автореферат диссертации по политологии, специальность ВАК РФ 23.00.02
диссертация на тему: Бюрократия как политический актор

Полный текст автореферата диссертации по теме "Бюрократия как политический актор"

РОССИЙСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СОЦИАЛЬНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ

Колчин Никита Александрович

БЮРОКРАТИЯ КАК ПОЛИТИЧЕСКИЙ АКТОР: ОПЫТ, ПРОБЛЕМЫ, МЕХАНИЗМ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Специальность 23.00.02 - политические институты, процессы и технологии

На правах рукописи

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата политических наук

Москва - 2013

2 О ИЮН 2013

005061921

Работа выполнена на кафедре политологии и социальной политики ФГБОУ ВПО «Российский государственный социальный университет»

Научный руководитель доктор философских наук, профессор

Орлова Ирина Викторовна

ФГБОУ ВПО «Российский государственный социальный университет»

Официальные оппоненты доктор политических наук, профессор

Василенко Ирина Алексеевна

ФГБОУ ВПО «Московский государственный университет им М. В. Ломоносова», профессор кафедры российской политики

кандидат политических наук Лапин Андрей Викторович

Автономная некоммерческая организация «Инжиниринговый центр энергетического машиностроения», генеральный директор

Ведущая организация ФГБОУ ВПО «Московский

педагогический государственный университет», кафедра политологии и социологии

Защита состоится «26» июня 2013 г. в 14 часов на заседании Диссертационного совета Д 212.341.02 в Российском государственном социальном университете по адресу: 129226, г. Москва, ул. Вильгельма Пика, дом 4, корпус 2, этаж 4, зал заседаний Диссертационных советов.

С диссертацией можно ознакомиться в Научной библиотеке Российского государственного социального университета по адресу: 129226, г. Москва, ул. Вильгельма Пика, дом 4, строение 5.

Автореферат размещен на официальном сайте Высшей аттестационной комиссии Министерства образования и науки РФ по адресу: vak2.ed.gov.ru

Автореферат размещен на официальном сайте Российского государственного социального университета по адресу: www.rgsu.net Автореферат разослан « 2б~" » мая 2013 г.

Ученый секретарь Диссертационного совета

Доктор философских наук, профессор Г.И. Авцинова

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИИ

Актуальность темы диссертации

Курс на модернизацию страны с особой остротой ставит вопрос об уровне политического влияния бюрократии в современной России, ее месте и роли в системе государственного управления. Модернизация общества как стратегическая задача развития невозможна без активизации управленческой деятельности бюрократии. Несмотря на объективную потребность интенсивного включения этого слоя управления в осуществление реформ, он ограничен в использовании своего потенциала коррупционностью, формализмом, излишним бюрократизмом и другими изъянами.

Становится очевидным, что в результате административных преобразований 2000-х годов российская бюрократия заметно изменилась, усилила свое влияние на жизнь страны, овладела многообразием инструментов по защите и продвижению своих интересов в новых экономических и политических условиях.

Сложившаяся в этой сфере неблагополучная ситуация, связанная с ростом коррупции, «непрозрачностью» работы властных структур, низким качеством и эффективностью государственных услуг, отсутствием контроля со стороны общественных организаций, вызывает волну критики. Результаты социологических опросов свидетельствуют о низком уровне доверия народа к власти и бюрократии, о том, что количественное и качественное развитие российской бюрократии не соответствует интересам страны на современном этапе, не способствует динамике развития и адекватному решению возникающих задач. В итоговом докладе о результатах экспертной работы по актуальным проблемам социально-экономической стратегии России на период до 2020 г. отмечается, что результаты реформ государственного управления остались незаметными

для граждан и бизнеса, не обеспечили улучшение предпринимательского климата, доступность государственных услуг, снижение уровня коррупции и т.д.

Почти ни одно нововведение не было реализовано в полном объеме, либо не дало ожидавшегося конечного эффекта. В результате недостатки государственного управления стали одним из главных факторов, негативно повлиявших на инвестиционный и предпринимательский климат, отношение граждан к государственным институтам.1

Такой режим, при котором бюрократия является мощным политическим актором, порождает значительное количество проблем. Во-первых, постоянно разрастающийся государственный аппарат становится все менее эффективным и более коррумпированным, что, в свою очередь, приводит к недобросовестной конкуренции и повышает экономические издержки. Это негативно сказывается на всей экономике в целом, такая система препятствует развитию малого и среднего бизнеса. Во-вторых, административные барьеры и плохая инфраструктура являются основными факторами, препятствующими увеличению зарубежных инвестиций в России. Наконец, бюрократизм в России носит антидемократический характер и является одним из основных препятствий на пути развития страны.

