Дисциплина государственных гражданских служащих и механизмы ее укрепления

Хозяинов, Артем Георгиевич

Полный текст автореферата диссертации по теме "Дисциплина государственных гражданских служащих и механизмы ее укрепления"

На правах рукописи

ХОЗЯИНОВ Артем Георгиевич

ДИСЦИПЛИНА ГОСУДАРСТВЕННЫХ ГРАЖДАНСКИХ СЛУЖАЩИХ И МЕХАНИЗМЫ ЕЕ УКРЕПЛЕНИЯ

Специальность 22.00.08 — социология управления

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата социологических наук

Москва - 2004

Работа выполнена на кафедре государственной службы и кадровой политики Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Научный руководитель - доктор исторических наук, профессор

Лытов Борис Васильевич. Официальные оппоненты: - доктор социологических наук, профессор

Афанасьева Ольга Викторовна; - кандидат социологических наук Передня Дмитрий Григорьевич. Ведущая организация - Московский государственный университет

им. М.ВЛомоносова, кафедра социологии организации и управления.

Защита состоится июня 2004 года в часов на заседании

диссертационного совета Д.502.006.19 в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119606, Москва, пр. Вернадского, д. 84, корп. 1, ауд. 3372.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Автореферат разослан « /У» мая 2004 года.

Ученый секретарь диссертационного совета

Панин И.Н.

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования обусловлена совокупностью факторов теоретического, правового, организационного, нравственного, управленческого порядка.

Изменившиеся экономические условия и общественные отношения требуют теоретического осмысления сущности, роли и значения дисциплины, как важнейшего средства наведения и поддержания общественного порядка, защиты прав и свобод граждан. Исследование проблемы дисциплины непосредственно связано с потребностью повышения уровня организованности, упорядоченности общественной системы и государства. На необходимость наведения порядка и дисциплины в системе органов власти неоднократно указывал Президент РФ В.В.Путин, который, говоря о сильном, эффективном государстве, отмечал, что «...государство - это прежде всего закон, это конституционный порядок и дисциплина. Если эти инструменты слабы, то слабо и государство или его попросту нет»1.

Проблема дисциплины непосредственно связана с установлением законности во всех сферах деятельности органов власти и управления. От этого зависит безопасность граждан, защита их собственности и имущества, создание условий для нормальной жизнедеятельности общественных институтов и населения.

Дисциплина не только правовая, но и нравственная категория. Ее укрепление позволяет выявить дополнительные возможности обеспечения прочности, авторитета, исторической дееспособности государства и его структур.

Особенное значение дисциплина имеет в деятельности государственных гражданских служащих, призванных решать задачи в интересах общества и государства. Она выступает элементом профессионализма кадров, значительно повышает культуру их управленческого труда, его эффективность.

Путин В.В. Власть должна быть работающей // Российская газета. 2000. 19 мая.

1ГОС. национальная! БИБЛИОТЕКА 1 С. Петербург /у«д|

1 09 * I

Дисциплина государственных служащих не складывается автоматически. Ее формирование и укрепление предполагает соответствующую управленческую деятельность государственных органов и должностных лиц, призванных поддерживать порядок и организованность в системе государственной службы, что и находит отражение в такой науке, как социология управления.

Все это свидетельствует об особой актуальности, теоретической и практической значимости темы исследования.

Степень научной разработанности темы исследования. Проблема дисциплины получила определенное отражение в литературе по общественным наукам. В целом всю имеющуюся литературу по этой проблеме целесообразно разделить на ряд групп.

Первую группу составляют работы, в которых дисциплина анализируется в теоретическом плане: исследуются процессы формирования дисциплины в различных общественно-экономических формациях, факторы ее укрепления, изменение представлений о ее роли и значении в общественной жизни1.

Вторая группа представлена работами, в которых дисциплина рассматривается в органическом единстве с проблемами формирования и развития системы государственного управления и государственной службы. Особо следует вьщелить работы Г.В.Атаманчука, А.А.Гришковца, Н.М.Казанцева, Д.М.Овсянко, Ю.Н. Старил ова, В.А.Сулемова, А.Г.Эфендиева2. Значительным достижением этих авторов явилась разработка темы дисциплины в связи с деятельностью, поведением

1 См: Бестужев-Лада ИВ Прогнозное обоснование социальных нововведений М, 1993, Вебер М Избранные произведения М , 1990, Графский В Г. Государство и технократия М, 1981, Здравомыслов А Г. Социология конфликта М, 1995, Зиновьев А А На пути к сверхобшеству М , 2000, Ильин И А Родина и мы. Смоленск, 1995, Ковалевский ММ Сочинения в 2 т Т1 СПб, 1997, Лытов Б В Управленческие отношения в государственной службе М, 2003, Тейлор Ф Управление - это наука и искусство М, 1992 и др

2 См : Атаманчук Г В Сущность государственной службы М, 2002, Он же Теория государственного управления Курс лекций М, 2004. Гришковец А А Проблемы правового регулирования государственной службы в РФ М, 2002, Казанцев Н М Публично-правовое регулирование государственной службы М , 1999, Овсянко ДМ Государственная служба Российской Федерации М, 1996, Старилов ЮН Служебное право М, 1996, Он же Административное право в2ч 4 1 Воронеж, 1998, Он же Государственная служба в Российской Федерации теоретико-правовое исследование Воронеж, 1996, Сулемов В А Государственная служба основы становления, трудности и перспективы развития // Государственное управление и госслужба в трансформирующемся обществе М. 2001, Эфендиев А Г. Основы социологии М , 1994

государственных служащих, выполняемыми ими обязанностями, которые нашли отражение в правовых актах, должностных инструкциях и технических предписаниях.

