автореферат диссертации по политологии, специальность ВАК РФ 23.00.02
диссертация на тему: Реформирование системы государственной службы Российской Федерации: политико-правовой аспект

Полный текст автореферата диссертации по теме "Реформирование системы государственной службы Российской Федерации: политико-правовой аспект"

На правах рукописи

Падалкина Ольга Евгеньевна

\

Реформирование системы государственной службы Российской Федерации: политико-правовой аспект

Специальность 23 00.02 -«Политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии»

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата политических наук

Москва-2005

Работа выполнена в Институте государства и права Российской академии наук

Научный - Медведев Николай Павлович,

руководитель профессор, доктор политических наук

Официальные - Столяров Михаил Венедиктович, доктор полиоппоненты тических наук

Мачульская Ирина Григорьевна, кандидат юридических наук

Ведущая - Северо-западная академия государственной

организация службы

Защита состоится 18 января 2006 года в 11 00 часов на заседании диссертационного совета Д 002 002 03 при Институте государства и права Российской академии наук (адрес 119992, Россия, г Москва, ул Знаменка^ 10)

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Института государства и права Российской академии наук

Автореферат разослан /Г декабря 2005 года

Ученый секретарь диссертационного совета

Смирнов В В

2006

1шт

3

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность темы исследования.

Тема места и роли повышения эффективности функционирования института государственной службы и оптимизации политико-административного управления Российской Федерации является актуальной для политической науки Ее актуальность определяется следующими факторами

Во-первых, итоги российского демократического транзита прямо зависят от модернизации государственного аппарата, ибо такая модернизация является необходимым условием успешных преобразований в политической и социально-экономической сферах общества

Во-вторых, государственная служба в современной России находится в состоянии перманентного системного кризиса Функции существующего бюрократического аппарата слабо приспособлены к решению стратегических задач развития общества и государства

В-третьих, в условиях становления новых властных отношений в Российской Федерации государственная бюрократия выполняет политические функции и является мощным политико-административным институтом

Понятие «политико-административные отношения» в рамках концепции нового государственного менеджмента достаточно давно используется представшелями зарубежной политической науки. Начинает оно использоваться и в российской политологии применительно к политическим элитам, управлению, отношениям Взаимоотношения между политикой и администрацией с момента возникновения современных политических систем постоянно находятся в центре дискуссии между теоретиками и практиками государственного управления За понятием «политико-административное» стоят определенные процессы и взаимодействия, которые сопутствуют функционированию исполнительной власти, придавая ей некое специфическое содержание, определенную направленность

Для отечественного обществознания традиционным является представление об органическом единстве политики и государственного управления, о естественном для государственной службы участии в политике, посредством реализации того политического курса, который выражает волю правящих в стране сил То есть здесь можно говорить о подчиненной, «ведомой» роли государственного аппарата в реализации политического курса А при использовании политологами этого нового для них понятия не всегда еше можыо_улоаить новое соРОС. НАЦИОНАЛЬНАЯ {

держание.

БИБЛИОТЕКА . !

с.п«т5

99 ^4)10 л

Усиление роли чиновничества в политической сфере представляет собой характерную особенность современного политического процесса в России и несет в себе опасность подмены целей формирующегося демократического государства корпоративными интересами бюрократических организаций Именно в этом проявляется новое содержание понятия «политико-административное» То есть бюрократический аппарат начинает на равных с политической элитой влиять на политический процесс

Переживаемый российским государством и обществом транзи-торный период, характеризуется радикальной сменой политической системы, ценностей и принципов государственного управления Это заставляет иначе взглянуть на природу и характер функционирования исполнительной власти, содержание понятия «политико-административное», получающего новое измерение в сложившихся условиях

Актуальные в современных условиях задачи строительства и укрепления нового, дееспособного государства, становления эффективной системы исполнительной власти требуют серьезного научного осмысления новых условий и способов ее функционирования

Исходя из изложенного, закономерен интерес к раскрытию изменившегося содержания понятия «политико-административное», достаточно полно характеризующего систему исполнительной власти Представляется своевременным обращение отечественных исследователей к зарубежному анализу института государственной службы. Это даст возможность определить, применим ли (особенно учитывая разную исходную политическую базу) европейский опыт проведения реформы государственной службы к условиям нашей страны А анализ промежуточных результатов проводимой в настоящее время административной реформы позволит понять тенденции развития бюрократии в России, определить пути повышения эффективности государственной службы, ее профессионализма и ответственности, как перед политической властью, так и перед обществом.

Степень научной разработанности проблемы исследования Проведение исследования политико-административных отношений в условиях реформирования государственной службы в Российской Федерации объясняется необходимостью установления причинных связей между происходящими реформами и теми последствиями, которые окажут влияние на права и свободы граждан, их благосостояние На современном этапе осуществлялись исследования, посвященные

различным аспектам государственной службы1 Большое значение в области оценки современного состояния госаппарата для диссертанта имели работы Оболонского А В2 В сфере нормативно-правового регулирования государственной службы основные проблемы освещены в трудах ученых - А А Гришковца3, А В. Шарова4 и др Важную роль в определении статуса государственной гражданской службы и в рассмотрении вопросов посвященных разграничению полномочий между органами государственного управления сыграли публикации М В Столярова5, в отражении проблем муниципальной службы, а

' Атама?1чук Г В. Управление' всегда есть варианты. М., РАГС, 1999, 28 Гусев А В Государственная служба постсоветских государств//Уральская Академия государственной службы, Екатеринбург, 2002; Казанцев Н.М Публично-правовое регулирование государственной службы' институционно-функциональный анализ М , РАГС, 1999, Комаровский В С Политические факторы реформирования государственной службы // Государственная служба первые шаги и перспективы М , РАГС, 1997, Козбаненко В А. Государственная служба в системе государственного управления М, 2000, Лытов Б.В Зарубежный опыт организации государственной службы и его адаптация к условиям России // Государственная служба, теория и организация Ростов н/Д, 1998, Мальцев В А Социологические аспекты развития государственной службы // Ежегодник'95 Государственная служба России. М, РАГС, 1996, Ноздрачев А Ф. Государственная служба М., 1999; Охотский Е.В. Административно-политическая элита и государственная служба в системе властных отношений // Государственная служба' теория и организация Ростов н/Д, 1998; Старилов Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации Теоретико-правовое исследование Воронеж, 1996

2 Оболонский А В. Реформа государственной службы // Государственная служба (комплексный подход) М , 1999, Оболонский А Госслужба у порога реформ//Юридический вестник 1998 № 5, Оболонский А В Бюрократия и бюрократизм (К теории вопроса) // Государство и право. 1993. № 12, Оболонский А В Постсоветское чиновничество' квазибюрократический правящий класс//ОНС 1996 № 5; Оболонский А В Реформа российской государственной службы концепция и стратегия//ОНС 1998 №3

3 Гришковец А А Государственная служба и гражданское общество' правовые проблемы взаимодействия (практика России) // Государство и право 2004. № 1

4 Шаров А В Об основных элементах административной реформы.// Реформа государственного управления в России' взгляд изнутри. Сборник статей Минэкономразвития России 2004

5 Столяров М В Компетенция власти' разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами в условиях реформирования М., 2005

также взаимодействия федеральных и местных органов власти работы ИГ Мачульской6 В контексте рассмотрения отношений между федеральной политической элитой и бюрократическим аппаратом были использованы научные исследования О В Гаман-Голутвиной7, а при анализе особенностей организации государственной службы в субъектах федерации - Н П. Медведева8

Концепция административной реформы широко освещена в исследовании И Л Бачило9 Также по проблеме эффективности государственного управления в условиях открытого государства актуальными явились исследования В В Смирнова10 Проблемы влияния демократических процедур на эффективность государственной службы освещены в работе В И. Лысенко".

Отдавая должное значительному вкладу в разработку развития системы политико-административных отношений и реформирования государственной службы отечественных ученых, нельзя не отметить, что есть необходимость обобщить и систематизировать, а в некоторых случаях и переосмыслить разработанных ранее подходы с учетом изменяющейся социальной обстановки Большой интерес представляет анализ выступлений Б.Н Ельцина12, В В Путина13 и других высших должностных лиц государства.

Несмотря на большой объем научной литературы, посвященной

6 Мачульская И Г Государственные полномочия местного самоуправле-ния//Федерализм 1998. №3

7 Гаман-Голутвина О В Политические элиты России Вехи исторической эволюции М, 1998

8 Медведев Н П Теория и практика государственного управления в условиях административной реформы//Система государственной власти и управления в России история, традиции и современность Материалы международного научного форума/ под общ ред В А Шамахова С-Пб , 2003

9 Бачило И Л Становление системы исполнительной власти в России/Исполнительная власть в России История и современность, проблемы и перспективы развития /Под ред Н Ю Хаманевой, М , 2004

10 Открытое государство' пути достижения/ Под ред В В Смирнова, М , 2005.