В этих условиях успешно провести модернизацию невозможно. В связи с этим очевидно, что Россия остро нуждается не только в глубокой реформе государственной службы и соответственно повышении ее эффективности, но также и в развитии демократических институтов и гражданского общества, которые смогли бы оказать значительное воздействие на бюрократическую систему.

Очевидно, что усиление политической роли бюрократии характерно не только для России, но и для других стран вне зависимости от уровня

'См.: Итоговый доклад. Стратегия-2020: Новая модель роста - новая социальная политика // URL: http://2020strategy.ru/data/2012/03/14/1214585998/litog.pdf

развития. Однако российский государственный аппарат имеет свою специфику, во многом связанную с отсутствуем эффективной системы контроля, что приводит к активизации деятельности, направленной на извлечение политической ренты.

Степень научной разработанности проблемы Научное осмысление феномена бюрократии началось в середине XIX века и впервые нашло отражение в трудах зарубежных исследователей, таких как В. Вильсон, Ф. Гуднау, Дж. С. Милль, А. де Токвиль и др.2

Исследование бюрократии как явления оформилось по двум направлениям. Такие ученые, как Г. Гегель, К. Маркс, Р. Михельс, Б. Рицци, JI. Троцкий,3 несмотря на различия в конкретных теоретических построениях, концентрировали свое внимание на изучении бюрократии как политического тела правления, как соотношения государственной бюрократии и общества. Вторая линия исследований (М. Вебер, А Гоулднер, Р. Мертон, Д. Селзник, Ф. Тейлор и тд.)4 связана с трактовкой бюрократии как социального механизма, совершенно независимого от политической формы и отношений в обществе.

Особо следует отметить позицию М. Крозье5, исследующего взаимодействие и противостояние бюрократии как типа власти и организации.

Изучение дисфункций бюрократии нашло отражение в работах исследователей, принадлежащих к одному из самых влиятельных

2 См.: Вильсон В. Государство. Прошлое и настоящее конституционных учреждений. М. 1905; Goodnow F. Politics and Administration. 1900; Mill J. S. Considerations on Representative Government. 1861 ; Токвиль А. Демократия в Америке, M. 1992.

3 См.:Гегель. Сочинения в 14 томах. 1929—1959. Т. 8, Философия истории, перевод А. М. Водена; Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 1; Маркс К. К критике гегелевской философии права. //Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 1.; Маркс К. Восемнадцатое брюмера Луи Бонапарта // Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 8.; Rizzi В. La Bureaucratisation du Monde, Edité par l'auteur, Les Presses Modernes, Paris, 1939.

4См.: Вебер M. Избранные произведения. M., 1990; Гоулднер A. Наступающий кризис западной социологии. СПб.: Наука, 2003; Тейлор. Ф. У. Принципы научного менеджмента. 1911; Gouldner А.V. Patterns of Industrial Bureaucracy. 1954.

5 См.: Crozier M, The Bureaucratic Phenomenon. Chicago: University of Chicago Press, 1964.

5

направлений политико-экономического анализа - школе общественного выбора, среди которых Дж. Бьюкенен, Э. Дауне, У. Нисканена, М. Олсон, Г. Таллок, К. Эрроу и др.6

Российская политическая наука, изучающая вопросы политико-административного управления, государственной службы, бюрократии и ее политической роли, представлена трудами О. Гаман-Голутвиной, В. Комаровского, Е. Морозовой, С. Перегудова, Л. Сморгунова, Р. Соколовой, А. Соловьева, В. Спиридоновой, Е. Тарасова, О. Шаброва, В. Шевченко и т.д.7

Среди ученых, занимающихся проблемами, связанными с коррупцией, теневой экономикой, извлечением бюрократией административной и политической ренты, следует выделить работы таких специалистов, как А. Аслаханова, В. Андрианова, Ю. Нисневича, В. Римского, С. Сулакшина, А. Чернышова и др.8

6 См.; Дауне Э. «Экономической теории демократии»; Arrow K.J. Choix collectifs et preferences individuelles. Paris, 1974; Buchanan J.M., Tollinson R.D. (eds ). The theory public choice. Ann Arbor, 1984; Buchanan J., Tullock G. The Calculs of Consent. Ann Arbor, 1962; Tullock G. The Vote Motive. Institute of Economic Affairs. Fairfax, 1976; Niskanen W.A., Jr. Bureaucracy and Representative Government. Aldine-Atherton, 1971; Olson M. The Logic of Collective Actions. -Harvard, 1965.