Третью группу составляют работы А.А.Гусейнова, Г.Т.Журавлева,

A.В.Оболонского, В.М.Соколова, П.П.Степнова, Ж.Т.Тощенко,

B.М.Шепеля1, которые посвящены исследованию роли морали, присущих ей принципов и норм, формированию нравственного сознания государственных служащих, их поведения, системе государственно-служебных отношений, принятию управленческих решений в системе государственной службы.

Четвертую группу составляют работы по теории организаций и управления. Среди них выделяются труды Д.М.Гвишиани, ВЛ.Доблаева, Н.И.Дряхлова, В.Д.Козлова, А.И.Кравченко, В.П.Мельникова, В.С.Нечипоренко, В.А.Спивака2, в которых дисциплина государственных служащих представляет собой одну из внутриорганизационных ценностей и является элементом служебной деятельности работников органов государственного управления.

В пятую группу автор включает труды Т.П.Галкиной, В.Д.Граждана, А.И.Кравченко, В.И.Лукьяненко, К. О. Магомед ова, Б.Т.Пономаренко, ВЛ.Романова, А.И.Турчинова, С.С.Фролова, в которых исследуются проблемы управления социальными процессами, включая дисциплинарную тематику социологии управления, преодоления элементов девиантного поведения государственных служащих, обеспечения социального контроля со стороны структур гражданского

1 См Гусейнов А А Этика и мораль // Великие моралисты М , 1995, Журавлев ГТ Служебная этика. М, 1980, Оболонский А В Реформа Российской госслужбы концепция и стратегия // Общественные науки и современность М , 1998 №3, Соколов В М Труд и формирование нравственной личности М, 1978, Он же Социология нравственною развития личности М , 1986, Степнов П П Этические нормы икударавенны\ служащих М , 2000, Тошенко Ж Г, Харченко С В Социальное настроение. М , 1996, Шепель В М Управленческая этика М , 1989

2 См 1 вишианн Д М Ор1ани1ация и управление М , 1998, Доблаев В Л Теория организаций М , 1995, Дряхлое II И Социология труда М, 1993, Козлов ВД Управление организационной культурой М, 1990, Кравченко АИ Трудовые организации Структура, функции, поведение М, 1991; Мельников В П. Нечипоренко В С Государственная служба России отечественный опыт организации и современность М, 2003, Спмвак В А Организационное поведение и управление персоналом СПб., 2000

общества за состоянием дисциплины и порядка на государственной службе1.

Однако перечисленные выше работы практически не затрагивают вопросы, связанные с механизмами укрепления дисциплины государственных гражданских служащих, исключая лишь саму постановку проблемы, обозначение некоторых аспектов ее возможного решения. Все это обуславливает необходимость углубленного исследования данной проблемы.

Объект исследования: социальные отношения в государственной гражданской службе Российской Федерации, определяющие состояние дисциплины государственных гражданских служащих.

Предмет исследования: дисциплина государственных гражданских служащих и механизмы ее укрепления.

Целью исследования является раскрытие механизмов укрепления дисциплины государственных гражданских служащих.

Задачи исследования:

- провести анализ методологических основ исследования дисциплины как социального явления;

- проанализировать сущность и особенности дисциплины государственных гражданских служащих;

- выявить правовой механизм укрепления дисциплины государственных гражданских служащих;

- раскрыть организационный механизм укрепления дисциплины государственных гражданских служащих;

' См.: Галкпна Т.П. Социология )правления. Учеб. пособие. М., 2003; Граждан В.Д. Деятельность и управление (социологический аспект). М., 1990: Он же. Государственная служба как профессиональная деятельность. Воронеж. 1997; Он же. Теория управления: Учеб. пособие. М., 2004; Кравченко А.П., Тюрина И.О. Социология управления: фундаментальный курс. М., 2004; Лукьяненко В.И. Контроль в системе государственной службы. М., 1995; Магомедов К.О. Социология государственной службы: Учебное пособие. М, 2000; Пономаренко Б.Т. Профессионализм как основа государственного регулирования кадрового потенциала Российском Федерации // Государственная кадровая политика и механизмы ее реализации. М., 2002; Романов В.Л. Социальная самоорганизация и государственность. М., 2000; Турчинов А.И. Профессионализация и кадровая поштика: проблемы развития теории и практики. М., 1998; Он же. Профессионализм государственного служащего должен быть констр\кгивным // Государственная служба. М.. 2001. №3; Фролов С.С. Основы социологии. М.. 1997.

- определить роль и значение нравственного механизма укрепления дисциплины государственных гражданских служащих.

Теоретико-методологическая основа исследования представлена общенаучными принципами познания общественных явлений, теоретическим анализом и обобщением социологической, философской и общественной литературы по проблеме дисциплины. В процессе диссертационного исследования были использованы теории социального управления, социологии морали, государственной службы, а также общая теория систем и теория организаций.

В качестве важных методологических предпосылок при исследовании проблемы дисциплины были использованы идеи В.Г.Афанасьева - о сознательном и стихийном механизмах управления; А.А.Богданова - об упорядочении организационных связей, их влиянии на укрепление социального порядка и дисциплины; А.И.Пригожина - о социальной организации и ее функционировании как целостной социальной системы, ведущей к упорядочению ее элементов, их ориентации на согласованные и эффективные действия; П.А.Сорокина - о роли и значении общественной дисциплины; выводы П.Штомпки, связанные с закономерным характером социальных изменений в процессе развития общественных структур и их элементов.