11 Лысенко В И Выборы руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в 2004 г //Выборы в Российской Федерации 2004 Электоральная статистика М , 2005

12 Ельцин Б Н «Общими силами - к подъему России» Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ//Российская газета 1998 24 февраля

13 Путин В В Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию РФ//Российская газета 2005 25 апреля.

отдельным аспектам организации исполнительной власти, функционирования политико-административного процесса в нашей стране и за рубежом, целостное и компаративное рассмотрение политико-административных отношений и их эволюция в процессе реформирования института государственной службы в России остается недостаточно исследованной проблемой современной политологии

Состояние изученности проблемы в сочетании с актуальностью последней предопределило необходимость настоящего диссертационного исследования.

Цель исследования' анализ политико-административных отношений, изучение особенностей их функционирования и перспектив развития в условиях реформирования института государственной службы в Российской Федерации.

Данная цель конкретизируется в следующих исследовательских задачах

- исследование трактовок понятий «государственная служба», «бюрократия» и «политико-административные отношения» в зарубежной и отечественной научной литературе;

- рассмотрение современных концепций бюрократии и определение ее роли и места в российском политическом процессе,

- определение характера и проблем становления политико-административной системы в России,

- критический анализ опыта реформирования государственной службы в посткоммунистических странах Восточной Европы и его сравнение с аналогичной реформой в Российской Федерации;

- анализ хода проведения реформы отечественной государственной службы, подведение промежуточных итогов и определение перспектив дальнейшего реформирования института государственного управления

Объектом исследования выступает политико-административная система в условиях реформирования института государственной службы.

Предметом исследования являются особенности процесса реформирования государственной службы Российской Федерации и связанная с этим трансформация системы политико-административных отношений

Основная гипотеза исследования заключается в предположении о том, что функционирование исполнительной власти зависит от тех связей и взаимоотношений, которые складываются между политической (здесь в первую очередь подразумевается политическая элита)

и административной (приближенный к политической элите государственный аппарат) ее компонентами.

Диссертант полагает, что совокупность этих связей и взаимоотношений может рассматриваться как политико-административная характеристика исполнительной власти, и, что, проанализировав влияние административной реформы (точнее одного из ее компонентов -реформы государственной службы) на функционирование этой системы, можно точнее спрогнозировать перспективы развития исполнительной власти в России, понять эволюцию бюрократической системы в целом.

Теоретико-методологическая база исследования представлена идеями М Вебера о рациональном, деполитизированном чиновничестве Особую методологическую ценность для исследования представляет концепция дихотомического деления государственной власти на политическое руководство и администрацию В Вильсона - Ф Гудноу Важное методологическое значение имели концепции М Крозье, внесшего вклад в анализ механизмов функционирования организационных структур современного общества, давшего толкование бюрократии и управленческого кризиса Теоретико-методологическая база включает также идеи Д Истона и Г Алмонда Ими использован системный подход, который позволил по-новому взглянуть на специфику государственных учреждений, ведь среда, в которой они действуют, особая, т к одновременно аккумулирует социальные потребности в производстве управленческих услуг) и является ареной столкновения социальных интересов и ценностей, верований и идеологий, ареной борьбы политических сил

Серьезное значение для диссертанта имели выводы о существовании связи между государственной службой и политикой, сделанные такими авторитетными политологами и административистами как Ж Эбербах, Б Рокман и др.

В диссертации использовались такие методы как' системно-функциональный, нацеливающий на выявление элементов взаимодей-С1вия (например, взаимовлияния и взаимозависимости между государственной службой и политикой), компаративистский, предполагающий сравнение однотипных политических институтов и процессов, правовой, делающий акцент на изучении законодательной базы функционирования исполнительной власти Также применялись общенаучные методы анализа и синтеза, индукции и дедукции, системно-логический анализ литературных данных по проблеме реформирования государственной службы Осуществлялся вторичный анализ

данных социологических исследований современного политического процесса в России

Эмпирическую базу исследования составили' законодательство Российской Федерации и ряда зарубежных стран, данные социологических исследований, публикации периодической печати, результаты политологических исследований, проведенных известными информационно-аналитическими центрами (Всероссийским центром изучения общественного мнения, Фондом «Общественное мнение» и др)

Основные результаты исследования, полученные автором, и их научная новизна заключаются в том, что'

1 Обоснован тезис о ключевом значении понятия «политико-административное» для изучения средствами политической науки проблем функционирования исполнительной власти современных демократических государств Использование понятия «политико-административное», исследование стоящей за ним реальности позволяет рассматривать средние и нижние уровни иерархии исполнительной власти (аппарат государственного управления) как вполне самостоятельный, политический институт, в деятельности которого огромную роль играют не только формальные, но и неформальные контакты и взаимодействия

2 Дана оценка политико-административной системы как важной характеристики природы и способа функционирования исполнительной власти Эта характеристика дает понимание того, что исполнительная власть не только исполняет законы, но и принимает участие в разработке государственной политики, выступает в качестве главного посредника интеракции государства и общества, а также влиятельного политического актора

3. Выявлено, что включение государственных служащих в сферу политического управления является неизбежным процессом в современной системе государственной власти, и поэтому большое значение имеет совершенствование механизмов как внешнего, так и внутреннего контроля над бюрократией

4 Проанализированы особенности становления политико-административной системы в Российской Федерации, связанной как с управленческими традициями, так и с уровнем политико-правовой культуры нашей страны К этим особенностям относятся'

- высокая степень взаимопроникновения госслужбы и политики;

- растущая «функционеризация» политики и политизация госслужбы;

- устойчивость традиций клиентелизма (отношений политической и личной преданности и покровительства между вышестоящими и ни-

жестоящими);

- высокая политическая роль элитных административных подразделений и их прямое участие в формировании институтов государственной власти и государственной политики;

- высокая степень закрытости госслужбы

5 Дана характеристика складывающейся в настоящее время российской политико-административной системы в условиях проведения реформы государственной службы В России, существующая и набирающая силу тенденция к укреплению исполнительной власти, повышению ее эффективности, сосуществует с контртенденцией к усилению ее самодостаточности и определенными попытками выйти за рамки правового поля и уже установившихся правил политической «игры»

6 Компаративный анализ проводимой в разных странах административной реформы дает российской политико-правовой науке возможность использования накопленного опыта в ходе осуществления подобных преобразований в нашей стране Знание закономерностей и тенденций развития политико-административных систем позволяет более адекватно оценивать национальные особенности и специфику российских политико-административных связей и взаимодействий.

Основные положения, выносимые на защиту

1 Политологический подход к изучению государственной службы раскрывает взаимозависимость, взаимосвязь государственной службы и политической власти, связывающей общественные и государственные потребности, ценности и организационные процессы в единую подконтрольную организационную систему, приоритетным для настоящего исследования является рассмотрение государственной службы в качестве политико-административного властного института и влиятельного политического актора

2 Важным для современного политического анализа является понятие политико-административной системы, которая определяется как устойчивая совокупность отношений и связей, складывающихся а) между исполнительной властью и обществом; б) внутри государственной власти' во-первых, между структурными элементами системы государственного управления, во-вторых, между тем слоем правящей элиты, который сформировался в результате демократических выборов (а также включает высших должностных лиц, назначаемых главой государства и/или избираемых парламентом), и административным аппаратом, состоящим из чиновников и государственных служащих

3 Исследование внутренних политико-административных взаимодействий придает феномену исполнительной власти новое, политологическое измерение, позволяет судить о ее реальном влиянии на политический процесс, состояние политической системы, степень ее эффективности и демократичности

4 Глубокое понимание сущности, особенностей и специфики политико-административной системы предполагает учет таких, определяемых уровнем культуры и управленческими традициями, факторов, как'

- степень политизации или деполитизации государственной службы;

- характер политической культуры;

- политическая роль административной элиты и ее участие (или неучастие) в формировании государственной политики,

- степень открытости, прозрачности, легитимности государственной службы,

- уровень доверия и контроля над аппаратом управления со стороны гражданского общества и политических структур

5 Становление политико-административной системы РФ неразрывно связано не только с изменениями, происходящими на протяжении последнего десятилетия, но и с укоренившимися в стране управленческими традициями, характером политической и правовой культуры В условиях России малопродуктивно использование веберовской модели государственной службы

Взаимодействие политической и административной власти в России характеризуется'

- отсутствием «перегородок» между политической властью и административной, огромным влиянием политики на госслужбу и возможностью перехода из административной элиты в политическую и наоборот,

- сильным, сохраняющим свой традиционный характер, клиентелиз-мом (отношениями политической и личной преданности и покровительства) во взаимоотношениях руководителей и подчиненных;

- наличием опасной для демократического развития тенденции политизации, госслужбы и «функционеризации» политики (т е активного перехода чиновников в законодатели и наоборот);

- значительной политической ролью сотрудников президентской администрации, их прямым участием в политической жизни страны, формировании государственной политики;

- высокой степенью закрытости, нетранспарантности госслужбы; низким уровнем доверия и контроля со стороны гражданского общества в

отношении аппарата управления

6 В настоящий момент реформирование государственной службы становится приоритетным направлением в ряде стратегических задач, что позволит привести систему государственной службы и технологии процессуальной деятельности государственных служащих в соответствии со сложившимися общественными отношениями и новыми экономическими условиями, сформировать систему управления государственной службы и улучшить качество услуг, а это в свою очередь повысит доверие граждан к органам государственной власти.

