экспериментов на гражданской службе.

Таким образом, отсутствие единых подходов к пониманию сущности и содержания управления государственной гражданской службой, недостаточность теоретико-методологической базы, практического опыта, малочисленность прикладных наработок и методик в обозначенной области обусловливают высокую степень актуальности избранной темы.

Степень научной разработанности темы. Основой нашего исследования является рассмотрение государственной гражданской службы как социального института. Отметим, что наибольшее распространение институциональный анализ получил в первой половине XX в. Здесь следует отметить Л. Балларда, У. Гамильтона, Г. Гильмана, Ч. Кули, Т. Парсонса, К. Панузио, Д. Хоманса, Ф. Чэпина, Д. Хертзлера, Д. Фейблмана, в интерпретации которых социальные институты в той или иной мере представляют собой механизмы внедрения в сознание человека рационалистических установок и норм поведения личности в обществе1.

Особый интерес для нашего исследования представляет подход Я. Щепаньского , в понимании которого институт предстает как система учреждений, в которых определенные люди, избранные членами групп, получают полномочия для выполнения определенных и безличных функций ради удовлетворения существующих индивидуальных и общественных потребностей и ради регулирования поведения других членов групп.

В XX в. институционализм распался на «старый» и «новый». Д. Норт понимает институты как правила игры в обществе или созданные человеком ограничительные рамки, которые организуют взаимоотношения между людьми3.

В качестве объективной основы строения социального института выступает структура социального действия, рассмотрению которого посвящены работы М. Вебера , поскольку именно необходимость организации и регулирования социальных действий вызывает к жизни появление социальных институтов. В

1 Cooley Ch. Social Organization. A Study of the Larger Mind. - N.Y., 1929; Hamilton W.H. Institution // Encyclopedia of the Social Sciences. - Vol. 8. - L„ 1932; Gilman G. An Inquiry into the Nature and Use of Authority // Organization Theory in Industrial Practice. - N.Y., 1962; Chapin F.St. Contemporary American Institutions. A Sociological Analysis. - N.Y., 1935; Parsons T. Essays in Sociological Theory. - N.Y., 1962; Ballard L. V. Social Institutions. - N.Y.; L„ 1936; Hornaus G.С. The Nature of Social Science. - N.Y., 1967; Hertzler J.О. Social Institutions. - N.Y., 1946; Pammzio C. Major Social Institutions. - N.Y., 1946; Feibleman J.K. The Institutions of Society. - L., 1956.

2 См.: Щепаньский Я. Элементарные понятия социологии. - M., 1969.

См.: Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. - М.: Начала, 1997.

Вебер М. Основные социологические понятия // Вебер М. Избранные произведения / Пер. с нем. М.И. Левиной. - М.: Прогресс, 1990.

этом смысле актуальной является мысль Т. Парсонса1 о том, что главным предметом социологического анализа является институциональный аспект социального действия.

Общая концепция процесса структурации социальной жизни в конструкцию института изложена Питером Бергером и Томасом Лукманом2.

Среди отечественных ученых, посвятивших свои изыскания проблематике социальных институтов, следует отметить М.Б. Глотова, М.К. Горшкова, A.A. Давыдова, В.И. Добренькова, А.И. Кравченко, И.И. Леймана, H.H. Моисеева, Л.А. Седова и др.3 Исследования этих и многих других ученых позволили глубже понять сущность государственной гражданской службы как социального института.

Отметим, что государственная служба как объект исследования имеет достаточно глубокую проработку в научной литературе. Отечественные ученые с различных позиций рассматривают самый широкий спектр проблем и аспектов ее становления, функционирования и совершенствования.

Пытаясь проникнуть в суть, причину проблем, существующих в системе государственной службы, исследователи провели глубокий анализ истоков ее формирования и становления. Данному направлению посвящены работы В. Барышева, Х.А. Бекова, Т. Журавлевой, Т.В. Зайцевой, А.Е. Иванова, В.Г. Игнатова, Т.И. Метушевской, В.П. Мельникова, B.C. Нечипоренко, И.М. Соловьева, В.П. Павлова.4

В зависимости от избранного исследователем методологического подхода к изучению государственной службы она сама может быть представлена в

1 Парсонс Т. Система координат действия и общая теория систем действия: культура, личность и место социальных систем // Американская социологическая мысль: Тексты / Под ред. В.Н. Добренькова - М.: Изд-во МГУ, 1994.

Бергер П., Лукман Т. Социальное конструирование реальности. Трактат по социологии знания, —М.: Медиум, 1995.

3 Глотов М.Б. Социальный институт: определение, строение, классификация // Социс. -2003. - № 10; Добренькое В.И., Кравченко А.И. Социология: в 3 т. Т. 3: Социальные институты и процессы. - М., 2000; Лейман И.И. Наука как социальный институт. - J1., 1971; Моисеев H.H. Люди и кибернетика. Программный метод в теории технического управления системами; Седов Л.А. Институт социальный // Современная западная социология. -М.: Изд-во политической литературы, 1990; Давыдов A.A. Системная социология. - М.: КомКнига, 2006.

4 Барышев В., Журавлева Т. Российская государственная служба: с петровских времен до наших дней // Человек и труд. - 2002. - № 1; Метушевская Т.И. Модель государственной службы в России в XVIII в. // История государства и права. - 2007. - № 5; Мельников В. Управление государственной гражданской службой России: исторический опыт // Государственная служба. - 2008. - № 2 (52); Соловьев И.М. Русские университеты в их уставах и воспоминаниях современников. Вып. 1. - СПб., 1914; Иванов А.Е. Высшая школа в России в конце XIX - начале XX в. - М., 1991; Игнатов В.Г. Государственная служба и ее реформирование в России: история и современность. - Ростов н/Д: Изд-во СКАГС; Игнатов В.Г. Становление государственного управления и местного самоуправления в современной России. - Ростов н/Д: Изд-во СКАГС, 2001; Реформа государственной службы России: история попыток реформирования с 1922 по 2000 год / Под общ. ред. Т.В. Зайцевой. - М.: Весь мир, 2003; Беков Х.А. Очерк истории становления государственной гражданской службы: опыт работы Роскадров в 1991-1994 гг. - М.: ИПК госслужбы РАГС, 2006; Павиов В.П. Гражданская служба России (до 1917 г.). - Ростов н/Д: Изд-во СКАГС, 2009.

разных ракурсах. С позиций институционального подхода государственную гражданскую службу рассматривают H.A. Волгин, Е.А. Литвинцева, И.В. Меньшикова, A.B. Моисеев, В.Г. Румянцева.1 В качестве вида профессиональной деятельности государственная служба представлена В.Д. Граждан, Г.А. Корнийчуком, И.А. Турчиновым, В.А. Сулемовым, Е.В. Охотским и многими другими авторами.2

Г.П. Зинченко предпринят комплексный подход к анализу гражданской службы, которую он представил одновременно как систему деятельности, совокупность субъектов деятельности, систему связей и отношений, социокультурный феномен.3

Изучение современного состояния государственной службы в части ее организации и функционирования предполагает рассмотрение широкого спектра вопросов.

Нормативной базе государственной службе, проблемам ее правового регулирования посвящены работы JI.B. Акопова, И.Н. Барциц, В.В. Волошиной, В.Г. Игнатова, A.B. Сероусова, Ю.Н. Старилова и других авторов4.

Аспект организации государственной службы рассматривается в работах Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, В.В. Волошиной, В.Г. Игнатова, Е.В. Охотского, A.B. Понеделкова, К.А. Титова, Ц. Эрденебат, и др.1

Литвинцева Е.А. Институциональная структура государственной гражданской службы. -М.: Проспект, 2010; Моисеев A.B. Институт государственной гражданской службы в современной политике // Власть. - 2007. - № 11; Румянцева В.Г., Меньшикова И.В. Генезис института государственной службы в России // История государства и права. - 2008. - № 8; Волгин H.A. Экономические функции института государственной службы и механизмы их реализации в рыночных условиях / H.A. Волгин, A.M. Марголин, П.Д. Половинкин -М.: Изд-во РАГС, 1997.

Турчинов А.И. Государство и кадровый потенциал России в условиях глобализации // Труд и социальные отношения. - 2005. - №1; Сулемов В.А. Государственная кадровая политика в современной России: теория, история, новые реалии. - М.: Изд-во РАГС, 2005; Управление персоналом государственной службы / Под ред. проф. Е.В. Охотского. -М.: Изд-во РАГС, 1997; Корнийчук Г.А. Государственные служащие. Особенности регулирования труда. - М.: Альфа-Пресс, 2006; Граждан В.Д. Государственная служба как профессиональная деятельность. - Воронеж, 1997.

Зинченко Г.П., Зинченко Я.Г. Социологическая модель государственной гражданской службы // Государственное и муниципальное управление: Ученые записки СКАГС. -2011. -№ 2.

4 Игнатов В.Г., Акопов Л.В. Государственная служба Российской Федерации как система, ее правовое регулирование и проблемы реформирования: в помощь изуч. пробл. гос. и муницип. упр. - Ростов н/Д: Изд-во СКАГС, 2004; Волошина В.В., Титов К.А. Государственная служба в Российской Федерации: теор.-прав. аспекты. - М.: Луч, 1995; Стартов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации: теоретико-правовое исследование. - Воронеж: Изд-во Воронеж, ун-та, 1996; Сероусов A.B. Правовая ответственность государственного служащего и предпринимателя в современной России. - Ростов н/Д: Антей, 2007; Акопов Л.В., Сидоренко И.Н. Государственная гражданская служба субъектов Российской Федерации: правовое регулирование. - Ростов и/Д: Изд-во СКАГС, 2009; Барциц И.Н. О концептуальных направлениях развития системы государственной службы Российской Федерации // Журнал российского права. - 2008. - № 6.

Достаточно разработанными в науке являются проблемы кадровой политики в системе государственной службы, профессионализма и компетентности, трудовой мотивации государственных служащих. Под разным углом в своих работах эти проблемы освещали C.B. Алиева, Л.А. Василенко, О.И. Долгополов, В.К. Егоров, В.Г. Игнатов, Б.Т. Пономаренко, Е.Г. Крылова, В.В. Лабекин, И.П. Лотова, A.M. Старостин, В.В. Рудой, А.И. Турчинов, Л.В. Шагенова и многие другие исследователи.2

Большое внимание уделяется и пониманию сути бюрократии, проблемам бюрократизма, волокиты на государственной службе, такого явления, как коррупция. Этой проблематике посвящены работы В.Д. Андрианова,

A.К. Антропова, М.К. Горшкова, С. Климовой, С. Кодан, Ю.С. Пивоварова,

B.М. Соколова, Н. Шуваловой, О.И. Шкаратан.3

Глубокую проработку гражданская служба получила в качестве объекта прикладных социологических исследований. Наиболее значимые выводы, идеи, фактические данные представлены в работах В.Ф. Анурина, В.Э. Бой-

1 Игнатов В.Г. Организация государственной службы Российской Федерации / В.Г. Игнатов, Е.В. Охотский, A.B. Понеделков. - Ростов н/Д: Изд-во СКАГС, 2006; Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика. — М., 2003; Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы. - М., 2002; Атаманчук Г.В. Государственное управление (организационно-функциональные вопросы). - М., 2000; Волошина В.В., Титов К.А. Государственная служба в Российской Федерации. - М., 1995; Эрденебат Ц. Принципы и механизмы организации государственной службы: проблемы и решения // Власть. - 2008. - № 6; Бахрах Д.Н. Государственная служба в Российской Федерации. -М., 1995.

2 Алиева C.B. Профессиональная культура государственных и муниципальных служащих: состояние и условия инновационной трансформации (на материалах Южного федерального округа). - Ростов н/Д: Наука-Пресс, 2007; Турчинов А.И. Профессионализм и кадровая политика: проблемы развития теории и практики. - М.: Флинта, 1998; Пономаренко Б.Т., Лабекин В.В. Профессионализм и компетентность государственных служащих: состояние и пути развития // Государственная служба в современной России. - М., 2003; Крылова Е.Г. Профессионализм как основной принцип организации и функционирования государственной службы // Арбитражный и гражданский процесс. - 2007. - № 3; Василенко Л.А. Аутсорсинг - инновационная кадровая технология государственной службы / Л.А. Василенко. - М.: Наука, 2007.

3 Нравственные основы государственной службы современной России / Под общ. ред. В.М. Соколова. - М., 2003; Пивоваров Ю.С. Русская власть и публичная политика. Заметки историка о причинах неудачи демократического транзита // Полис. - 2006. - № 1 ; Шувалова Н. Не частная проблема. Нравственность государственного служащего выдвигается Советом Европы на первый план // Служба кадров. - 2001. - № 7; Шкаратан О.И. Социально-экономическое неравенство и его воспроизводство в современной России. — М.: OJ1MA Медиа Групп, 2009; Горшков М.К. Власть н бюрократия в зеркале общественного мнения // Гуманитарный ежегодник 7 / Отв. ред. Ю.Г. Волков. - Ростов н/Д: Социально-гуманитарные знания, 2008; Антропов А.К. Бюрократия: понятийно-концептуальное введение // Вестник РАГС при Президенте РФ. - 2008. - № 1 ; Климова С. Обыденные смыслы базовых понятий социально-политического лексикона «Чиновники» // Социальная реальность. - 2007. - № 1; Андрианов В.Д. Бюрократия, коррупция и эффективность государственного управления: история и современность / В.Д. Андрианов. - М.: Волтерс Клувер, 2009; Кодан C.B. Коррупция: атрофия честности и неподкупности государственных служащих// Чиновникъ. - 2007. - № 2(48).