Исследование основывается на общих принципах научности, объективности, системности, связи с практикой и др.

Для исследования применены социологический, структурно-функциональный, конкретно-исторический методы анализа; специальные методы сбора и обработки первичной и последующей социологической информации, качественное и количественное обобщение полученных результатов.

Нормативная база исследования включает в себя Конституцию

Российской Федерации, федеральные законы «Об основах государственной службы Российской Федерации», «О системе государственной службы Российской Федерации», проект Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и

иные нормативные правовые акты, указы Президента Российской Федерации «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы», «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы», «О государственных наградах Российской Федерации», «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» и постановления Правительства Российской Федерации, ежегодные послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, Концепцию реформирования системы государственной службы Российской Федерации, а также Трудовой кодекс РФ, Административный кодекс РФ, проект кодекса служебного поведения государственных и муниципальных служащих, Устав Совета Европы «О кодексах поведения для государственных служащих».

Эмпирической базой выдвинутых теоретических положений и практических рекомендаций стали результаты социологических исследований, проведенных кафедрой государственной службы и кадровой политики РАГС при Президенте Российской Федерации, в которых диссертант принимал непосредственное участие, а также социологический опрос проведенный автором:

- «Исследование дисциплины государственных служащих». Социологический опрос государственных служащих проведен автором в Государственном комитете Российской Федерации по статистике в июле 2003 года. Опрошено 340 государственных служащих. Выборка репрезентативна по Госкомстату России. Руководитель исследования -д.и.н., профессор Б.В.Лытов. Индекс исследования в диссертации: ИД - 03;

- «Актуальные проблемы государственной службы Российской Федерации в оценках населения» (сентябрь 2003 года). В ходе исследования было опрошено 1202 человека в 17 субъектах Российской Федерации. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, занимаемым должностям. Руководитель исследования - д.с.н., профессор К.О.Магомедов. Индекс: ПГСОН - 03;

- «Актуальные проблемы государственной службы и кадровой политики в оценках государственных служащих» (октябрь 2003 года). В ходе исследования было опрошено 964 человека в 17 субъектах Российской Федерации. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, занимаемым должностям. Руководитель исследования д.с.н., профессор К.О.Магомедов. Индекс: ПГСКП - 03.

Кроме того, для вторичного анализа автором использованы материалы социологических исследований, проведенных за последние годы учеными кафедры государственной службы и кадровой политики РАГС при Президенте Российской Федерации:

- «Нравственные основы государственной службы. Разработка свода этических правил государственного служащего». Социологический опрос проведен в октябре-ноябре 1997 г. Опрошено 1211 респондентов среди населения и 1145 государственных служащих в 14 субъектах Российской Федерации. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, стажу работы и занимаемым должностям. Руководители исследования - д.с.н., профессор Е.В.Охотский, д.ф.н. профессор В.М.Соколов. Индекс: НГК -97;

- «Коррупция: общественное мнение о проблеме и путях ее решения». Социологический опрос проведен в июле-сентябре 1998 г. Опрошено 609 человек различных районов города Москвы. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, образованию, роду занятий, социальному и материальному положению. Руководитель исследования — д.с.н., профессор В.Л.Романов. Индекс: КОМППР - 98;

- «Организационная культура государственной службы». Социологический опрос проведен в октябре-ноябре 1999 г. Опрошено 1250 государственных служащих в 11 министерствах, ведомствах, законодательных и судебных органах, в 12 регионах РФ. В экспертном исследовании приняли участие 82 эксперта, представляющие федеральные и региональные органы государственной власти. Выборка репрезентативна по полу, возрасту, занимаемой должности и ветвям власти. Руководитель исследования -д.м.н., профессор В.Л.Романов. Индекс: ОК-99.

Основные результаты исследования, полученные лично автором, и их научная новизна заключаются в следующем:

1. Дисциплина исследована как социальное явление, выражающее особенности существующего политического и общественного строя. Выявлено ее интегративное качество, проявляющееся через конкретное поведение гражданских служащих. Определена социальная роль дисциплины, как инструмента поддержания общественного порядка, защиты прав и свобод граждан, а также характер ее проявления в различных социальных общностях, выступающих носителями определенных традиций, привычек, норм поведения.

2. Проанализированы сущность и особенности дисциплины государственных служащих. Сущность дисциплины определена как степень упорядоченности, согласованности, строгой регламентации деятельности государственных служащих в процессе выполнения ими служебной деятельности, подчиненной интересам общества и государства. Основными особенностями дисциплины являются: социально-обусловленный характер, предполагающий ее детерминированность существующим социальным строем, экономическими условиями и общественными отношениями; нормативность, определяемая наличием правовых, организационных, нравственных норм, составляющих основу ее функционирования в системе государственной службы; императивность, выражающая обязательность исполнения требований дисциплины; всеобщность, распространяемая на всех участников служебных отношений; динамичность, вытекающая из процесса постоянного обновления государственной службы, совершенствования присущих ей способов, средств воздействия.

3. Выявлен правовой механизм укрепления дисциплины государственных гражданских служащих. Установлены правовые средства укрепления дисциплины: нормы права; дисциплинарная ответственность; контроль исполнительской дисциплины; материальное и моральное стимулирование; правовая культура. Обоснована система санкций, регулирующая поведение государственных гражданских служащих, т.е.

способов реагирования официальных органов, должностных лиц, общественности на поведение служащего в виде воздаяния, поощрения и дисциплинарного воздействия в целях должного соблюдения йорм поведения гражданскими служащими.