Практическая значимость исследования заключается в возможности использования его результатов органами государственной власти федерального и регионального уровней, сотрудничающими с ними научно-аналитическими центрами, органами политического консалтинга Положения диссертации могут найти применение при чтении курсов политологии и теории государственного управления в высших учебных заведениях РФ, структурах поствузовского образования для государственных служащих, а также стать основой для подготовки соответствующего спецкурса и научно-методического пособия

Апробация работы Основные моменты исследования прошли апробацию в секторе политологии Института государства и права РАН, в выступлениях диссертанта на научно-практических конференциях, а также в подготовленных им публикациях

Структура работы Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ Во введении обоснована актуальность исследуемой проблемы, проанализирована степень ее разработанности в научной литературе, определены цели, задачи, научная новизна, теоретическая и практическая значимость диссертации

В первой главе «Теоретико-методологические основы анализа функционирования бюрократии и государственной службы» дана характеристика понятия и сущности государственной службы, выделены особенности ее политологического анализа, а также рассмотрены современные концепции бюрократии и определено ее место в российском политическом процессе

В ходе исследования автор анализирует различные подходы зарубежных и отечественных исследователей к определению понятия госслужба, под которым современная политическая наука понимает практическое и профессиональное участие граждан в осуществлении

целей и функций государства посредством исполнения государственных должностей, учрежденных в государственных органах

Для более четкого обозначения сущности государственной службы автор рассматривает такие категории как' государственное управление, государственный аппарат, государственный орган, государственная должность, государственный служащий

Диссертант поддерживает мнение отечественных ученых о том, что определение государственной службы представленное в Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации» не дает целостной картины действия этого института в общественно-политической жизни

Автор счел необходимым подчеркнуть различия в понимании функций государственной службы и государственного служащего в европейских странах в сравнении с Россией и выявил особенности российской специфики в понимании данного вопроса

Наряду с деятельностным подходом к определению понятия «государственная служба», когда она трактуется как «профессиональная деятельность», также используется институциональный подход к государственной службе, рассматривающий ее в качестве социального института или системы социальных институтов Диссертант подчеркивает такую особенность, что в качестве социального института государственная служба опосредует отношения между гражданским обществом и государством, представляет собой орган взаимодействия государственного аппарата и общественных структур, государственного служащего и гражданина

Автор подчеркивает и обосновывает тезис о том, что государственная служба теснейшим образом связана с главным политическим институтом - государством, а государственная (и политическая) власть во многом осуществляется именно через государственную службу, которая реализует волю государства, выраженную в решениях соответствующих ветвей власти, оказывает определяющее воздействие на деятельность и поведение людей и социальных групп с помощью организационных, правовых и идеологических механизмов Государственная служба рассматривается как один из главных механизмов интеграции в политическом порядке, как источник стабильности для демократического процесса

В работе показана сущность и содержание политологического подхода к изучению государственной службы В ходе исследования автор пришел к заключению, что политологическое исследование может включать анализ таких проблем, как выполнение государственной

службой функции посредника во взаимодействии государства с обществом, участие граждан в управлении, социальная эффективность управленческих решений, взаимосвязь административной и политической систем и др

Проанализировав механизм взаимодействия политической социологии, административной науки и политологии, диссертант пришел к выводу, что главным отличием подхода политической науки к изучению государственной службы от подходов политической социологии и административной науки является отношение к государственной службе (и бюрократии) как важному институту власти, влиятельному политическому субъекту, поскольку «основным предметом политологии является не просто изучение политики, политической деятельности и отношений, а, прежде всего, политическая власть, формы и методы ее функционирования и распределения в государственно организованном обществе».

В ходе исследования автор рассматривает подходы зарубежных ученых к таким понятиям как бюрократия и бюрократизм и приходит к заключению, что в настоящее время концептуализация бюрократии в социальных науках на Западе характеризуется расплывчатостью и достаточно большим расхождением смысловых значений Очень часто смешивают три семантически близкие, но разные вещи универсальные бюрократические принципы организации управления, бюрократию как социальный слой, осуществляющий повседневное управление государственной машиной, и бюрократизм — присущую управленцам социальную болезнь.

Рассматривая различные концепции бюрократии, автор приходит к заключению, что появлению современных научных представлений о государственной бюрократии предшествовало, во-первых, признание принципа разделения политической и бюрократической деятельности и понимание необходимости профессионализации управленческого труда, а во-вторых, выявление специфических особенностей бюрократии как особого способа организации совместной деятельности и как особой социальной группы

Исследование роли бюрократии в российском политическом процессе позволяет диссертанту квалифицировать ее с позиций эли-тизма В целом, соединение власти и собственности, частная природа патрон-клиентных связей, которыми поражено чиновничество, приводит к ослаблению публично-политического и публично-правового характера современной российской государственности Но однозначный вывод о деструктивной, разрушительной для государственности роли

бюрократии в современной России сделать нельзя. Автор счел необходимым подчеркнуть существование следующего парадокса в политическом процессе Парадокс состоит в том, что именно современная бюрократия, действующая столь деструктивно и вопреки общегосударственным интересам, призвана сыграть одну из решающих ролей в возрождении и укреплении российской государственности В нынешних условиях, когда не сформировано гражданское общество и высшие государственные учреждения не пользуются доверием и поддержкой населения, именно бюрократия решает целый комплекс задач чрезвычайного характера, стоящих перед страной, переживающей системный кризис.

Во второй главе «Политико-правовой анализ государственной службы в системе властных отношений современной России» проанализирована правовая модель взаимодействия политики и государственной службы, государственная служба рассматривается как субъект политической власти, а также выделены особенности становления политико-административной системы в России.

В диссертации очерчен правовой принцип взаимоотношений политики и государственной службы Он предполагает, что президент, правительство и депутаты определяют политические цели, стратегические и тактические задачи государства, контролируют государственный аппарат, несут ответственность за эффективность его работы перед обществом Соответствующие же звенья государственной службы разрабатывают технологии решения этих задач, определяют пути, методы и средства их практической реализации, превращают политические обещания в конкретные государственные программы в рамках реальных законодательных и бюджетных ограничений

Далее автор обосновывает тезис о том, что в большинстве современных обществ бюрократия приобрела огромное значение Одна из причин такого положения вещей заключается в том, что только она занимается проведением и претворением в жизнь законов и нормативных установлений, причем, при исполнении данной функции обладает определенной свободой действий Бюрократические органы могут также артикулировать и агрегировать интересы Кроме того, в современных политических системах административные органы выполняют и немало функций, связанных с вынесением судебных решений Наконец, бюрократия включена в политическую коммуникацию

В ходе исследования диссертант анализирует способы влияния государственной службы на политику законодательной и исполнительной власти. Исследование сущности и форм функционирования

политико-административных систем предполагает дефиницию этого понятия Под политико-административной системой диссертант понимает синтез сущностных черт, модусов, условий и правил функционирования исполнительной власти в контексте отношений и связей, объединяющих центры принятия политических решений и органы реализации политики

Автор далее доказывает, что взаимодействие политического руководства и государственного управления можно рассматривать как проблему взаимоотношений политической элиты и бюрократии. Политическую элиту общества автор позиционирует как особую социальную группу, являющуюся субъектом политического руководства в обществе Именно в ее руках концентрируется наибольшая часть властных ресурсов и именно в ее среде разворачивается процесс принятия наиболее важных политических решений Взаимоотношения политической и административной власти характеризуются крепким, сохраняющим свой традиционный характер клиентелизмом и существованием небезопасной для демократического развития тенденции политизации государственной службы и функционеризации политики В ходе исследования диссертант пришел к выводу, что во взаимоотношениях политической элиты и бюрократии можно проследить две постоянные тенденции' - стремление элиты усилить контроль над бюрократией, сделать ее более управляемой, более эффективной в плане реализации стратегии элиты; - стремление бюрократии выйти из-под контроля политической элиты, работать на собственные интересы, а также, стремление как бы «приватизировать» государство, даже контролировать саму политическую элиту, которая находится во главе государства.

