автореферат диссертации по истории, специальность ВАК РФ 07.00.02
диссертация на тему: Административные реформы 60-70-х гг. XIX в. в горном ведомстве России и их реализация на Южном Урале

Текст диссертации на тему "Административные реформы 60-70-х гг. XIX в. в горном ведомстве России и их реализация на Южном Урале"

с/ / V V'

МИНИСТЕРСТВО ОБЩЕГО И ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ БАШКИРСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

На правах рукописи

ИШУТОВА ОЛЬГА НИКОЛАЕВНА

АДМИНИСТРАТИВНЫЕ РЕФОРМЫ 60-70-х гг. XIX в. В ГОРНОМ ВЕДОМСТВЕ РОССИИ И ИХ РЕАЛИЗАЦИЯ

НА ЮЖНОМ УРАЛЕ

Специальность: 07.00.02. - Отечественная история

Диссертация на соискание ученой степени кандидата исторических наук

Научный руководитель -доктор исторических наук профессор Г.Ш. Илишев

УФА 1999

ОГЛАВЛЕНИЕ

ВВЕДЕНИЕ.................................................................................................................3

ГЛАВА I. ПОДГОТОВКА И ХОД РЕФОРМ В ГОРНОМ ВЕДОМСТВЕ РОССИИ...................................................................................................................33

1.1 .Общая характеристика старой системы управления.............................33

1.2.предлосылки и причины реформ..................................................................52

1.3 .Проекты преобразований горного ведомства...........................................64

1 ^.Организационные реформы в центральных учреждениях......................75

1.5. Уральское горное правление в период буржуазных реформ 60-70-х гг. XIX в........................................................................................................................85

ГЛАВА II. ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ГОРНОГО ВЕДОМСТВА ПО НАДЗОРУ ЗА ЧАСТНЫМИ ЗАВОДАМИ ЮЖНОГО УРАЛА В ПОРЕФОРМЕННЫЙ ПЕРИОД....................................................................................................................96

2.1 Финансовые отношения между горными учреждениями и предприятиями......................................................................................................96

2.1.1. Предоставление ссуд...................................................................................96

2.1.2. Надзор за поступлением горной подати................................................103

2.1.3. Осуществление казенного присмотра и опекунского управления.......109

2.2.Реформы полицейского и производственного управления................. 119

2.3. Взаимоотношения между горными и губернскими властями...........131

2.3.1. Административные вопросы....................................................................131

2.3.2. Управление горнозаводским населением.................................................141

2.3.3. Геологические изыскания на Южном Урале..........................................150

ЗАКЛЮЧЕНИЕ.....................................................................................................162

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ.....168

ПРИЛОЖЕНИЯ....................................................................................................195

СПИСОК СОКРАЩЕНИЙ.................................................................................226

Современные преобразования в государственном аппарате нашей страны ставят перед исторической наукой задачу изучения опыта проведения подобных реформ в предшествующие периоды истории России. Особую актуальность имеют проблемы управления экономикой: влияние внутриведомственных реформ на деятельность предприятий, соотношение доли участия центральных отраслевых структур и местной территориальной власти в управлении производством. Распространение частного предпринимательства, приватизация объектов промышленности и акционирование поставили вопрос о роли государства в управлении предприятиями, основанными на различных формах собственности. Повышение интереса к крупным реформам ХУП-Х1Х вв. свойственно переломным периодам в жизни общества. Сквозное межформационное рассмотрение различных периодов реформ требует накопления фактической базы для обобщений и выводов о причинах, подготовке, методах проведения, результатах и значении преобразований в области управления экономикой.

Буржуазные реформы 60-70-х гг. XIX в., представляющие собой "первый шаг по пути превращения феодальной монархии в буржуазную монархию"1, являлись ответом правительства на обострение социально-экономической и политической обстановки в стране в конце 50-х г. Они коснулись всех сторон государственного хозяйства и должны были расчистить путь для развития капитализма в России. При этом если крестьянская, земская, военная, судебная и городская реформы получили некоторое освещение в исторической литературе, то преобразования в управлении экономикой изучены далеко недостаточно. Широкий простор для исследований представляют собой реформы в системе горного управления на Урале в период 60-70-х гг. XIX в., по значимости и объему преобразований приравниваемые современниками к реформам Петра 12.

