автореферат диссертации по политологии, специальность ВАК РФ 23.00.02
диссертация на тему: Реформа местного самоуправления в процессе модернизации российского общества

Текст диссертации на тему "Реформа местного самоуправления в процессе модернизации российского общества"

российская академия государственной службы

при президенте российской федерации

ОРЛОВСКАЯ РЕГИОНАЛЬНАЯ АКАДЕМИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ

Кафедра политологии, государственного и муниципального управления

'На правах рукописи

головкин николаи николаевич

реформа местного самоуправления в процессе модернизации российского общества: основные тенденции и проблемы

Специальность 23.00.02. политические институты и процессы

Диссертация на соискание ученой степени

кандидата политических наук

Д^.- - • ■

V ... *

Научный руководитель: ■кандидат политических наук, доцент Емельянов Николай Алексеевич

ОРЕЛ - 1999

оглавление

ВВЕДЕНИЕ 3

Глава 1. ИНСТИТУЦИАЛИЗАЦИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ПРОЦЕССЕ МОДЕРНИЗАЦИИ РОССИЙСКОГО ОБЩЕСТВА: ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ

1.1. Модернизация политической системы российского об-

щества: особенности и тенденции 4.!.,14

л I."

1.2. Теоретические основы, местного самоуправления-: понятие и сущность 35

Глава 2. ИНСТИТУТЫ САМОУПРАВЛЕНИЯ В ДОРЕВОЛЮЦИОННОЙ РОССИИ: ОСОБЕННОСТИ СТАНОВЛЕНИЯ ОТЕЧЕСТВЕННОЙ МУНИЦИПАЛЬНОЙ ШКОЛЫ •

2.1. Реформирование местного уровня власти в дореволюционной России: основные этапы и особенности '49'

2.2. Деятельность органов земского и городского самоуправления /на примере Тульской губернии/ 74

Глава 3. СТАНОВЛЕНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ОСНОВНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ И ПРОБЛЕМЫ

3.1. Реформа местного самоуправления в Российской Федерации: тенденции и проблемы 87

3.2. Проблемы становления системы местного самоуправления в субъектах Российской Федерации /на примере Центрального региона России/ 115

ЗАКЛЮЧЕНИЕ 14 6

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 155

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. Реформа местного самоуправления является составной частью проводимой в нашей-стране модернизации политической системы, которая преследует глобальную цель — построение демократического, правового, социального государства.1 ~ -■

Исторический опыт свидетельствует о том, .. что попытки модернизации российского общества осуществлялись в период социальных противоречий и кризисных ситуаций. Поэтому чрезвычайно важным в этих условиях является рациональное использование ресурсного потенциала политической . системы, с . целью ускорения позитивных -изменений, направленных на укрепление российской государственности.

Модернизация предполагает переход от традиционного" \ к демократическому варианту развития и сопровождается системными изменениями политической, экономической, правовой, социальной, культурной и иных сфер жизнедеятельности общества. Этот процесс предполагает координальные изменения политической системы, наполнение ее элементов демократическим содержанием, функционирование которых должно строиться на принципах народовластия, самоуправления и самоорганизации. В этой связи, успешное завершение проводимой реформы местного самоуправления в Российской Федерации в условиях раз- ; вития отечественного конституционного федерализма и приобретает особое социально-политическое значение.

конституция Российской Федерации. М., 1993. Ст. 1; Ст. 7.

Суть- местного самоуправления, как института гражданского общества и правового государства, выражается в праве населения самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения. В условиях развития федеративных отношений местное самоуправление, как специфический уровень власти, способствует формированию гибкой системы управления, хорошо адаптируемой к местным особенностям, развивает "самодеятельность и инициативу граждан, -формирует гражданское самосознание, объединяет население для решения локальных проблем, является важным условием стабильности, социального мира и благополучия.