В работе диссертант анализирует несколько способов проникновения чиновников в политику Это специализация чиновников, что позволяет им выступать экспертами и консультантами по большому числу политических вопросов Еще одна «зона проникновения» связана с так называемым административным нормированием Автор солидарен с мнением исследователей о том, что бюрократические ведомства, комитеты парламента и заинтересованные группы сотрудничают между собой в осуществлении бюрократической политики При этом возникают т н «железные треугольники» правительство - законодатели - лоббистские группы, которые, взаимодействуя, постепенно формируют довольно жесткую группу, которая и определяет политику в своей сфере Таким образом, государственная бюрократия осуществляет институционализацию политического влияния интересов групп

Автор счел необходимым подчеркнуть значимость проблемы администрократии Для ее решения необходим внешний контроль, и он должен действовать наряду с классическим контролем - внутренним (самодисциплина, строгие профессиональные стандарты) Политическая наука последовательно ставит и решает проблему контроля внешнего, включающего механизм политической отчетности, равно как и формирование модели «отзывчивой» государственной службы, составляющей одно из направлений идущей сегодня административной реформы

Анализ проблемы взаимодействия политики и государственной службы потребовал обоснование тезиса о значении понятия «политико-административное» Диссертант солидарен с определением политико-административной системы как устойчивой совокупности отношений и связей, объединяющих центры принятия политических решений и органы реализации политики, политико-административная система характеризуется сочленением, которое устанавливается между осуществлением публичной политики и функционированием бюрократического аппарата

В диссертации показано, что первый этап в развитии государства в странах неорганического типа модернизации чаще всего является бюрократическим, потому что именно государственная бюрократия берет в свои руки осуществление реформ (становится субъектом модернизации), если нет достаточной социальной базы демократических преобразований, а также при слабости политической власти В России традиционным для бюрократии является наличие политических свойств, которые подкрепляются тем, что реформы обычно проводятся «сверху» Автор также классифицирует этапы современной модернизации в России, выделяя следующие' технократический, рациональный, социальный

Проведя анализ особенностей становления политико-административной системы в России, диссертант пришел к выводу, что политизация государственной бюрократии предстает как стремление к монополизации государственным аппаратом власти в благоприятных для этого политических условиях Политизация чиновничества проявляется не только в совмещении государственной службы и участия в деятельности политических организаций, использовании служебного положения в интересах политических партий, но также в способности самостоятельно генерировать политические решения, исходя из интересов бюрократической организации, и во вмешательстве исполнительной власти в дела политических партий, установле-

нии контроля над ними, что способствует встречному процессу бюрократизации партий и политических движений по причине особого способа их формирования под политических лидеров Причина политизации бюрократии заключается не только в политической слабости политиков, но и в аполитичности социальных групп

Политизация деятельности государственной бюрократии, хотя она и необходима на определенном этапе развития реформ, имеет особенности, не способствующие эффективности ее результатов Специфика реализации политики бюрократическими структурами определяется анонимностью и скрытым характером, что открывает простор для многих негативных явлений, имеющих в своей основе личные связи и контакты политической, бюрократической и предпринимательской элит При всей выгодности политического положения государственной бюрократии она все же не может в период модернизации закрепить свое господство, хотя и стремится к этому, т к велика конкуренция со стороны групп давления и др политических акторов

В ходе исследования автор рассматривает процесс создания существующей на настоящий момент политико-административной системы в Российской Федерации И обосновывает тезис о том, что становление российской политико-управленческой элиты протекало в рамках т н «административно-номенклатурной модели», сущность которой состоит в том, что власть постепенно сосредотачивалась в руках политиков и высшего чиновничества, значительная часть которых - выходцы из прежних элитных слоев Процесс приватизации государственной собственности стал одной из причин сращивания государственной бюрократии с формировавшимся слоем частных собственников, сопровождавшегося всплеском коррупции, возникновением «номенклатурно-олигархических кланов». Часть государственных чиновников при этом стала играть роль лоббистов ведущих корпораций

За годы реформ более всего разрастается исполнительный аппарат власти Помимо «внутреннего» разрастания бюрократии усиливается вмешательство государственного аппарата в сферу гражданского -общества, что подталкивает процесс бюрократизации политики Результатом бюрократической институционализации стало административное воздействие на становление партийной системы в России, наряду с демократическим инициированием партийного строительства

Автор подчеркивает, что поскольку разделение властей в России далеко от оптимального, исполнительные структуры оказывают влияние на расстановку политических сил, добиваются преобладания в представительных органах власти, получая, таким образом, возможность определять «правила игры», что показал опыт проведения вы-

боров, особенно в региональные органы власти

В третьей главе «Развитие государственной службы в условиях административной реформы» автор рассматривает проблемы совершенствования системы политико-дминистративного управления, осуществляя сравнительный анализ проведения административной реформы в странах Западной и Восточной Европы. Также затрагивается Концепция реформы государственной службы в России, и определяются состояние и перспективы реформирования института государственного управления

Изучение, анализ и синтез различных подходов к реформированию государственной службы за рубежом позволяют диссертанту сделать вывод о том, реформирование госаппарата происходит в следующих сферах 1) система взаимоотношений исполнительных органов власти с другими институтами власти и управления как по горизонтали, так и по вертикали (конституционно-политическая сфера), 2) оргструктуры, механизмы координации и контроля, включая центральную администрацию, региональное и местное управление (организационная сфера), 3) системы и методы управления, административные процедуры и процессы (функциональная сфера), 4) кадровая политика и государственная служба (кадровая сфера), 5) управление государственными финансами и исполнением бюджета ведомствами (финансово-экономическая сфера)

Далее автор показывает ход административной реформы в странах Центральной и Восточной Европы и обосновывает тезис об их недостаточном или непоследовательном проведении. Также представлен ряд моделей взаимоотношений между политиками и управленцами (разработанные Абербахом, Путмэном, Рокмэном, Петерсом) и, применяя их, автор приходит к заключению о том, что одним из главных факторов, влияющих на развитие политических отношений в посткоммунистических странах, является наследие предыдущей системы Эти страны унаследовали системы государственного управления с высокой степенью централизации и политизации. Изучение этики государственного управления показывает, что отсутствие свода этических норм, законодательного определения роли политиков и управленцев и их взаимоотношений, правовых рамок для лоббизма и прочих вспомогательных механизмов замедляет развитие этичного государственного управления и стабилизацию политико-административных отношений Что касается структур, дающих рекомендации в области политики, исследования ситуации в странах и анализ систем выработки государственной политики отчетливо говорят о нежелании политиков передать часть полномочий по выработке политики управленцам нижнего уровня

Диссертант делает вывод о том, что зарубежный опыт административных реформ может быть использован в России при условии

проведения тщательной предварительной экспертизы предлагаемых проектов по модернизации госаппарата При этом следует учитывать такие факторы, как адаптируемость к российским условиям и существующей организационной культуре, эффективность и результативность, инновационный потенциал, степень соответствия интересам и ценностям отдельных социальных слоев и общества в целом.

Автор поддерживает мнение о том, что реформирование системы государственной службы в Российской Федерации является остро необходимым Сложившаяся ситуация вызывает недовольство как избирателей и политиков, предпочтения которых призван реализовывать государственный аппарат, так и самих государственных служащих. Население в целом не испытывает доверия к государственным органам и склонно считать государственных служащих в высокой степени коррумпированными

В диссертации дается характеристика этапов реформирования государственной службы в период с 1991 года по н в и анализируются плюсы и минусы проводимых преобразований В Российской Федерации сложились конституционные основы государственной службы как механизма государственного управления, принципиально отличающегося от действовавшей ранее административной системы управления В рассматриваемый период осуществлялась подготовка нормативных правовых актов в сфере государственной службы Приняты Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации», Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации», Федеральная государственная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)», Концепция реформирования госслужбы РФ, законодательные и иные нормашвные правовые акты Российской Федерации, регламентирующие отдельные виды федеральной государственной службы, а также государственную службу субъектов Российской Федерации.

Диссертант отмечает, что реформирование системы государственной службы РФ направлено на. - приведение государственной службы в соответствие со сложившимися общественными отношениями, новыми экономическими условиями, создание целостной системы государственной службы; - разграничение функций и полномочий государственных органов, их подразделений, а также их рационализацию; - формирование разных типов государственных органов на основе выполняемых ими функций с применением к ним разных методов планирования, финансирования и оценки деятельности, - разработку эффективных механизмов кадровой политики на государственной службе, - создание нормативной правовой основы регулирования государственной службы Российской Федерации.