нова, JI.Г. Вызова, Е. Гвоздевой, М.К. Горшкова, Г.П. Зинченко, С.Г. Кузнецова, A.M. Садулиной и многих других авторов.1

Отдельным направлением в науке является поиск путей и механизмов реформирования, совершенствования, развития российской государственной службы, не теряют своей актуальности дискуссия среди отечественных исследователей относительно того, каким образом и по какому пути идти России в плане преобразования государственной службы. Общие вопросы совершенствования государственного управления в контексте российской модернизации рассматривает Ю.Г. Волков.2 Непосредственно проблемам реформирования государственной службы посвящены работы В.Э. Бойкова, И.Н. Барциц, И.Р. Гимаева, Т.В. Гуськовой, С.Дубика, В.Г. Игнатова, С.Г. Кузнецова, С.Е. Нарышкина, A.B. Оболонского и многих других.3

В то же время крайне мало научных работ, направленных на исследование управления государственной службой. Этому научному направлению посвящено исследование Д.В. Баснак, в котором он одним из первых рассматривает теоретические основы создания системы управления государственной службы4.

1 Бойков В.Э. Государственная служба. Взгляд изнутри и извне // Социс. - 2003. - № 9; Анурин В.Ф., Садулина A.M. Бюрократия: взгляды «извне» и «изнутри» // Социс. - 2010. -№ 2; Зинченко Г.П. Как изменить работу чиновников: опыт консультирования. - Ростов н/Д: РостИздат, 2000; Вызов Л.Г. Бюрократия при В. Путине - субъект развития или его тормоз? // Социс. - 2006. - № 3; Кузнецов С.Г. Социально-политические основания разработки программ развития государственной гражданской и муниципальной служб в субъекте федерации (мнение чиновников) // Власть. - 2010. - № 1; Горшков М.К. Российское общество как оно есть (опыт социолог, диагностики) / М.К. Горшков. - М.: Новый хронограф, 2011; Гвоздева Е. Высший слои российского чиновничества: автопортрет // Социальная реальность. - 2007. - № 1.

Волков Ю.Г. Креативность: исторический прорыв России. - М.: Социально-гуманитарные знания, 2011.

3 Оболонский A.B. Российское чиновничество и проблемы его реформирования // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. - 2000. - № 4; Бойков В.Э. Власть и народ в России 1990-х годов и в настоящее время // Вестник РАГС при Президенте РФ. - 2008. -№ 9; Гимаев И.Р. Государственная гражданская служба Российской Федерации в условиях административной реформы / И.Р. Гимаев. - М.: Изд-во РАГС, 2006; Барциц H.H. О концептуальных направлениях развития системы государственной службы Российской Федерации // Журнал российского права. - 2008. - № 23; Государственная служба современной России: проблемы реформирования и эффективного функционирования / Отв. ред. В.Г.Игнатов. -Ростов н/Д, 2003; Гуськова Т.В. Что происходит с российской системой государственного управления? // Власть. - 2008. - № 6: Кузнецов С.Г. Социально-политические основания разработки программ развития государственной гражданской и муниципальной служб в субьек-те федерации (мнение чиновников) // Власть. - 2010. - № 1 ;Дубик С. Преемственность процесса реформирования государственной службы // Государственная служба. - 2009. - № 2; Нарышкин С.Е. Административная реформа: первые шаги и перспективы // Вопросы государственного и муниципального управления. - 2007. - Том I. - № 1.

Баснак Д.В. Создание системы управления российской государственной службой в современных условиях // Вопросы государственного и муниципального управления. - 2008. -№ 4.

И практически отсутствуют работы, посвященные проблеме управления гражданской службой субъектов РФ. Представляется возможным отметить лишь некоторую специальную литературу, основное внимание в которой, однако, уделено организационным и правовым аспектам управления гражданской службой.1

Таким образом, проведенный анализ показывает крайне низкую степень научной разработанности темы диссертационного исследования.

Цель работы - исследование системы управления государственной гражданской службой субъектов Российской Федерации и определение перспектив и направлений ее совершенствования.

Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:

- рассмотреть государственную гражданскую службу субъекта РФ с позиций основных теоретико-методологических подходов социологического исследования;

- показать специфические черты института гражданской службы субъектов РФ;

- исследовать особенности организации и функционирования государственной гражданской службы субъектов РФ;

- проанализировать основные теоретические аспекты понимания сущности управления государственной службой;

- изучить зарубежный опыт управления государственной гражданской службой для адаптации к социально-культурным условиям российского общества;

- рассмотреть процесс становления системы управления гражданской службой в России;

- показать особенности управления государственной гражданской службой субъектов РФ;

- рассмотреть должностное регламентирование как одну из технологий управления гражданской службой;

- определить перспективы совершенствования системы управления государственной гражданской службой субъектов РФ;

- выявить мнения, оценочные суждения чиновников по вопросу современного состояния системы управления гражданской службой и перспектив ее развития;

- измерить отношение населения Ростовской области к процессам реформирования гражданской службы, формирования системы управления гражданской службой.

Объект - государственная гражданская служба субъектов РФ.

Предмет - становление управления государственной гражданской службой субъектов РФ.

1 Государственная гражданская служба. 2-е изд. доп. и перераб. / Под ред. проф. В.Г. Игнатова. - М.; Ростов н/Д: МарТ, 2005; Служебное право (Государственная гражданская служба) / Общ. ред. Барциц И.Н., рук. авт. кол. Игнатов В.Г. - М.; Ростов н/Д: МарТ, 2007.

Гипотеза исследования. Управление государственной гражданской службой в России не достигло системного характера. Оно ограничивается административным и организационным воздействием на гражданскую службу, вневедомственным контролем, в том числе за качеством ее кадрового обеспечения. В целях приведения государственной службы в соответствие с требованиями реалий современности управление призвано выйти за эти рамки, стать основным рычагом воздействия на ментальные и ценностные основы государственной службы, систему ролевых отношений, формирование морального облика российского чиновничества. Для преодоления этого противоречия необходимы согласованные действия властных структур федерального и регионального уровней по созданию органов управления гражданской службой, ориентации их работы на поиск и внедрение информационных и инновационных технологий, концентрации усилий на трансформацию ценностных установок внутри российской бюрократии и формирование ее позитивного внешнего имиджа в российском обществе.

Формирование системы управления государственной гражданской службой соответствует ожиданиям и российского чиновничества, и граждан. Оно направлено на удовлетворение их потребностей в повышении эффективности работы всех государственных органов и государственных служащих.

Теоретико-методологическую основу исследования представили идеи, концепции, теории и гипотезы отечественных и зарубежных исследователей, связанные с объектом и предметом работы.

В основу рассмотрения объекта - гражданской службы субъектов РФ положены деятельностный (М. Вебер, Т. Парсонс), поведенческий и институциональный подходы (М.Б. Глотов, Э. Дюркгейм, JI.A. Зеленов, Г.П. Зин-ченко, О. Конт, Н.Б. Костина, И.И. Лейман, Г. Спенсер, Т. Парсонс, П. Штомпка, Я. Щепаньский).

В основе изучения предмета - становления управления гражданской службой субъектов РФ - использован методологический конструкт, основанный на диалектике Г.В. Гегеля, в логическом учении которого становление выступает как процесс формирования предмета, как переход мысли из неопределенности в определенность, т.е. переход «чистого бытия» в какую-либо определенную его форму, «наличное бытие», развертывание, раскрытие абсолютной идеи. В процессе исследования автор руководствовался деятель-ностным и институциональным подходами, опирался на классические теории рациональной бюрократии М. Вебера, В. Вильсона, модель «нового государственного управления» (У. Нисканен), а также идеи Г.П. Зинченко, А.И. Рад-ченко, A.B. Тихонова.

Обоснование теоретических положений и аргументация выводов осуществлялись автором на основе применения общенаучных методов: сравнительного анализа, научного обобщения, аналогии, моделирования, классификации, историзма, а также структурно-функционального и системного подходов. В качестве социологических методов использованы методы репрезентативного опроса, в том числе анкетного и неформального экспертного интервью, включенного наблюдения, анализа документов.

Эмпирическая база диссертационной работы представлена результатами проведенных автором социологических опросов, в том числе двух экспертных:

- «Государственная гражданская служба Ростовской области в оценках чиновников». Экспертный опрос проведен в марте 2009 г. Выборочная совокупность составила 100 экспертов - государственных гражданских служащих, замещающих должности государственной гражданской службы Ростовской области непосредственно в аппарате Администрации Ростовской области. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, группам и категориям должностей государственной гражданской службы Ростовской области, замещаемых респондентами;

- «Актуальные проблемы управления государственной гражданской службой субъекта РФ в оценках чиновников». Экспертный опрос проведен в феврале-марте 2011 г. Выборочная совокупность составила 402 эксперта - государственных гражданских служащих Ростовской области. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, группам и категориям должностей государственной гражданской службы Ростовской области, замещаемых респондентами в государственных органах Ростовской области;

- «Совершенствование государственной гражданской службы Ростовской области: оценки населения». Социологический опрос проведен в феврале-марте 2011 г. Выборочная совокупность составила 419 человек. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, роду деятельности.

Автором также осуществлен вторичный анализ материалов социологических исследований1, использованы документы Администрации Ростовской области, Правительства Ростовской области, Ведомства по управлению государственной гражданской службой Ростовской области, а также фактический материал, нашедший отражение в монографиях и периодической печати.

Источниковую базу работы составляют федеральные и региональные законы, иные нормативные правовые акты, документы и материалы, полученные в государственных органах Ростовской области, другие документы и материалы, посвященные проблеме исследования.

Научная новизна исследования состоит в комплексном осмыслении теории и практики формирования системы управления государственной гражданской службой субъектов РФ, выработке конкретных предложений по совершенствованию этих процессов. Она выражается и детализируется в следующих результатах:

- разработана социологическая концепция исследования государственной гражданской службы субъектов РФ; показано, что государственная гражданская служба субъектов РФ выступает как система профессиональ-

1 Анурин В.Ф., Садулина A.M. Бюрократия: взгляды «извне» и «изнутри» // Социс. - 2010. - № 2; Бойков В.Э. Государственная служба. Взгляд изнутри и извне // Социс. - 2003. - № 9; Бойков В.Э. Народ и власть: результаты социологического мониторинга. - М., 2006; Горшков М.К. Российское общество как оно есть (опыт социолог, диагностики). - М.: Новый хронограф, 2011; Зинченко Г.П. Как изменить работу чиновников: опыт консультирования. - Ростов н/Д: РостИздат, 2000.

ной служебной деятельности; представляется как совокупность субъектов деятельности; имеет определенные ментальные и ценностные основания; мыслится как система связей и отношений как внутренних, так и внешних;

- доказана перспективность использования институционального подхода к изучению государственной гражданской службы субъектов РФ, уточнены ее специфические черты;

- исследованы особенности организации и функционирования государственной гражданской службы субъекта РФ, выявлена их взаимосвязь с автономией субъектов РФ в вопросах регулирования и организации гражданской службы, вытекающей из разграничения полномочий между Российской Федерацией и субъектами РФ;

- дана авторская трактовка ключевого понятия диссертационного исследования «управление государственной гражданской службой Российской Федерации», проанализированы основные теоретические подходы к пониманию сущности этого процесса;

- изучен зарубежный опыт организации управления гражданской службой и возможности его адаптации к российским социокультурным условиям. Установлено, что особенно ценен и актуален зарубежный опыт по созданию позитивного имиджа и привлекательности гражданской службы, повышению степени общественного доверия к ней;

- изучены исторические и социальные предпосылки становления управления гражданской службой в России, установлены закономерности определения функционального набора форм и методов управления гражданской службой, предложено создание федерального органа по управлению государственной гражданской службой;

- на примере Ростовской области показаны особенности управления государственной гражданской службой субъектов РФ, обоснована необходимость создания региональных органов по управлению государственной гражданской службой субъектов РФ, показана особая роль антикоррупционных механизмов в управлении гражданской службой субъектов РФ;

- рассмотрены современные технологии управления государственной гражданской службой и выделено особое значение должностного регламентирования в качестве одного из направлений воздействия на государственную гражданскую службу;

- обоснован нетрадиционный подход к управлению государственной гражданской службой субъектов РФ, предложено создание системы распределения выпускников управленческих вузов, разработаны предложения по совершенствованию управления государственной гражданской службой субъектов РФ;

- выявлены и учтены мнения, оценочные суждения чиновников по вопросу современного состояния системы управления гражданской службой и перспектив ее развития, установлено, что большинство государственных гражданских служащих Ростовской области рассматривают создание системы управления государственной гражданской службой как способ повышения ее эффективности;

- выявлено отношение населения Ростовской области к процессам реформирования гражданской службы, становления системы управления гражданской службы. Установлено, что большая часть населения Ростовской области знакома с задачами реформирования гражданской службы. Показатель заинтересованности жителей области в реформе государственной гражданской службы высок, при этом уровень заинтересованности жителей определяется степенью их зависимости от государства, его структур.