7 См.: Комаровский. В. С. Модернизация и государственно-национальная идентификация России. Москва. 2012. Морозова Е.Г. Политический рынок и политический маркетинг: концепции, модели, технологии. - М.: "Российская политическая энциклопедия" (РОССПЭН), 1999; Перегудов С. Новый российский корпоративизм: демократический или бюрократический // Политические исследования. 1997. № 6; Перегудов С. П. Бизнес и бюрократия: особенности симбиоза // Независимая газета. 2006. 10 марта; Перегудов С. П. Бизнес и бюрократия в России: динамика взаимодействия // Россия реформирующаяся. Ежегодник. Вып.6. М. 2007; Соловьев А.И. Этика бюрократии: постсоветский синдром // Общественные науки и современность. 1995. № 4; Сморгунов, Л. В. Принятие политических решений: теория и методология // Полис: Политические исследования. 2005. № 4; Сморгунов, JI. В. Соотношение политики и политологии в период российских политических трансформаций // Полис: Политические исследования. 2009. № 4; Спиридонова В. И. Западные теории бюрократии и российская действительность. Москва. 2008; Тарасов Е. Н. Политические парадоксы // Красновские чтения. Вып. 7. Москва. 2011; Шабров О Ф. Корпоративизм в отношениях государства и бизнеса // Государство, НКО и бизнес: процесс взаимодействия. Москва, 2007; Шабров ОФ. Политическая модернизация России: точки согласия и дискуссии. Москва. 2012; Соколова Р. И. Генезис российской бюрократии. 2008; Шевченко В. Н. Российское государство и российская бюрократия: ретроспектива и перспектива. Москва. 2008.

8 См.: Аслаханов A.A. Коррупция в России. Пути борьбы. Москва. 2008; Андрианов В. Д. Бюрократия, коррупция и эффективность государственного управления: история и современность. Москва. 2009; Нисневич Ю. А. Уровень коррупции как индикатор качества реализации политических и государственных порядков полиархической демократии (Эмпирический анализ)) // Политая: Анализ. Хроника. Прогноз. 2013. № 1(68); B.J1. Римский

Из отечественных исследователей, освещающих проблемы взаимоотношений государства, общества и бизнеса, надлежит отметить работы Г. Авциновой, В. Жукова, Л. Ильичевой, И. Орловой, И. Семененко, С. Устименко и тд.9

Зарубежная политическая наука, изучающая вопросы политической роли бюрократии и эффективности госаппарата в сравнительном аспекте, представлена в исследованиях ведущих экспертов, среди которых следует выделить Э. Баркера, Дж. Кристиансена, К. Кэмпбелла, Г. Питерса, Дж. Пьерра, С. Саусмана, С. Уинтера и тд.10

Основные модели взаимоотношений бюрократии и групп интересов, степень их взаимозависимости и взаимовлияния освещены в работах А. Каусона, Дж. Лапаломбара, К. Томаса, Г. Уилсона, Ф. Уилсона и др.11

Изучение предпосылок, механизмов и ресурсов, позволяющих государственным органам принимать активное участие и оказывать

Системность российской коррупции и возможности противодействия ей. Москва. 2008; С.С. Сулакшин. Государственная политика противодействия коррупции и теневой экономике. Москва. 2008; А.Г. Чернышов Коррупция во власти и обществе как системное явление. М. 2008.

5 См.: Авцинова Г. И. Теоретико-методологические основания и направления взаимодействия гражданского общества и государства в современной России. Москва. 2012; Жуков В.,

Авцинова Г. Социальные отношения в современной России. Москва 2012; Ильичева Л. Е. Государство, бизнес, НКО - оптимизация взаимоотношений на современном этапе. Москва. 2010; Орлова И. В. Основные проблемы взаимодействия общественных объединений с органами государственной власти в период кризиса. Москва. 2010; Орлова И. В. Инструменты социальной ответственности российского бизнеса в финансовой сфере. Москва. 2012; Семененко И. С. Корпоративная социальная ответственность в стратегии антикризисного развития. Москва 2010.