Автор считает, что в течение всего периода проведения реформ

в России наблюдается значительное отставание в модернизации системы исполнительной власти по сравнению с проведением реформ во многих других сферах Диссертант обосновывает тезис о том, что даже после проведения первого этапа преобразований сохраняется относительно медленное развитие цивилизованных форм партнерства государства и частного бизнеса, явно присутствует непрозрачность принятия решений и недостаточная подо!четность чиновников обществу Со стороны бизнес-сообщества это может привести к усилению процессов «приватизации» ими отдельных функций государства исключительно в узко корпоративных целях развития собственного бизнеса Характеризуя ситуацию, сложившуюся в России в завершении очередного этапа реформы политико-административного управления, автор исследования делает следующие выводы Ведомственная разобщенность госсаппарата немного снизилась, но дисфункции системы государственного управления еще имеются Остаются нерешенными задачи консолидации всех органов исполнительной власти на проведении социально-экономических реформ, определения их места и роли в осуществлении преобразований Не окончательно сформировался баланс интересов среди самих исполнительных органов государственной власти Отсутствие здоровой конкуренции при обсуждении возможных решений и партнерства в реализации принятых решений приводит к чрезмерной загрузке отдельных министерств (их подразделений) при все меньшей активности ряда других министерств и ведомств, к снижению средней удельной (приходящейся на одного чиновника) эффективности госаппарата В условиях ограниченности бюджетных ресурсов в прежнем виде сохраняется проблема их неэффективного использования Особенно наишдно это проявляется при определении содержания федеральных целевых программ

Продолжают существовать неоправданные ведомственные барьеры, министерства стремятся закрыть информацию о результатах своей деятельности, что усиливает непрозрачность происходящих в экономике процессов Несмотря на то, что функции созданных министерств и ведомств закреплены в соответствующих положениях, зачастую министерства выполняют не записанные за ними функции Министерства и ведомства преследуют свои узко корпоративные интересы, связанные с извлечением «статусной ренты», многие прогрессивные законопроекты после их воплощения в ведомственных инструкциях и приказах практически выхолащиваются

Диссертант отмечает, что согласование проектов документов носит характер встречного торга и взаимных обязательств В целом система согласования решений между министерствами до сих пор крайне неэффективна Чиновник в среднем тратит на согласование документов до 30-50% своего рабочего времени До настоящего времени отсутствуют требования к оценке экономических последствий

принимаемых правовых актов, не разработаны принципы оценки результатов федеральных целевых программ, их мультипликативного эффекта для экономики Сохраняется проблема слабой предсказуемости инициируемых государством изменений в условиях ведения предпринимательской деятельности Необходимо признать явно недостаточную распространенность информационных технологий в системе государственно! о управления

В ходе исследования диссертант отмечает, что вполне возможно, повышению эффективности государственного администрирования будет способствовать новый порядок избрания глав регионов

В заключении диссертации подведены общие итоги, сформулированы основные научные результаты Опираясь на проведенный анализ мер по совершенствованию системы политико-административного управления в странах Запада и в России, автор также представляет некоторые предложения и рекомендации по реформированию и повышению эффективности российской государственной службы

Содержание диссертционного исследования нашло отражение в следующих публикациях

1 Привлечение молодежи на государственную службу//Социально-молодежная работа проблемы и перспективы развития' Материалы научно-практической конференции /Под ред А М Нелидкина Рязань: «М-Пресс», 2003 г.

2 Профессиональная подготовка молодых государственных служа-щих//Социально-молодежная работа проблемы и перспективы развития. Материалы научно-практической конференции /Под ред. А М Нелидкина Рязань «М-Пресс», 2003 г

3 Использование административного ресурса в ходе федеральных и региональных выборов органов государственной власти//Институты региональной политической власти' сборник научных статей /Под ред проф Н П. Медведева Вып 1 М Изд-во «Учеба» МИСиС, 2004 г

4 Модернизация политико-административных отношений в контексте новой концепции государственной службы в РФ//Политические институты и процессы' российской и мировое измерение: Материалы международной конференции студентов-политологов и аспирантов /Под ред проф Н П. Медведева, проф Д Е Слизовского М Изд-во «Учеба» МИСиС, 2005 г

5 Кадровая политика на государственной и муниципальной службе в Российской Федерации' привлечение молодых специали-стов//Инновационные и методологические аспекты реализации молодежной политики материалы научно-практической конференции /Под ред Ю В Романовой. Рязань' «М-Пресс», 2005 г

На правах рукописи

Падалкина Ольга Евгеньевна

Реформирование системы государственной службы Российской Федерации: политико-правовой аспект

Специальность 23 00 02 — «Политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии»

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата политических наук

© Падалкина Ольга Евгеньевна, 2005

Заказ № 2388 Подписано в печать 07.12.2005 Тираж 100 экз. Усл. п.л. 0,88

ООО "Цифровичок", тел. (095) 797-75-76; (095) 778-22-20 шш cfr.ru , е-тпаг1 т/о@:/г.ги

РНБ Р\ сский фонд

2006^4 29080

Оглавление научной работы автор диссертации — кандидата политических наук Падалкина, Ольга Евгеньевна

Введение. С.

Глава I. Теоретико-методологические основы анализа функционирования бюрократии и государственной службы. С.

1.1. Политологический анализ сущности и понятия государственной службы. С.

1.2. Современные концепции бюрократии, ее роль и место в российском политическом процессе. С.

Глава II. Политико-правовой анализ государственной службы в системе властных отношений современной России. С.

2.1. Правовая модель взаимодействия политики и государственной службы. С.

2.2. Государственная служба как субъект политической власти. С.

2.3. Особенности становления политико-административной системы в России. С.

Глава III. Развитие государственной службы в условиях административной реформы. С.

3.1. Проблемы совершенствования системы политико-административного управления (сравнительный анализ проведения административной реформы в странах Западной и Восточной Европы). С.

3.2. Концепция реформы государственной службы в России. С.

3.3. Состояние и перспективы реформирования системы государственного управления в современной России. С.

Введение диссертации2005 год, автореферат по политологии, Падалкина, Ольга Евгеньевна

Тема места и роли повышения эффективности функционирования института государственной службы и оптимизации политико-административного управления Российской Федерации является актуальной для политической науки. Ее актуальность определяется следующими факторами.

Во-первых, итоги российского демократического транзита прямо зависят от модернизации государственного аппарата, ибо такая модернизация является необходимым условием успешных преобразований в политической и социально-экономической сферах общества.

Во-вторых, государственная служба в современной России находится в состоянии перманентного системного кризиса. Функции существующего бюрократического аппарата слабо приспособлены к решению стратегических задач развития общества и государства.

В-третьих, в условиях становления новых властных отношений в Российской Федерации государственная бюрократия выполняет политические функции и является мощным политико-административным институтом.

Понятие «политико-административные отношения» в рамках концепции нового государственного менеджмента достаточно давно используется представителями зарубежной политической науки1. Начинает оно использоваться и в российской политологии применительно к политическим элитам, управлению, отношениям. Взаимоотношения между политикой и администрацией с момента возникновения современных политических систем постоянно находятся в центре дискуссии между теоретиками и практиками государственного управления. За понятием «политико-административное» стоят определенные процессы и взаимодействия, которые сопутствуют функционированию исполнительной власти, придавая ей некое специфическое содержание, определенную

1 Политико-административные отношения: кто стоит у власти?/Под ред. Т. Верхейна, пер. с англ. М., 2001. направленность.

Для отечественного обществознания традиционным является представление об органическом единстве политики и государственного управления, о естественном для государственной службы участии в политике, посредством реализации того политического курса, который выражает волю правящих в стране сил. То есть, здесь можно говорить о подчиненной, «ведомой» роли государственного аппарата в реализации политического курса. А при использовании политологами этого нового для них понятия не всегда еще можно уловить новое содержание.

Усиление роли чиновничества в политической сфере представляет собой характерную особенность современного политического процесса в России и несет в себе опасность подмены целей формирующегося демократического государства корпоративными интересами бюрократических организаций. Именно в этом проявляется новое содержание понятия «политико-административное». То есть; бюрократический аппарат начинает на равных с политической элитой влиять на политический процесс.

Переживаемый российским государством и обществом транзиторный период, характеризуется радикальной сменой политической системы, ценностей и принципов государственного управления. Это заставляет иначе взглянуть на природу и характер функционирования исполнительной власти, содержание понятия «политико-административное», получающего новое измерение в сложившихся условиях.