На защиту выносятся следующие положения:

1. Гражданская служба может рассматриваться как система профессиональной служебной деятельности и объясняется посредством деятельностно-го похода; представляется как совокупность субъектов деятельности, которые изучаются с помощью поведенческого и стратификационного подходов; имеет определенные ментальные и ценностные основания и понимается в социокультурном контексте. Но прежде всего гражданская служба мыслится как система связей и отношений и потому исследуется посредством институционального подхода. Она представляет собой социально-правовой институт, регулирующий процесс деятельности чиновников по реализации полномочий лиц, замещающих государственные должности, федеральных органов государственной власти и государственных органов власти субъектов РФ, связанных с поддержанием социального порядка в обществе.

2. Специфические черты института гражданской службы можно показать на основе анализа социально-демографического состава государственных гражданских служащих. Такой анализ, проведенный в Ростовской области, показал, что половозрастная структура региональных чиновников, а также соотношение их групп по стажу, уровню образования в целом практически оптимальны. В то же время рассмотрение численности гражданских служащих области и количества областных органов исполнительной власти в динамике за период с 2000 по 2010 г. говорит о том, что оба эти показатели существенно изменились в сторону увеличения. В части субъективной предрасположенности чиновников к исполнению функций управления следует отметить низкую степень корпоративности местных чиновников, неустойчивость этого слоя людей; достаточно сильную социально-профессиональную ориентацию региональных чиновников на работу в органах власти; удовлетворенность уровнем социальной защиты, наличием определенной стабильности на государственной службе Ростовской области, возможностями карьерного роста и самореализации, оценкой гражданской службы как достаточно престижного вида профессиональной деятельности. Региональные бюрократы связывают устойчивость положения в аппарате органа государственной власти субъекта РФ в большей мере с уровнем их профессионализма. Кроме того, исследование показало существование высокой степени регламентации должностных обязанностей региональных чиновников.

3. Особенности формирования и развития института государственной гражданской службы субъектов РФ определяются наличием автономии субъектов РФ в вопросах регулирования и организации гражданской службы, вытекающей из разграничения полномочий между Российской Федерацией и

субъектами РФ. В регионах различаются подходы при решении вопросов наименования учреждаемых должностей гражданской службы, отнесения их к группам и категориям; формирования структуры органов исполнительной власти, определения их наименований и функций; расчета штатной численности персонала; определения форм и методов профессиональной подготовки гражданских служащих, применения методик проведения конкурсов, формирования кадрового резерва. Исследование показало, что более половины чиновников полагают, что победа в конкурсе на замещение вакантной должности в равной степени зависит как от профессиональных знаний, навыков и личностных качеств, так и от протекции, ходатайства. Это говорит о существующем в настоящее время смешении формальных процедур и неформальных практик, когда при полном соблюдении прописанных правил проведения конкурса в нем зачастую побеждают желаемые кандидаты. Лишь пятая часть чиновников стоит в кадровом резерве, а третья часть даже не знает о том, в резерве они или нет, что свидетельствует о достаточно слабой работе по формированию кадрового резерва.

4. Управление государственной службой можно рассматривать как воздействие государства в лице его должностных лиц и (или) специализированных государственных органов на гражданскую службу; его можно представить как регуляцию действий и взаимодействий субъектов функционирования гражданской службы; управление гражданской службой можно рассматривать и в качестве искусственно создаваемого социального института, основной целью которого является регулирование процессов функционирования и развития гражданской службы. Система управления гражданской службой в субъектах РФ создается в основном на постулатах классических моделей Вебера и Вильсона. Они имеют как преимущества (системность, регламентированность процедур, стабильность, компетентность, профессионализм), так и недостатки (чрезмерная централизация, излишне жесткий контроль и другие). Для преодоления слабых мест этих моделей предлагается подход, опирающийся на следующие принципы: децентрализация и дебюрократизация; проектное управление; уход от обезличенное™ на государственной службе и внедрение основных идей школы человеческих отношений; открытость работы государственного аппарата; профессионализм; беспартийность; сочетание принципов пожизненного найма с заключением срочных контрактов в отношении разных групп и категорий чиновников, а также конкурсного отбора и прямого назначения.

5. Зарубежный опыт показывает, что стержнем систем управления государственной службой во всех странах является соответствующий государственной орган по управлению государственной службой. Более того, в некоторых государствах, например во Франции, США, действуют по два и более соответствующих государственных органа. В современных условиях особенно ценен и актуален зарубежный опыт по созданию позитивного имиджа и привлекательности гражданской службы, повышению степени общественного доверия к ней, самооценки самих госслужащих, их гордости за реализуемые ими функции.

6. Исследование процесса становления системы управления гражданской службой в России позволяет сделать предположение, что начиная с эпохи Петра I вплоть до наших дней суть и содержание этой работы остаются неизменными: вопросы отбора и расстановки кадров; организации профессионального развития чиновников и регулирования их карьерного движения; формирования системы стимулирования служащих; противодействия негативным явлениям в служебном поведении чиновников; контроль за выполнением госслужащими законодательства. Отметим, что с течением времени в связи с развивающейся наукой и техникой меняются лишь формы, методы и технологии этой работы. Современное состояние управления федеральной гражданской службой характеризуется тем, что создана необходимая законодательная база для формирования системы управления гражданской службой. Стержнем этой системы должен быть федеральный орган по управлению государственной службой. Однако в настоящее время такой орган пока не создан, и вопросы управления гражданской службой входят в компетенцию целого ряда государственных структур.

7. Необходимость создания органа по управлению гражданской службой, а также его полномочия в том или ином объеме определены в законодательстве о гражданской службе практически всех рассмотренных нами субъектов РФ Южного и Северо-Кавказского федеральных округов. В то же время, по имеющимся у нас данным, на юге он создан лишь в Ростовской области, подобные органы функционируют также в Белгородской, Московской, Новгородской и Омской областях, а также в Республике Коми. Управление гражданской службой целесообразно осуществлять на программной основе. Среди направлений развития гражданской службы особую роль в этих программах имеет смысл отводить антикоррупционным механизмам, а также служебной этике и нормам служебного поведения гражданских служащих, предотвращению конфликта интересов на государственной службе.

8. Задачей должностного регламентирования является максимально возможное предотвращение неопределенности в деятельности чиновника по максимально возможному кругу служебных вопросов. Возможно, именно такая регламентация всех действий чиновников позволит обеспечить высокую степень эффективности их труда, приблизить, насколько это возможно, гражданскую службу к той идеальной модели рациональной бюрократии, которая была разработана Максом Вебером.

9. В качестве основного направления работы по совершенствованию системы управления государственной гражданской службой представляется создание федерального и сети региональных органов по управлению гражданской службой. Кроме того, в процесс управления государственной гражданской службой целесообразно включить ряд принципиально новых направлений: формирование системы распределения выпускников региональных центров по подготовке чиновников и ориентация системы подготовки в этих центрах на целевой заказ органов государственной власти и местного самоуправления; совершенствование системы оценки и передача на аутсорсинг части функций по проведению профессиональной оценки чиновников,

их переподготовке и повышению квалификации; внедрение информационных технологий в систему проведения аттестаций, квалификационных экзаменов; создание апелляционных комиссий по рассмотрению результатов аттестаций, квалификационных экзаменов и др.; совершенствование структур и оптимизация функций созданных органов по управлению государственной гражданской службой субъектов РФ. Кроме того, в законодательстве о государственной гражданской службе целесообразно предусмотреть перечень должностей гражданской службы, по которым допускается высшее профессиональное образование квалификации «бакалавр», а также должности, в число квалификационных требований к которым входит обязательное наличие высшего профессионального образования степени «специалист» и «магистр».

10. Проведенные исследования показывают, что большинство чиновников Ростовской области рассматривают создание системы управления государственной гражданской службой как способ повышения эффективности гражданской службы в целом, а также для укрепления позиций института гражданской службы в обществе, заинтересованы в создании такой системы и полагают, что она благотворно влияет на условия их работы. В целом гражданские служащие дали положительные оценки предлагаемым нами мерам совершенствования управления гражданской службой.

11. Большая часть населения Ростовской области знакома с задачами реформирования гражданской службы. Показатель заинтересованности жителей области в реформе государственной гражданской службы достаточно высок, при этом он прямо зависит от степени их зависимости от государства, его структур. Заинтересованность жителей областного центра в реформировании государственной службы ниже, чем в ряде других городов и районов. Эти результаты, на наш взгляд, позволяют говорить о наличии социального смысла реформирования государственной гражданской службы Ростовской области.

Теоретическое и практическое значение исследования. Теоретическое значение полученных в работе результатов состоит в развитии социологического знания о государственной гражданской службе, управлении государственной гражданской службой как социальном институте.

Методологические подходы и теоретические положения диссертации могут быть использованы в практической деятельности по совершенствованию системы управления государственной гражданской службой РФ, отдельных субъектов РФ, а также при проведении мониторинга состояния гражданской службы.

Материалы диссертации могут быть использованы в деятельности образовательных учреждений, осуществляющих профессиональную подготовку государственных гражданских служащих, в том числе через систему дополнительного профессионального образования по дисциплинам «Система государственного и муниципального управления», «Теория управления», «Управление персоналом», «Служебное право», «Социология управления», «Социология государственной службы».

Апробация работы. Результаты исследования обсуждены на заседании кафедры социологии Южно-Российского института - филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (г. Ростов-на-Дону, 2011 г.), докладывались на Итоговой международной научно-практической конференции с элементами научных щкол «Научные школы и вызовы современности (премии Альфреда Нобеля 110 лет)» (г. Москва, 2011 г.), XII Международной научной конференции «Модернизация России: ключевые проблемы и решения» (г. Москва, 2011 г.), V Всероссийской научно-практической конференции «Современные исследования социальных проблем» с международным участием (г. Красноярск, 2011 г.), Всероссийской научно-практической конференции «Инновационное развитие человеческих ресурсов региона» (г. Волгоград, 2011 г.), региональной научно-практической конференции, посвященной 20-летию кафедры политологии и социологии Ставропольского государственного университета «Социально-политическая реальность начала XXI века: проблемы и перспективы» (г. Ставрополь, 2011 г.), «круглом столе» «Формирование, обучение и использование резерва управленческих кадров Ростовской области», проводимом Правительством Ростовской области с участием представителей Администрации Президента РФ (г. Ростов-на-Дону, 2011 г.), IV Всероссийском социологическом конгрессе (г. Москва, 2012 г.), опубликованы в монографиях, статьях, в том числе в журналах из перечня ВАК Минобрнауки России.

Результаты исследования использованы в работе Правительства Ростовской области, Ведомства по управлению государственной гражданской службой Ростовской области по реформированию и управлению государственной гражданской службой Ростовской области.

По материалам диссертационного исследования опубликовано 25 научных работ объемом 61,7 пл., их них: 5 монографий объемом 49,5 п.л.; 17 работ объемом 9,8 п.л., опубликованных в изданиях перечня ВАК Минобрнауки России.

Структура диссертации. Работа состоит из введения, четырех глав, включающих одиннадцать параграфов, заключения, списка научной литературы и двух приложений.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении дается обоснование актуальности темы диссертации, раскрывается степень ее научной разработанности, ставится цель исследования и определяются его задачи, формулируются научная новизна и положения, выносимые на защиту.

Глава 1. «Теоретико-методологические основания исследования государственной гражданской службы» посвящена выбору теоретико-методологического конструкта исследования на основе анализа существующих подходов к изучению объекта диссертационной работы - государственной гражданской службы, а также выявлению отличительных признаков ин-

статута государственной гражданской службы и особенностей ее организации и функционирования.

В параграфе 1.1. «Основные теоретико-методологические подходы к изучению государственной гражданской службы» автор рассматривает различные подходы к изучению государственной гражданской службы. При этом отмечается, что она может рассматриваться в разных социологических ракурсах. Гражданская служба выступает как система деятельности и объясняется посредством деятельностного похода. Она представляется также как совокупность субъектов деятельности, которые изучаются с помощью поведенческого и стратификационного подходов; мыслится как система связей и отношений и потому исследуется посредством институционального подхода. Она имеет определенные ментальные и ценностные основания и должна быть понята в социокультурном контексте1. Отмечается, что в целом в социологической науке в настоящее время социальный институт рассматривается как ролевая система, в которую включены также нормы и статусы; как совокупность обычаев, традиций и правил поведения; как формальная и неформальная организация; как обособленный комплекс социальных действий2. В социологической литературе термин «институт» стал использоваться со времени становления социологии как науки и получил наибольшее распространение в связи с применением институционального анализа общественных явлений и процессов. Несмотря на то, что в работах основоположников социологии О. Конта и Г. Спенсера определение социального института отсутствует, саму жизнь общества они рассматривают сквозь призму особых форм социальной организации, которые в дальнейшем и получили именование социальных институтов3. Представляя в социальной статике общество как систему, О. Конт в качестве ее первичных элементов называет такие социальные институты, как семья, кооперация, церковь, государство. Многообразие социальных институтов Г. Спенсер сводит к шести основным группам: домашние, обрядовые, профессиональные, промышленные, политические, церковные. Э. Дюркгейм считал институтами «все устоявшиеся, типичные отношения в обществе»4. Термин «социальный институт» встречается и в работах К. Маркса, Ф. Энгельса. Основоположники марксизма использовали этот термин и применяли институциональный анализ к рассмотрению основных социальных институтов общества, таких как семья, государство, гражданское общество. Наибольшее распространение институциональный анализ получил в 20-50-е гг. XX в. в англо-американской социологии. В интерпретации социологов с социально-

1 Зинченко Г.П., Зинченко Я.Г. Социологическая модель государственной гражданской службы // Государственное и муниципальное управление: Ученые записки СКАГС. -2011,-№2.-С. 146.

