Демократизация системы муниципального управления в контексте политической модернизации российского общества

Точиев, Иса Бесланович

автореферат диссертации по социологии, специальность ВАК РФ 22.00.08
диссертация на тему: Демократизация системы муниципального управления в контексте политической модернизации российского общества

Год: 2013
Автор научной работы: Точиев, Иса Бесланович
Ученая cтепень: кандидата социологических наук
Место защиты диссертации: Ростов-на-Дону
Код cпециальности ВАК: 22.00.08

Диссертация по социологии на тему 'Демократизация системы муниципального управления в контексте политической модернизации российского общества'

Полный текст автореферата диссертации по теме "Демократизация системы муниципального управления в контексте политической модернизации российского общества"

На правах рукописи

Точнее Иса Беслановнч

ДЕМОКРАТИЗАЦИЯ СИСТЕМЫ МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ В КОНТЕКСТЕ ПОЛИТИЧЕСКОЙ МОДЕРНИЗАЦИИ РОССИЙСКОГО ОБЩЕСТВА

Специальность 22.00.08 - «Социология управления»

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата социологических наук

Ростов-на-Дону -2013

Работа выполнена в ФГБОУ ВПО

«Южно-Российский институт-филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ»

Научный руководитель:

Официальные оппоненты:

Зинченко Геннадий Павлович доктор философских наук, профессор

Носкова Антонина Вячеславовна доктор социологических наук, профессор кафедры социологии ФГОБУ ВПО «Московский государственный институт международных отношений (университет) Министерства иностранных дел Российской Федерации»

Попов Александр Васильевич доктор социологических наук, профессор ФГАОУ ВПО «Южный федеральный университет», заведующий кафедрой теоретической и прикладной регионалистики ИППК ЮФУ

Ведущая организация:

ФГБОУ ВПО «Ростовский государственный университет путей сообщения»

Защита состоится 22 марта_2013 г. в 10 часов на заседании диссертационного совета Д 212208.01 по философским и социологическим наукам в ФГАОУ ВПО «Южный федеральный университет» (344006, г. Росгов-на-Дону, ул. Пушкинская, 160, ауд. 34).

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке ФГОУ ВПО «Южный федеральный университет» (344006, г. Ростов н/Д, ул. Пушкинская, 148).

Автореферат разослан 22 февраля 2013 г.

Ученый секретарь диссертационного совета, доктор социологических наук

Верещагина А.В.

f-0 ( Ь'ИИСКЛЯ

С1СБИЫТИПТ!Йч 'ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

soi а

Актуальность темы исследования. На протяжении двух последних десятилетий Россия переживает крайне важный период своего исторического развития, заключающийся в переходе к рыночному обществу и демократической политической системе. Условия социально-экономического, политического и социокультурного развития современного мира диктуют необходимость демократизации отечественной политической системы, в первую очередь — управленческой вертикали, что подразумевает не только обеспечение свободной конкуренции партий и кандидатов на выборах федерального и регионального уровня, но и модернизацию системы муниципального управления.

Для демократического государства наличие эффективной и развитой системы муниципального управления имеет большое значение, поскольку последняя являет собой один из ключевых институтов гражданского общества, позволяющий расширить реальное участие рядовых граждан в управленческом процессе с одной стороны, оптимизировать управленческую деятельность и повысить ее эффективность - с другой.

Российская демократия еще очень молода и делает первые шаги в направлении развития и повышения эффективности такого важного института как муниципальное управление. Несмотря на то, что в России существует определенный опыт организации управления на местах, очевидна необходимость укрепления системы муниципального управления, которая должна не только суммировать исторический опыт российского государства в данной сфере, но и адекватно отвечать всем требованиям современности, предъявляемым к нижнему уровню управленческой системы.

Известно, что современная система муниципального управления в России сталкивается с препятствиями, возникающими на пути ее совершенствования, что актуализирует вопрос о повышении ее эффективности, в том числе посредством дальнейшей демократизации механизмов управления.

Необходимость реформирования системы муниципального управления обусловливается и потребностью в экономическом развитии поселений, которые сегодня находятся в неудовлетворительном состоянии, в том числе по причине низкой эффективности территориальных управленческих структур. Остро стоит вопрос о совершенствовании системы подготовки управленческих кадров для органов муниципальной власти и управления, поскольку именно муниципальные служащие являются посредниками между институтами управления и рядовыми гражданами.

Добиться финансово-экономической самостоятельности, повысить экономическую эффективность муниципальных образований, привлечь

население к реальному участию в процессе принятия решений, представлять интересы граждан, проживающих в конкретном поселении -задачи, которые сегодня стоят перед органами муниципального управления. Их решение во многом зависит от того, насколько эффективной окажется модернизация системы муниципального управления в стране.

Анализ достоинств и недостатков муниципальной реформы в контексте социологии управления позволяет определить дальнейшие перспективы развития муниципального управления, что объясняет актуальность данного диссертационного исследования не только в академическом аспекте, но и на практике.

Степень научной разработанности темы исследования. Проблемы муниципального управления вошли в спектр научных интересов исследователей, работающих в социально-гуманитарной сфере, в связи с дальнейшей демократизацией политической жизни в развитых государствах мира и необходимостью осознания наиболее эффективных путей организации системы управления на различных уровнях. Будучи достаточно сложным объектом исследования, муниципальное управление представляет интерес для различных социальных дисциплин - социологии, политологии, социальной философии, но в первую очередь исследуется в социологии управления.

Вопросы организации общественного самоуправления рассматривалась в работах Ж.-Ж. Руссо, А. де Токвиля, JI. Штейна, Р. Гнейста и др. А. де Токвиль. стоял у истоков теории общинного самоуправления. Немецкие ученые JI. Штейн и Р. Гнейсг сформулировали основы юридической и политической концепций самоуправления. Р. Гнейст утверждал, что самостоятельность органов муниципального управления заключается в специфике их формирования из числа наиболее авторитетных граждан на безвозмездной основе. JI. Штейн утверждал, что органы муниципального самоуправления представляют собой отдельную от государственного управления систему, которая может состоять с государством в юридических отношениях.

Важный вклад в формирование научных представлений о муниципальном управлении внес М. Вебер. Разработанная им концепция минимизации власти легла в основу последующих теоретических изысканий социологов и политологов более позднего времени Следует отметить также таких авторов как Г. Джон, К. Мордено, С. Стром Тэкер, У. Андерсон, Дж. Фалетти, P.C. Вуд, Й. Богумил, В. Ян и др., концепции которых существенно обогатили представления о роли и месте муниципального управления в демократическом. В частности, Г. Джоном, К. Мордено и С. Стром Тэкером сформулирована центрипетальная модель

1 Weber М. Die Stadt. - Wirtschaft und Gesellschaft, Kap 8 // Grundriss der Sozialökonomik. III. Abt. Tübingen, 1922, S. 513-600; Вебер M. Город // http://gendocs.ru/vl7262

муниципального управления P.C. Вудом - коммуникативная концепция муниципального управления2. Обе концепции рассматривают муниципальное управление как важнейшую составляющую народовластия в современном обществе, подчеркивая его значимость для развития демократической государственности.

Необходимо также отметить работы социологов, положенные в основу теории модернизации, сквозь призму которой мы рассматриваем особенности реформирования муниципального управления в современной России. Это исследования Э. Гидценса, Р. Инглегарта, С.Хантингтона, П. Штомпка и др.