Подчеркивая значимую роль местного самоуправления для политического развития современной России, Президент Российской Федерации отметил, "что структура государственной власти будет неустойчивой до тех пор, пока ее не подтвердит жизнеспособная система местного самоуправления"2.

Тем самым, по сути дела поставлена стратегическая задача, направленная на политическое и правовое обеспечение решающего участия населения в управлении делами муниципальных образований, что позволит органам государственной вла-..сти сосредоточиться на качественном решении общефедеральных и региональных проблем.

Попытки осуществить реформу местного самоуправления в Российской Федерации предпринимаются с начала 90-х годов XX столетия. Но их ход во многом не соответствует масштабам поставленной цели — модернизации российского- общества

о

Материалы Всероссийского совещания по вопросам реализации конституционных положений о местном самоуправлении и организации государственной власти в субъектах Российской Федерации. М., 1995-.--С.- 7..

Процесс становления системы местного самоуправления сопровождается серьезными проблемами. Политологам, экономистам, правоведам еще предстоит ск^рпулезно проанализировать V причины этих неудач. Многие из них, по оценке автора, порождаются игнорированием традиций отечественной муниципальной школы, которые ярко свидетельствуют, что у России свой менталитет, своя политическая культура, а, следовательно,, мы обязаны обустраивать наше государство, исходя из глубинных корней исторического развития и традиций российского народа . Поэтому - реформа местного самоуправления должна стать порождением целенаправленных усилий государства и социально-политической активности населения.

Возникающие в ходе становления системы местного самоуправления проблемы требуют глубокого научного анализа и осмысления, что во многом определило тему настоящей работы. Диссертация представляет собой комплексное исследование теоретических и практических проблем реформирования местного самоуправления в процессе модернизации российского общества .

Состояние научной разработанности темы. Основные теоретико-методологические положения о политическом развитии общества были сформулированы в работах видных зарубежных ученых;: Г. Алмонда, Д. Аптера, М. Вебера, У. Ростоу и др.3

Существенный вклад в научную разработку политического реформирования и модернизации внесли Д. Бэлл, А. Гидденс,

3Вебер М. Избранные произведения. М., 1990; Almond. G.A., Powell, G\B. Comparative politics: System process and policy. Boston, 1978; Apter D.E. Rethinking development: Modernization, dependency and postmodern politics. Newbury Park, 1987; Rostow The Stages of Eco-'nomi с .Growth: A Non - Communist Manifesto. New York, I960 и др..

Р. Дарендорф, К. Кржшитофек, В. Мур, Ф. Харбисон и др.4, которые'исследовали политические, экономические,., социальные и иные аспекты данной проблемы.

Особенности модернизации российского общества рассматривались отечественными политологами: М.Г. Анохиным, В.А. ■ Красилыциковым,' БIИ. Красновым, JI.С. Панариным, В.В. Сотри-' ным и . др.5, которые в своих работах касались вопросов структурирования политических институтов, изменения полити-

- ческого- поведения, выявления источников политических про-^ цессов, происходящих в политических системах переходного периода.

Теоретические основы о местном самоуправлении были сформулированы в трудах выдающихся российских ученых дореволюционного периода: А.И Васильчикова, А.Д. Градовского,

4 Bell, D. The Coming of Post—Industrial Society. A Venture in Social Forecasting. London, 1974; Dahrendorf, R. The Modern Social Conflict. London; New York, 1988; Giddens, A. Modernity and Self—Identity. . Cambridge, 1991; Harbison F.H. Human Resources Development

.> Planning in Modernizing Economies // Leading Issues in Development Economies Selected Materials and Commentary. Ed by Meier G. M. Y-.

Krzysztofek K. Applicability of theories of modernization for" .'-.the development of post—socialist countries (the Polish case and the East European Perspective). In: L. Zacher (ed) Understanding the Con- .

.... temporary World. Inguiries into the Global, Technological and Ecological Issues. Warsaw, 1978; Moore W. Social Change. Englewood '"Cliffs. New York, 1974 и др.