Добренькое В. П., Кравченко А. И. Социология: в 3 т. Т. 3: Социальные институты и процессы. - М„ 2000. - С. 137-138.

3 Гютов М.Б. Социальный институт: определение, строение, классификация // Социс. -2003. -№ 10.-С.14.

4 Цит по: Давыдов A.A. Системная социология. - М.: КомКннга, 2006. - С. 67.

психологических и этических позиций социальные институты предстают механизмами внедрения в сознание человека рационалистических установок и норм поведения личности в обществе.

Среди подходов западных социологов наибольший интерес для целей нашего исследования представляет интерпретация социального института, данная Яном Щепаньским, который определяет социальные институты как системы учреждений, в которых определенные люди, избранные членами групп, получают полномочия для выполнения определенных и безличных функций ради удовлетворения существующих индивидуальных и общественных потребностей и регулирования поведения других членов групп1. Такого же мнения придерживается и Г.П. Зинченко, выделяя три основных подхода к толкованию термина «социальный институт»: группа лиц, выполняющая социальные функции; организация, удовлетворяющая общественные потребности; некоторые социальные роли, особенно важные для жизни людей .

Социальные институты в качестве регуляторов процессов взаимодействия и взаимосвязей людей призваны способствовать удовлетворению их материальных и духовных, личных и общественных потребностей в конкретно-исторических условиях функционирования.

Все это в полной мере относится и к системе государственной гражданской службы. Она как социальный институт обеспечивает удовлетворение базовых социальных потребностей в упорядочении социальной жизнедеятельности, объединении значимых социальных ценностей, согласовании государственных, групповых и индивидуальных интересов, и потребности эти устойчиво воспроизводятся, «наследуются» и заключаются3.

Более углубленное представление о социальном институте может дать анализ его формирования (институционализации).

Процесс институционализации профессии гражданской службы предполагает следующее: общественную потребность в таком виде специализированной деятельности; наличие признаков, определяющих сущность профессии гражданской службы, отличие ее от других; организационное оформление статусно-ролевой структуры профессиональной общности гражданских служащих; совокупность специальных требований и стандартов, характеризующих данный вид деятельности; определение компетенций, профессионально важных качеств индивидов, необходимых для выполнения полномочий государственных органов; отбор, оценку и обучение кадров специальным знаниям, умениям и навыкам; особую профессиональную культуру, в основе которой заложены нормативные принципы исполнения профессиональной деятельности; наличие механизмов социализации, обеспечивающих приоб-

1 Щепаньский Я. Элементарные понятия социологии. - М., 1969. - С. 96-97.

2 Зинченко Г.П. Социология для менеджеров. - Ростов н/Д: Феникс, 2001. - С. 254; Государственная гражданская служба: Учебник. 2-е изд. доп. и перераб. / Под ред. проф. В.Г. Игнатова. - М; Ростов н/Д: МарТ, 2005. - С. 148.

3 Литвинцева Е.А. Институциональная структура государственной гражданской службы. -М.: Проспект, 2010. - С. 34,46.

щение личности к профессиональной культуре; интериоризацию соответствующих ценностей и норм, стилей и образцов поведения; профессиональную идентичность гражданских служащих; мотивацию служебной деятельности чиновников, что связано с повышением престижа гражданской службы1.

Становление социального института государственной гражданской службы связано с объективной необходимостью удовлетворения общественных потребностей в упорядочении социальной жизнедеятельности, объединении значимых общественных ценностей, согласовании государственных, групповых и индивидуальных интересов2.

Социальный институт гражданской службы субъекта РФ можно рассматривать как совокупность чиновников, осуществляющих свою профессиональную служебную деятельность в государственных органах субъектов РФ; систему самих государственных органов субъекта РФ; отдельные социальные роли гражданской службы.

Базовыми элементами институциональной структуры государственной гражданской службы, согласно Е.А. Литвинцевой, являются: 1) стратегическая цель («миссия») государственной гражданской службы, основанная на реализации социальной потребности в упорядочении социальной жизнедеятельности и объединении значимых социальных ценностей; 2) структурно-функциональное- и статусно-ролевое распределение; 3) система профессионального развития государственных гражданских служащих; 4) нормативная культура как основной регулятор служебного поведения государственных гражданских служащих; 5) механизмы институциональных изменений3.

В итоге делается вывод о том, что с позиций социологического подхода к пониманию гражданской службы ее можно рассматривать и как профессиональную служебную деятельность, и как социальный институт, включающий в себя совокупность чиновников, осуществляющих свою профессиональную служебную деятельность в государственных органах субъектов РФ; систему самих государственных органов субъекта РФ; отдельные социальные роли гражданской службы субъектов РФ.

В параграфе 1.2. «Специфические черты института государственной гражданской службы субъекта РФ» на примере анализа гражданской службы Ростовской области показываются особенности этого социального института. На основе анализа документов, а также статистических данных, полученных в Администрации Ростовской области и Ведомстве по управлению государственной гражданской службой Ростовской области, показано, что численность гражданских служащих имеет тенденцию к постоянному росту (с 1399 в 2000 г. до 2823 в 2010 г.). При этом отмечается, что такая динамика соответствует общероссийской тенденции. Далее приводится анализ социально-демографического состава гражданских служащих Ростовской области. Отмечается, что по состоянию на 1 октября 2009 г. во всех го-

1 Там же.-С. 152.

2 Там же. - С. 46.

3 Литвинцева Е.А. Указ. соч. - С. 46.

сударственных органах области фактическая численность чиновников составляла (без учета лиц, замещающих государственные должности) 3535 человек (количество должностей по штату - 3632 единицы), из них женщины составляют 64 %, мужчины - 36 %, на основании чего делается вывод об отсутствии дискриминации женщин при приеме на гражданскую службу области. Более того, тендерная асимметрия здесь прослеживается, но явно не в пользу мужчин, которые составляют около трети общей численности гражданских служащих области. Далее отмечается, что возрастные когорты чиновников (до 30 лет, 30-39, 40-49, 50-59, 60-65 лет) практически соразмерны по численности друг другу. Соотношение гражданских служащих области по стажу гражданской службы также демонстрирует отсутствие каких-либо перекосов в чиновничьем корпусе. Практически одинакова численность гражданских служащих, работающих до 1 года и свыше 25 лет. Наиболее многочисленными являются группы гражданских служащих со стажем работы \—4 и 5-9 лет. Промежуточное между этими группами положение занимает по численности совокупность чиновников со стажем 14-19 лет. На основании проведенного анализа делается вывод об оптимальности половозрастной структуры государственных гражданских служащих Ростовской области, среди которых имеют среднее профессиональное образование - 5 %, высшее профессиональное образование - 95 %. Эти данные свидетельствуют о высоком образовательном уровне чиновников. В то же время государственных гражданских служащих Ростовской области, имеющих диплом по специальности «государственное и муниципальное управление», всего 5 %.

Далее приводятся данные экспертного опроса гражданских служащих исполнительного высшего органа государственной власти Ростовской области - Администрации, проведенного в январе-марте 2009 г. Согласно полученным данным, 66 % опрошенных причисляет себя к социальной группе служащих, 11 — к управленцам и лишь 8 % — к чиновникам.

34 % опрошенных отметили, что чувствуют себя по призванию людьми творческой профессии, 24 - обычными руководителями или специалистами, 15 % - исследователями.

Данные экспертного опроса свидетельствуют о том, что социально-профессиональная ориентация региональных чиновников на работу в органах власти достаточно сильна. На вопрос «Рассматриваете ли Вы свою работу в аппарате Администрации Ростовской области в качестве залога успешного перехода в негосударственные структуры?» 43 % респондентов ответили отрицательно, 26 % дали ответ «скорее нет, чем да». В то же время на похожий вопрос «Хотели бы вы сменить место работы?» в 1997 г. «да» ответили лишь 2 % респондентов, «скорее да, чем нет» - 5,1 %, а 78 % не желали ухода из областной администрации1. Эти данные показывают, что в 2009 г. профес-

1 Зинченко Г.П. Как изменить работу чиновников: опыт консультирования. — Ростов н/Д: РостИздат, 2000. - С. 51.

сиональная ориентация гражданских служащих области на работу в региональных властных структурах несколько ослабла.

Половина опрошенных гражданских служащих аппарата Администрации области отметили, что их должностные обязанности четко определены должностным регламентом. Сравнение этих данных с результатами исследования 1997 г. показывает, что в 1997 г. 90 % (на 40 % больше, чем в 2009 г.) респондентов ответили, что их должностные обязанности четко определены.

Состояние государственной гражданской службы Ростовской области характеризуется также следующими показателями: 34 % респондентов считают уровень своего денежного содержания приемлемым на сегодняшний день, в то же время 44 % заявили, что у гражданского служащего в аппарате Администрации области уровень денежного содержания должен быть выше; 42 % полностью удовлетворены перечнем и возможностью реализации предоставленных им социальных гарантий; 36 % удовлетворены возможностями карьерного роста в аппарате Администрации области; 33 % отметили, что в их работе есть моменты, которые позволяют считать себя самореализованными, а для 32 % самореализация — это ощущение того, что, работая в аппарате Администрации области, они приносят пользу людям. 32 % региональных чиновников полагают, что гражданские служащие обладают наибольшей степенью значимости в регионе, 37 % отмечают, что в целом они удовлетворены занимаемым положением в обществе, хотя, возможно, наибольшую степень значимости в области имеют другие социальные группы.

По состоянию на 1 мая 2010 г. вместе с высшим исполнительным органом государственной власти - Администрацией Ростовской области — насчитывается 35 областных органов исполнительной власти. В динамике с 2000 г. их количество увеличилось на 15 органов, и во многом это обусловлено возрастающим объемом полномочий, передаваемых федеральным центром в регионы в рамках административной реформы.

В заключении параграфа делаются выводы о сильной социально-профессиональной ориентации региональных чиновников на работу в органах власти, их удовлетворенности работой в органах власти. Отмечено, что основным фактором, влияющим на устойчивость положения во властных структурах, по мнению чиновников, является уровень профессионализма.

Параграф 1.3. «Особенности организации и функционирования гражданской службы субъектов РФ» посвящен анализу организационных основ гражданской службы субъектов РФ. Утверждается, что субъекты РФ обладают определенной степенью автономности в процессе формирования региональной гражданской службы, которая вытекает из разграничения полномочий в области регулирования гражданской службы субъектов РФ между федеральным центром и регионами.

Эта автономия определяет особенности формирования и функционирования государственной гражданской службы субъектов РФ. Они напрямую определяются компетенцией субъектов РФ по предметам совместного ведения субъектов РФ и Российской Федерации в области регулирования процессов формирования гражданской службы субъектов РФ, а также кругом во-

просов в этой сфере, по которым регионы принимают решения самостоятельно. В соответствии с Федеральным законом от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в совместном ведении федерального центра и субъектов РФ находятся вопросы: учреждения должностей государственной гражданской службы; распределения этих должностей по группам и категориям; установления квалификационных требований к гражданам для замещения учрежденных должностей; переподготовки, повышения квалификации и стажировки гражданских служащих; прохождения гражданской службы (назначения на должность, присвоение классного чина; аттестация, квалификационный экзамен, иные обстоятельства); стажа государственной службы; ведения и хранения личных дел гражданских служащих и документов, содержащих их персональные данные; формы и порядка ведения, учета и хранения документов, подтверждающих профессиональную служебную деятельность гражданских служащих; порядка финансирования гражданской службы субъекта РФ; управления государственной гражданской службой субъекта РФ. Самостоятельно решаются субъектом РФ вопросы содержания и порядка ведения реестров государственных гражданских служащих субъекта РФ, формирования государственных органов, определения их структуры, наименований и функций.

Особенности формирования государственной гражданской службы субъекта РФ продемонстрированы на примерах ряда субъектов РФ. Установлено, что субъекты РФ, пользуясь своим правом, учреждают должности государственной гражданской службы либо законами (Ростовская, Астраханская, Волгоградская области, Краснодарский и Ставропольский края), либо иными нормативными правовыми актами (Москва, Белгородская область, Республики Мордовия и Дагестан).

Анализ нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ показывает, что региональные реестры должностей гражданской службы существенно различаются не только по виду нормативного правового акта, их утверждающего, но и по наименованиям учреждаемых должностей гражданской службы соответствующих субъектов, отнесению их к той или иной группе и категории.

В субъектах РФ существуют разные подходы к формированию структуры региональных органов власти, определению их наименований и функций. Так, в Ростовской области отраслевыми органами исполнительной власти являются министерства, в Краснодарском крае их роль играют департаменты, а в Волгоградской - комитеты.

Различная ситуация в субъектах РФ и по вопросу формирования кадрового резерва. В работе утверждается, что кадровый резерв формировать в принципе можно по двум направлениям: посредством, как того требует закон, проведения конкурсов на включение в кадровый резерв; без проведения конкурсов, исходя из мнения руководителей о целесообразности «держать в запасе» или, как говорится, «на виду» перспективных на их взгляд работников.