Исследование проблем муниципального управления в нашей стране началось в 1990-е гт., в связи с демократическими реформами. Следует выделить работы таких отечественных исследователей как В.Ф. Абрамов, Г.К. Ашин, Ф.М. Бородкин, Н.М. Великая, В.Г. Игнатов, С.А. Кравченко, С. Митрохин, Е.А. Некрасова, Р.Г. Скрынников, Ж.Т. Тощенко, Г.А. Цветкова и др., посвященные различным аспектам изучения становления и развития системы местного самоуправления в современной России. Необходимо отметить работы Г.В. Атаманчука, В.Г. Афанасьева, JI.A. Велихова, Д.М. Гвишиани, Н.И. Лапина, В.И. Патрушева и др., посвященные изучению муниципального управления как сферы социального управления.

A.B. Цвикилевич, A.B. Лангинен, В.П. Максимов и др. дают определения понятию «муниципальное управление», акцентируя внимание на его основных особенностях и характеристиках3. П.Г. Дидебашвили, В.В. Ким и Н.В. Шелковникова, Г. Чапала, Г.А. Цветкова и др. авторы рассматривают проблему соотношения системы муниципального управления с гражданским обществом, акцентируя внимание на необходимости развития органов местного самоуправления как залога демократизации политической системы страныА.

' John G„ Strom Tacker С., Mordeno С. Centripetal Democratic Governance: A Theory and Global Inquiry//American Political Science Review. NY. V. 99. №4. November 2005/

1 WoodRS. The Dynamics of Incrementalism: Subsystems, Politics, and Publik Lands // Policy

Studies Journal. Texas. V. 34. № 1. February 2006/

3 Лангинен A.B. О соотношении понятий «местное управление», «местное самоуправление», «муниципальное управление» // ARS ADMINISTRANDI, № 1, 2009; Максимов В.П. К вопросу о сущности и задачах муниципального управления // Вестник Челябинского университета. Серия 7. Государственное и муниципальное управление. № 1, 2003; Цвикилевич А.В. Теоретические аспекты муниципального управления // Цвикилевич А.В. Совершенствование управления развитием муниципального образования. М., 2006

4 Дидебашвили П.Г. Демократия и гражданское общество как специфический критерий прогресса общества //Человек постсоветского пространства; Сборник материалов конференции. Выпуск 3 / Под ред. В.В. Парцвания. СПб., 2005; Ким В В., Шелковникова Н.В. Самоуправление как институт гражданского общества: актуальные вопросы // Власть и управление на Востоке России, № 2, 2009; Цветкова Г.А. Местное самоуправление и проблемы местных сообществ //

Исследование проблем муниципального управления в контексте политической модернизации современной России требует обращения и к трудам, посвященным политической модернизации, ее противоречиям и перспективам. Прежде всего, следует выделить работы таких социологов как Л.Д. Гудков, Т.И. Заславская, В.Л. Иноземцев, О.Н. Яницкий и др1. Работы данных авторов составляют классическую основу исследований проблем модернизации современного российского общества А.П. Кочетков, А.Ю. Малышев рассматривают специфику модернгоационного развития в контексте преображения политической системы российского государства2!}. Гельман одним из первых обратился к исследованию муниципальной автономии как составляющей политической модернизации российского социума3. Т.ГГ. Голубева анализирует различия в теоретическом обосновании реформирования муниципального управления и практической реализации модернизационных мер, которые по ее мнению являются важным препятствием на пути к совершенствованию системы местного самоуправления в РФ4.

Работы А.Н. Адуковой и Р.Х. Адукова посвящены вопросам функционирования и оптимизации системы муниципального управления в сельских поселениях 5. Авторы, в частности, поднимают важную тему необходимости финансово-экономической автономии муниципальных образований, в том числе в сельской местности, обращая внимание на

http://ecsocman.hse.ru/data/530/n9/1217/005.TSVETKOVA.pdf; Чапала Г. Местное самоуправление и гражданское общество: проблема соотношения // http://yajurist.info/obshie-voprosi.-pravo-sobstvennosti/mestnoe-samoupravlenie-i-grazhdanskoe-obwestvo-problema-sootnoshenija.html

Гудков Л.Д., Дубин Б.В., Зоркая H.A. Постсоветский человек и гражданское общество. М., 2008; Заславская Т.И. Социетальная трансформация российского общества: Деятельностно-структурная концепция. М., 2002; Иноземцев В.Л. Модернизация в России: каковы шансы на успех // Журнал Новой Экономической Ассоциации. № 7. М., 2010; Яницкий О.Н. Социальные ограничения модернизации России // Социологические исследования. 2010, № 7.

1 Кочетков А.П. Особенности модернизации современной России // Модернизация и политическое развитие России на современном этапе: материалы международной научной конференции. Москва. РАГС. 2 апреля 2010 года. - М. : Изд-во РАГС, 2010;

Малышев А.Ю. Модернизация: общие параметры и специфика современной России // Модернизация и политическое развитие России на современном этапе: материалы международной научной конференции. Москва. РАГС. 2 апреля 2010 года. М. : Изд-во РАГС, 2010

' Гельман В. Муниципальная автономия и проблемы российской модернизации // Российский региональный вестник, 2001. Т. 3. Ф.1.

4 Голубева Т.Г. Трансформация теоретических и практических подходов к формированию института местного самоуправления в России (историко-политический аспект). Ростов-на-Дону. 2010.

' Адуков Р.Х. Местное самоуправление на селе: состояние, проблемы и пути развития // http://www.adukov.ru/articles/puti_razvitiya_msu/

препятствие самостоятельности муниципальных органов управления со стороны региональных элит.

По проблематике муниципального управления был защищен целый ряд диссертационных работ, в том числе посвященных различным аспектам изучения тенденций и перспектив реформирования деятельности муниципальных органов власти и управления. Следует отметить труды A.M. Киселевой, Л.В. Макущенко, A.M. Накипова, Рычихиной Э.Н., Д.П. Соснина, Н.П. Старых1 Ряд работ посвящен специфике организации и оптимизации муниципального управления в отдельных регионах современной России (работы Е.В. Гридасова, В.И. Лыкова, Т.А. Мезенцевой и др. авторов) 2. Следует отметить масштабное исследование «Реформы и регионы» Института системного анализа РАН, посвященное анализу региональной экономики и местного самоуправления в контексте становления федерализма в современной России3.

Вместе с тем, модернизация российской политической системы требует дальнейшего приращения научных знаний в сфере муниципального управления. В большинстве социологических работ, посвященных этой теме, речь идет о достоинствах и недостатках существующей муниципальной системы, рассматриваются исторические традиции самоуправления и зарубежный опыт, но мало внимания уделяется непосредственной связи реформы муниципального управления и демократизации политической системы. Восполнить данный пробел призвано настоящее диссертационное исследование.

' Киселева A.M. Поведение местных сообществ в системе социального управления муниципальным образованием. Дис. ... доктора соц.наук. Екатеринбург, 2011; Макущенко Л.В. Управление муниципальным уровнем в современной России. Дне. ... доктора эконом.наук. М, 2009; Накипов A.M. Качество муниципального управления: социологический аспект. Дис. ... канд.соц.наук. СПб., 2007; Рычихина Э.Н. Мониторинг в системе социального управления муниципальным образованием. Дис... доктора соц.наук. М., 2010, Соснин Д.П. Городская элита в контексте процессов модернизации субрегиональных политических институтов постсоветской России. Дис. канд.полит.наук. Саратов, 2012; Старых Н.П. Формирование имиджа органов местного самоуправления. Дис.... канд.соц.наук. Орел, 2011.

1Гридасов Е.В. Социальный контроль в системе муниципальной власти. Дис. ...канд.соцнаук. Саратов, 2009; Лыков В.И. Эффективность муниципальной

управленческой деятельности в Забайкальском крае. Дис. ... канд.соц.наук. Чита, 2011; Мезенцева ТА. Совершенствование механизма стратегического управления муниципальным образованием (на примере Ставропольского края). Дис. канд.эконом.наук. Владикавказ, 2008; Государственное и муниципальное управление: теория, история, практика: материалы II Международной очно-заочной научно-практической конференции, посвященной 80 - летию УГПИ - УдГУ. 21 апр. 2011 / Под ред. В.Ю. Войтовича. Ижевск, 2011.