5 Анохин М.Г. Политические системы: адаптация, динамика, устойчи-' -

- вость (теоретико-прикладной анализ). М., 1996;" В.А. Красильщиков Модернизация и Россия на пороге XXI века // Вопросы философии. 1993. № 7; Краснов Б.И... Политическая модернизация // Общая и прикладная политология. М., 1997; Панарин Д. Д. Модернизационная политическая система. М., 1997; Согрин В. Современная российская модернизация: этапы,

-логика, цена // Вопросы философии. 1994. № 11 и др.

б

Н.М. Коркунова, Н.И. Лазаревского и др. Многие положения из них легли в основу современных воззрений на место;и роль этого важного в социально-политическом отношении института "в системе управления обществом и государством.

Теоретические аспекты местного самоуправления в Российской Федерации освещены в трудах: С.А. Авакьяна/ Г.В. Атаманчука, В.В. Бакушева, Ю.С. Васютина,.. H.A. Емельянова, O.E. Кутафина, В. В. Огневой, Н.В. Постового.., В. А. Прокоши-на, В.И. Фадеева, - К.Ф. Шеремета и др.7 Они заложили научный фундамент институциализации местного самоуправления --в со-' временной России.

6 Васильчиков А.И. О самоуправлении: сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений России. СПб., 1872. Т. 1; Градовский А.Д. Системы местного управления на Западе Европы и в России // Сборник государственных знаний. СПб.,- 18 64. Т. 5; Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1897. Т. II; Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву.. СПб., 1910. Т. II и др.

7 Авакьян С.А. Проблемы местного самоуправления на современном этапе // Право.. 1998. № 2 - 3; Атаманчук Г.В. Сущность и истоки местного самоуправления // Муниципальный мир. 1999. '№ '1; Бакушев В.В., Ивановский В.А., Молчанова Л.А. Городское управление и самоуправление в России: эволюция столичного опыта. М., 1998; Васютин Ю.С., Емельянов H.A. Местное самоуправление в зарубежных странах. М.; Орел,.1998; Емельянов H.A. Реформа местного самоуправления. Начало пути. Тула, 1996; Реформа местного самоуправления: от_управления-к народовластию. Тула, 1996; Кутафин O.E., Фадеев В.И. Муниципальное ..право Российской Федерации. М., 1997; Постовой Н. Самоуправление: история, теория, практика // Земский вестник. 1995. № 5; Шеремет К.Ф. Становление ^'правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации // Местное самоуправление:' российский опыт законодательного регулирования. М., 1998' и др.

Вместе с тем, проблема реформирования местного самоуправления в Российской Федерации остается весьма актуаль-

о

ной, о чем свидетельствуют публикации последних лет.

Тем не менее, следует отметить, что тема диссертации до сих пор недостаточно разработана. Отсутствуют обстоятельные монографические труды, исследующие в комплексе динамику ' проводимой в Российской Федерации реформы местного самоуправления.

В условиях модернизации российского общества данная проблема представляет значительный научный и практический интерес.

Объектом диссертационного исследования является процесс становления системы местного самоуправления в условиях модернизации российского общества.

Предмет диссертационного исследования — реформа местного самоуправления, ее динамика, основные тенденции и проблемы, обусловленные структурными и функциональными изменениями политической системы в процессе модернизации российского общества.

Цель диссертационного исследования состоит в исследовании основных тенденций и проблем реформирования местного самоуправления в' условиях модернизации политической системы российского общества в процессе его демократизации.

8 Воронин А.Г. Пока лишь четыре законных закона // Российская Федерация. 1997. № б; Гильченко Л.В. Новый этап реформы местного самоуправления // Власть. 4997. № 3; Замотаев A.B. Местное самоуправление как элемент государственного устройства // Российская юстиция. 1996. № б; Кирпичников В.А. Актуальные проблемы формирования местного самоуправления в Российской Федерации // Государство и право. 1997. № 5; Широков А. Местное' самоуправление в политической системе современной' России: особенности и проблемы становления. СПб., 1997 и др.