Формировать кадровый резерв по второму пути не только можно, но и нужно для обеспечения возможности принятия в дальнейшем оперативных кадровых решений, поскольку резервисты, прошедшие в резерв не по конкурсу, также могут быть привлечены к гражданской службе на должности, по которым может быть заключен срочный служебный контракт и на государственные должности субъекта РФ. Причем формируемый без проведения конкурса резерв на должности руководителей, с которыми заключается срочный служебный контракт, и конкурс при назначении на должность не проводится, будет играть ведущую роль при расстановке кадров. Примерами работы по формированию такого резерва могут служить «Президентская сотня», формируемые в Южном федеральном округе окружной резерв кадров, в Ростовской области - оперативный кадровый резерв Главы Администрации (Губернатора) Ростовской области.

Разные точки зрения существуют в регионах и на проблему определения оптимальной численности гражданских служащих субъекта РФ. В Ростовской области эта проблема решается с помощью научного подхода, основанного на анализе полномочий субъекта РФ, определения на основе установленного круга полномочий функции государственного органа, и далее на основе анализа трудозатрат на выполнение очерченного круга функций -расчет необходимой штатной численности.

По каждой учрежденной должности гражданской службы субъекта РФ определяются квалификационные требования, причем требования к стажу, который должен быть у кандидата на вакантную должность, устанавливаются субъектами РФ самостоятельно. Как показало наше исследование, требования в Ростовской, Астраханской областях и Ставропольском крае совпадают, а в Краснодарском крае и Волгоградской области они несколько иные.

Немаловажным является процесс подготовки кадров для гражданской службы, который планомерно осуществляется в регионах. Так, в Ростовской области использование новых методик обучения, в т.ч. дистанционных форм, позволило увеличить количество повысивших квалификацию чиновников с 5600 в 2005 г. до 11772 в 2009, т.е. почти в 2 раза.

В то же время приведенные данные говорят о существующем в настоящее время смешении формальных процедур и неформальных практик, когда при полном соблюдении прописанных правил проведения конкурса в нем зачастую побеждают желаемые кандидаты. Так, при проведении опроса 54 % государственных служащих органов исполнительной власти Ростовской области высказали мнение о том, что победа в конкурсе на замещение вакантной должности в аппарате Администрации Ростовской области в равной степени зависит как от профессиональных знаний, навыков и личностных качеств, так и от протекции, ходатайства, которые должны быть обязательно.

Практика показывает, что конкурсы на включение в кадровый резерв в региональных органах власти также становятся обычным делом. Однако и здесь существует немало проблем - весьма небольшая численность чиновников, принимающих участие в конкурсах на включение в кадровый резерв и состоящих в кадровом резерве. Отмечается несовершенство методических

инструментов организации работы с резервом, необходимость проработки правовых основ этой работы.

По мнению автора, резерв можно формировать и на иной основе. Причем кадровые назначения из такого резерва производятся на условиях срочного служебного контракта. А если иметь в виду, что срочный контракт заключается с руководителями государственных органов, их заместителями и по другим ключевым должностям, то такой резерв будет иметь большое значение при расстановке кадров в регионе.

Одним из направлений организации государственной службы является работа по учреждению классных чинов государственной службы. Классные чины гражданской службы субъектов РФ учреждаются региональными правовыми актами. Проведенное исследование показало, что в наименованиях классных чинов гражданской службы субъектов РФ особых различий нет, а есть лишь указание: секретарем, референтом, советником гражданской службы, государственным советником или действительным государственным советником. Нет отличий и в утвержденных порядках их присвоения.

Практически нет никакой самостоятельности у субъектов РФ по вопросу регламентации проведения квалификационных экзаменов и аттестаций. Здесь у регионов остается возможность утверждать своими правовыми актами лишь порядок работы аттестационной и конкурсной комиссий.

Перечень и наименования основных элементов денежного содержания гражданских служащих субъектов РФ установлены статьей 50 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ, а их размеры определяются нормативными правовыми актами субъекта РФ. Анализ законодательства Ростовской, Астраханской, Волгоградской областей, а также Краснодарского и Ставропольского краев показал, что нормы региональных законодательных актов этих субъектов (за исключением Ростовской области) по этому вопросу полностью соответствуют нормам федерального законодательства.

По итогам параграфа делается вывод о том, что в различных субъектах РФ применяются различные практики организации государственной гражданской службы этих субъектов РФ, что становится возможным благодаря наличию и регионов определенной самостоятельности в этом вопросе.

В главе 2. «Теоретические проблемы управления государственной гражданской службой» автор осуществляет поиск теоретических оснований для построения системы государственной гражданской службы субъектов РФ. В параграфе 2.1. «Основные теоретические подходы к исследованию управления гражданской службой» отмечается, что любая система управления гражданской службой так или иначе будет базироваться на постулатах существующих моделей устройства бюрократической организации, основные характеристики которых определяют облик административной системы. Длительное время в качестве идеальной основы для организации государственного аппарата использовалась классическая модель бюрократического устройства (модели Вебера, Вильсона). Она предусматривала ограничения действий чиновников, беспристрастное исполнение ими своих служебных обязанностей и неукоснительное соблюдение всех предписаний.

Основными признаками бюрократически организованной структуры по Веберу являются разделение труда между чиновниками, специализация работников на выполнении строго определенных управленческих функций; иерархическое построение структуры организации, определяющее субординационный характер отношений в коллективе; наличие формальных правил и процедур, четко описывающих должное поведение бюрократа в разнообразных служебных взаимодействиях; обезличенность, исключающая эмоциональность в отношениях, персональную оценку ситуации, направленную на предотвращение возникновения конфликта интересов на государственной службе; поступление на службу по результатам конкурса; продвижение по службе с учетом личных заслуг и достижений (принцип меритократии).

Схожие подходы к организации бюрократического устройства были выделены в американской административной науке В. Вильсоном. Основными предпосылками теории Вильсона являются наличие единого управляющего центра в любой системе управления как необходимой составляющей ее эффективности и ответственности; структурное сходство всех современных правительств; отделение управления от политики; профессионализм служащих; организационная иерархия как условие финансовой и административной эффективности; наличие хорошей администрации как необходимое условие модернизации человеческой цивилизации и достижения благоденствия'.

Ключевые идеи другой модели - модели «нового государственного управления» - были заложены в исследованиях Нисканена в начале 1970-х гг. и в работах Осборна и Геблера в 1992 г.2 В ее основе также заложена необходимость устранения субъективного фактора в деятельности органов государственной власти. Вместе с тем, в отличие от иерархической модели, в которой устранение субъективности основано на жесткой регламентации, рыночная модель предусматривала решение этой задачи через повышение прозрачности процедур в бюрократическом аппарате для клиентов и заинтересованных лиц, что органы государственного управления должны развивать конкуренцию между провайдерами государственных услуг; расширять права граждан, передавая контроль за деятельностью правительственных учреждений из рук чиновников-бюрократов непосредственно обществу; оценивать работу государственных учреждений не по затратам, а по результатам; осуществлять руководство целями, а не законами и правилами; превращать клиентов в свободных потребителей, предоставляя им право выбора оказываемых государственных услуг; сосредоточиться не на оказании услуг, а на решении возникающих в обществе проблем и т.д.3

' Ostrom V. The Intellectual Crisis in American Public Administration. - Tuscaloosa, 1989. -P. 20-25.

См.: Баснак Д.В. Создание системы управления российской государственной службой в современных условиях // Вопросы государственного и муниципального управления -2008.-№4.-С. 10.

Осборн Д., Пластрик П. Управление без бюрократов: пять стратегий обновления государства / Общ. ред. Л.Н. Лопатикова. - М.: Прогресс, 2001. - С. 230.

В работе делается вывод о том, что формирование системы управления гражданской службой на базе моделей рациональной бюрократии Вебера и Вильсона может привести к полной централизации полномочий и ресурсов, процедур принятия решений по всем вопросам, связанным с организацией и прохождением службы «в руках» одной структуры - органа по управлению гражданской службой, и, соответственно, жесткому контролю со стороны этого органа за выполнением кадровыми службами государственных органов поставленных задач. В результате могут возникнуть проблемы с оценкой эффективности использования сконцентрированных полномочий, а также обоснованности выделяемых ресурсов на их реализацию.

Такая система обеспечит стабильность выполнения гражданскими служащими своих обязанностей, а высокая компетентность и профессионализм, присущие бюрократической структуре, создадут необходимые условия для внедрения в систему управления государственной службой концепции «merit system», где система образования и подготовки государственных служащих в этом случае будет направлена на получение наиболее сильных и перспективных кадров.

Модель «нового государственного управления», в свою очередь, предполагает повышение прозрачности процедур в бюрократическом аппарате для клиентов и заинтересованных лиц, причем клиентами становятся сами государственные служащие, внедрение принципов менеджмента частного сектора, необходимость анализа показателей эффективности предоставления государственных услуг, создание условий для привлечения клиентов и заинтересованных лиц к процедуре принятия решений, снижение контроля за процедурами прохождения службы в государственных органах, делегирование отдельных полномочий организациям, способным более качественно их исполнять, поощрение инициативы на рабочем месте, внедрение системы материального и нематериального стимулирования и создание как реальной, так и искусственной конкуренции, а также благоприятных условий для формирования межгосударственных и межструктурных объединений, снижение должностной субординации, обеспечение возможности самостоятельно принимать решения по большему кругу вопросов.

В рамках модели «нового государственного управления» орган по управлению гражданской службой делегирует «вниз» - кадровым службам государственных органов - часть своих полномочий, происходит отказ от жесткого контроля «сверху вниз». Функциями этого органа в данном случае становятся обеспечение независимости принимаемых государственными органами решений по кадровым вопросам, привлечение независимых экспертов, контроль за процедурами конкурсного отбора и справедливого назначения на должности с последующим обеспечением соблюдения прав служащих; введение системы оплаты труда по результатам, стимулирование профессионального развития кадров; контроль за разработкой регламентов оказания государственных услуг и реализации функций, направленных на эффективное взаимодействие с гражданами; определение общих параметров для прохождения службы и осуществление методического руководства по

наиболее сложным вопросам; проведение эффективной работы с кадровым резервом, обеспечение постоянной ротации кадров и продвижения более компетентных сотрудников.

Однако и у этой модели есть недостатки. Например, положения модели «нового государственного управления» не воспринимают полноценно те функции государственных органов, которые оказывают косвенное влияние на качество работы государственных органов, измеряемое в большей степени показателями, характеризующими удовлетворенность общества.

В связи с этим предлагается модель организации работы современной бюрократической структуры, основанная на следующих принципах: децентрализация и дебюрократизация; проектное управление; «очеловечивание» государственной службы; открытость работы государственного аппарата; профессионализм; беспартийность; сочетание принципов пожизненного найма с заключением срочных контрактов в отношении разных групп и категорий чиновников, а также конкурсного отбора и прямого назначения.

В заключение автор приходит к выводу о том, что для реализации указанных моделей требуется программно-целевой подход, суть которого заключается в определении задач и программных мероприятий, под которые выделяются целевые средства, вводится механизм ответственности государственных органов за внедрение новаций. Именно в рамках целевых программ возможно сбалансированное развитие как самой гражданской службы, так и системы управления ею. Причем если изначально создание органа по управлению гражданской службой возможно в рамках программы развития гражданской службы, то в последующем именно этот государственный орган должен быть ответственен за разработку подобных целевых программ.

В параграфе 2.2. «Зарубежный опыт управления гражданской службой: возможности применения в российских условиях» рассмотрен зарубежный опыт построения системы управления гражданской службой. Отмечено, что изначально такой анализ предполагает необходимость ознакомления с практикой управления гражданской службой другой страны для развития взаимодействия в этой области. Знание истории, традиций, ценностных ориентации, характерных для культур других стран, позволяет глубже понять причины тех или иных особенностей управления в целом и строения зарубежных систем управления гражданской службой в частности.

Кроме того, управленческий опыт другой страны может побудить к действиям, придать импульсы к изменению существующего положения дел в отечественной практике. В то же время в диссертации подчеркивается, что не следует идти по пути простого копирования чужих моделей в собственной управленческой практике. Как отмечает Удо Барч, границы применения и внедрения чужого опыта устанавливаются собственными культурно обусловленными ценностями управления и элементами ведомственной культуры. История, традиции и ценностные установки формируют своеобразие каждой сис-

темы управления и ведомственной культуры, что проявляется в разнообразии и расценивается как культурные различия.1

Различные цивилизации демонстрируют неодинаковое соотношение объективных и субъективных механизмов самоорганизации социальных систем, разнообразные типы целеполагания и соответствующие им модели управления, а также ролевые характеристики института государственной службы. Именно они определяют конкретные параметры, спектр функциональной направленности, организационную структуру, а также комплекс профессионально-нормативных требований к персоналу. Социально-статусные, институциональные, структурные и поведенческие параметры государственной службы находятся в функциональной зависимости от доминирующего в обществе типа целеполагания.2

Такая зависимость проявляется еще и в том, что исторически сложившийся тип социального целеполагания задает соответствующие границы управления, которые выражаются в пороге терпимости личности к внешним для нее, но имманентным обществу целям. Если в обществе доминирует утопический тип целеполагания, то в нем получают развитие субъективные механизмы организации, которые в свою очередь формируют подвластную к внешнему воздействию личность, плохо приспособленную к свободной самодеятельности в социальной среде. Если же в обществе доминирует прагматический тип целеполагания, задействующий объективные механизмы самоорганизации, в нем формируется свободная личность, которая не приемлет жесткого административного воздействия.3

С учетом указанных позиций автор изучает опыт ряда европейских государств, стран Америки и Азии по управлению национальной государственной службой: Франции, Германии, Великобритании, Швейцарии, США, Канады, Аргентины, Японии и Китая.