0 См.: Colin Campbell and В. Guy Peters. The Politics/Administration Dichotomy: Death or Merely Change?. Governance, 1. 1988; Christensen J.G. Political Responsiveness in a Merit Beauracracy.

Routledge. 2004; Fleischer, J. Governing from the Center in Germany. Toronto. 2009; B. Guy Peters,

Public Bureaucracy and Public Policy, in Douglas E. Ashford, ed., History and Context in the Study of Comparative Public Policy Pittsburgh: University of Pittsburgh Press, 1992; B. Guy Peters and Anthony Barker, eds, Advising West European Governments. Pittsburgh: University of Pittsburgh

Press, 1993; B. Guy Peters, The Politics of Bureaucracy: An Introduction to Comparative Public Administration. Routledge, 2010; Sausman, C. and R. Locke. Politization in the British Civil Service. Routledge. 2004

11 См.: Alan Cawson, Organized Interests and the State: Studies in Meso-Corporatism. London: Sage, 1985; Clive S. Thomas, First World Interest Groups. Westport, CT: Greenwood Press, 1994; Frank L. Wilson, Interest Group Politics in France. Cambridge: Cambridge University Press, 1987; Graham Wilson, Interest Groups. Oxford: Basil Blackwell, 1991; LaPalombara, Interest Group Politics. 1987.

существенное влияние на политический процесс, нашло отражение в исследованиях М. Бранса, Б. Кэррола, Дж. Хьюбера, Д. Шенброда и др.12

Несмотря на обширный спектр материалов по данной проблематике следует отметить, что в отечественной политической науке практически отсутствуют комплексные исследования, анализирующие механизмы участия госаппарата в политическом процессе. В настоящем исследовании рассматривается и анализируется политическая роль бюрократии, основные формы и механизмы ее деятельности как политического актора, а также проблемы, связанные с возросшей ролью государственного аппарата в политической системе России.

Объект исследования - бюрократия как субъект политического процесса.

Предмет исследования - закономерности, тенденции, концепции, особенности, механизм деятельности бюрократии как политического актора.

Исследовательская гипотеза

Модернизация общества как стратегическая задача развития невозможна без активизации управленческой деятельности бюрократии как участника политического процесса. Несмотря на объективную потребность интенсивного включения бюрократии в осуществления реформ, она ограниченна в использовании своего потенциала коррупционностью, формализмом, увлечением бумаготворчеством, разрывом слова и дела и другими изъянами стиля деятельности. На сегодняшний день практикой востребовано многообразие подходов, форм, механизмов деятельности бюрократии как актора политического процесса с целью поиска оптимальных форм, легитимных механизмов продвижения

12 Cm.: Brans, M., C., Pelgrims and D. Hoet. Comparative Observations on Tensions Between Professional Policy Advice and Political Control in the Low Countries, International Review of Administrative Sciences 72. 2006; Carrol, B.W. Politics and Administration: A Trichotomy?, Governance. 2010; Huber, J.D. Delegation to Civil Servants in Parliamentary Democracies, European Journal of Political Research 37, 2000; Schoenbrod, D. Power Without Responsibility. New Haven: Yale University Press. 1993.

ее интересов, необходимых для повышения качества управленческой деятельности.

Цель исследования - выявить тенденции, противоречия, особенности, механизм влияния бюрократии на политический процесс в современной России.

Объект, предмет, цель исследования определили основные задачи:

1. Проанализировать основные теоретико-концептуальные подходы к анализу феномена бюрократии в ракурсе ее участия в политическом процессе, их востребованность в современных условиях.

2. Рассмотреть степень политического влияния бюрократии на принимаемые решения.

3. Исследовать взаимоотношения бюрократии и групп интересов, выявить масштаб их взаимовлияния и взаимозависимости при выработке решений.

4. Рассмотреть формальные, внешние и внутренние формы деятельности бюрократии как политического актора, ресурсы и механизмы ее влияния на политический процесс.

5. Систематизировать требования, позволяющие повысить эффективность взаимодействия бюрократии с формальными и неформальными политическими акторами, найти оптимальные формы, механизм продвижения ее интересов, необходимые для повышения качества управленческой деятельности.