Лексин В.Н.. Швецов А.Н. Реформы и регионы. Системный анализ процессов реформирования региональной экономики, становления федерализма и местного самоуправления. М., 2011.

Целью настоящего исследования выступает поиск путей повышения эффективности и демократизации системы муниципального управления в контексте общей политической модернизации современной России.

Поставленная цель решается посредством следующих задач исследования:

- обозначить оптимальное определение и функциональные характеристики муниципального управления;

- рассмотреть существующие в социологии концептуальные подходы к проблеме муниципального управления и его реформирования в контексте модернизации политической системы общества;

- определить взаимосвязь реформы муниципального управления и политической модернизации;

исследовать специфику функционирования системы муниципального управления в современной России;

- выявить основные препятствия на пути реформирования системы муниципального управления в Российской Федерации;

- предложить вариативные пути решения проблемы демократизации и повышения эффективности системы муниципального управления в контексте политической модернизации современного РОССИЙСКОГО государства.

Объект исследования - система муниципального управления в Российской Федерации.

Предмет исследования - демократизация муниципального управления в Российской Федерации.

Гипотеза исследования. Современное российское общество переживает процесс политической модернизации, состоящий, в том числе и в демократизации политической системы, улучшении качественных характеристик деятельности органов государственного и муниципального управления. Реформа муниципального управления, представляющего собой важный компонент гражданского общества и демократической государственности, тем самым, является залогом политической модернизации страны.

Необходимыми шагами в направлении реформирования муниципального управления в России являются: демократизация и дебюрократизация муниципального управления, заключающаяся в росте значимости структур общественного самоуправления и привлечении граждан к управленческому процессу; минимизация государственного и регионального администрирования в муниципальной сфере; информатизация муниципального управления; расширение финансово-экономической самостоятельности муниципалитетов. Данные шаги позволят существенно оптимизировать деятельность органов

муниципального управления, что отразится на общей демократизации политической системы страны.

Теоретико-методологические основы исследования представлены работами отечественных и зарубежных социологов, рассматривающих различные аспекты функционирования и реформирования системы государственной и муниципальной власти и управления в контексте политической модернизации общества. Основу исследования составили: теория модернизации (работы A.C. Ахиезера, М.Вебера, Э. Гидденса, В.Л. Иноземцева и др.), концепции муниципального управления (Г. Джона, P.C. Вуда, Дж. Фалетги и т.д.), концепции децентрализации самоуправления (М.Букчин, К.Касториадис).

Автором использовались системный, сравнительно-исторический, структурно-функциональный подходы, позволяющие выявить закономерности в реформировании системы муниципального управления, составить общее представление о возможных путях решения поставленной цели по модернизации муниципального управления в Российской Федерации.

Эмпирическая база исследования представлена материалами вторичных социологических исследований, проводившихся в различные года Институтом социологии РАН и его Южно-Российским филиалом, Всероссийским центром изучения общественного мнения, Левада-центром, а также материалами социологических исследований отдельных авторов, содержащихся в научных статьях и монографиях по теме муниципального управления, статистическими данными, материалами публикаций, письменных и устных выступлений политических деятелей, руководителей государства, социологов и политологов, посвященных различным аспектам муниципального управления и его реформирования в современной России1.

В ходе диссертационного исследования были получены результаты, содержащие следующие элементы научной новизны:

- обозначено оптимальное, с точки зрения автора, определение понятия «муниципальное управление», даны основные характеристики муниципального управления;

- на основании анализа существующих в социологии концептуальных подходов к проблеме реформирования муниципального управления определен наиболее адекватный в контексте модернизационных процессов подход к организации муниципального управления;

' Модернизация России как построение нового государства. Независимый экспертный доклад. М., ИНСОР. 2009; Готово ли российское общество к модернизации? / Под ред. М.К. Горшкова. М., ИС РАН, 2010; Южно-Российский филиал Института социологии РАН. Двадцать лет реформ в России глазами жителей Ростовской области. Результаты социологического исследования / Отв.ред. Волков Ю.Г. Ростов-на-Дону, 2011.

выявлена взаимозависимость между уровнем развития муниципального управления как низового института самоуправления и формированием гражданского общества как важнейшего компонента политической модернизации социума;

- представлен анализ особенностей функционирования системы муниципального управления в современной России, определены тенденции развития системы муниципального управления в стране;

- выявлены ключевые факторы препятствия оптимизации системы муниципального управления в современной России в общем контексте политической модернизации российского государства;

- определены основные шаги дальнейшей муниципальной реформы в направлении демократизации системы муниципального управления и повышения ее финансово-экономической самостоятельности.

Новизна диссертационного исследования состоит в следующих положениях, выносимых на защиту.

1. Обобщение существующего знания в сфере муниципального управления позволяет определить муниципальное управление как комплекс управленческой деятельности, осуществляемой государственными органами и структурами общественного самоуправления, действующими в интересах населения, проживающего на территории данного муниципального образования. Специфика муниципального управления как государственного администрирования и общественного самоуправления на местах подразумевает многофункциональность муниципального управления: направленность на решение административно-политических, социальных и экономических проблем муниципального образования, представительство интересов населения муниципального образования.

2. Оптимизация системы муниципального управления требует обращения к изучению концептуальных основ организации управленческой системы на местном уровне. Модернизация системы управления предполагает синтез научных концепций организации муниципального управления - центрипеталистской концепции, концепции «диффузии власти», неомарксистских и либертарных концепций организации самоуправления. В контексте общей политической демократизации современного общества наиболее адекватным решением представляется выработка демократической концепции организации муниципального управления, превращающей последнее в ключевой институт коммуникации общества и государства с перспективой расширения полномочий и перехода к дальнейшему формированию института «прямой демократии».

3. Политическая модернизация российского общества в первую очередь предполагает демократизацию управленческой системы посредством развития институтов гражданского общества, одним из которых является муниципальное управление. В контексте процессов политической демократизации на систему муниципального управления

возлагается важнейшая роль «посредничества» между государственными инстанциями и низовыми общественными инициативами, с постепенным врастанием последних в систему управления поселениями, регионами и страной в целом. Институт муниципального управления реализует потребность гражданского общества в самоорганизации и самоуправлении, что объясняет ключевую роль системы муниципального управления в формировании гражданского общества.

4. Развитие системы муниципального управления в современной России происходило в процессе демократического реформирования политической системы страны. Важнейшими тенденциями развития системы муниципального управления в современной России яапяются: формирование единой законодательной базы муниципального управления; унификация компетенций муниципального управления; противоречия между декларируемыми целями и реальным положением дел в сфере муниципального управления (недостаточный уровень финансирования, стремление региональной власти подчинять себе муниципальные структуры).

5. В процессе реформирования муниципальной системы в России возникают следующие препятствия, существенно снижающие общую эффективность функционирования органов муниципального управления: отсутствие должной финансово-экономической автономии муниципальных образований; противодействие со стороны региональных органов власти и региональных политико-экономических элит, не заинтересованных в автономизации системы муниципального управления; зависимость муниципальных органов управления, особенно в сельских поселениях, от региональных управленческих структур и их интересов; коррупция и злоупотребление полномочиями со стороны чиновников муниципальных органов управления; недостаточный уровень профессиональной подготовленности сотрудников управленческого аппарата муниципальных образований; низкий уровень гражданской активности населения муниципальных образований.