Это позволило сделать ряд выводов. Прежде всего стержнем систем управления государственной службой во всех государствах является соответствующий государственной орган по управлению государственной службой. Более того, в некоторых государствах, например во Франции, США, действуют по два и более соответствующих государственных органов.

В компетенцию этих органов входит обеспечение исполнения и совершенствование законодательства о государственной службе, нормативное регулирование численности кадрового состава госслужбы, вопросы профессиональной подготовки и переподготовки, оплаты труда, определение процедур проведения аттестаций, квалификационных экзаменов, назначение на должности или обеспечение назначения на должности, проблемы совершенствования и улучшения государственной службы, рассмотрение жалоб и споров по различным вопросам функционирования государственной служ-

1 Удо Барч. Возможности внедрения зарубежного опыта в условиях России // Государственная служба. - 2007. — № 6. - С. 171.

2 Зинченко Г.П. Социология управления. - Ростов н/Д: Феникс, 2004. - С. 28.

3 Там же. - С. 29.

бы, защита интересов чиновников, привлечение на службу высококвалифицированных специалистов, координация деятельности иных органов по вопросам управления государственной службой и персоналом, создание благоприятного имиджа государственной службы в глазах общественности и др. Эти органы носят неполитический характер, они сохраняют независимость от политиков, в том числе первых лиц государства.

Органы по управлению государственной службой стран с федеративным устройством имеют большую численность сотрудников по сравнению с аналогичными структурами унитарных государств, что связано с необходимостью создания соответствующих подразделений во всех субъектах этих федераций.

В законодательстве многих государств достаточно подробно прописаны структура, порядок формирования, функционирования и прекращения полномочий соответствующих органов по управлению государственной службой, ограничения, налагаемые на их сотрудников, в том числе и после выхода в отставку. Это принципиально важный момент для исследования, поскольку в российском законодательстве по данному вопросу имеются существенные пробелы, т.е. отсутствуют нормы, регулирующие вопросы формирования, структуры, статуса, функций и полномочий, а также прекращения деятельности органа по управлению гражданской службой Российской Федерации.

В диссертации представлен опыт зарубежных государств по созданию благоприятного образа, позитивного имиджа и привлекательности гражданской службы, повышению степени общественного доверия к ней, а также самооценки самих госслужащих, их гордости за реализуемые ими функции. При этом особое место отводится различным методикам информирования граждан о деятельности гражданской службы (проведение недель государственной службы, встречи с гражданами, выставки, дни открытых дверей, специальные печатные издания, формирование электронного правительства и др.).

В заключении параграфа делается вывод о том, что подобные практики могут быть использованы в процессе управления государственной гражданской службой Российской федерации и ее субъектов.

В главе 3. «Управление государственной гражданской службой РФ: федеральный н региональным уровни» исследуется история управления государственной службой в различные эпохи российской государственности, анализируется ее современное состояние на федеральном уровне, показываются особенности управления гражданской службой на уровне субъектов Российской Федерации, а также отдельно изучается должностное регламентирование как один из инструментов управления гражданской службой.

В параграфе 3.1. «История н современное состояние управления государственной гражданской службой» отмечается, что начало формирования системы управления гражданской службы в дореволюционной России тесно связано с реформами Петра I, когда гражданская служба стала главным инструментом реализации целей и функций государства. Созданные им

Разрядный стол, а с 1722 г. Герольдмейстерская контора были первыми органами по управлению гражданской службой.

В дальнейшем в целях объединения действий государственных органов Российской империи по управлению гражданской службой в структуре канцелярии императора создавались Инспекторский департамент (1846 г.), Комитет гражданской службы (1894 г.). Благодаря такому подходу в России сложилась жесткая вертикаль управления гражданской службой в лице главы государства, Инспекторского департамента, а затем Комитета гражданской службы в администрации императора, департаментов общих дел или кадровых служб министерств и ведомств, а также общих присутствий как органов управления гражданскими служащими в губернских правлениях.

Система основывалась на взаимодействии указанных государственных органов в целях выработки законодательных актов государственной службы или программ ее реформирования; для объединения усилий по противодействию негативным явлениям в служебном поведении чиновников; обеспечения межведомственного контроля за выполнением гражданскими служащими российских законов, постановлений Кабинета министров, Государственного совета, Сената и одновременно за исполнением ими должностных обязанностей, требований Устава о гражданской службе; а также включала в себя адресные поручения Комитету гражданской службы, департаменту гражданских дел Государственного совета, департаменту герольдии Сената, Министерству юстиции или другим министерствам по разработке положений, правил, инструкций в связи с актуальными вопросами гражданской службы.

Важной частью системы управления гражданской службой являлось обеспечение государственных органов квалифицированными, подготовленными кадрами, а ведущая роль в подготовке кадров для органов государственного управления отводилась университетам.

Отметим, что опыт формирования и функционирования системы управления гражданской службой дореволюционной России отличается многогранным богатством и включает в себя вопросы отбора и расстановки кадров, организации профессионального развития чиновников, регулирования карьерного движения персонала, развертывания подготовки и повышения квалификации служащих, создания системы стимулирования служащих к оперативному и качественному исполнению своих должностных обязанностей, формирования механизма управления корпусом гражданских служащих и др.

Советский период истории России связан с ликвидацией дореволюционной государственной службы. В стране была изменена система государственного управления. В последующем постепенно произошел процесс сращивания партийных и государственных структур и соответственно партийной и государственной служб. Чаще всего в отношении лиц, занятых на партийной и государственной работе, в употреблении был термин «партийные и совет-

ские кадры».1 В качестве основных признаков функционирования государственной службы советский период можно отметить следующие:

- в условиях верховенства в стране Коммунистической партии Советского Союза государственная служба не была самостоятельным социально-правовым институтом, во многом она носила подчиненный характер по отношению к партийной работе, срастаясь с последней;

- правовое положение госслужащих, как правило, определялось трудовым законодательством, за исключением военнослужащих и сотрудников органов внутренних дел и государственной безопасности;

- партийные, советские и производственные кадры подбирались по моральным, деловым и профессиональным качествам. Невозможно было перейти на более высокий уровень, не пройдя все предыдущие. Кадровое «сито» гарантировало качественный отбор по критериям, очевидным и убедительным для всех. Случайные факторы (приятельские отношения и др.) полностью не исключались, но они играли роль только при прочих равных условиях;

- гарантированно обеспечивалось достаточное и достойное материально-финансовое обеспечение и социальные льготы.

Началом процесса создания системы управления в новейшей истории России можно считать 1991 г., когда было образовано Главное управление по подготовке кадров для государственной службы при Правительстве РФ. В 2001 г. в качестве самостоятельного звена в системе управления государственной службой была создана Комиссия по вопросам реформирования государственной службы РФ для реализации концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации.

В настоящее время сформирована необходимая законодательная база для формирования системы управления гражданской службы в целях координации деятельности государственных органов при решении вопросов поступления на государственную службу, формирования кадрового резерва, прохождения и прекращения государственной службы, ведения Сводного реестра государственных служащих Российской Федерации, использования кадрового резерва для замещения должностей государственной службы, подготовки, переподготовки, повышения квалификации и стажировки государственных служащих, а также в целях осуществления вневедомственного контроля за соблюдением в государственных органах федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации о государственной службе.

На федеральном уровне вопросы управления гражданской службой входят в компетенцию ряда государственных структур: Управления Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы и кадров в составе Администрации Президента РФ; Комиссии при Президенте РФ по во-

1 Киселев С.Г. Государственная гражданская служба. - М.: ТК Велби, Проспект, 2008. -С. 18.

просам реформирования и развития государственной службы; Департамента государственной службы и кадров аппарата Правительства РФ; Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации, в структуре которого вопросы управления гражданской службой входят в компетенцию Департамента государственной службы, Федеральной службы по труду и занятости. Причем если компетенция Управления Президента РФ по вопросам государственной службы и кадров распространяется на государственную службу РФ в целом, то Минздравсоцразвития в числе основных своих функций осуществляет нормативно-правовое регулирование и выработку государственной политики непосредственно в сфере гражданской службы.

Делается вывод о том, что значительное количество субъектов управления гражданской службой, возможность столкновения интересов ведомств, а также необходимость их предотвращения и разрешения приводят к необходимости создания единого федерального органа по управлению государственной службой.

В параграфе 3.2. «Особенности управления государственной гражданской службой субъектов Российской Федерации» показано своеобразие региональных практик управления гражданской службой. Проведен анализ 12 законов субъектов РФ о региональной государственной гражданской службе с позиций наличия в них норм, касающихся вопросов управления гражданской службой субъектов РФ и прежде всего полномочий, закрепляемых за региональным органом управления государственной гражданской службой. Безусловным лидером здесь является Волгоградская область (10 упоминаний). На второе место по количеству упоминаний, но не по их содержанию можно поставить Ростовскую область, Карачаево-Черкесскую Республику и Республику Дагестан (по 7 упоминаний). Однако и здесь не все однозначно, поскольку, если учесть нормы Областного закона Ростовской области «О Ведомстве по управлению государственной гражданской службой Ростовской области», закрепляющие статус и полномочия этого органа, то Ростовская область выходит в лидеры (14 упоминаний). Далее следует Республика Адыгея (6 норм регионального закона о гражданской службе, связанных с теми или иными аспектами управления службой), Краснодарский край, Кабардино-Балкарская и Чеченская Республики (по 5 упоминаний), Республики Северная Осетия-Алания и Ингушетия (по 3 упоминания). Анализ содержания законодательства показывает, что в законе о государственной гражданской службе Волгоградской области орган по управлению государственной гражданской службой определен как структура, создаваемая в системе исполнительной власти высшим должностным, осуществляющия функции, определяемые Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации», иными федеральными законами и нормативными правовыми актами Российской Федерации, региональным законом и иными нормативными правовыми актами Волгоградской области. Кроме того, в законе Ростовской области «О государственной гражданской службе Ростовской области» отмечено, что государственный орган по управлению гражданской службой создается для ре-

шения вопросов обеспечения единой кадровой политики. Этот государственный орган осуществляет полномочия, установленные федеральным и региональным законодательством о государственной гражданской службе. Законодательство о гражданской службе иных субъектов РФ не содержит подобных норм.

Установлено, что на Юге России орган по управлению государственной гражданской службой создан только в Ростовской области. В целом по России такие органы созданы еще в Белгородской и Московской областях, т.е. всего в России их три. Однако Ростовская область первой создала такую структуру. Государственный орган по управлению государственной гражданской службой Ростовской области является юридическим лицом, имеет печать с изображением герба Ростовской области и своим наименованием, обладает организационной и функциональной самостоятельностью. Он обладает достаточными полномочиями для управления гражданской службой, все они вытекают из федерального законодательства и закреплены также в законах Ростовской области.

В региональном законодательстве о гражданской службе примерно половины из рассматриваемых нами субъектов РФ (Ростовская и Волгоградская области, Краснодарский край, Республики Кабардино-Балкария и Адыгея) определено, что развитие гражданской службы этих субъектов обеспечивается в соответствии не только с федеральными, но и региональными программами развития гражданской службы.

Анализ этих программ позволяет отметить как положительный момент их стратегическую направленность на достижение высоких результатов государственного управления не за счет увеличения расходов на содержание штата государственных служащих, а за счет повышения их профессионализма, совершенствования структуры и функций управления при сокращении численности специалистов, возрастания авторитета органов государственной власти. Например, от реализации программы развития гражданской службы Ростовской области в 2013 г. ожидается увеличение индекса доверия граждан к гражданским служащим на 30 %.

Особое внимание в вопросах управления гражданской службой, в том числе в региональных программах развития гражданской службы, уделяется применению антикоррупционных механизмов. Так, в Ростовской области создана нормативная база для реализации мероприятий по профилактике и предотвращению коррупции на гражданской службе: принят Областной закон Ростовской области от 12.05.2009 № 218-ЗС «О противодействии коррупции в Ростовской области»; разработаны и утверждены антикоррупционная программа и планы противодействия коррупции; осуществляется антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов государственных органов Ростовской области и их должностных лиц. Работу по предотвращению коррупции в государственных органах Ростовской области координирует и направляет постоянно действующая комиссия.

В заключении параграфа делается вывод о том, что эти меры позволят обеспечить нормальное и эффективное функционирование гражданской

службы, направленное прежде всего на достижение заданных целей, необходимых для развития общества в целом, конкретного региона, а не на обогащение отдельных личностей и скрытых социальных групп.

В параграфе 3.3. «Должностное регламентирование как технология управления гражданской службой субъектов РФ» рассматривается сущность должностного регламента на государственной гражданской службе, его цели, структура и содержание, предъявляемые к нему требования, а также технология разработки. Утверждается, что по своей сути должностной регламент является локальным нормативным актом, регламентирующим содержание и результаты деятельности гражданского служащего. В нем содержатся требования, предъявляемые к гражданскому служащему, замещающему соответствующую должность государственной гражданской службы области, отражаются его права и обязанности по должности, взаимодействие с другими служащими, а также критерии оценки его деятельности. Его целями являются:

1) создание организационной основы служебной деятельности гражданского служащего;

2) закрепление конкретных функций, прав и обязанностей по конкретной должности гражданской службы;

3) установление форм и видов ответственности по должности;

4) определение квалификационных и иных требований по конкретной должности;

5) обеспечение объективности при оценке профессиональной служебной деятельности гражданского служащего (конкурс, аттестация и т.д.);

6) решение иных предусмотренных законом или нормативными правовыми актами целей и задач.