4. Раскрыт организационный механизм укрепления дисциплины гражданских служащих путем: создания соответствующих организационных структур, которыми являются государственные органы, должностные лица, кадровые службы, сам государственный служащий; определения их функций, задач, ответственности по поддержанию установленного порядка на государственной службе; анализа форм дисциплинарной практики (санкции позитивного и негативного порядка) в системе государственной службы; определения организационной культуры как фактора, влияющего на укрепление'дисциплины служащих; выявления роли организационного поведения служащих в качестве средства поддержания порядка в организации.

5. Определены роль и значение нравственного механизма укрепления дисциплины государственных служащих. В частности, раскрыта система морального регулирования служебных отношений, включающая принципы, нормы, требования морали, санкции и другие средства, направленные на формирование нравственных качеств служащих государственного аппарата. На основе социологических . данных проанализировано состояние морали в системе государственной службы, выявлены пути и средства повышения нравственности государственных служащих, определяемые мерами образовательного порядка (повышение квалификации, переподготовка, стажировка), материального и морального стимулирования их высоконравственного и дисциплинированного поведения.

Практическая значимость исследования определяется возможностью использования теоретических выводов и практических рекомендации:

- при разработке проектов федеральных законов и указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской

Федерации, связанных с реформированием государственной службы и других нормативных правовых актов;

- в деятельности государственных органов по совершенствованию дисциплинарной практики в государственной службе;

- в исследованиях аспирантов, докторантов, соискателей но углубленному изучению проблем дисциплины государственных гражданских служащих;

- в процессе консультирования по вопросам управления государственной службой;

- в учебном процессе при чтении курсов лекций в системе подготовки и переподготовки государственных гражданских служащих России по проблемам: «Государственное и муниципальное управление», «Государственная служба: теория и организация», «Организационная культура государственной службы».

Апробация работы. Основные идеи, положения, теоретические выводы диссертационного исследования были обсуждены и апробированы на заседаниях кафедры государственной службы и кадровой политики РАГС при Президенте Российской Федерации, на Межвузовской научно-практической конференции молодых ученых «Теоретическое наследие П.А.Сорокина и актуальные проблемы научных исследований» (2001г.), Межвузовской научно-практической конференции молодых ученых, посвященной 130-ой годовщине со дня рождения А.А.Богданова «Идеи А.А.Богданова и современность» (2003г.), а также отражены в научных публикациях по теме исследования.

Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, включающих пять параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы, приложения.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во Введении обоснованы актуальность темы исследования, степень научной разработанности проблемы, определены объект, предмет, цель и задачи исследования, изложены теоретико-методологическая и

эмпирическая базы работы, раскрыты научная новизна и практическая значимость результатов диссертации.

Первая глава - «Теоретико-социологический анализ дисциплины как социального явления» - посвящена раскрытию методологических основ исследования дисциплины как социального явления, выявлению ее характерных черт, сущности, особенностей и тенденций развития.

В первом параграфе - «Методологические основы исследования дисциплины как социального явления » - дисциплина рассматривается как междисциплинарная область исследования. Вопросам дисциплины посвятили свои работы представители различных отраслей научного знания. Все это предопределило выбор различных методологических основ исследования данного социального явления.

Учитывая многоаспектность исследуемой проблемы, первоочередное внимание в работе уделяется системному, комплексному подходу, позволяющему рассматривать дисциплину как целостное образование, следствие определенных социальных связей и отношений, присущих практически всем социальным формациям. На основе системного подхода складывается связь дисциплины с другими социальными регуляторами упорядочения общественной жизни, придания ей целеполагающего характера.

Системный подход связан с различными формами социальной детерминации, устанавливающими причинно-следственные связи и отношения. В данном исследовании это позволяет устанавливать причины несоответствия дисциплины предъявленным требованиям, изъянам в дисциплинарной практике и другим явлениям. В исследовании, кроме причинной зависимости, используются детерминация социальными законами, выражающими устойчивые, повторяющиеся отношения между социальными процессами и явлениями, детерминация целью, определяющей достижение в перспективе качественно нового состояния дисциплины в обществе и государственной службе.

В исследовании дисциплины государственных служащих используется структурно-функциональный подход, основанный на

обусловленности поведения человека в организации нормативными предписаниями и ценностями. Данный подход позволяет, с одной стороны, выявлять структуры, призванные формировать и укреплять дисциплину в системе государственной службы, а с другой, определять совокупность функциональных требований, возлагаемых на соответствующие структуры по решению данной задачи. Автором анализируется влияние на укрепление дисциплины таких ценностей, как общественно-полезные, коллективные, интерперсональные, объективированные, личностные, формальные, включая ценность государственной службы, неформальные (традиции, обычаи) и др.

В методологии исследования социальных процессов и отношений, в том числе управленческого свойства, важное значение придается деятелыюстному подходу. Дисциплина государственных служащих раскрывает свои сущностные качества и особенности именно в процессе деятельности субъектов правоотношений, что предполагает наличие отношений субординации, высокой ответственности служащих за выполнение служебных обязанностей, регламентированных законами и служебными предписаниями.

Исследование базируется также на использовании синергетического подхода в анализе процессов укрепления дисциплины государственных служащих. Особое внимание уделяется проблемам самоорганизации, саморегулирования поведения служащих, ориентации их на добросовестное выполнение требований дисциплины, установленного регламента деятельности при выполнении служебных задач, осуществления самоконтроля за эффективностью и качеством выполняемой работы. Все это не исключает учета случайных обстоятельств, которые так или иначе сопровождают служебную деятельность служащего и ставят его в позицию выбора поведения, которое не всегда согласуется с официальными требованиями, но, тем не менее, вызывается сложившейся ситуацией.