6. Реформирование муниципального управления в России в первую очередь должно осуществляться по следующим направлениям: повышение роли общественного самоуправления и его структур в жизни муниципальных образований и страны в целом; вовлечение граждан в процесс общественного самоуправления; информатизация деятельности органов муниципального управления, в том числе в актуальном направлении развития «электронной демократии» на низовом уровне; обеспечение финансово-экономической автономии муниципальных образований посредством корректировки системы налогообложения и поступления средств от налогообложения малого бизнеса на территории муниципальных образований непосредственно в муниципальные бюджеты; снижение зависимости муниципального управления от региональных элит,

] 1

дебюрократизация и декоррупщюлизация системы муниципального управления. Данные меры будут способствовать укреплению муниципального управления, превращению его в действенный и эффективный инструмент политической модернизации страны, развития гражданского общества и демократии.

Научно-практическая значимость исследования. В настоящей диссертационной работе поднимается актуальная для современной России тема реформирования муниципального управления, которое рассматривается автором в качестве важной составляющей общей политической модернизации страны. Анализируется специфика функционирог>ания системы муниципального управления в Российской Федерации. Обозначаются возможные пути реформирования муниципального управления, решения стоящих перед ним проблем.

Материалы данной диссертации могут быть использованы при составлении учебно-методических курсов по государственному и муниципальному управлению, антикризисному управлению, социологии управления, экономической социологии, политологии. Помимо академического работа представляет также и практический интерес для работников органов муниципального управления, федеральных и региональных органов государственной власти, активистов общественных объединений и гражданских инициатив.

Апробация работы. Основные положения диссертации изложены в научных статьях и других .. публикациях автора. Результаты диссертационного исследования также обсуждались на следующих научно-практических конференциях: «Актуальные проблемы совершенствования современных экономико-правовых и социально-политических сфер общества в современной России» (г. Ростов-на-Дону, 2010 г.); «Актуальные проблемы совершенствования современных экономико-правовых и политико-социальных сфер общества в современной России» (г. Ростов-на-Дону, 2011 г.); при подготовке материалов к заседанию «круглого стола» на тему: Государственная служба в социологическом дискурсе (г. Ростов-на-Дону, 2012 г.).

Структура и объем диссертации. Работа состоит из введения, двух глав по три параграфа в каждой главе, заключения, списка литературы из 170 наименований на русском и иностранных языках, списка нормативно-правовых актов.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во Введении обосновывается актуальность темы исследования, раскрывается степень ее разработанности в научной литературе, ставятся цель и задачи исследования, показывается его научная новизна, формулируются положения, выносимые на защиту.

Глава 1. «Муниципальное управление: теоретико-методологические основы исследования». В настоящей главе рассматривается суть понятия «муниципальное управление», анализируются основные социологические подходы к изучению данной проблемы, выявляются роль и место муниципального управления в контексте дальнейшей демократизации общества.

Параграф 1.1. «Понятие и специфика муниципального управления». В настоящем параграфе автор раскрывает смысл понятия муниципального управления. Как отмечает автор, термин «муниципальный» восходит к слову «муниципалитет» и непосредственно связан с городом, точнее - с существующей в нем системой самоуправления, в которую входят соответствующие управленческие структуры, органы представительной власти, обладающие полномочиями, финансовыми ресурсами и собственностью '.

Автор отмечает, что в России муниципальное управление традиционно рассматривается как более широкое понятие по сравнению с местным самоуправлением, поскольку подразумевается, что в систему муниципального управления входят такие компоненты как собственно местное самоуправление, органы государственного управления на местном уровне, муниципальный менеджмент как система взаимодействия органов власти, общества и бизнеса в интересах конкретных территорий.

Муниципальное управление, как подчеркивает автор, осуществляется на строго определенной территории и ограничено определенными границами. Соответственно, оно находится в тесном взаимодействии с населением данной территории, общественными организациями, политическими партиями и коммерческими структурами, действующими на этой территории.

Целью муниципального управления, как и государственного управления, является создание и обеспечение надлежащих условий существования граждан, высокого уровня и качества жизни каждого человека, проживающего в данном муниципальном образовании2.

В своей деятельности органы муниципального управления используют административно-организационные и экономические методы. Первые заключаются в указаниях, постановлениях, рекомендациях, советах исполнительных и законодательных органов власти, действующих на территории муниципальных образований, тогда как экономические методы подразделяются на прямые (использование средств бюджетного

1 Лангинен A.B. О соотношении понятий «местное управление», «местное самоуправление», «муниципальное управление» // ARS ADMIN1STRANDI, № 1, 2009. С. 116.

2 Кувшинов U. А. Понятие управления устойчивым развитием социально-экономической системы муниципального образования // Молодой ученый №7. Т. 1,2011. С. 86-91.

финансирования, помощи федерального центра и региональной власти, и привлечение инвестиций частного капитала) и косвенные (налоги на юридических лиц, получаемая прибыль от аренды муниципальной собственности, коммерческой деятельности на территории муниципального образования и т.д.). Показателем эффективной деятельности органов муниципального управления на определенной территории являются повышение уровня жизни и качества жизни населения муниципального образования, слаженность действий всех компонентов системы муниципального управления.

Завершая параграф, автор приходит к выводу, что в условиях политической модернизации современного российского общества муниципальное управление следует рассматривать как комплексное взаимодействие государственных органов управления и структур общественного самоуправления по администрированию на территории конкретного муниципального образования. Муниципальное управление осуществляется в интересах населения данного муниципального образования и подразумевает реализацию мероприятий по представительству интересов населения муниципального образования на различных уровнях.

В параграфе 1.2. «Концептуальные подходы к изучению муниципального управления в социологической науке» автор рассматривает основные теоретические подходы к исследованию проблем муниципального управления. Как пишет автор, к проблемам местного самоуправления обращались многие видные социологи, занимавшиеся исследованием общих проблем организации управленческой системы.

Значительное внимание аспектам местного самоуправления было уделено Максом Вебером, рассматривавшим данный вопрос в контексте своей концепции власти и властных отношений. Муниципальное самоуправление, по мнению Вебера, развилось изначально в городах, способствуя постепенной демонополизации власти, поскольку правитель города в конечном итоге превращался в одного из равных членов общины, на которого просто возлагались определенные полномочия управленческого характера. В городских условиях прежняя монократическая власть в конечном итоге была перераспределена между экономически активной и состоятельной частью городского населения.

Многие идеи Вебера относительно местного самоуправления впоследствии были восприняты и доработаны другими социологами. В первую очередь, современных исследователей интересует концепция минимизации политической власти, актуальная в контексте демократизации современного общества, развития гражданских инициатив, в том числе и на муниципальном уровне. Концепция «диффузии власти», называемая также центрипеталисгской концепцией, была разработана американскими социологами из Бостонского университета С. Стром Тэкером, Г. Джоном, К.

Мордено, которые, основываясь на веберианской теории минимизации власти, рассматривают муниципальное управление как один из механизмов ограничения моноцентричности государственной власти в интересах большинства, позволяющий значительно ограничивать возможности злоупотребления властью и полномочиями со стороны чиновников государственного управления

Иначе подходит к анализу проблем муниципального управления Дж. Фалетти, разработавший концепцию секвентальной децентрализации2. По мнению Фалетти, политическая власть в современных государствах не является статичной, а подвержена постоянным эволюционным изменениям, что необходимо учитывать и при рассмотрении такого важного ее компонента как муниципальное управление.

В концепции Корнелиуса Касториадиса во главе угла находится признание необходимости установления реального самоуправления населения, которое должно осуществляться на производстве - советами работников, по месту жительства - советами жильцов домового, квартального, районного, городского уровня и т.д. Коллективное принятие решений является залогом действительно демократичного и народного управления обществом. Соответственно, необходим отказ от принципа специализации, который присущ современной бюрократической системе, порождающей профессиональных бюрократов, которые в действительности не отражают интересы населения, поскольку существуют фактически в «параллельной действительности», будучи в реальности не связанными с теми проблемами, которые заботят рядовых граждан.