Должностной регламент конкретного гражданского служащего государственного органа области должен содержать следующие разделы:

1. Общие положения.

2. Квалификационные требования к образованию, стажу государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу работы по специальности, уровню и характеру знаний и навыков.

3. Должностные обязанности, права и ответственность.

4. Перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан самостоятельно принимать определенные решения.

5. Перечень вопросов, по которым гражданский служащий вправе или обязан участвовать при подготовке проектов нормативных правовых актов и (или) проектов управленческих и иных решений.

6. Сроки и процедуры подготовки, рассмотрения проектов управленческих и иных решений, порядок согласования и принятия данных решений.

7. Порядок служебного взаимодействия гражданского служащего с государственными гражданскими служащими в том же государственном органе, государственными гражданскими служащими других государственных органов, гражданами и организациями в связи с исполнением им должностных обязанностей.

8. Перечень государственных услуг, оказываемых гражданам и организациям в соответствии с административным регламентом государственного органа.

9. Показатели эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего.

В диссертации подробно анализируется содержание каждого из разделов, показана технология утверждения должностных регламентов. Указывается, что в соответствии с частью 3 статьи 4 Федерального закона № 79-ФЗ представитель нанимателя вправе делегировать частично или полностью свои полномочия по утверждению должностных регламентов лицу, замещающему государственную должность и работающему на профессиональной постоянной основе в соответствующем государственном органе, либо гражданскому служащему, замещающему должность гражданской службы категории «руководители высшей группы», путем издания соответствующего правового акта. Полномочия представителя нанимателя в части утверждения должностных регламентов гражданских служащих органов исполнительной власти (за исключением категории «руководители высшей группы» должностей) Глава Администрации (Губернатор) области Ростовской области делегировал руководителям органов исполнительной власти Ростовской области.

В соответствии с частью 5 статьи 47 Федерального закона № 79-ФЗ соответствующим органом по управлению государственной гражданской службой утверждаются примерные должностные регламенты. В соответствии с законом Ростовской области от 21 декабря 2005 г. № 419-ЗС «О Ведомстве по управлению государственной гражданской службой Ростовской области» в Ростовской области таким органом является Ведомство по управлению государственной гражданской службой Ростовской области.

Должностной регламент, разработанный с учетом примерного должностного регламента, должен быть согласован с соответствующим подразделением по вопросам государственной службы и кадров государственного органа Ростовской области. Согласованный и утвержденный должностной регламент хранится как оригинал нормативного акта в подразделении по вопросам государственной службы и кадров. Экземпляр должностного регламента, заверенный печатью отдела кадров, может быть выдан гражданскому служащему, назначенному на соответствующую должность по его просьбе. Для текущей работы начальнику соответствующего структурного подразделения государственного органа может быть выдана копия с оригинала должностного регламента, заверенная печатью отдела кадров.

Должностной регламент вступает в силу с момента его утверждения руководителем государственного органа или другим должностным лицом, уполномоченным на это, и действует до замены новым должностным регламентом, разработанным и утвержденным в установленном порядке.

Требования должностного регламента являются обязательными для гражданского служащего, назначенного на соответствующую должность (и заключившего служебный контракт), с момента его ознакомления с должно-

стным регламентом под подпись и до перемещения на другую должность или увольнения из государственных органов.

В заключении параграфа делается вывод о том, что задачей должностного регламента является максимально возможная регламентация деятельности чиновника, ее формализация и структурирование по всем возможным служебным вопросам. Думается, что по замыслу реформаторов гражданской службы именно такая регламентированность всех действий чиновников должна обеспечить высокую эффективность их труда, приблизить, насколько это возможно, гражданскую службу к той идеальной модели рациональной бюрократии, которая была разработана Максом Вебером.

Глава 4. «Проблемы и перспективы совершенствования системы управления государственной гражданской службой субъектов РФ» посвящена поиску направлений совершенствования системы управления государственной гражданской службой субъектов РФ, а также изучению мнений, оценочных суждений чиновников и населения по исследуемой проблеме.

В параграфе 4.1. «Пути и технологии совершенствования системы управления государственной гражданской службой субъекта РФ» приведены результаты поиска автором направлений совершенствования системы управления гражданской службой. Прежде всего анализируется само содержание термина «управление государственной гражданской службой». Делается вывод о том, что в настоящее время единое определение этого термина отсутствует. По мнению автора, управление государственной службой предстает как воздействие государства в лице его должностных лиц и (или) специализированных государственных органов на государственную гражданскую службу.

Вместе с тем управление гражданской службой представляет собой регуляцию действий и взаимодействий субъектов гражданской службы, рассматриваемых в качестве партнеров, путем создания и проектирования связей и отношений между ними, согласования их действий для решения проблемы, достижения поставленных целей.

Исходя из того, что процесс управления можно разложить на ряд видов определенных работ, само управление гражданской службой можно представить как совокупность управленческих функций. В законодательстве о государственной гражданской службе Российской Федерации четко обозначены две функции - координация и контроль. По мнению автора, необходимо выделить также следующие функции: постановка целей развития гражданской службы; планирование (программирование) достижения этих целей; организация работ по выполнению разработанных планов (программ); анализ полученной информации о достигнутых результатах.

Рассматривая каждую их этих функций в отдельности, отмечается, что основными направлениями управления гражданской службой на современном этапе ее развития являются:

1. Модернизация системы подготовки кадров госслужбы, т.е. воспроизводства чиновников. Она должна быть полностью ориентирована на существующие и прогнозируемые потребности государственных органов как по ко-

личеству подготавливаемых кадров, так и по направлениям подготовки. В этой связи целесообразно создать централизованную систему распределения выпускников региональных центров по подготовке гражданских служащих. В настоящее время значительное количество вузов осуществляет подготовку специалистов по управлению, на гражданской службе осуществляют свою деятельность специалисты и руководители, имеющие диплом о высшем профессиональном образовании по различным специальностям. В диссертации предлагается создать систему распределения выпускников сети филиалов Академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации.

2. Совершенствование системы оценки на государственной службе. Утверждается необходимость создания системы и разработки технологий оценки тех групп персонала, которые в настоящее время не подлежат аттестации и не сдают квалификационный экзамен.

3. Создание апелляционных комиссий - органов, призванных защищать интересы госслужащих при возникновении спорных ситуаций, связанных с проведением конкурсов, аттестаций, квалификационных экзаменов, наделенных правом по отмене соответствующих результатов работы аттестационных и конкурсных комиссий, требованию проведения их повторных заседаний по рассматриваемому случаю.

4. Внедрение новых информационных и инновационных технологий в процессы подготовки кадров, механизмы их оценки, конкурсные, экзаменационные и аттестационные процедуры. Так, аттестация, квалификационный экзамен могут проходить без отрыва чиновника от работы путем прохождения их через сеть Интернет, в которую служащий входит со своего персонального компьютера. Прямая интернет-трансляция проведения аттестации обеспечит возможность наблюдать за этим процессом гражданам, представителям общественности. Такую возможность можно использовать в качестве механизма работы апелляционной комиссии. Ее представитель может наблюдать за проведением конкурса, квалификационного экзамена, аттестации в режиме реального времени. Кроме того, предлагается передача на аутсорсинг некоторых функций по обучению гражданских служащих и их оценке.

5. Совершенствование программ развития гражданской службы субъектов РФ. Предлагается осуществлять разработку целой сети планов подготовки и переподготовки, индивидуальных планов и программ развития чиновников.

6. Создание государственных органов по управлению гражданской службой, формирование их организационных структур, расчет оптимальной численности работников, разработка штатных расписаний, определение должностных обязанностей и утверждение должностных регламентов государственных служащих. В диссертации даются конкретные предложения по совершенствованию структуры Ведомства по управлению государственной гражданской службой путем введения должности заместителя руководителя этого органа, а также новых структурных подразделений, призванных осуществлять вневедомственный контроль и других функций.

7. Совершенствование контроля в системе управления гражданской службой, осуществляемого органом по управлению гражданской службой. Такой контроль в настоящее время осуществляется путем проведения проверок (плановых, внеплановых), а также текущего мониторинга.

8. Выделение регуляции служебного поведения в самостоятельное направление работы, которое заключается в разработке формальных правил и норм поведения чиновников в процессе исполнения ими своих должностных обязанностей, а также требований, предъявляемых к их облику, внешнему виду. В диссертации приводятся принципы служебного поведения чиновников, а также основные их содержащие документы. Сюда же включаются и санкции за невыполнение этих норм, ответственность, которая указывается в должностных регламентах чиновников, а также специальные органы, которые призваны следить за соблюдением этих норм, - комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта интересов, создаваемые в государственных органах и органах по управлению гражданской службой.

В заключении параграфа делается вывод о том, что именно в таком виде, т.е. через реализацию совокупности управленческих функций, автором представляется единая (унифицированная) модель управления государственной гражданской службой субъекта РФ.

В параграфе 4.2. «Система управления государственной гражданской службой субъектов РФ: мнения, суждения, оценки административной элиты» отражены результаты авторского социологического исследования «Актуальные проблемы управления государственной гражданской службой субъекта РФ в оценках чиновников». Социологический опрос проведен в феврале-марте 2011 г. Выборочная совокупность составила 402 гражданских служащих Ростовской области. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, группам и категориям должностей государственной гражданской службы Ростовской области, замещаемых респондентами в государственных органах Ростовской области.

Получены следующие результаты: 66 % респондентов утверждают, что знакомы с основными задачами системы управления гражданской службой, а 26 - знакомы в общих чертах. Показатели информированности гражданских служащих свидетельствуют о высоком уровне их интереса к изучаемым нами проблемам. В совокупности 76,68 % опрошенных отметили свою заинтересованность в создании и функционировании системы управления государственной гражданской службой.

На вопрос «Ради чего, по Вашему мнению, создается система управления гражданской службой?» ответы распределились следующим образом: 48,26 % - для повышения эффективности работы всех государственных органов и государственных служащих; 18,64 - для повышения эффективности работы государственных органов и гражданских служащих лишь по некоторым направлениям работы (кадровый отбор, профподготовка и т.п.); 23 - для укрепления и усиления позиций института государственной службы в обществе; 5,75 - для создания дополнительных рычагов влияния

на чиновников; 1,39 % - это простое копирование зарубежных моделей организации государственной службы, необходимости в создании системы управления гражданской службой в российских реалиях нет. Как видно, большинство чиновников рассматривают создание системы управления гражданской службой прежде всего как способ повышения ее эффективности.

Значительная часть опрошенных (44,22 %) считает, что создание системы управления гражданской службой благотворно влияет на условия их работы. Еще 21,86 % полагают, что создание системы управления гражданской службой в чем-то улучшает, а в чем-то и ухудшает условия работы, 19,1 % утверждают, что система управления гражданской службой никак не влияет на условия их работы. На основании полученных данных делается вывод о том, что пожительная оценка влияния системы управления государственной службой на условия работы чиновников достаточно высока. Вместе с тем требуется усиление позитивного воздействия системы управления гражданской службой на условия ее функционирования.

Большинство чиновников осознают необходимость создания подобных структур, влияющих на эффективность института гражданской службы. В то же время 22,14 % опрошенных заявили о том, что на современном этапе отсутствие органов по управлению гражданской службой не влияет на ее эффективность. Лишь 3,73 % чиновников считают, что до создания федерального органа по управлению гражданской службой формирование подобных структур в субъектах РФ является преждевременным.

Деятельности Ведомства по управлению государственной гражданской службой Ростовской области опрошенные чиновники дали неоднозначные оценки: 24,19 % считают, что эффективность работы этого органа не вызывает сомнений; 32,91 - оценили работу данного органа весьма сдержанно и неоднозначно: 14,21 - полагают, что работники ведомства с чем-то справляются лучше, а с чем-то хуже; 18,7 % утверждают, что в плане повышения эффективности работы ведомству предстоит еще многое сделать. В качестве основных причин, мешающих ведомству работать, опрошенные гражданские служащие назвали необходимость проведения множества согласований при решении простых вопросов - 20,44 %; большой объем рутинной работы -19,44; слабое использование современных информационных технологий-9,72; недостаточность полномочий ведомства - 8,73 %.

Социологический опрос чиновников позволил выяснить мнения чиновников по отношению к выдвинутым автором предложениям по совершенствованию системы управления государственной гражданской службой. Установлено, что полную поддержку и понимание среди опрошенных гражданских служащих нашел тезис о необходимости более активно и широко внедрять новые информационные и инновационные технологии и процедуры в работу кадровых служб государственных органов, например, проводить аттестацию, квалификационной экзамен чиновника прямо с его рабочего места, используя персональный компьютер и ресурсы сети Интернет, - 51,98 %.

Чиновники поддержали идею о необходимости создания системы распределения выпускников региональных академий гражданской службы - 44,22 %.

По вопросу о целесообразности проведения оценки профессиональных качеств гражданских служащих, замещающих должности категорий «руководители» и «помощники (советники)», с которыми заключен срочный служебный контракт, мнения респондентов разделились поровну: 41,94 % считают, что такая необходимость существует, а 41,94 - полагают достаточной оценку вышестоящих руководителей.