При раскрытии содержания темы исследования автором задействованы и другие методологические подходы, принципы и методы, раскрывающие сущностные черты дисциплины как социального явления.

Во втором параграфе - «Сущность и особенности дисциплины государственных гражданских служащих» - проанализированы реальные процессы, связанные со становлением качественно новой дисциплины в обществе, соответствующей сложившимся экономическим условиям и общественным отношениям, что имеет важное значение для выявления ее сущности и особенностей применительно к такой социальной группе как государственные служащие. В диссертации дисциплина рассмотрена как форма общественной связи между людьми, социальное явление, средство социального контроля общества за соблюдением его членами общественных правил и норм поведения. Нормальная жизнедеятельность любого социального объединения людей и общества в целом невозможна без регулирования сложной системы общественных отношений, в которые вступают между собой члены общества. При этом дисциплина выступает как один из важных элементов общественных отношений, придающих данному социальному явлению системное качество.

Под дисциплиной государственных гражданских служащих автор понимает социальное явление, выражающееся в должном осознании, выполнении и безупречном соблюдении служащими норм, правил, процедур поведения, сложившихся в государственных органах.

Диссертант выделяет признаки, наиболее ярко характеризующие понятие «дисциплина», которая является формой социальной связи субъектов, создаваемой и реализуемой в процессе служебной деятельности: установки и образцы поведения, предписания, устные и письменные кодексы, регулирующие поведение государственных служащих. Многие из этих признаков воплощены в социальных нормах, установленных действующим законодательством о государственной службе, указами Президента Российской Федерации, другими нормативными правовыми актами.

Раскрыто соотношение понятия «дисциплина» с такими понятиями, как «законность», «ответственность», «свобода», которые находятся между собой в органической взаимосвязи. Так, законность, ответственность, свобода предполагают дисциплину и в определенной степени зависят от нее. Укрепление дисциплины положительно сказывается на формировании законности, ответственности и, наоборот, постоянные нарушения дисциплины подрывают незыблемость основ законности.

Автором разработана собственная классификация видов дисциплины. Так как дисциплина по своей природе неоднородна, она постоянно находится в процессе развития, качественно изменяется вместе с обществом, с различными видами его жизнедеятельности, то в зависимости от природы предписаний, содержащих те или иные требования к обязанностям, правилам исполнения должности, ДИСЦИПЛИЕЕУ можно подразделить на государственную (воинская, трудовая, служебная и т.п.) и общественную {учебная, договорная, партийная и т.п.). На основе данной классификации выделены особенности дисциплины государственных гражданских служащих. Такими особенностями являются: социально-обусловленный характер; нормативность; императивный характер; всеобщность; динамичность. Анализ данных особенностей позволил выявить общее и особенное, что свойственно дисциплине служащих в современных условиях.

Вторая глава - «Механизмы укрепления дисциплины государственных гражданских служащих» - посвящена непосредственно управленческим, социальным механизмам — правовому, организационному, нравственному, которые регулируют и укрепляют дисциплину государственных служащих присущими им способами и средствами. В диссертации под механизмами понимаются способы, средства воздействия на управляемый объект в целях повышения его организованности, упорядочения, оптимизации функционирования. При этом каждый из механизмов использует тот инсгрументарий воздействия, который определяется характером присущих ему возможностей влияния на дисциплину государственных гражданских служащих.

В первом параграфе - «Правовой механизм укрепления дисциплины государственных гражданских служащих» - опираясь на

российское законодательство, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, обоснована правовая система, регламентирующая поведение государственного служащего.

Правовой механизм представляет собой совокупность способов, средств воздействий на управляемый объект, вытекающих из норм права. Он выступает как цементирующее начало для любого государства, как средство организации социальных связей в целях обеспечения совместного внутренне согласованного поведения участников общественных отношений, где дисциплина есть подчинение обязанностям, содержащимся в правовых актах (нормативных, правоприменительных, интерпретационных) и в иных социальных и технических предписаниях (нормативных и индивидуальных), имеющих цель упорядочить определенные общественные отношения.

Выявлено, что правовой механизм укрепления дисциплины государственных служащих имеет важное значение в установлении и соотношении прав, обязанностей и ответственности государственных служащих. В соответствии с этим дисциплина есть форма общественной связи, свидетельствующая о признании и соблюдении государственными служащими согласованных правил, норм, процедур поведения.

Диссертантом обоснована система, обеспечивающая регуляцию поведения государственных служащих, которая обусловлена наличием различных санкций, т.е. способов реагирования окружающих на поведение служащего. В эту систему входят: воздаяния, поощрения (позитивные санкции) и дисциплинарные воздействия (негативные санкции) за соблюдением определенных норм поведения.

Автором проанализировано содержание правовых средств укрепления дисциплины государственных служащих: дисциплинарной ответственности, обеспечения контроля исполнительской дисциплины, системы материального и морального стимулирования, повышения правовой культуры. Выявлены противоречия между ростом обязанностей

и ответственности государственных служащих, между требованиями со стороны государства и общества и узостью их прав, которые слабо отражены в проектах документов по реформированию государственной службы.

Выявлены факторы негативного порядка, снижающие уровень дисциплины. Данные исследования показали, что наличие таких факторов, как бюрократизм (54,3%), низкая правовая культура (48,1%), коррумпированность (44,5%), пренебрежение к законам (31,8%), пьянство

(12,1%), резко снижают показатели дисциплины государственных

1

гражданских служащих .