Актуальные в современных условиях задачи строительства и укрепления нового, дееспособного государства, становления эффективной системы исполнительной власти требуют серьезного научного осмысления новых условий и способов ее функционирования.

Исходя из изложенного, закономерен интерес к раскрытию изменившегося содержания понятия «политико-административное», достаточно полно характеризующего систему исполнительной власти.

Представляется своевременным обращение отечественных исследователей к зарубежному анализу института государственной службы. Это даст возможность определить, применим ли (особенно учитывая разную исходную политическую базу) европейский опыт проведения реформы государственной службы к условиям нашей страны. А анализ промежуточных результатов проводимой в настоящее время административной реформы позволит понять тенденции развития бюрократии в России, определить пути повышения эффективности государственной службы, ее профессионализма и ответственности, как перед политической властью, так и перед обществом.

Степень научной разработанности проблемы исследования. Проведение исследования политико-административных отношений в условиях реформирования государственной службы в Российской Федерации объясняется необходимостью установления причинных связей между происходящими реформами и теми последствиями, которые окажут влияние на права и свободы граждан, их благосостояние. На современном этапе осуществлялись исследования, посвященные различным аспектам государственной службы (Атаманчук Г.В., Гусев А.В., Казанцев Н.М., Козбаненко В.А., Комаровский B.C., Лытов Б.В., Мальцев В.А., Охотский Е.В., Старилов Ю.Н. и др.). Большое значение в области оценки современного состояния госаппарата для диссертанта имели работы Оболонского А.В. В сфере нормативно-правового регулирования государственной службы основные проблемы освещены в трудах ученых -А.А. Гришковца, А.В. Шарова и др. Важную роль в определении статуса государственной гражданской службы и в рассмотрении вопросов посвященных разграничению полномочий между органами государственного управления сыграли публикации М.В. Столярова, в отражении проблем муниципальной службы, а также взаимодействия федеральных и местных органов власти работы И.Г. Мачульской. В контексте рассмотрения отношений между федеральной политической элитой и бюрократическим аппаратом были использованы научные исследования О.В. Гаман-Голутвиной, а при анализе особенностей организации государственной службы в субъектах федерации - Н.П. Медведева.

Концепция административной реформы широко освещена в исследовании И.Л. Бачило. Также по проблеме эффективности государственного управления в условиях открытого государства актуальными явились исследования В.В. Смирнова. Проблемы влияния демократических процедур на эффективность государственной службы освещены в работе В.И. Лысенко.

Отдавая должное значительному вкладу в разработку развития системы политико-административных отношений и реформирования государственной службы отечественных ученых, нельзя не отметить, что есть необходимость обобщить и систематизировать, а в некоторых случаях и переосмыслить разработанных ранее подходы с учетом изменяющейся социальной обстановки. Большой интерес представляет анализ выступлений Б.Н. Ельцина, В.В. Путина и других высших должностных лиц государства.

Несмотря на большой объем научной литературы, посвященной отдельным аспектам организации исполнительной власти, функционирования политико-административного процесса в нашей стране и за рубежом, целостное и компаративное рассмотрение политико-административных отношений и их эволюция в процессе реформирования института государственной службы в России остается недостаточно исследованной проблемой современной политологии.

Состояние изученности проблемы в сочетании с актуальностью последней предопределило необходимость настоящего диссертационного исследования.

Цель исследования: анализ политико-административных отношений, изучение особенностей их функционирования и перспектив развития в условиях реформирования института государственной службы в Российской Федерации.

Данная цель конкретизируется в следующих исследовательских задачах:

- исследование трактовок понятий «государственная служба», «бюрократия» и «политико-административные отношения» в зарубежной и отечественной научной литературе;

- рассмотрение современных концепций бюрократии и определение ее роли и места в российском политическом процессе;

- определение характера и проблем становления политико-административной системы в России;

- критический анализ опыта реформирования государственной службы в посткоммунистических странах Восточной Европы и его сравнение с аналогичной реформой в Российской Федерации;

- анализ хода проведения реформы отечественной государственной службы, подведение промежуточных итогов и определение перспектив дальнейшего реформирования института государственного управления.

Объектом исследования выступает политико-административная система в условиях реформирования института государственной службы.

Предметом исследования являются особенности процесса реформирования государственной службы Российской Федерации и связанная с этим трансформация системы политико-административных отношений.

Основная гипотеза исследования заключается в предположении о том, что функционирование исполнительной власти зависит от тех связей и взаимоотношений, которые складываются между политической (здесь в первую очередь подразумевается политическая элита) и административной (приближенный к политической элите государственный аппарат) ее компонентами.

Диссертант полагает, что совокупность этих связей и взаимоотношений может рассматриваться как политико-административная характеристика исполнительной власти, и, что, проанализировав влияние административной реформы (точнее^ одного из ее компонентов - реформы государственной службы) на функционирование этой системы, можно точнее спрогнозировать перспективы развития исполнительной власти в России, понять эволюцию бюрократической системы в целом.

Теоретико-методологическая база исследования представлена идеями М. Вебера о рациональном, деполитизированном чиновничестве. Особую методологическую ценность для исследования представляет концепция дихотомического деления государственной власти на политическое руководство и администрацию В. Вильсона - Ф. Гудноу. Важное методологическое значение имели концепции М. Крозье, внесшего вклад в анализ механизмов функционирования организационных структур современного общества, давшего толкование бюрократии и управленческого кризиса. Теоретико-методологическая база включает также идеи Д. Истона и Г. Алмонда. Ими использован системный подход, который позволил по-новому взглянуть на специфику государственных учреждений, ведь среда, в которой они действуют, особая, т.к. одновременно аккумулирует социальные потребности в производстве управленческих услуг; и является ареной столкновения социальных интересов и ценностей, верований и идеологий, ареной борьбы политических сил.

Серьезное значение для диссертанта имели выводы о существовании связи между государственной службой и политикой, сделанные такими авторитетными политологами и административистами^ как Ж. Эбербах, Б. Рокман и др.

В диссертации использовались такие методы^ как: системно-функциональный, нацеливающий на выявление элементов взаимодействия (например, взаимовлияния и взаимозависимости между государственной службой и политикой); компаративистский, предполагающий сравнение однотипных политических институтов и процессов; правовой, делающий акцент на изучении законодательной базы функционирования исполнительной власти. Также применялись общенаучные методы анализа и синтеза, индукции и дедукции, системно-логический анализ литературных данных по проблеме реформирования государственной службы. Осуществлялся вторичный анализ данных социологических исследований современного политического процесса в России.

Эмпирическую базу исследования составили: законодательство Российской Федерации и ряда зарубежных стран, данные социологических исследований, публикации периодической печати, результаты политологических исследований, проведенных известными информационно-аналитическими центрами (Всероссийским центром изучения общественного мнения, Фондом «Общественное мнение» и др.)

Основные результаты исследования, полученные автором, и их научная новизна заключаются в том, что:

1. Обоснован тезис о ключевом значении понятия «политико-административное» для изучения средствами политической науки проблем функционирования исполнительной власти современных демократических государств. Использование понятия «политико-административное», исследование стоящей за ним реальности позволяет рассматривать средние и нижние уровни иерархии исполнительной власти (аппарат государственного управления) как вполне самостоятельный политический институт, в деятельности которого огромную роль играют не только формальные, но и неформальные контакты и взаимодействия.

2. Дана оценка политико-административной системы как важной характеристики природы и способа функционирования исполнительной власти. Эта характеристика дает понимание того, что исполнительная власть не только исполняет законы, но и принимает участие в разработке государственной политики, выступает в качестве главного посредника интеракции государства и общества, а также влиятельного политического актора.

3. Выявлено, что включение государственных служащих в сферу политического управления является неизбежным процессом в современной системе государственной власти, и поэтому большое значение имеет совершенствование механизмов как внешнего, так и внутреннего контроля над бюрократией.

4. Проанализированы особенности становления политико-административной системы в Российской Федерации, связанной как с управленческими традициями, так и с уровнем политико-правовой культуры нашей страны. К этим особенностям относятся:

- высокая степень взаимопроникновения госслужбы и политики;

- растущая «функционеризация» политики и политизация госслужбы;

- устойчивость традиций клиентелизма (отношений политической и личной преданности и покровительства между вышестоящими и нижестоящими);

- высокая политическая роль элитных административных подразделений и их прямое участие в формировании институтов государственной власти и государственной политики;

- высокая степень закрытости госслужбы.

5. Дана характеристика складывающейся в настоящее время российской политико-административной системы в условиях проведения реформы государственной службы. В России, существующая и набирающая силу тенденция к укреплению исполнительной власти, повышению ее эффективности., сосуществует с контртенденцией к усилению ее самодостаточности и определенными попытками выйти за рамки правового поля и уже установившихся правил политической «игры».