1 Ленин В.И. По поводу юбилея // Полн. собр. соч. Т.20. С.161-170.

2 Описание торжественного празднования 200-летия существования горного ведомства в России. СПб., 1901. С. 54; Рудник и завод. СПб., 1864. С.21.

В основе "организации труда" на Урале издавна лежало крепостное правой Поэтому после его отмены в 1861 г. административные реформы в центральном и местном аппарате горного ведомства стали необходимым условием дальнейшего существования горнозаводской отрасли. В пореформенный период участие государства в управлении частными предприятиями Южного Урала, наиболее пострадавших во время кризиса горнозаводской промышленности Урала, значительно возросло. В пересмотре нуждалась кредитная и налоговая политика правительства. Однако размеры, формы и методы вмешательства государства в дела частных предприятий Южного Урала, проявляющиеся через деятельность горных и других учреждений, нуждаются в пояснении и уточнении. Возникает вопрос, как интересы военного, банковского ведомств, а также местной губернской власти влияли на ход преобразований в системе управления горнозаводской промышленностью.

Развитие капитализма неизбежно ведет к централизации государственной власти4. Возрастает роль управления производством. Управление все более усложняется, дифференцируется, становится самостоятельной специфической областью деятельности5. Горное ведомство, как отдельное и замкнутое управление, т.е. имеющее свое законодательство, суд, полицию и довольно разветвленный аппарат, должно было передать гражданские функции управления в соответствующие учреждения. Ограничение предметов ведения горной администрации лишь производственными вопросами было необходимо для успешного функционирования предприятий в условиях капиталистической конкуренции. Но это противоречило ведомственным интересам, т.к. влекло за собой сокращение должностей и потерю большой части материальных ценностей. С одной стороны, правительство стремилось превратить это громоздкое ведомство в специализированное, централизованное и демилитаризованное управление, что диктовалось всем ходом социально-экономического развития в отрас-

3 Ленин В.И. Развитие капитализма в России // Поли. собр. соч. Т.З. С. 484.

4 Ленин В.И. Аграрная программа социал-демократов в русской революции // Полн. собр. соч. Т. 17. С. 164.

5 Гвишиани Д.М. Организация труда и управления. Изд. 2-е доп. М.: Наука. 1972. С. 43-46.

ли, а с другой стороны, сопротивление бюрократии, половинчатость реформы 1861 г., нерешенность вопросов законодательного регулирования управления экономикой, отсутствие политических преобразований, создавали препятствия на пути реформ. Равнодействующая этих двух тенденций и определяла ход, этапы проведения и результаты реформ в горном управлении в первые пореформенные десятилетия. Изучение консервативных и либеральных тенденций в правительстве, получивших выражение в ряде проектов реформ, позволит более детально осветить проблемы внутренней политики России в середине XIX в., альтернативности путей развития российской государственности.

Интерес к истории горных учреждений возник в конце XIX в. Период буржуазных реформ сменился временем укрепления абсолютизма, возникла необходимость обобщения истории министерств и ведомств. Большинство работ было создано чиновниками ведомства, представителями "государственной

6 7

школы". А.М.Лоранский и П.А.Иванов впервые обобщили 200-летнюю историю горного ведомства. Также, как и в других изданиях8, реформы 60-70-х гг. XIX в. рассматриваются только на основе законодательных источников и исторических записок9, составленных для внутриведомственных целей. Сделав верный вывод о значении упразднения Штаба корпуса горных инженеров, Горного Аудиториата, II (судного) департамента Уральского горного правления, передачи управления горнозаводским населением в судебном и полицейском отношении в губернские учреждения, упразднения всей контрольной части для специализации и централизации горного управления, авторы не вскрывали социально-экономические, политические причины и последствия реформ. Исключение составляет "Историческое обозрение 50-летней деятельности министерства государственных имуществ 1837-1887 гг.", где упоминается о не-

6 Лоранский А.М. Краткий исторический очерк административных учреждений горного ведомства. СПб., 1900.

7 Иванов П.А. Краткая история управления горной частью на Урале. Екатеринбург. 1900.