Учитывая данные социологического опроса, диссертант делает вывод о том, что требования к соблюдению дисциплины, порядка нередко оказываются малоэффективными, формальными. Поэтому необходимо всеми правовыми способами и средствами повысить эффективность государственной службы, а именно: стимулировать и мотивировать деятельность государственных служащих, укрепить их исполнительскую дисциплину, формировать и развивать законодательство по вопросам организации порядка и дисциплины в системе государственной службы.

Во втором параграфе - «Организационный механизм укрепления дисциплины государственных гражданских служащих» - рассмотрена социальная организация, как средство и инструмент обеспечения функций объединения и регламентации поведения людей, что является организационной основой укрепления дисциплины. Показано, что регулирование и контроль за деятельностью организации в значительной мере обеспечены внутриорганизационными нормами, то есть нормами, которые осуществляют и проводят нормативные требования в жизнь.

Организационным механизмом является установленный государством и обществом порядок осуществления юсударственными служащими организационных норм и требований. В диссертации организационный механизм рассмотрен как способ упорядочения

1 Индекс. ПГСОН - 03

взаимосвязи элементов организации, как средство регулирования социальных связей людей в процессе их взаимодействия, повышения уровня дисциплины ее субъектов.

Автор делает вывод об особой роли субъектов управления в

укреплении дисциплины государственных служащих. Такими субъектами

являются государственные органы, должностные лица, кадровые службы и

собственно работники государственного аппарата. Каждый из них

выполняет специфические функции в этой сфере. Государственные органы i

издают соответствующие распоряжения по вопросам поддержания порядка и дисциплины на государственной службе и контролируют их соблюдение нижестоящими инстанциями; должностные лица непосредственно обеспечивают дисциплинированность и организованность подчиненных (сотрудников); кадровые службы консультируют государственных служащих по вопросам их правового положения, соблюдения ограничений, связанных с государственной службой, способствуют успеху их служебной деятельности; государственные служащие непосредственно выполняют установленные требования по вопросам дисциплины, рассматривая их как элемент профессионализма и организационной

1

культуры .

Поскольку организационное поведение представляет собой разновидность социального поведения и выступает как элемент организационного порядка, то оно оказывает непосредственное влияние на дисциплину государственных гражданских служащих. Организационное поведение вводит их в рамки предписанного поведения, обеспечивает единство действий.

В диссертации обоснована зависимость дисциплины государственных служащих от организационного порядка, организационной культуры, личностной культуры, которые в свою очередь являются действенными средствами укрепления дисциплины служащих. Их единство дает основание для раскрытия содержательной специфики

1 См Государственная служба Сборник нормативных токументов М.2001 С 51

организационного механизма укрепления дисциплины государственных служащих.

Исследование показывает, что в целом организационная культура государственной службы, основанная на излишней регламентации, ориентации поведения работников на внешние стимулы (указания руководства), относится к «слабому» типу организационных культур. В связи с этим установлено: отсутствие у сотрудников знаний по организации служебной деятельности (36,5%), текучесть кадров в связи с частыми реорганизациями (35,6%), недостаточная нормативная регламентация вопросов, касающихся основ организационной деятельности на государственной службе (32,6%), невнимание руководства к вопросам формирования организационной культуры (27,3%). Признаком «сильной» культуры служащих, эффективного организационного поведения является прежде всего высокий уровень самоуправления, самоорганизации, самопланирования, где нет потребности в существовании жестко определенных, фиксированных процедур и их регламентации1.

Данные конкретного социологического исследования позволяют сделать вывод о том, что организационная деятельность государственных служащих пока находится не на должном уровне. Служащим недостает профессиональных знаний, умений и навыков. Действующие в государственных органах критерии оценки деятельносги аппарата слабо направлены на развитие творчества и инициативы государственных служащих.

В третьем параграфе - «Роль и значение нравственного механизма в укреплении дисциплины государственных гражданских служащих»

- показано, что дисциплина и ответственное гь являются элементами механизма нравственного регулирования, направленного на поддержание организованности во всех областях экономической, социальной, политической жизни и тем самым на развитие, обеспечение и охрану

1 Индекс: ОК-99

служебных отношений. Под нравственным механизмом понимается система нравственных принципов и норм, влияющих на сознание и поведение государственных гражданских служащих. Исходя из этого, дисциплина служащих рассмотрена как этическая категория. Интерес представляет широко распространенная этико-культурологическая концепция А. А. Богданова, где мораль - это нормы, которые «принуждают, не мотивируя и не разбирая условий», эти нормы должны быть свободны и от принудительности, и от консерватизма прежних.

Показано, что мораль влияет не только на укрепление дисциплины государственных служащих, но и оказывается соединяющим звеном личности с обществом, «своего рода «полем тяготения», удерживающим отдельного человека в системе социальной целостности»; она имеет свой индивидуальный и общественный аспект. Выявлено, что к первому можно отнести и заинтересованность личности в общественной поддержке, и предрасположенность последней к принятию социальных требований, ко второму - моральные нормы, систему контроля, общественное мнение.

Заслуживает внимания проблема нравственных характеристик современных государственных служащих в сопоставлении с подобными же характеристиками государственных служащих советского периода. По данным социологического опроса, большинство опрошенных (34%) считает, что нравственные качества советских служащих в целом были выше, чем у сегодняшних. Только менее (10%) утверждает обратное. Достаточно большое количество респондентов (28%) утверждает, что уровень нравственных качеств советских и современных российских служащих примерно одинаково1. Все это ставит проблему нравственного воспитания государственных служащих на первый план, выдвигает задачу достижения их конкурентоспособности в современных условиях.