Теоретико-методологическую основу исследования составили труды зарубежных и отечественных ученых, исследующих феномен бюрократии, проблемы, связанные с усилением ее политической роли. В работе использовались общенаучные принципы и методы: принцип историзма, требующий исследования участия госаппарата в политическом процессе как развивающегося во времени явления, позволяющего уяснить специфику и степень его влияния на политическую систему с учетом

социокультурных особенностей; сравнительный метод, позволяющий выявить и охарактеризовать специфические признаки и отличия форм участия бюрократии в политическом процессе в России и на Западе; системный подход, исследующий общество как целостную систему, в котором государство с его аппаратом является подсистемой, выражающей частные интересы, регулирующей и защищающей их; структурно-функциональный подход, рассматривающий государство как целостную, имеющую свою структуру, систему, и выявляющий ее функциональные особенности; подход, изучающий бюрократию как политический феномен в его взаимодействии с группами давления и участвующий в процессе принятия политических решений; сетевой подход, рассматривающий госаппарат как совокупность множества горизонтальных связей, сущность которых в поддержании его жизнедеятельности; интегративный подход, ориентирующий исследование на целевые установки и положения различных парадигм, работающих в формате классической и неклассической методологии.

Эмпирическую базу исследования составили официальные документы, нормативно-правовые акты в области регулирования деятельности государственной службы, статистические данные Федеральной службы государственной статистики, регионального общественного фонда «Информатика для демократии» (ИНДЕМ), исследования международных неправительственных организаций (Всемирный банк, Центр антикоррупционных исследований и инициатив «Трансперенси Интернешнл - Р» и др.), аналитические материалы НИУ ВШЭ, данные социологических исследований по вопросам взаимодействия государства и общества, материалы исследований ведущих специалистов в области политико-административного управления, государственной службы, усиления роли бюрократии в политической системе.

Основные научные результаты, полученные лично автором, и их научная новизна.

1. На основе проведенного анализа основных концепций бюрократии в истории политической и административной науки выявлены и охарактеризована политическая составляющая деятельности бюрократии в преломлении к российской специфике. Выявлены наиболее востребованные в современных условиях ключевые положения различных концепций, в их взаимосвязи.

2. Принцип отделения бюрократии от политики не может быть универсальным регулятором, охватывающим все аспекты взаимоотношений государственного аппарата с другими политическими акторами. Автор доказывает, что данный принцип служит определенным целям как для государственных чиновников, так и для традиционных политических институтов, и, в действительности, открывает дополнительные возможности для роста политического влияния бюрократии.

3. Дан глубокий анализ основных форм политического участия государственного аппарата, которое проявляется как во взаимоотношениях с неформальными политическими акторами (преимущественно с группами давления), так и с традиционными политическими институтами. Автор предлагает перекрестную классификацию двух измерений политического участия бюрократии, которое делится на внешние и внутренние связи, с одной стороны, и на формальные и неформальные - с другой.

4. Сформулирован вывод о том, что усиление политической роли современной бюрократии является общемировой тенденцией. Влияние государственного аппарата распространяется не только на уровень самостоятельной интерпретации законодательных органов и политических решений, или артикуляцией собственных

бюрократических интересов, но также затрагивает уровень равноправного с традиционными политическими институтами соучастия в формировании государственной политики.

5. Серьезная политическая роль государственного аппарата не может оцениваться только позитивно. В условиях неразвитого гражданского общества, слабой политической воли государства, отсутствия действенных механизмов контроля над госсапартатом тенденция к дальнейшей политизации бюрократии оборачивается слиянием последней с политической властью и бизнес-структурами, что приводит к активизации деятельности, направленной на извлечение политической ренты, большей свободе и безнаказанности со стороны бюрократии.

Положения, выносимые на защиту

1. Как неотъемлемый элемент современной системы государственного управления, бюрократия не может не быть политическим актором, от активности которой зависит решение задач и устранение дисфункций в системе управления, в т.ч. корыстное использование государственных ресурсов и получение политической ренты.

2. Её масштабы и размеры напрямую зависят от эффективности контроля за деятельностью этого управленческого слоя со стороны политического руководства страны и структур гражданского общества.

3. Наличие жесткой конкуренции за распределение ресурсов внутри государственного аппарата делает участие бюрократии в политическом процессе неизбежным. Задача состоит в нахождении оптимальных масштабов и форм участия бюрократии в политической системе, в том числе использовании легальных форм продвижения её интересов, способствующих модернизации общества.

4. Формальное отделение политики от государственной службы, лежащее в основе большинства политических систем, включая российскую, не соответствует действительности и приводит к формированию теневого влияния бюрократии над политическим процессом.