Основные задачи диссертационного исследования:

— проанализировать характерные тенденции и особенности модернизации политической системы российского общества, обусловленные процессами демократизации в Российской Федерации;

— раскрыть теоретико-методологические основы местного самоуправления, как одной из форм народовластия и многофункционального института политической системы демократического общества;

— обобщить исторический опыт развития и трансформации институтов самоуправления в Российском государстве и предложить практические рекомендации его использования 'И процессе реформирования местного самоуправления в Российской Федерации;

— исследовать основные направления деятельности органов земского и городского самоуправления дореволюционной России и определить возможные варианты адаптации на современном этапе;

— провести системный анализ особенностей становления местного самоуправления в ходе поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации;

— . на основе обобщения и систематизации эмпирических материалов исследовать основные проблемы реформирования местного самоуправления"в субъектах Российской Федерации.Центрального региона и дать.практические рекомендации их решения .

Методологической основой исследования являются совре-мённые научные методы познания социально-политических -явлений. Исследование реформы местного самоуправления в Российской Федерации как комплексной проблемы политической науки

вызвало необходимость применения разнообразных методов, в том числе: институционального, конкретно-исторического, программно-целевого, системного, социологического, сравнительно-политологического, структурно-функционального и др.

Источниковедческую базу исследования составляют Европейская-- Хартия о местном самоуправлении, Конституция Российской Федерации, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", другие федеральные законы, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, законодательство субъектов Российской Федерации,- нормативно-правовые акты органов государственной власти и органов местного самоуправления. Изучено и использовано также законодательство СССР, РСФСР и дореволюционной России.

Диссертационное исследование сформировалось в результате изучения обширного научно-монографического материала (в том числе зарубежного), публикаций по вопросам модернизации политических систем, государственного строительства и становления местного самоуправления, архивных и. статистических источников.

Эмпиричеекая база работы основывается на анализе деятельности . органов государственной власти и местного самоуправления. субъектов Российской Федерации Центрального региона России.

Основные положения, выносимые на защиту, их научная новизна.

Диссертация является комплексным научным исследованием становления системы местного самоуправления в ходе поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации, обусловленной модернизацией российского общества, в котором:

— конкретизируются' теоретико-методологические аспекты модернизации, и обосновывается положение о необходимости разработки научно-обоснованной концепции политического развития с учетом особенностей политической культуры;

— политическая система рассматривается в динамике происходящих изменений, обусловленных модернизацией российского общества . в контексте проводимой в Российской Федерации конституционной реформы, направленной на обновление содержательных характеристик ее элементов;

■ — местное самоуправление раскрывается как одна из форм народовластия 'и многофункциональный институт политической системы, строящийся на принципах самоорганизации, самодеятельности и саморегулирования и являющийся стабилизирующим фактором политико-властных отношений;

— обобщается исторический опыт развития институтов самоуправления в Российском государстве и выявляются возможные варианты их трансформации в современных условиях, систематизируются историческое наследие, характерные особенности традиций отечественной муниципальной школы;

— актуализируется деятельность органов земского и городского самоуправления дореволюционной России на примере Тульской губернии -применительно к Центральному региону Российской Федерации;

— анализируются основные тенденции и проблемы становления системы местного самоуправления в условиях модернизации российского общества и предлагаются практические рекомендации по оптимизации процесса реформирования;

— рассматриваются различные модели организации местного самоуправления на примере Центрального региона России и даются практические рекомендации повышения эффективности

функиисниров ания муниципальных образований с учетом особенностей городских и сельских условий жизнедеятельности; финансово-экономической обеспеченности; специфики организационно-правового механизма;

■ — обосновываются■теоретические контуры концепции местного само