Автор делает вывод, что потребности современного общества в демократизации системы муниципального управления и повышении участия граждан в принятии управленческих решений побуждают обратиться не только к классическим концепциям, наследующим веберианскую традицию и ориентированным на рассмотрение муниципального управления как ограничителя моноцентризма государственной власти и ее бюрократизма, но и к левым марксистским и либертарным концепциям, утверждающим необходимость организации общественных институтов самоуправления. Данные институты могут стать важнейшим инструментом повышения гражданской активности, дебюрократизации управленческой системы, привлечения широких слоев населения к решению стратегически важных для них проблем в сфере организации городского и сельского коммунального хозяйства, социально-

1 John G., Strom Tacker C, Mordeno C. Centripetal Democratic Governance: A Theory and Global Inquiry // American Political Science Review. NY. V. 99. № 4. November 2005/

2 Faletti T. G. Sequential Theory of Dezentralization // American Political Science Review. NY., V. 99. №3.2006.

бытового обслуживания, контролю за расходованием формируемого за счет налогов бюджета и т.д.

Параграф 1.3. «Муниципальное управление как компонент гражданского общества». В настоящем параграфе автор акцентирует внимание на значимости развития муниципального управления для дальнейшего укрепления институтов гражданского общества и политической демократии.

Говоря о гражданском обществе, автор подразумевает ту сферу социума, которая включает в себя самоуправление индивидов, а также объединения граждан, сформированные на добровольной основе (например, общественные ассоциации), которые в состоянии оградить себя от попыток вмешательства со стороны государственной власти. Некоторые исследователи добавляют, что в числе характерных признаков гражданского общества, по примеру современных западных демократий, следует считать многопартийность, гарантированную свободу личности, наличие вариативных отношений собственности и развитого правового государства.

Гражданское общество является многообразной совокупностью взаимных отношений индивидов, которые действуют в свободном рыночном обществе в условиях правовой государственности - данной точки зрения сегодня придерживается большая часть исследователей и политических деятелей либерального толка. Для гражданского общества характерны горизонтальные связи и схемы организации, поскольку отношения между субъектами гражданского общества основываются не на иерархическом подчинении, а на свободной конкуренции или же, напротив, солидарности, что позволяет гражданам и гражданским объединениям взаимодействовать между собой, не прибегая к авторитарным методам.

Т. Янссон, рассматривая проблему соотношения государства и гражданского общества в современном мире, предложил отказаться от привычной модели дихотомии гражданского общества и государства, поскольку более адекватной моделью, по его мнению, представляется трехчленная модель, где верхнюю часть представляет государство, нижнюю - созданные гражданами низовые инициативы, общественные организации и объединения, ассамблеи самоуправления, а среднюю часть - собственно муниципальное управление1. В данной модели муниципальное управление становится специфической прослойкой между государством и гражданским обществом, находящейся одновременно в сферах деятельности и государства, и гражданского общества.

Таким образом, как делает вывод автор, муниципальное управление в контексте отношений между государством и гражданским обществом

' Чапала Г. Местное самоуправление и гражданское общество: проблема соотношения // http://yajurist.info/obshie-voprosi.-ргауо-5оЬз1уеппоз11/ше51пое-8ашоиргау1еп1е-1-grazhdanskoe-obwestvo-problema-sootnoshenija.html

представляет собой своеобразного «посредника», позволяющего осуществлять коммуникацию между рядовыми гражданами и ачастью на основании правовых норм и обеспечивать представительство интересов граждан перед государственными органами. В то же время, эффективно действующее муниципальное управление в современных условиях невозможно без направляющей и контролирующей функций демократического государства. Поскольку общественное самоуправление также является компонентом муниципального управления, последнее в равной степени можно отнести к компонентам и гражданского общества, и государственной управленческой системы. Строительство полноценной системы муниципального управления является одним из основных залогов построения в стране гражданского общества эффективной демократической государственности.

Завершая главу, автор подчеркивает, что в современном обществе, в контексте процессов модернизации и демократизации политической системы, и управленческой деятельности в частности, особую актуальность приобретает развитие демократической составляющей муниципального управления, в первую очередь в направлении реализации права граждан на самоуправление. Институт муниципального управления в современном обществе призван быть не только эффективной системой администрирования территорий, но и ключевым механизмом реализации прав и свобод граждан в направлении повышения их участия в управленческом процессе. Таким образом, муниципальное управление следует рассматривать как важнейшую составляющую формирующегося в России гражданского общества, которая имеет перспективы дальнейшего развития и расширения своего участия в общей системе государственного управления.

Глава 2. «Тенденции и перспективы демократизации системы муниципального управления в Российской Федерации». В настоящей главе автор рассматривает проблемы функционирования системы муниципального управления в современной России, возникающие на пути его оптимизации препятствия и возможные варианты повышения эффективности деятельности органов муниципального управления.

Параграф 2.1. «Специфика функционирования органов муниципального управления в современной России». Автор подчеркивает, что результатом краха командно-административной бюрократической системы в процессе распада Советского Союза и крушения социалистической государственности стало возрастание влияния органов местного самоуправления на уровень жизни и удовлетворение насущных потребностей населения. В ведение муниципалитетов перешел ряд жизненно важных объектов: жилищно-коммунальное хозяйство, социальные учреждения и пр. Полномочия органов местного самоуправления по решению различных вопросов значительно

расширились. К тому же, большая часть обязанностей по социальному обеспечению населения была передана из федерального ведения под контроль муниципалитетов.

Автор отмечает, что еще 28 августа 1995 г. был принят ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», однако работа над дальнейшим совершенствованием муниципального управления продолжалась и в последующие годы: принимались соответствующие законодательные акты, направленные на правовое обеспечение отдельных сфер деятельности органов местного самоуправления.

В соответствии с российским законодательством, местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и других территориях. В сельской местности органы местного самоуправления могут быть представлены сразу тремя видами - органы местного самоуправления села, сельского округа, района. Законом дается следующее определение муниципального образования - «это городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общих территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная данным законом, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления»

Автор подчеркивает, что законодательство Российской Федерации предусматривает возможность организации системы муниципального управления в соответствии с традициями, региональными особенностями, экономическими и социальными характеристиками каждого конкретного региона, что создает удобную почву для всевозможных манипуляций региональных политических элит, стремящихся организовать наиболее выгодную для себя систему муниципального управления на местах, которая бы легко встроилась в созданную ими административную вертикаль, не препятствуя региональным интересам.

Согласно выводам автора, в современной России органы муниципального управления, в соответствии с происходившими изменениями в федеральном законодательстве, к настоящему времени наделены достаточно широким спектром полномочий, позволяющим решать определенные задачи в области местного управления, соблюдая и защищая интересы граждан, проживающих на территории муниципальных образований и выступая в качестве посредника между государством и обществом.

Деятельность органов муниципального управления направлена на общее повышение уровня жизни населения, в том числе на улучшение его

1 Федеральный закон «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» М, 1995.

обеспеченности социальными и культурными благами, развитие жилищного строительства и коммунальной инфраструктуры, защиту от чрезвычайных ситуаций и бедствий и их возможных последствий, привлечение широких слоев населения к участию в управленческих процессах, включая вовлечение в деятельность органов общественного самоуправления. Все данные моменты обеспечиваются за счет соответствующих пунктов, внесенных в федеральное законодательство, прежде всего в Федеральный закон № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», принятие которого стало ключевым шагом на пути к дальнейшей модернизации самого института муниципального управления в современной России.