5. Роль бюрократии в политическом процессе меняется в зависимости от степени политического и общественного контроля над институтом государственной службы. В России, ввиду недостаточно развитого гражданского общества, фактически отсутствует эффективная система контроля над госаппаратом, что приводит к активизации деятельности, направленной на извлечение политической ренты, большей свободе и безнаказанности со стороны бюрократии.

Теоретическая и практическая значимость исследования

Полученные в исследовании теоретические выводы и рекомендации позволяют уточнить и дополнить исследования, разработанные по данной проблематике, в том числе в области изучения политической роли современной бюрократии.

Материалы исследования могут быть использованы в работе государственных органов Российской Федерации, а также при разработке лекционного и практического курса для преподавания по специальности "Политология".

Апробация работы

Положения и выводы диссертации изложены соискателем в научных публикациях общим объемом более 1 п.л.

Основные результаты исследования апробированы в выступлениях автора на V и VI Всероссийском конгрессе политологов. Положения и выводы диссертационного исследования были доложены на ряде круглых столов, теоретико-методологических семинарах, посвященных проблемам государственного управления и модернизации в России.

Материалы исследования докладывались и обсуждались на международных научно-практических конференциях:

• «Лоббизм в России сегодня: правовые основы и политическая практика» (2010, Москва);

• «Противодействие коррупции: новеллы российского и зарубежного законодательства» (2011, Москва);

• «Новые механизмы формирования благоприятного инвестиционного климата в условиях модернизации российской экономики» (2011, Москва);

• «Устойчивое развитие в условиях глобализации» (2011, Москва);

• «Политическая модернизация в XXI веке: мировой опыт и российская практика» (2012, Москва);

• «Изменение России: политические повестки и стратегии» (2012, Москва);

• «My voice for Europe» (2011, г. Лодзь, Польша).

Диссертация обсуждена на кафедре политологии и социальной политики РГСУ, где получила положительную оценку и рекомендована к защите.

Структура диссертации

Работа состоит из введения, трех разделов, заключения, списка использованной литературы.

И. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, характеризуется степень научной разработанности проблемы, формулируются исследовательская гипотеза, объект, предмет, цель и задачи работы, определяется теоретико-методологическая основа исследования, анализируется его эмпирическая база, отмечается научная новизна, теоретическое и практическое значение диссертации, выносятся основные положения на защиту.

В первом разделе "Теоретико-методологическая основа изучения политической роли бюрократии" были проанализированы основные теоретико-концептуальные подходы к анализу института госслужбы в ракурсе его участия в политическом процессе, их востребованность в современных условиях.

Под бюрократией автор понимает организацию профессиональных государственных служащих, предназначенную для квалифицированного, эффективного исполнения общественной политики.

В работе отмечается, что государство в XX в. фактически утратило роль единственного инструмента политики. Оно оказалось опутанным сложной сетью отношений и институтов, которая соединила его с гражданским обществом. Одновременно усложнялась и структура исполнительной власти, политическая роль которой усиливалась. Научно-техническая революция, переход от индустриального к постиндустриальному обществу и глобализация привели к существенным изменениям как в самом обществе, так и в системах государственного управления во всем мире. В результате вышеперечисленных трансформаций образовались различные подходы и методы, сменявшие друг друга один за другим, и в итоге сформировав основные парадигмы в исследовании проблем государственного аппарата.

Проанализировав основные подходы, автор приходит к выводу, что в концепциях государственного управления имеются как различия, так и общее положение, которое заключается в том, что бюрократия является неотъемлемой составной частью современной системы управления. Несмотря на то, что она призвана выполнять ряд необходимых обществу и государству функций, ее интересы не всегда совпадают с интересами общества и государства. При определенных условиях и обстоятельствах бюрократия способна превратиться в силу, стоящую над обществом и государством, и использовать свое положение в системе управления для извлечения политической ренты.

В некоторых случаях бюрократия может компенсировать недостатки общей системы управления. Как писал М. Вебер, даже с плохими законами, но компетентной и ответственной бюрократией, система управления может работать.

Автор отмечает, что в политической науке сохранилось представление о том, что государственная служба отделена от политики, и такая концепция зачастую используется при анализе институтов и поведения государства. Несмотря на попытки многих исследователей подвергнуть эту теорию критике, принцип четкого разделения политики и бюрократии лежит в основе большинства политических систем по всему миру. Автор доказывает, что данный принцип служит определенным целям как для политиков, так и для самих чиновников, и, в действительности, открывает дополнительные возможности для роста политического влияния бюрократии.