В диссертации рассмотрены принципы, сформулированные в Указе Президента Российской Федерации, которые специально предназначены для обеспечения условий добросовестного и эффективного исполнения

Индекс: ИД-03

государственными служащими должностных (служебных) обязанностей, повышения доверия общества к государственным институтам, исключения злоупотреблений на государственной службе. Данные принципы имеют исключительно важное значение для совершенствования управленческих отношений, от которых зависит эффективность работы государственных учреждений1.

Одним из важнейших направлений укрепления нравственной основы дисциплины государственных служащих является принятие Этического кодекса, открывающего возможность реализации таких моральных принципов и норм кадровой политики в системе государственной службы, как: преемственность ценностей, нравов и традиций российского общества; соответствие этических норм общенациональным интересам; определение нравственных норм их поведения; личный пример вышестоящих должностных лиц в безупречном соблюдении норм Этического кодекса2.

Исследования показывают, что государственные служащие редко привлекаются к дисциплинарной ответственности за проступки морального характера (5,8%). Служащие чаще всего допускают профессиональные нарушения (85,2%). Крайне редки в современной дисциплинарной практике благодарности за высоконравственные поступки, всего 4,3% Исследования также показывают, что институты власти не уделяют серьезного внимания проблемам нравственности государственных служащих4. Диссертант делает вывод о том, что имеющиеся в сфере нравственности проблемы требуют от органов власти принятия действенных мер по укреплению дисциплины в системе государственной службы.

1 См : Указ Президента РФ от 12 августа 2002 года №885 «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служашнх» // Собрание законо штельствз РФ 2002. Х"33 Ст3196

2 См : Нравственные основы государственной сл>/кбы России Учеб пособие / Под общ ред В М Соколова. М, 2003. С 226

'Индекс. НГК-97.

4 Индекс. ПГСКП-03.

Таким образом, в условиях реформировании государственной службы одной из важнейших ее целей является усиление дисциплины государственных служащих и механизмов ее укрепления, от состояния которых зависит успех деятельности всех ветвей государственной власти.

В Заключении подводятся итоги и формулируются основные выводы диссертационного исследования, предлагаются практические рекомендации, направленные на совершенствование механизмов укрепления дисциплины государственных служащих.

Основные положения диссертационного исследования отражены в следующих публикациях:

1. Проблема дисциплины в творчестве ПАСорокина // Теоретическое наследие П.А.Сорокина и актуальные проблемы научных исследований: Материалы научно-практической конференции. - М . -Курск: МУП «Курская типография», 2002. - 0,5 п.л.

2. Укрепление дисциплины в государственной службе // Государственная служба: кадры, организация, управление / Под общ. ред. А.И.Турчинова. - М.: РАГС, 2003. - 1 п.л.

3. Тектология А.А.Богданова и некоторые аспекты формирования дисциплины труда // Идеи А.А.Богданова и современность: Материалы третьей межвузовской научно-практической конференции молодых

ученых. - М.: РАГС, 2004. - 0,5 п.л.

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата социологических наук

ХОЗЯИНОВА АРТЕМА ГЕОРГИЕВИЧА

Тема диссертационного исследования:

«Дисциплина государственных гражданских служащих и механизмы ее укрепления»

Научный руководитель:

ЛЫТОВ БОРИС ВАСИЬЕВИЧ, доктор исторических наук, профессор

Изготовление оригинал-макета ХОЗЯИНОВ АРТЕМ ГЕОРГИЕВИЧ

Подписано в печать Тираж 80 экз.

Усл. п.л.

Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации

Отпечатано ОПМТ РАГС. Заказ № №

119606 Москва, пр-г Вернадского, 84

»10572

Оглавление научной работы автор диссертации — кандидата социологических наук Хозяинов, Артем Георгиевич

Введение.

Глава 1. Теоретико-социологический анализ дисциплины как социального явления

1.1. Методологические основы исследования дисциплины как социального явления.

1.2. Сущность и особенности дисциплины государственных гражданских служащих.

Глава 2. Механизмы укрепление дисциплины государственных гражданских служащих

2.1. Правовой механизм укрепления дисциплины государственных гражданских служащих.

2.2. Организационный механизм укрепления дисциплины государственных гражданских служащих.

2.3. Роль и значение нравственного механизма в укреплении дисциплины государственных гражданских служащих.

Введение диссертации2004 год, автореферат по социологии, Хозяинов, Артем Георгиевич

Актуальность темы исследования обусловлена совокупностью факторов теоретического, правового, организационного, нравственного, управленческого порядка.

Изменившиеся экономические условия и общественные отношения требуют теоретического осмысления сущности, роли и значения дисциплины, как важнейшего средства наведения и поддержания общественного порядка, защиты прав и свобод граждан. Исследование проблемы дисциплины непосредственно связано с потребностью повышения уровня организованности, упорядоченности общественной системы и государства. На необходимость наведения порядка и дисциплины в системе органов власти неоднократно указывал Президент РФ В.В.Путин, который, говоря о сильном, эффективном государстве, отмечал, что «.государство — это прежде всего закон, это конституционный порядок и дисциплина. Если эти инструменты слабы, то слабо и государство или его попросту нет»1.

Проблема дисциплины непосредственно связана с установлением законности во всех сферах деятельности органов власти и управления. От этого зависит безопасность граждан, защита их собственности и имущества, создание условий для нормальной жизнедеятельности общественных институтов и населения.

Дисциплина не только правовая, но и нравственная категория. Ее укрепление позволяет выявить дополнительные возможности обеспечения прочности, авторитета, исторической дееспособности государства и его структур.

Особенное значение дисциплина имеет в деятельности государственных гражданских служащих, призванных решать задачи в интересах общества и государства. Она выступает элементом профессионализма кадров, значительно повышает культуру их управленческого труда, его эффективность.