В параграфе 2.2. «Основные препятствия на пути модернизации системы муниципального управления в Российской Федерации» автор перечисляет те ключевые проблемы, с которыми сталкивается система муниципального управления в современной России на пути своей модернизации и демократизации.

По мнению автора, одними из наиболее серьезных факторов препятствия модернизации системы местного самоуправления в стране являются коррупция в муниципальных органах и их зависимость от деятельности региональных политико-экономических элит, стремящихся полностью контролировать деятельность муниципалитетов, поставив их в прямую зависимость от себя и заставив действовать во благо реализации собственных корыстных интересов.

Остановить коррупцию в органах муниципального управления, по мнению автора, возможно только при условии повышенного внимания к ним со стороны органов государственной власти федерального уровня, при этом во многих случаях первостепенное внимание стоит обращать на деятельность региональных элит, которые могут быть заинтересованы в подчинении муниципальных управленческих структур своим интересам, а также на воспрепятствование попыткам лоббирования и прямого давления на муниципальные органы управления со стороны бизнеса.

Серьезные проблемы муниципальное управление, по мнению автора, испытывает в сельской местности. Неразвитость системы муниципального управления на селе, в первую очередь, является следствием политики региональной власти, не заинтересованной в расширении местного самоуправления и его авгономизации, поскольку последнее затронет прямые финансово-экономические и политические интересы региональных элит. Региональным руководителям и их окружению выгодно как можно более плотно контролировать ситуацию на местах, что позволит управлять финансовыми потоками, сельскохозяйственными угодьями, предприятиями, расположенными на подконтрольных территориях. Поэтому региональные элиты, вопреки выдвигаемым федеральным руководством лозунгам расширения местного самоуправления, стараются всеми возможными

способами не допустить его реального расширения. В результате, только 68% руководителей органов местного самоуправления, по данным Государственной Думы РФ, избирается гражданами на прямых выборах, тогда как остальная треть руководителей назначается региональными администрациями, что предполагает их полную подконтрольность последним и деятельность в интересах региональных элит

Автор приходит к выводу, что реформирование системы муниципального управления, предпринятое государством в целях общей модернизации управленческой системы в стране и повышения ее эффективности, встречает на своем пути целый ряд препятствий, затрудняющих сам процесс оптимизации функционирования органов муниципального управления. Среди данных препятствий выделяются, в первую очередь, следующие: отсутствие должной финансово-экономической автономии муниципальных образований; противодействие со стороны региональных органов власти и региональных политико-экономических элит; не заинтересованных в автономизации системы муниципального управления; зависимость муниципальных органов управления, особенно в сельских поселениях, от региональных управленческих структур и их интересов; коррупция и злоупотребление полномочиями со стороны чиновников муниципальных органов управления; недостаточный уровень профессиональной подготовленности сотрудников управленческого аппарата муниципальных образований; низкий уровень гражданской активности населения муниципальных образований.

Параграф 2.3. «Пути демократизации системы муниципального управления в Российской Федерации». Автор подчеркивает, что необходимость дальнейшей оптимизации системы муниципального управления в современной России ставит нас перед выбором наиболее адекватных моделей реорганизации муниципального управления, в соответствии с передовым опытом зарубежных государств, национальными .историко-культурными и политическими традициями и потребностями современного общества. Следует отметить, что та система муниципального управления, которая в настоящее время складывается в Российской Федерации, нуждается в совершенствовании, и это прекрасно осознают как специалисты в сфере муниципального управления, так и руководители государства.

Потребности в реформировании системы муниципального управления продиктованы перманентными трансформационными изменениями в политической, экономической, культурной жизни современного общества. Современный мир отличается повышенным динамизмом своего развития,

1 Адуков Р. X., Миндрин А. С., Адукова А. Н. Местное самоуправление на селе: состояние, проблемы и пути развития // http://www.adukov.ru/articles/puti_razvitiya_msu/

что предполагает и необходимость столь же динамичных преобразований в управленческой сфере, в особенности на ее низовом уровне, значимость которого в условиях дальнейшей демократизации политической системы и повышения значимости гражданской активности и инициативы в процессе принятия решений, неуклонно возрастает.

Автор выделяет повышение экономической самостоятельности муниципальных образований в качестве важнейшего компонента оптимизации деятельности органов муниципального управления. Муниципалитет может быть сколько угодно реформирован и демократизирован, но если он не обладает должным уровнем автономии, основанной на наличии самостоятельно пополняемого (за счет налоговых поступлений, а не дотаций центра и региона) бюджета, то вряд ли можно расценивать его как самостоятельный полноценный субъект управленческой системы государства, действующий в определенном территориальном пространстве. Тем самым, реформа муниципального управления тесно связана с реформированием его финансовой и экономической базовой составляющей, что можно добиться посредством пересмотра самой системы организации налогообложения на муниципальном уровне.

Совершенствование системы муниципального управления подразумевает и необходимость более активного использования новейших методик и технологий в организации управленческого процесса. В первую очередь, речь идет о тех богатых возможностях оптимизации процесса управления и вовлечения широких масс рядовых граждан в управленческий процесс, которые в настоящее время открывает перед органами муниципального управления использование информационно-коммуникационных технологий. Современное общество вошло в информационную эпоху и информационно-коммуникационные технологии занимают важное место в социальной жизни, включая и сферу управления. Значимость ИКТ для социально-политической жизни общества будет лишь возрастать, что заставляет нас обратить внимание на возможности их использования в целях совершенствования деятельности системы муниципального управления.

Концепция «электронной демократии», которая в последние годы активно обсуждается и специалистами - социологами и политологами, и политическими лидерами российского государства, на наш взгляд в наибольшей степени применима именно на муниципальном уровне. Создание специальных электронных систем, облегчающих коммуникацию между населением муниципального образования, административными институтами и органами общественного самоуправления будет способствовать дальнейшей демократизации процесса управления, а в перспективе может стать основой для децентрализованной системы «электронной демократии» на региональном и даже федеральном уровнях.

В завершение параграфа автор подчеркивает, что дальнейшая модернизация системы муниципального управления в РФ нуждается в следующих мероприятиях: развитии системы территориального общественного самоуправления и связей между общественным самоуправаением, муниципальным управлением и государственным управлением; минимизации государственного давления и контроля над муниципальным управлением и общественным самоуправлением; информатизации муниципального управления, включая развитие концепции электронной демокраггии и ее реализацию на практике; повышении финансовой автономии муниципальных образований за счет преобразования системы налогообложения бизнеса в пользу муниципальных бюджетов; реорганизации и совершенствовании кадрового ресурса муниципального управления.

Завершая настоящую главу, автор делает основные выводы.

Развитие системы муниципального управления в Российской Федерации является важным компонентом политической модернизации современного российского общества, поскольку от уровня развития муниципального управления в конечном итоге зависит успех демократизации государства, строительства гражданского общества. В то же время, модернизация муниципального управления в стране сталкивается с рядом препятствий (финансовая несамостоятельность муниципалитетов, бюрократизм, противодействие региональной власти, кризис кадрового резерва), преодоление которых является залогом успешной оптимизации муниципальной системы. В контексте политической модернизации необходима демократизация системы муниципального управления, превращение ее в инструмент вовлечения населения в принятие управленческих решений, что требует мер по повышению коммуникативности, информатизации и инноватизации муниципального управления.

В Заключении подводятся итоги настоящей диссертационной работы.

Основные положения диссертации отражены в следующих научных публикациях:

В изданиях перечня ВАК Минобрнауки РФ

1. Точиев И.Б. Муниципальное управление: теоретико-методологические аспекты социологического исследования // // Социально-гумантарные знания. 2012. № 7. 0,5 п.л.

2. Точиев И.Б. Специфика функционирования органов

муниципального управления в современном российском обществе // Социально-гуманитарные знания. 2012. № 11. 0,5 п.л.