В заключении раздела приводится перекрестная классификация основных форм бюрократической политики. Были выявлены предпосылки, благодаря которым институт госслужбы вовлекается в политическую деятельность и становится полноценным политическим актором.

Во втором разделе "Взаимозависимость и взаимовлияние бюрократии и групп давления" анализируются основные формы

взаимоотношений госаппарата и групп интересов, показывая масштаб взаимозависимости друг от друга.

Автор выделяет несколько факторов, обуславливающих взаимовлияние бюрократии и групп давления. Государственным органам необходима поддержка и влияние групп при взаимодействии с политическими институтами, а также информация, которая имеет большое значение для государственных служащих в процессе выработки решений. Группы давления стремятся получить выход на политический процесс и влиять на принимаемые решения. Взаимная заинтересованность с учетом наличия сложного и многосоставного процесса принятия решений в современных государствах является основной причиной, объясняющей столь эффективное взаимодействие между акторами.

По результатам анализа основных форм взаимодействия групп интересов и бюрократии в сравнительном аспекте, автор приходит к следующим выводам. Группы намного эффективнее участвуют в процессе принятия решений в политических системах, в которых общество придерживается концепции позитивной роли бюрократии, куда можно отнести Германию, Нидерланды и Скандинавские страны. В западных государствах группы давления в целом играют большую роль в политике, во многом благодаря наличию официального или квази-официального статуса и реальных механизмов взаимодействия с бюрократией. В России деятельность групп давлений имеет свои специфические черты. Если для Запада характерен высокий уровень взаимозависимости чиновников и групп, то в России бюрократия доминирует, особенно, в системе взаимоотношений с бизнесом. Лишь крупный бизнес имеет реальные выходы на политический процесс, однако сформировавшийся корпоративно-бюрократический симбиоз сильно перекошен в сторону государственного аппарата, который осуществляет контроль над формированием руководства и деятельностью бизнеса. Автор отмечает, что российский бизнес, включая крупный, является основным источником

административной ренты. Это приводит к тому, что успех развития бизнеса во многом определяется не рыночными или экономическими факторами, а скорее близостью к бюрократическим структурам, что в значительной степени препятствует развитию предпринимательства в России.

Отдельное внимание автор уделяет механизму обязательных консультаций, позволяющему группам интересов получить прямой доступ к процессу принятия политических решений. Специфика России заключается в том, что данный механизм пока еще находится на стадии формирования и скорее является площадкой для обмена мнений, так как не предполагает принятия каких-либо юридически обвязывающих решений.

В третьем разделе "Участие бюрократии в процессе принятия политических решений" были выявлены основные механизмы и предпосылки, которые позволяют бюрократии играть значительную, а в некоторых случаях господствующую роль в управлении государством, проанализированы условия и требования, необходимые для управления государством, опираясь на имеющиеся знания о роли госаппарата в процессе принятия решений.

Автор выделяет ряд критериев, необходимых для эффективного участия в политике, отмечает важность и актуальность каждого из них, оценивая роль бюрократии в государстве.

Центральная линия раздела основывается на анализе ресурсов и стратегий, которые используются чиновниками и политическими акторами в борьбе за влияние над процессом политических решений. Автор приходит к следующим выводам:

1. Бюрократия обладает информацией, экспертными данными и опытом, которые необходимы современному государству для проведения эффективной политики, а также имеет тесные связи с социальными акторами. В этой связи, «политические» институты стремятся найти способы получить данную информацию, что часто

приводит к неформальной передаче государственным органам некоторых властных полномочий.

2. Политические руководители, находящиеся под пристальным общественным вниманием, несут полную ответственность за свою деятельность. В условиях обмена властными полномочиями, влиянием, информацией и ресурсами обеим сторонам есть, что терять, в случае, если проводимая политика окажется проваленной, что в результате приводит к политической «игре» конфликтов и компромиссов.

3. Политики, назначаемые на ключевые государственные должности и руководящие соответствующей бюрократической структурой, иногда сталкиваются с явным или скрытым сопротивлением чиновников и существованием особого «внутриведомственного взгляда» на политику, что может ограничить эффективность и свободу действий любого министра.

4. Наличие формального отделения от политики дает бюрократии большое преимущество. Политически нейтральные государственные служащие не участвуют в выборах и не сталкиваются с внутрипартийным давлением. "Изоляция" от партийной политики позволяет чиновникам утверждать, что они являются не только экспертами в своих отраслях, но также, что их решения не принимаются в результате давления избирателей. Беспристрастность и объективность государственной службы гарантирует то, что решения будут основываться на экспертной и информационно-аналитической оценке агентства.