6. Компаративный анализ проводимой в разных странах административной реформы дает российской политико-правовой науке возможность использования накопленного опыта в ходе осуществления подобных преобразований в нашей стране. Знание закономерностей и тенденций развития политико-административных систем позволяет более адекватно оценивать национальные особенности и специфику российских политико-административных связей и взаимодействий.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Политологический подход к изучению государственной службы раскрывает взаимозависимость, взаимосвязь государственной службы и политической власти, связывающей общественные и государственные потребности, ценности и организационные процессы в единую подконтрольную организационную систему; приоритетным для настоящего исследования является рассмотрение государственной службы в качестве политико-административного властного института и влиятельного политического актора.

2. Важным для современного политического анализа является понятие политико-административной системы, которая определяется как устойчивая совокупность отношений и связей, складывающихся: а) между исполнительной властью и обществом; б) внутри государственной власти: во-первых, между структурными элементами системы государственного управления; во-вторых, между тем слоем правящей элиты, который сформировался в результате демократических выборов (а также включает высших должностных лиц, назначаемых главой государства и/или избираемых парламентом), и административным аппаратом, состоящим из чиновников и государственных служащих.

3. Исследование внутренних политико-административных взаимодействий придает феномену исполнительной власти новое, политологическое измерение, позволяет судить о ее реальном влиянии на политический процесс, состояние политической системы, степень ее эффективности и демократичности.

4. Глубокое понимание сущности, особенностей и специфики политико-административной системы предполагает учет таких, определяемых уровнем культуры и управленческими традициями, факторов, как:

- степень политизации или деполитизации государственной службы;

- характер политической культуры;

- политическая роль административной элиты и ее участие (или неучастие) в формировании государственной политики;

- степень открытости, прозрачности, легитимности государственной службы;

- уровень доверия и контроля над аппаратом управления со стороны гражданского общества и политических структур.

5. Становление политико-административной системы РФ неразрывно связано не только с изменениями, происходящими на протяжении последнего десятилетия, но и с укоренившимися в стране управленческими традициями, характером политической и правовой культуры. В условиях России малопродуктивно использование веберовской модели государственной службы.

Взаимодействие политической и административной власти в России характеризуется: отсутствием «перегородок» между политической властью и административной; огромным влиянием политики на госслужбу и возможностью перехода из административной элиты в политическую и наоборот;

- сильным, сохраняющим свой традиционный характер, клиентелизмом (отношениями политической и личной преданности и покровительства) во взаимоотношениях руководителей и подчиненных;

- наличием опасной для демократического развития тенденции политизации, госслужбы и «функционеризации» политики (т.е. активного перехода чиновников в законодатели и наоборот); значительной политической ролью сотрудников президентской администрации, их прямым участием в политической жизни страны, формировании государственной политики;

- высокой степенью закрытости, нетранспарантности госслужбы; низким уровнем доверия и контроля со стороны гражданского общества в отношении аппарата управления.

6. В настоящий момент реформирование государственной службы становится приоритетным направлением в ряде стратегических задач, что позволит привести систему государственной службы и технологии процессуальной деятельности государственных служащих в соответствии со сложившимися общественными отношениями и новыми экономическими условиями, сформировать систему управления государственной службы и улучшить качество услуг, а это^в свою очередь, повысит доверие граждан к органам государственной власти.

Практическая значимость исследования заключается в возможности использования его результатов органами государственной власти федерального и регионального уровней, сотрудничающими с ними научно-аналитическими центрами, органами политического консалтинга. Положения диссертации могут найти применение при чтении курсов политологии и теории государственного управления в высших учебных заведениях РФ, структурах поствузовского образования для государственных служащих, а также стать основой для подготовки соответствующего спецкурса и научно-методического пособия.

Апробация работы. Основные моменты исследования прошли апробацию в секторе политологии Института государства и права РАН, в выступлениях диссертанта на научно-практических конференциях, а также в подготовленных им публикациях.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников.

Заключение научной работыдиссертация на тему "Реформирование системы государственной службы Российской Федерации: политико-правовой аспект"

Заключение

На основе вышеизложенных материалов можно сделать вывод о том, что цель диссертационной работы, которая состояла в проведении анализа политико-административных отношений, а также в изучении особенностей их функционирования и перспектив развития в условиях реформирования института государственной службы в Российской Федерации была достигнута. Основанием для такого утверждения может служить то, что в ходе исследования были последовательно выполнены все поставленные задачи: было проведено исследование трактовок понятий «государственная служба», «бюрократия» и «политико-административные отношения» в зарубежной и отечественной научной литературе; рассмотрены современные концепции бюрократии и определена ее роль и место в российском политическом процессе; определены характер и проблемы становления политико-административной системы в России; дан критический анализ опыта проведения административной реформы в посткоммунистических странах Восточной Европы и осуществлено его сравнение с аналогичной реформой в Российской Федерации; проведен анализ хода реформы отечественной государственной службы, подведены промежуточные итоги и определены перспективы дальнейшего реформирования института государственного управления.

В данной работе были получены результаты, позволяющие отобразить основные процессы, происходящие в настоящее время в системе государственного управления в Российской Федерации, выделить факторы, влияющие на развитие института государственной службы, и, в целом, объединить теоретические конструкты и эмпирический материал для создания единой картины в понимании эволюции понятия политико-административные отношения.

Важно сделать вывод о том, что политологический подход к изучению государственной службы раскрывает взаимозависимость, взаимосвязь государственной службы и политической власти, связывающей общественные и государственные потребности, ценности и организационные процессы в единую подконтрольную организационную систему; приоритетным для политической науки является исследование государственной службы в качестве политико-административного властного института и влиятельного политического актора.

Современная российская бюрократия, призвана сыграть одну из решающих ролей в возрождении и укреплении российской государственности. В нынешних условиях, когда не сформировано гражданское общество, отсутствует самоорганизация народа, только начинают складываться мощные и эффективные общественно-политические движения и партийные структуры, высшие государственные учреждения не пользуются доверием и поддержкой населения, именно бюрократия скрепляет воедино огромное геополитическое пространство, решает целый комплекс задач, стоящих перед страной.

Источниками бюрократической власти являются^ прежде всего, стратегическое позиционирование управленцев в политико-административном процессе, их официальный статус, присущие им функции исполнения и интерпретации законов, самостоятельного нормотворчества, информационно-аналитического и экспертно-консультационного обеспечения процесса принятия политических решений. Чиновничество имеет преимущество перед расколотым, конкурентным миром политиков в силу того, что оно является более сплоченным социальным слоем, обладающим своей корпоративной этикой и традициями.

Взаимоотношения политической и административной власти характеризуются крепким, сохраняющим свой традиционный характер клиентелизмом и существованием небезопасной для демократического развития тенденции политизации государственной службы и «функционализации политики»

Анализ источников бюрократической власти закономерно приводит к выводу о том, что, какими бы ни были формальные права и обязанности чиновничества, административные ведомства берут на себя осуществление значительной части политики в любом современном демократическом государстве. Чтобы решить проблему администрократии необходим внешний контроль, и он должен действовать наряду с классическим контролем -внутренним (самодисциплина, строгие профессиональные стандарты). Политическая наука последовательно ставит и решает проблему контроля внешнего, включающего механизм политической отчетности, равно как и формирование модели «отзывчивой» государственной службы, составляющей одно из направлений административной реформы.

В России традиционным для бюрократии является наличие политических свойств, которые подкрепляются тем, что реформы обычно проводятся «сверху». Причина политизации бюрократии заключается не только в политической слаббсти политиков, но и в аполитичности социальных групп. В России это объясняется наличием исторических и социокультурных предпосылок, привычкой подчиняться власти, незавершенностью формирования соответствующих демократических институтов, социальной апатией, вызванной негативными последствиями самих реформ.

Становление российской политико-управленческой элиты протекало в рамках так называемой «административно-номенклатурной модели», сущность которой состоит в том, что власть постепенно сосредотачивалась в руках политиков и высшего чиновничества, значительная часть которых -выходцы из прежних элитных слоев.

Таким образом, бюрократия продолжает оставаться субъектом модернизации в России, а служебная модель элитообразования по-прежнему остается доминирующей. В условиях, когда в стране наблюдается тенденция к исчезновению серьезной конструктивной оппозиции проводимому политическому курсу, а объединившиеся пропрезидентские «партии начальников» будут, по всей вероятности, набирать политический вес, увеличивая свое присутствие в парламенте, проведение реформ государственной бюрократией, которое по-прежнему в основном не обусловлено гражданской инициативой и идет в стороне от общества, будет отличаться неэффективностью, недемократичностью и административным способом осуществления, что сохранит раскол и взаимное отчуждение власти и общества.