3. Точнее И. Б. Основные направления реформирования системы муниципального управления в современном российском обществе // Государственное и муниципальное управление. Ученые записки СКАГС. 2012. №3.0,6 пл.

4. Зинченко Г.П., Точиев И.Б. Децентрализация муниципального управления //Российская юстиция. 2007. № 9. 0,5/0,4 п.л.

5. Зинченко Г.П., Точиев И.Б. Муниципальное управление как институт гражданского общества // Государственное и муниципальное управление. Ученые записки СКАГС. 2012. № 4. 0,5/0,4 п.л.

Брошюры:

6. Точиев И.Б. Муниципальное управление и гражданское общество: теоретический анализ. Ростов-на-Дону: ЮРИФ РАНХиГС, 2012 - 1 п.л.

7. Точиев И. Б. Основные препятствия модернизации системы муниципального управления в Российской Федерации. Ростов-на-Дону: ЮРИФ РАНХиГС, 2012-1 пл.

Текст автореферата размещен на сайте Южного федерального университета www.dbs.ssedu.ru.

Подписано в печать 20.02.2013. Усл. п.л. 1,0 Гарнитура Times New Roman. Тираж 100 экз. Заказ № 4/2 Ризограф ЮРИФ РАНХиГС 344002, г.Ростов-на-Дону, ул.Пушкинская, 70

2012251356

Текст диссертации на тему "Демократизация системы муниципального управления в контексте политической модернизации российского общества"

Южно-Российский институт-филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы

при Президенте РФ

На правах рукописи

04201355059

Точиев Иса Бесланович

Демократизация системы муниципального управления в контексте политической модернизации российского общества Специальность 22.00.08 - «Социология управления»

Диссертация диссертации на соискание ученой степени кандидата социологических наук

Научный руководитель: заслуженный деятель науки РФ, доктор философских наук, профессор Зинченко Г.П.

Ростов-на-Дону - 2013

| з

ОГЛАВЛЕНИЕ

Введение......................................................................................3

Глава 1. Муниципальное управление: теоретико-методологические основы исследования....................................................................16

1.1. Понятие и специфика муниципальн ого управления.........................17

1.2. Концептуальные подходы к изучению муниципального управления в социологической науке............................................................29

1.3. Муниципальное управление как компонент гражданского общества..............................................................................43

Глава 2. Тенденции и перспективы демократизации системы муниципального управления в Российской Федерации.......................65

2.1. Специфика функционирования органов муниципального управления в современной России....................................................66

2.2. Основные препятствия на пути модернизации системы муниципального

управления в Российской Федерации..........................................84

2.3. Пути демократизации системы муниципального управления в Российской Федерации..........................................................102

Заключение...............................................................................118

Библиографический список использованной литературы..................122

Введение

Актуальность темы исследования. На протяжении двух последних десятилетий Россия переживает крайне важный период своего исторического развития, заключающийся в переходе к рыночному обществу и демократической политической системе. Условия социально-экономического, политического и социокультурного развития современного мира диктуют необходимость демократизации отечественной политической системы, в первую очередь - управленческой вертикали, что подразумевает не только обеспечение свободной конкуренции партий и кандидатов на демократических выборах федерального и регионального уровня, но и модернизацию системы муниципального управления.

Известно, что современная система муниципального управления в России имеет целый ряд недоработок и препятствий, возникающих на пути ее совершенствования, что делает особенно актуальной вопрос о повышении

се эффективности, в том числе и посредством дальнейшей демократизации механизмов управления.

Необходимость реформирования системы муниципального управления обусловливается и потребностью в экономическом развитии поселений, которое сегодня находится в неудовлетворительном состоянии, в том числе по причине низкой эффективности территориальных управленческих структур. Остро стоит вопрос о совершенствовании системы подготовки управленческих кадров для органов муниципальной власти и управления, поскольку именно муниципальные служащие являются посредниками между институтами управления и рядовыми гражданами.

Добиться финансово-экономической самостоятельности, повысить эффективность муниципальных образований, привлечь население к реальному участию в процессе принятия решений, представлять интересы граждан, проживающих в конкретном поселении - данные задачи сегодня стоят перед органами муниципального управления и их решение во многом зависит от того, насколько эффективной окажется продолжающаяся модернизация системы муниципального управления в стране. Анализ достоинств и недостатков муниципальной реформы в контексте социологии управления позволяет определить дальнейшие перспективы развития муниципального управления в стране, что и объясняет актуальность данного диссертационного исследования не только в академическом аспекте, но и на практике.

социальной философии, но в первую очередь исследуется в социологии управления.

Вопросы организации общественного самоуправления рассматривалась в работах Ж.-Ж. Руссо, А. де Токвиля, Л. Штейна, Р. Гнейста и др. А. де Токвиль стоял у истоков теории общинного самоуправления. Немецкие ученые Л. Штейн и Р. Гнейст сформулировали основы юридической и политической концепций самоуправления. Р. Гнейст утверждал, что самостоятельность органов муниципального управления заключается в специфике их формирования из числа наиболее авторитетных граждан на безвозмездной основе. Л. Штейн, взгляды которого разделила большая часть научного сообщества, утверждал, что органы муниципального самоуправления представляют собой отдельную от государственного управления систему, которая может состоять с государством в юридических отношениях.

Важный вклад в формирование научных представлений о муниципальном управлении внес М. Вебер. Разработанная им концепция минимизации власти положена в основу последующих теоретических изысканий социологов и политологов1. Среди зарубежных исследователей, рассматривавших различные аспекты организации муниципального управления, следует отметить таких авторов как Г. Джон, К. Мордено, С. Стром Тэкер, У. Андерсон, Дж. Фалетти, P.C. Вуд, Й. Богумил, В. Ян и др. Они существенно обогатили представления о роли и месте муниципального управления в демократическом государстве и возможных путях реформирования муниципального управления. В частности, Г. Джоном, К. Мордено и С. Стром Тэкером сформулирована центрипетальная модель муниципального управления 2, P.C. Вудом - коммуникативная концепция муниципального управления3. Обе концепции рассматривают муниципальное управление как важнейшую составляющую народовластия в современном

1 Weber М. Die Stadt. - Wirtschaft und Gesellschaft, Kap 8. // Grundriss der Sozialökonomik. III. Abt. Tübingen, 1922, S. 513-600; Вебер M. Город//http://gendocs.ru/vl7262

2 John G., Strom Tacker C., Mördern C. Centripetal Democratic Governance: A Theory and Global Inquiry // American Political Science Review. NY. V. 99. № 4. November 2005/

1 Wood R.S The Dynamics of Incrementalism: Subsystems, Politics, and Publik Lands // Policy Studies Journal. Texas. V. 34. № 1. February 2006/

обществе, подчеркивая его значимость для развития демократической государственности.

Необходимо также отметить работы социологов, положенные в основу теории модернизации, сквозь призму которой мы рассматриваем особенности реформирования муниципального управления в современной России. Это исследования Э. Гидденса, Р. Инглегарта, С.Хантингтона, П. Штомпка и др.

Изучение проблем муниципального управления в современной России получило развитие в 1990-е гг., после начала демократических реформ в стране и актуализации вопроса о реформировании системы управления местными поселениями. Следует отметить работы таких отечественных исследователей как В.Ф. Абрамов, Г.К. Ашин, Ф.М. Бородкин, Н.М. Великая, В.Г. Игнатов, С.А. Кравченко, С. Митрохин, Е.А. Некрасова, Р.Г. Скрынников, Ж.Т. Тощенко, Г.А. Цветкова и др., посвященные различным аспектам исследования становления и реформирования системы местного самоуправления в современной России. Необходимо отметить работы Г.В. Атаманчука, В.Г. Афанасьева, JI.A. Велихова, Д.М. Гвишиани, Н.И. Лапина, В.И. Патрушева и др., посвященные изучению муниципального управления как сферы социального управления.