8 Государственный банк. Краткий очерк его деятельности, за 1860-1910 гг. СПб., 1910; Джанжиев Г. Эпоха великих реформ. Исторические справки. СПб., 1907.; Корнилов А.А. Крестьянская реформа. СПб., 1905.; Корнилов А.А. Курс истории России XIX в. М.: Высшая школа, 1993. Ч.З.; Министерство Финансов 1802-1902.: В 2 т. СПб., 1902. Т. I.; Татищев С. С. Император Александр II. Его жизнь и царствование: В 2 т. СПб., 1911. T.I.

9 РГИА. Ф.37. Оп. 67. Д. 144; ГАСО. Ф.24. Оп. 16. Д. 654. Л. 33-59,ф.43. On. 1. Д. 339; Исторический очерк учреждений по горной части. СПб., 1910.

достаточности преобразований 60-70-х гг. XIX в. в горном управлении на Урале для его соответствия социально-экономическим условиям в отрасли. Огромный фактический материал о наиболее значительных реформах в горном ведомстве, подробные биографические сведения о руководителях ведомства М.Х.Рейтерне, А.А.Иосса, В.К.Рашете, Ф.И.Фелькнере, И.П.Иванове и их участии в реформах - в этом значение и ценность этих изданий.

Но в работах горных администраторов отсутствует сам объект управления - горные заводы. Не уделено должного внимания межведомственным отношениям на уровне министерств и местного управления предприятиями. Юбилейный характер этих изданий не позволил авторам осветить бюрократическую борьбу внутри самого ведомства. Этот пробел частично восполнил К.А.Скальковский 10. Видный горный администратор, исповедовавший взгляды "либеральной бюрократии", он совершенно верно подчеркнул значение реформ 60-70-х гг. XIX в. для развития новых отношений в горной промышленности и управления ею. Но успех преобразований он связывал только с личными качествами чиновников, которым поручалось введение административных новшеств. Так, перевод горного ведомства в 1874 г. из министерства финансов в министерство государственных имуществ он ставил в заслугу лично П. А. Валуеву, который этим "спас" последнее от упразднения11. К. А. Скальковский вскрыл и недостатки реформ горного ведомства: не решили проблему нераз-дробляемости горнозаводских имений, неудовлетворительное полицейское управление, невыгодность кредита и ссудной операции и т.д.12. Исследуя в 1866 г. исторические корни замкнутости и отдельности горного ведомства от гражданской власти ("государство в государстве"), он подчеркивал вред мелких корпоративных интересов, наложивших отпечаток на ход реформ. Они мешали

10 Скальковский К.А. Столетний юбилей императора Александра I. О значении царствования императора Александра I в истории русского горного дела // Горный журнал. 1878. №1, С. 1-19; Он же. Современная Россия. Очерки нашей государственной и общественной жизни. СПб., 1889.

11 Скальковский K.A. Современная Россия. Очерки нашей государственной и общественной жизни. СПб., 1889. С. 78.

12 Скальковский K.A. Организация учреждения для собирания сведений по русской горной статистике // Горный журнал. 1864. № 2. С. 298-309; Он же. О железной промышленности в России, (по поводу книги

упразднению Уральского горного правления, существование которого не вязалось с развитием капитализма в горнозаводской промышленности Урала13.

И.Котляревский 14 и В.П.Безобразов развили и конкретизировали это утверждение 15. Выступая за сокращение инстанций и самостоятельность горнозаводских округов, что было необходимо для "успеха дела" в новых условиях, они доказывали необходимость более радикальных реформ в местном управлении. Преобразования 60-70-х гг. XIX в., по мнению В.П.Безобразова, нанесли вред интересам заводчиков в отношении полицейской охраны их собственности и еще более стеснили в распоряжении ею. "Частные заводы не имеют характера свободной частной промышленности и рассматриваются как отрасль государственного хозяйства и неотъемлемая часть казенного горного ведомства. ... Участь каждого завода зависит от произвола горного начальства". Единственный выход в упразднении Уральского горного правления, которое ежегодно обходится казне в 86.000 руб.16 По подсчетам И.Котляревекого в результате этой реформы и полной специализации горного управления, т.е. исключение из ведения горной администрации всех функций, не относящихся к производству металла, правительство бы имело сбережений на сумму 214.145 руб. 27 коп.17 Эти утверждения имели под собой основания, но не исчерпывали существа вопроса. Дело в том, что могущество Уральского горного правления основывалось на окружной системе управления заводами. И только с ее разрушением можно было бы говорить о радикальных реформах на Урале.