Разделились мнения респондентов по вопросу необходимости создания в государственных органах апелляционных комиссий по регулированию споров по результатам проведения аттестаций, квалификационных экзаменов. Так, 16,79 % опрошенных высказались за создание таких комиссий, поскольку существующие механизмы и комиссии по трудовым спорам, соблюдению требований к служебному поведению госслужащих и урегулированию конфликта интересов, предусмотренные законодательством о гражданской службе, не обеспечивают в полной мере защиты прав и законных интересов чиновников: 28,4 % считают, что и действующие комиссии в целом работают неплохо. Неоднозначную оценку вызвало предложение по передаче на аутсорсинг функций по проведению аттестаций, квалификационных экзаменов центрам оценки: 21,29 % опрошенных поддержали это предложение, 25 -выбрали вариант ответа «в чем-то улучшит, а в чем-то ухудшит», а 27,72 % -«скорее нет, чем да».

В заключении параграфа сделаны выводы: большинство чиновников Ростовской области информированы о задачах системы управления государственной гражданской службой, рассматривают ее создание как способ повышения эффективности гражданской службы в целом, а также для укрепления позиций института гражданской службы в обществе, заинтересованы в создании такой системы и полагают, что она благотворно влияет на условия их работы. Отсутствие в субъектах РФ органов по управлению гражданской службой рассматривается как существенное упущение в работе по реформированию гражданской службы. Создание системы управления гражданской службы рассматривается гражданскими служащими как своевременный, но еще не завершенный процесс. Предлагаемые автором меры по совершенствованию системы управления гражданской службой большей частью нашли поддержку у чиновников.

В параграфе 4.3. «Система управления государственной гражданской службой субъектов РФ в мнениях, суждениях, оценках населения» отражены результаты социологического опроса «Совершенствование государственной гражданской службы Ростовской области: оценки населения», проведенного в феврале-марте 2011 г. Выборочная совокупность составила 419 человек. Опрос проводился в городах Ростове-на-Дону, Батайске, Таганроге, а также Аксайском и Красносулинском районах. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, роду деятельности.

Получены следующие результаты: 31,10 % респондентов указали, что в общих чертах знакомы с основными задачами реформирования государствен-

ной гражданской службы Ростовской области, 26,08 - кое-что слышали, читали. При этом 19,14 % опрошенных выбрали вариант ответа «да, конечно знаком». Таким образом, большая часть населения имеет общее представление о том, для чего проводится реформа государственной службы.

Показатель заинтересованности населения в реформировании государственной гражданской службы Ростовской области достаточно высокий. Так, заинтересованы в реформе гражданской службы области 28,40 % респондентов, а 38,19 % ответили, что скорее заинтересованы, чем нет. Не заинтересованы лишь 11,69 % респондентов.

Половина опрошенных жителей Ростовской области (41,77 %) полагает, что реформа гражданской службы Ростовской области оказывает позитивное влияние на условия их жизни. Причем 18,14 % респондентов прямо указали на это (максимальное количество таких ответов дали работники образования, здравоохранения, культуры - 26,89 %, а также пенсионеры - 25 и работники сельского хозяйства - 23,53 %) Вместе с тем, по мнению 13,60 % опрошенных, реформирование государственной службы никак не влияет на условия их жизни (таких большинство в группе пенсионеров - 27,78 и работников сельского хозяйства - 23,53 %).

На основе проведенного анализа делается вывод о том, что жители Ростовской области осведомлены о реформировании гражданской службы области, в целом заинтересованы в результатах реформы и большей частью полагают, что реформирование оказывает положительное влияние на условия, качество жизни.

В целях выяснения наличия и характера взаимодействия населения и органов власти Ростовской области респондентам был задан ряд уточняющих вопросов. Установлено, что в Администрацию Ростовской области, иные органы исполнительной власти непосредственно обращались 31,20 % опрошенных. Чаще всего обращались предприниматели, фермеры - 40,38 %. С вопросом обращались 17,11 %, по поводу оформления документов - 16,67, с просьбой -13,16, с жалобой - 11,40, с предложениями, пожеланиями -4,82 %. 25,33 % респондентов, обратившихся в органы власти, указали, что результатом их обращения было полное решение проблемы, 15,11 - отметили, что по итогам обращения их проблема была решена частично, 14,67 % опрошенных сказали: «Проблема не была решена, но необходимая помощь оказана». Вместе с тем 3,56 % респондентов указали, что они встретили непонимание и невнимание, 3,11 - столкнулись с неуважением и грубостью, 1,33 % опрошенных обратили внимание на некомпетентность чиновников.

На два прямых вопроса об эффективности деятельности государственных органов: «Насколько, по Вашему мнению, эффективно работают гражданские служащие Администрации области?» и «Насколько, по Вашему мнению, эффективно работают гражданские служащие иных органов исполнительной власти Ростовской области (министерств, служб, департаментов, управлений и т.п.)?» 18,42 % респондентов указали, что гражданские служащие Администрации области работают весьма эффективно; 31,34 - с чем-то справляются лучше, с чем-то хуже. В отношении гражданских служащих

иных органов исполнительной власти подобные ответы дали соответственно 13,71 и 38,30 % опрошенных.

Вызывает интерес мнение населения о путях повышения эффективности работы государственных органов и гражданских служащих Ростовской области. Большинство опрошенных видят решение проблемы в необходимости совершенствования законодательства о государственной гражданской службе - 11,01 %, столько же опрошенных жителей области считают, что необходимо повысить требования к уровню профессиональных знаний и умений чиновников, 10,30 % респондентов предлагают установить прямую зависимость между уровнем денежного содержания чиновника и его персональными результатами работы, 7,99 - необходимо повысить требования к уровню культуры чиновников, в том числе к знанию и использованию норм деловой этики и этикета, 7,10 % опрошенных выступают за совершенствование системы профессиональной подготовки чиновников, 7,37 — за совершенствование системы отбора на гражданскую службу, 7,02 - за осуществление постоянной ротации кадров, 7,02 % видят выход в ужесточении ответственности чиновников за некачественное выполнение своих обязанностей.

На основе полученных данных автор делает вывод о социальной обусловленности реформирования государственной службы.

В заключении подводятся окончательные итоги исследования, делаются общие выводы.

Основное содержание диссертации отражено в следующих публикациях:

Монографии

1. Овчаренко Р.К., Зинченко Г.П. Тендерные отношения на государственной службе: механизмы регуляции. - Ростов н/Д: Ростиздат, 2004. - 9 п.л./4,5 п.л. авт.

2. Овчаренко Р.К. Государственная гражданская служба субъектов Российской Федерации: некоторые аспекты проблем организации и развития. -Ростов н/Д: Ростиздат, 2010. — 6,5 п.л.

3. Овчаренко Р.К. Управление государственной гражданской службой России: актуальные проблемы теории и практики. - Ростов н/Д: Ростиздат, 2010.-8,5 п.л.

4. Овчаренко Р.К. Проблемы совершенствования управления государственной гражданской службой субъектов РФ. - Ростов н/Д: Ростиздат, 2011. -7,5 п.л.

5. Овчаренко Р.К. Управление государственной гражданской службой. -Ростов н/Д: Антей, 2011. - 22,5 п.л.

В изданиях Перечня ВАК Минобрнауки России

1. Овчаренко РЖ. Проблемы создания системы управления гражданской службой России // Научная мысль Кавказа. - 2006. - Доп. вып. 1. - 0,5 п.л.

2. Овчаренко Р.К., Зинченко Г.П. Должностное регламентирование на гражданской службе // Научная мысль Кавказа. - 2006. - Доп. вып. 1. - 0,5 пл.- 0,3 авт.

3. Овчаренко Р.К. Социально-профессиональная группа госслужащих Ростовской области // Социально-гуманитарные знания. - 2010. - № 11. - 0,7 п.л.

4. Овчаренко Р.К. Социально-демографический портрет гражданских служащих Ростовской области // Государственное и муниципальное управление: Ученые записки СКАГС. - 2011. - № 4. - 0,7 п.л.

5. Овчаренко Р.К. Зарубежный опыт управления государственной службой // Научная мысль Кавказа. - 2011. -№ 4. -0,6 п.л.

6. Овчаренко Р.К. Эффективность работы органов власти глазами населения // Гуманитарные и социальные науки. [Электронный ресурс]. - 2011. -№ 6. - 0,7 п.л.

7. Овчаренко Р.К. Управление гражданской службой в государствах Востока // Социально-гуманитарные знания. - 2011. - № 11. - 0,5 п.л.

8. Овчаренко Р.К. Управление гражданской службой глазами чиновников: аспект образования чиновников // Историческая и социально-образовательная мысль. - 2011. - № 5. - 0,5 п.л.

9. Овчаренко РЖ. Управление гражданской службой глазами чиновников // Вестник Южно-Российского государственного технического университета (Новочеркасского политехнического института). Социально-экономические науки. - 2012. -№ 1. - 0,6 п.л.

10. Овчаренко Р.Я-, Совершенствование управления гражданской службой глазами чиновников // Государственное и муниципальное управление: Ученые записки СКАГС,-2012.-№ 1. -0,6 п.л.

11. Овчаренко РЖ. Становление системы управления гражданской службой субъекта РФ // Власть. - 2012. -№ 1. - 0,7 п.л.

12. Овчаренко РЖ. Особенности управления гражданской службой субъекта РФ// Социум*и власть. -2012. -№ 1.-0,6 п.л.

13. Овчаренко РЖ. Управление гражданской службой глазами «молодых» и опытных чиновников //Вестник Донского государственного технического университета.-2012.-Т. 12. № 1 (61).-0,6 п.л.

14. Овчаренко РЖ. Управление государственной службой глазами чиновников: половозрастной аспект // Вестник Южно-Российского государственного технического университета (Новочеркасского политехнического института). Социально-экономические науки. - 2012. -№ 2. - 0,6 п.л.

154 Овчаренко РЖ. Управление гражданской службой: мнения аппаратных и министерских служащих // Теория и практика общественного развития. [Электронный ресурс]. - 2012. - № 2. - 0,5 п.л.

16. Овчаренко Р.К. Эффективность гражданской службы глазами населения // Современные исследования социальных проблем. [Электронный ресурс].-2012.-№ 1.1.-0,5 п.л.

17. Овчаренко Р.К. Теоретические основы управления гражданской службой // Государственное управление. Электронный вестник. [Электронный ресурс.]. - 2012. - № 30. - 0,6 п.л.

В других изданиях

18. Овчаренко Р.К. Вертикаль власти: тендерный аспект // Вертикаль власти: проблемы оптимизации взаимодействия федерального, регионального и местного уровней власти в современной России: материалы междунар. конф. Июнь 2001 г. Вып. 4 / Отв. ред. В.Г. Игнатов. - Ростов н/Д: Изд-во СКАГС, 2001.-0,2 п.л.

19. Овчаренко Р.К. Трансформация тендерных ролей и установок на государственной службе РФ // Пути формирования гражданского общества в полиэтничном южнороссийском регионе: материалы всерос. науч. конф. Сентябрь 2001 г. - Ростов н/Д: Изд-во РГУ, 2001. - 0,2 пл.

20. Овчаренко Р.К. Тендерные группы в системе социополовых отношений // Актуальные проблемы современного российского общества и государства: материалы науч.-практ. конф. молодых учен. СКАГС. Октябрь 2001 г. / Отв. ред. В.Г. Игнатов. - Ростов н/Д: Изд-во СКАГС, 2001. - 0,1 п.л.

21. Овчаренко Р.К Причины тендерной диспропорции в формировании региональных элит // Региональные элиты в процессе современной российской федерализации: материалы междунар. конф. Ноябрь 2001 г. / Отв. ред. В.Г. Игнатов. - Ростов н/Д: Изд-во СКАГС, 2001. - 0,2 п.л.

22. Овчаренко Р.К., Зинченко Г.П. Методологические подходы к анализу особенностей тендерных отношений на государственной службе // Государственное и муниципальное управление: Ученые записки СКАГС. - 2002. - № 1-2.-0,8/0,4 п.л. авт.

23. Овчаренко Р.К, Рудой В.В. Проблемы регламентации оказания муниципальных услуг в условиях административной реформы // Государственное и муниципальное управление: Ученые записки СКАГС. - 2007. -№ 2. - 0,8/0,4 п.л. авт.

24. Овчаренко Р.К, Поченкова И.А. Некоторые аспекты институциона-лизации государственной гражданской службы Российской Федерации // Государственное и муниципальное управление: Ученые записки СКАГС. -2010. - № 3. - 0,6/ 0,3 п.л. авт.

25. Овчаренко Р.К. Государственная гражданская служба субъекта Российской Федерации как социальный институт (на примере Ростовской области) // Актуальные вопросы социологии управления: Сборник статей. - Ростов н/Д: Изд-во СКАГС, 2011. - 0,6 п.л.

Сдано в набор 15.03.2012. Подписано в печать 15.03.2012. Формат 60x84 1/16. Цифровая печать. Усл. печ. л. 2,0. Бумага офсетная. Тираж 100 экз. Заказ 1503/02.

Отпечатано в ЗАО «Центр универсальной полиграфии» 340006, г. Ростов-на-Дону, ул. Пушкинская, 140, телефон 8-918-570-30-30

www.copy61.ru e-mail: info@copy61.ru