рассматривают проблему соотношения системы муниципального управления

]

с гражданским обществом, акцентируя внимание на необходимости развития

1 ЛангиненЛ.В О соотношении понятии «местное управление», «местное самоуправление», «муниципальное управление» // ARS ADMINISTRANDI, № 1, 2009; Максимов В.П. К вопросу о сущности и задачах муниципального управления // Вестник- Челябинского университета. Серия 7. Государственное и муниципальное управление. № 1, 2003; Цвикилевич A.B. Теоретические аспекты муниципального управления // Цвикилевич A.B. Совершенствование управления развитием муниципального образования. М., 2006

органов местного самоуправления как залога демократизации политической системы страны

Исследование проблем муниципального управления требует обращения к работам, посвященных политической модернизации России, ее противоречиям и перспективам. Прежде всего, следует выделить труды таких социологов как Л.Д. Гудков, Т.Н. Заславская, В.Л. Иноземцев, О.Н. Яницкий и др . Они составляют классическую основу исследований проблем модернизации современного российского общества. А.П. Кочетков, АЛО. Малышев рассматривают специфику модернизационного развития в контексте преображения политической системы российского государства 3. В. Гельман одним из первых обратился к исследованию муниципальной автономии как составляющей политической модернизации российского социума4. Т.Г. Голубева анализирует различия в теоретическом обосновании реформирования муниципального управления и практической реализации модернизационных мер, которые по ее мнению являются препятствием на пути к совершенствованию системы местного самоуправления в РФ5.

Работы А.Н. Адуковой и Р.Х. Адукова посвящены вопросам функционирования и оптимизации системы муниципального управления в

1 Дидебтивипи П.Г Демократия н гражданское общество как специфическим критерий прогресса общества //Чслопск постсоветского пространства: Сборник материалов конференции. Выпуск 3 / Под ред. В.В. Парцвания. СПб., 2005; Кии В. В., Шелковникова Н.В. Самоуправление как институт гражданского общества: актуальные вопросы // Власть и управление на Востоке России, № 2, 2009; Цветкова Г.А. Местное самоуправление и проблемы местных сообществ // http://ecsocman.hse.ru/data/530/119/1217/005.TSVETKOVA.pdf; Чапала Г Местное самоуправление и гражданское общество: проблема соотношения // http://yajurist.info/obshie-voprosi.-pravo-sobstvennosti/mestnoe-samoupravlenic-i-grazlidanskoe-obwes tvo-problema-sootnoshenija.html

2 ГудковЛ.Д., Дубин Б.В., Зоркая H.A. Постсоветский человек и гражданское общество. М., 2008; Заславская Т.П. Социстальная трансформация российского общества: Деятельностно-структурная концепция. М., 2002; Иноземцев В Л. Модернизация в России: каковы шансы на успех // Журнал Новой Экономической Ассоциации. № 7. М., 2010; Яницкий О.Н. Социальные ограничения модернизации России // Социологические исследования. 2010, № 7.

3 Кочетков А.П. Особенности модернизации современной России // Модернизация и политическое развитие России на современном этапе: материалы международной научной конференции. Москва. РАГС. 2 апреля 2010 года. — М. : Изд-во РАГС, 2010; Малышев А.Ю. Модернизация: общие параметры и специфика современной России // Модернизация и политическое развитие России на современном этапе: материалы международной научной конференции. Москва. РАГС. 2 апреля 2010 года. М.: Изд-во РАГС, 2010

4 Гельман В. Муниципальная автономия и проблемы российской модернизации // Российский региональный вестник, 2001. Т. З.Ф.1.

5 Голубева Т.Г. Трансформация теоретических л практических подходов к формированию института местного самоуправлешш в России (нсторико-полнтический аспект). Ростов-на-Доиу, 2010.

сельских поселениях Авторы, в частности, поднимают важную тему необходимости финансово-экономической автономии муниципальных образований, в том числе в сельской местности, обращая внимание на препятствие самостоятельности муниципальных органов управления со стороны региональных элит.

По проблематике муниципального управления был защищен ряд диссертационных работ, в том числе посвященных различным аспектам изучения тенденций и перспектив реформирования деятельности муниципальных органов власти и управления. Следует отметить работы A.M. Киселевой, J1.B. Макущенко, A.M. Накипова, Рычихиной Э.Н., Д.П. Соснина, Н.П. Старых Ряд работ посвящен специфике организации и оптимизации муниципального управления в отдельных регионах современной России (работы Е.В. Гридасова, В.И. Лыкова, Т.А. Мезенцевой и др. авторов) 3. Следует отметить масштабное исследование «Реформы и регионы» Института системного анализа РАН, посвященное анализу региональной экономики и местного самоуправления в контексте становления федерализма в современной России4.

Вместе с тем, модернизация российской политической системы и функционирующие в ее рамках институты муниципального управления требует дальнейшего совершенствования научных знаний в сфере

Адуков Р.Х. Местное самоуправление на селе: состояние, проблемы и пути развития // http://\vvv\v.adukov.ru/articIes/puti_razv¡t¡ya_msu/

2 Киселева А.М. Поведение местных сообществ в системе социального управления муниципальным образованием. Дне. ... доктора соц.наук. Екатеринбург, 2011; Макущенко Л.В. Управление муниципальным уровнем в современной России. Дис. ... доктора эконом.наук. М., 2009; Накипов AM. Качество муниципального управления: социологический аспект. Дис. ... канд.соц.наук. СПб., 2007; Рычихина D.H. Мониторинг в системе социального управления муниципальным образованием. Дис... доктора соц.наук. М., 2010, Соснин Д.П. Городская элита в контексте процессов модернизации субрегиональных политических институтов постсоветской России. Дне. ... канд.полит.наук. Саратов, 2012; Старых Н.П. Формирование имиджа органов местного самоуправления. Дне. ... канд.соц.наук. Орел, 2011.

3Гридасов КВ. Социальный контроль в системе муниципальной власти. Дис. ...канд.соц.наук. Саратов, 2009; Лыков В.И. Эффективность муниципальной управленческой деятельности в Забайкальском крае. Дис. ... канд.соц.наук. Чита, 2011; Мезенцева Т.А. Совершенствование механизма стратегического управления муниципальным образованием (на примере Ставропольского края). Дис. .. канд.эконом.наук. Владикавказ, 2008; Государственное и муниципальное управление: теория, история, практика: материалы II Международной очно-заочной научно-практической конференции, посвященной 80 — летию УТТТИ — УдГУ, 21 апр. 2011 / Под ред. B.IO. Войтовича. Ижевск, 2011.

4 Лексин B.IL, Швецов А.Н. Реформы и регионы. Системный анализ процессов реформирования региональной экономики, становления федерализма и местного самоуправления. М., 2011.

муниципального управления. В большинстве социологических работ, посвященных теме муниципального управления, речь идет о достоинствах и недостатках существующей муниципальной системы, рассматриваются исторические традиции самоуправления и зарубежный опыт, но мало внимания уделяется непосредственной связи реформы муниципального управления и демократизации политической системы. Восполнить данный пробел призвано настоящее диссертационное исследование.

Поставленная перед работой цель решается посредством следующих задач исследования:

- обозначить наиболее оптимальное определение и функциональные характеристики муниципального управления;

- определить взаимосвязь реформы муниципального управления и политической модернизации;

- исследовать специфику функционирования систем�

Полный текст автореферата диссертации по теме "Демократизация системы муниципального управления в контексте политической модернизации российского общества"

Текст диссертации на тему "Демократизация системы муниципального управления в контексте политической модернизации российского общества"

Похожие темы диссертаций