Реформа российской государственной службы нацелена на рационализацию существующей квазибюрократии, т.е. сориентирована на классическую веберовскую модель, которая в странах Запада уже стала объектом критики. Очевидно, что построение новой постбюрократической модели в России будет возможно в далекой перспективе. В настоящее время реализуется «рациональная» модель, а постепенно в нее будут инкорпорироваться некоторые положительные элементы и технологии новой модели, которые прошли успешные испытания в Европе и могут эффективно действовать и в России, например такие, как ограниченная демонополизация, дерегуляция, демократизация госсектора, финансовый менеджмент, внедрение новых информационных технологий и т.д.

Реформирование государственной службы становится приоритетным направлением в ряде стратегических задач, что позволит привести систему государственной службы и технологии процессуальной деятельности государственных служащих в соответствии со сложившимися общественными отношениями и новыми экономическими условиями, сформировать систему управления государственной службы и улучшить качество услуг, а это в свою очередь повысит доверие граждан к органам государственной власти.

Создание современной высокоэффективной государственной службы (и государственного аппарата в целом) остается одной из ключевых проблем, решение которой потребует, прежде всего, твердой политической воли. Совершенно очевидно, что от ее решения зависит, состоится ли успешное экономическое, политическое и социокультурное реформирование России, ее становление как истинно демократического федеративного правового социального государства. Переустройство российской бюрократической системы должно проводиться с учетом зарубежного опыта модернизации государственного аппарата, как положительных его сторон, так и отрицательных, при этом должны приниматься во внимание особенности национальной культуры, истории, современного состояния и положения дел в России.

К сожалению, на настоящем этапе результаты проведения реформы государственной службы нельзя назвать успешными. Плохо организована работа в государственных структурах, нынешние функции государственного аппарата не приспособлены для решения стратегических задач.

В Послании Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию РФ намечены следующие цели в реформировании государственной службы: модернизировать систему исполнительной власти в целом, создать условия для развития экономических свобод, задавать стратегические ориентиры, предоставлять населению качественные публичные услуги и эффективно управлять государственной собственностью. «Структура исполнительной власти должна быть логично и рационально устроена, а госаппарат должен стать работающим инструментом реализации экономической политики. Реформы государственной службы придется проводить в тесной увязке с обновленными принципами работы и построения исполнительной власти».

Конечной целью реформы государственной службы является обеспечение четкой, эффективной и экономной деятельности государственного аппарата, ориентация государственной службы на соблюдение законных прав и свобод граждан и всех субъектов права, предотвращение возможности использования аппарата как средства подчинения его партийным или групповым влияниям и как источника незаконного присвоения общественного богатства. В России должен быть сформирован корпус государственных служащих, действующий на профессиональной основе, стабильный, немногочисленный, управляемый, политически нейтральный и законопослушный.

Список научной литературыПадалкина, Ольга Евгеньевна, диссертация по теме "Политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии"

1. Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации (утв. Указом Президентом РФ от 15 августа 2001г.)

2. Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».

3. Указ Президента РФ «О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе» от 13.05.2000 № 849; Указ Президента РФ от 01.09.2000 № 1602.

4. Федеральная государственная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)»: Утв. Указом Президента РФ от 19 ноября 2002 г. № 1336 // Российская газета. 2002. - 23 ноября.

5. Федеральный закон РФ от 21 июня 2001 г. «О политических партиях» // Российская газета. 2001. 14 июля.

6. Агеев О.В, Устинкин С.В. Бюрократия и политика. Учебное пособие. Н. Новгород. 2003.

7. Алексеева Т.А. Современные политические теории. М., 2000.

8. Алехин А.П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М., 1997.

9. Алмоид Г., Пауэлл Дж., Стром К., Далтон Р. Сравнительная политология сегодня: Мировой обзор: Учебное пособие/Под ред. М.В. Ильина, А.Ю. Мельвиля. М., 2002.

10. Арон Р. Этапы развития социологической мысли. М., 1993.

11. Атаманчук Г.В. Управление: всегда есть варианты. М., РАГС, 1999.

12. Афанасьев М. Н. Правящие элиты и государственность посттоталитарной России. М.-Воронеж, 1996.

13. Афанасьев М.Н. Клиентелизм и российская государственность. М., 1997.

14. Афанасьев М.Н. Правящие элиты и государственность посттоталитарной России. М.-Воронеж, 1996.

15. Ашин Г.К., Охотский Е.В. Курс элитологии. М., 1999

16. Бакушев В.В., Безносиков В.И., Кот B.C. Административная реформа в России: предпосылки, системность и механизмы. М., 2000.

17. Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. Изд. 2-е, перераб. и доп. М., 2000.

18. Вебер М. Политика как призвание и профессия // Вебер М. Избранные произведения. М., 1990.

19. Гаман-Голутвина О.В. Политические элиты России. Вехи исторической эволюции. М., 1998.

20. Гегель Г. Философия права. М., 1990.

21. Горбачев А.И. Теория и организация государственной службы. Учебное пособие. М.: РАГС, 2001.

22. Государственная служба (комплексный подход): Учебное пособие./Под ред. А.В. Оболонского. М., 1999.

23. Государственная служба Российской Федерации: первые шаги и перспективы/Под ред. Г.В. Атаманчука. М., 1997.

24. Государственное управление и государственная служба за рубежом. Курс лекций. СПб., 1998.

25. Граждан В.М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 1977.

26. Гусев А.В. Государственная служба постсоветских государств//Уральская Академия государственной службы, Екатеринбург, 2002.

27. Дай Т.Р., Зинглер JI.X. Демократия для элиты. Введение в американскую политику. М., 1984.

28. Дегтярев А.А. Основы политической теории. М.,1998.

29. Драго Р. Административная наука / Пер. с франц. М., 1982.32. Ёлчев В.А. Государственная Дума. Роль и место аппарата в законотворческом процессе. М., 2000.

30. Казанцев Н. М. Толковый словарь правового содержания понятий государственной службы. М., 1996.

31. Казанцев Н.М. Публично-правовое регулирование государственной службы: институционно-функциональный анализ. М., РАГС, 1999.

32. Калиниченко Л.Я. Социальная организация государственной службы. М., РАГС, 2000.

33. Козбаненко В.А. Государственная служба в системе государственного управления. М., 2000.

34. Кольев А. Мятеж номенклатуры. 2-е изд М, 1995.

35. Комаровский B.C. Политические факторы реформирования государственной службы // Государственная служба: первые шаги и перспективы. М., РАГС, 1997.

36. Комментарий к федеральному закону «Об основах государственной службы Российской Федерации» и законодательству о государственной службе зарубежных государств/ Отв. ред. J1.A. Окуньков. М., 1998.

37. Коржихина Т.П. Советская номенклатура: от властных отношений к собственническим. //Коржихина Т.П., Сенин А.С. История российской государственности. М., 1995.

38. Курашвили Б.П. Борьба с бюрократизмом. М., 1988.

39. Лазарев Б.М. Государственная служба. М., 1993.

40. Левада Ю. А. От мнений к пониманию. Социологические очерки 1993-2000. М., 2000.

41. Ленин В.И. Полное собрание сочинений. Т. 33, 39. М., 1975

42. Липсет С. Политическая социология / Американская социология: Перспективы. Проблемы. Методы. М., 1972.

43. Лоутон А., Роуз Э. Организация и управление в государственных учреждениях / Пер. с англ. М., 1993.

44. Лысенко В.И. Выборы руководителей высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации в 2004 г.//Выборы в Российской Федерации 2004. Электоральная статистика. М., 2005.

45. Лытов Б.В. Зарубежный опыт организации государственной службы и его адаптация к условиям России // Государственная служба: теория и организация. Ростов н/Д., 1998.

46. Людвиг фон Мизес. Бюрократия. Запланированный хаос. Антикапиталистическая менталыюсть/Пер. с англ. М., 1993.

47. Магомедов К.О. Социология государственной службы. М., 2000.

48. Макаренко В.П. Анализ бюрократии классово-антагонистического общества в ранних работах К. Маркса. Ростов н/Д., 1985;

49. Макаренко В.П. Бюрократия и государство (Ленинский анализ бюрократии царской России). Ростов н/Д., 1987.

50. Макаренко В.П. Бюрократия и сталинизм. Ростов-на-Дону, 1989.

51. Макаренко В.П. Вера, власть и бюрократия (критика социологии М. Вебера). Ростов н/Д., 1988;

52. Мальцев В.А. Государственный служащий современного типа. М., Н. Новгород, ВВАГС, 1995.5657,58.59,60