Особое внимание автор уделяет российской специфике, которая заключается в отсутствии эффективных механизмов контроля над государственным аппаратом, что во многом связано с его господствующем положении в политической системе и объясняется следующими

факторами. Во-первых, слабость институтов гражданского общества приводит к бесконтрольности бюрократии. В результате качественного снижения представительства общественных интересов, жизнедеятельность государства свелась исключительно к работе исполнительных органов, что позволяет бюрократии, в большинстве случаев, беспрепятственно использовать свой административный ресурс для извлечения политической ренты. Во-вторых, определенную специфику российской бюрократии добавляет проблема «легитимности». Результаты деятельности большинства государственных органов крайне сложно назвать удовлетворительными. Исключением является деятельность министерства иностранных дел и МЧС, к которой у общества отсутствуют особые претензии. Большинство других министерств подвергаются серьезной критике как со стороны общества, так и политического руководства. Однако это не мешает им находиться на своих должностях весьма продолжительный срок, а впоследствии оставаться у власти, переходя в другие структуры, например, администрацию президента.

В заключении представлены основные результаты исследования, рекомендации, необходимые для повышения эффективности управленческой деятельности бюрократии.

По результатам анализа основных механизмов участия современной бюрократии в политическом процессе, можно констатировать, что российский государственный аппарат представляет собой симбиоз специфических российских черт, обусловленных в том числе историческими обстоятельствами, и качеств бюрократии, воспринятых от Запада. В России фактически отсутствует эффективная система контроля над госаппаратом, что приводит к активизации деятельности, направленной на извлечение политической ренты, большей свободе и безнаказанности.

III. ПУБЛИКАЦИИ АВТОРА ПО ТЕМЕ ДИССЕРТАЦИИ

1. Публикации в периодических изданиях, рекомендованных Высшей аттестационной комиссией Российской Федерации:

1. Колчин Н. А. Бюрократический аппарат и проблемы коррупции // Социальная политика и социология. - № 5. - М.: РГСУ, 2011. (С. 259264, 0,4 п.л.). (Журнал входит в число рецензируемых изданий, включенных в перечень ВАК РФ).

2. Колчин Н. А. Основные формы политического участия бюрократии // Ученые записки Российского государственного социального университета - № 5. - М.: РГСУ, 2013. (С. 153-158, 0,4 п.л.). (Журнал входит в число рецензируемых изданий, включенных в перечень ВАК РФ).

3. Колчин Н. А. Механизм обязательных консультаций и его место в системе отношений бюрократии и групп давления // Научное обозрение. Серия 2. Гуманитарные науки. - № 1-2. - М.: Экономическое образование. 2013. (С. 3-8, 0,34 п.л.). (Журнал входит в число рецензируемых изданий, включенных в перечень ВАК РФ).

2. Публикации в других научных и периодических изданиях:

4. Колчин Н. А. Российская бюрократия как политический актор // От кризиса к росту: стратегия инновационного развития. Часть 3. Международная научно-практическая конференция. - М.: РАГС, 2010. - 193 с. (С. 72-76,0,3 п.л.).

5. Колчин Н. А. Коррупция в системе взаимодействия бюрократии и бизнеса // Государство, бизнес, общество: проблемы оптимизации взаимодействия. - М.: ИНЭК, 2010. - 294 с. (С. 147-151, 0,3 п.л.).

6. Колчин Н. А. Процесс модернизации и российская бюрократия // Устойчивое развитие в условиях глобализации: реализация стратегии ЮНЕСКО на вторую половину декады ООН по образованию для устойчивого развития. Труды международной конференции. - М.: РАГС, 2011. - 286 с. (С. 100-108, 0,35 пл.).

7. Kolöin N. А. Uloha ruske byrocracie v modernizacnim procesu II Rusko v 21. stoleti: Politika. Ekonomika. Kultura. Ludmila Iliieva, Vladimir Komarovskij, Vladimir Prorok a kol. - Plzen, 2013. - 515 s. (C. 267-271, 0,3 пл.).

Формат 60x90/16. Заказ 1687. Тираж 100 экз. Усл.-печ. л. 1,0.

Печать офсетная. Бумага для множительных аппаратов.

Отпечатано в ООО "ФЭД+", Москва, Ленинский пр. 42, тел. (495)774-26-96