Вплотную к пониманию этой взаимосвязи подошли В.Д.Белов18,

B. А. Полетика) //Горный журнал. 1864. № 5. С. 359-374; Он же. Очерк современного положения горного дела в России//Горный журнал. 1868. №12. С. 519-524. 1869.№ 3. С.451-467.

13 Скальковский К.А. Что такое горная администрация и каков должен быть круг ее деятельности //Горный журнал. 1866. №9. С. 366-388.

14 Котляревский И. Уральское горное хозяйство и вопрос о продаже казенных горных заводов // Горный журнал. 1870. № 2. С. 346.

15 Безобразов В. П. Уральское горное хозяйство и вопрос о продаже казенных горных заводов. СПб., 1869.

C. 364-365.

16 Безобразов В. П. Указ.соч. С. 339.

17 Котляревский И. Указ.соч. С. 355.

18 Белов В. Д. Записка о мерах для развития горного дела. СПб., 1883; Он же. Исторический очерк уральских горных заводов. СПб., 1896; Он же. К вопросу о переустройстве уральских казенных горных заводов СПб., 1899; Белов В. Д. Кризис уральских горных заводов. СПб., 1909.

И. А. Голубев19, П.Лохтин20, И.Сигов21, С.Фармаковский22. Критический анализ пережитков крепостничества в системе горного управления с которыми не справились реформы 60-70-х гг. XIX в. стали главной темой их работ. Недейственность реформ горного управления на местах они справедливо объясняли неоправданно разросшимся штатом заводоуправлений, некомпетентностью управляющих заводами при совершенной незаинтересованности заводовла-дельцев в реорганизации управления. Отвергая казенный присмотр и опекунское управление как средство возвращения долгов с частных заводов, авторы предлагали открыть дорогу частному предпринимательству на Урале. Главной же задачей преобразований в 60-70-х гг. должно было стать, по их мнению, раздробление обширных горнозаводских имений, отделение прав собственности на недра от прав на поверхность - "горная свобода", уничтожение посессионного права и т.д. Не касаясь вопросов организационного строения центральных горных учреждений, эти авторы сосредоточили внимание на критике окружной системы горнозаводской промышленности на Урале с позиций предпринимателя.

Ряд специальных работ и статей о горнозаводском делопроизводстве на Урале дают представление об изменениях в этой области в период реформ 60-

О'Х О А л«

70-х гг. XIX в. Л.Е.Воеводин , А.З.Попов , С.Плевинский верно подчеркивали, что обширный состав горной администрации и объемность счетоводства обусловлены здесь существующей окружной системой, разнообразием произ-

Oft

водственных операций. И.Суворов обобщил сведения о делопроизводстве и составе заводоуправлений и обязанностях служащих на частных горных заво-

19 Голубев П. А. 200-летие русской горной промышленности // Материалы по изучению Пермского края . Пермь, 1904. Вып. 1. С. 15-105.

20ЛохтинП. И. Горнозаводское хозяйство на Урале//Вестник Европы. 1876.№7. С. 120-138.

21 Сигов И. С. О "горной свободе" // Русское богатство. 1900. № 9. С. 1-31.

22 Фармаковский С. П. Кризис уральских горных заводов. СПб., 1908.

23 Воеводин Л. Е. Записки по горнозаводской бухгалтерии. Пермь, 1896.

24 Попов А. В. Счетоводство и отчетность для горных заводов. Пермь, 1887.

25 Плевинский В. С. Курс горнозаводского счетоводства. Уфа. 1899.

26 Суворов И. Управление и счетоводство на частных горных заводах, составленное по практическим занятиям управления. М., 1866.

дах. Статьи В.Латынина27, Ф.Ботышева 28, В.Лонгинова29 раскрывают достоинства и недостатки новой кассовой системы счетоводства, отчетности и контроля на горных заводах Урала, которые вводились в рамках централизации горного управления в 1866 г. В отличии от Ф.Ботышева, одного из составителей этих правил, В.Лонгинов считает, что они еще более стеснили маневренность казенных заводов в распоряжении средствами, а значит не способствовали их перестройке на новые методы управления.

ол

А.Градовский увидел в проекте губернской реформы 1866 г. созданный правительством механизм прямого вмешательства губернаторов в дела других ведомств, в том числе и горного. Он предупреждал о