Дисциплина государственных служащих не складывается автоматически. Ее формирование и укрепление предполагает соответствующую управленческую деятельность государственных органов и должностных лиц, призванных поддерживать порядок и

1 Путин В.В. Власть должна быть работающей // Российская газета. 2000. 19 мая. организованность в системе государственной службы, что и находит отражение в такой науке, как социология управления.

Все это свидетельствует об особой актуальности, теоретической и практической значимости темы исследования.

Степень научной разработанности темы исследования. Проблема дисциплины получила определенное отражение в литературе по общественным наукам. В целом всю имеющуюся литературу по этой проблеме целесообразно разделить на ряд групп.

Первую группу составляют работы, в которых дисциплина анализируется в теоретическом плане: исследуются процессы формирования дисциплины в различных . общественно-экономических формациях, факторы ее укрепления, изменение представлений о ее роли и значении в общественной жизни1.

Вторая группа представлена работами, в которых дисциплина рассматривается в органическом единстве с проблемами формирования и развития системы государственного управления и государственной службы. Особо следует выделить работы Г.В.Атаманчука,

A.А.Гришковца, Н.М.Казанцева, Д.М.Овсянко, Ю.Н.Старилова,

B.А.Сулемова, А.Г.Эфендиева . Значительным достижением этих авторов явилась разработка темы дисциплины в связи с деятельностью, поведением государственных служащих, выполняемыми ими обязанностями, которые нашли отражение в правовых актах, должностных инструкциях и технических предписаниях.

Третью группу составляют работы А.А.Гусейнова, Г.Т.Журавлева, А.В.Оболонского, В.М.Соколова, П.П.Степнова, Ж.Т.Тощенко,

1 См.: Бестужев-Лада И.В. Прогнозное обоснование социальных нововведений. М., 1993; Вебер М. Избранные произведения. М., 1990; Графский В.Г. Государство и технократия. М., 1981; Здравомыслов А.Г. Социология конфликта. М., 1995; Зиновьев А.А. На пути к сверхобществу. М., 2000; Ильин И.А. Родина и мы. Смоленск, 1995; Ковалевский M.M. Сочинения: в 2 т. Т.1. СПб., 1997; Лытов Б.В. Управленческие отношения в государственной службе. М., 2003; Тейлор Ф. Управление - это наука и искусство. М., 1992 и др.

2 См.: Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы. М., 2002; Он же. Теория государственного управления. Курс лекций. М., 2004; Гришковец А.А. Проблемы правового регулирования государственной службы в РФ. M., 2002; Казанцев Н.М. Публично-правовое регулирование государственной службы. М., 1999; Овсянко Д.М. Государственная служба Российской Федерации. М., 1996; Старилов Ю.Н. Служебное право. М., 1996; Он же. Административное право: в 2 ч. 4.1. Воронеж, 1998; Он же. Государственная служба в Российской Федерации: теоретико-правовое исследование. Воронеж, 1996; Сулемов В.А. Государственная служба: основы становления, трудности и перспективы развития // Государственное управление и госслужба в трансформирующемся обществе. М., 2001; Эфендиев А.Г. Основы социологии. М., 1994.

В.М.Шепеля1, которые посвящены исследованию роли морали, присущих ей принципов и норм, формированию нравственного сознания государственных служащих, их поведения, системе государственно-служебных отношений, принятию управленческих решений в системе государственной службы.

Четвертую группу составляют работы по теории организаций и управления. Среди них выделяются труды Д.М.Гвишиани, В.Л.Доблаева, Н.И.Дряхлова, В.Д.Козлова, А.И.Кравченко, В.П.Мельникова, В.С.Нечипоренко, В.А.Спивака2, в которых дисциплина государственных служащих представляет собой одну из внутриорганизационных ценностей и является элементом служебной деятельности работников органов государственного управления.

В пятую группу автор включает труды Т.П.Галкиной, В.Д.Граждана,

A.И.Кравченко, В.И.Лукьяненко, К.О.Магомедова, Б.Т.Пономаренко,

B.Л.Романова, А.И.Турчинова, С.С.Фролова, в которых исследуются проблемы управления социальными процессами, включая дисциплинарную тематику социологии управления, преодоления элементов девиантного поведения государственных служащих, обеспечения социального контроля со стороны структур гражданского общества за состоянием дисциплины и порядка на государственной службе3.

1 См.: Гусейнов А.А. Этика и мораль // Великие моралисты. М., 1995; Журавлев Г.Т. Служебная этика. М., 1980; Оболонский А.В. Реформа Российской госслужбы: концепция и стратегия // Общественные науки и современность. М., 1998. №3; Соколов В.М. Труд и формирование нравственной личности. М., 1978; Он же. Социология нравственного развития личности. М., 1986; Степнов П.П. Этические нормы государственных служащих. М., 2000; Тощенко Ж.Т., Харченко С.В. Социальное настроение. М., 1996; Шепель В.М. Управленческая этика. M., 1989.

2 См.: Гвишиани Д.М. Организация и управление. M., 1998; Доблаев В.Л. Теория организаций. М., 1995; Дряхлов Н.И. Социология труда. М., 1993; Козлов В.Д. Управление организационной культурой. М.,

1990; Кравченко А.И. Трудовые организации. Структура, функции, поведение. М., 1991; Мельников

В.П., Нечипоренко B.C. Государственная служба России: отечественный опыт организации и современность. М., 2003; Спивак В.А. Организационное поведение и управление персоналом. СПб., 2000.

3 См.: Галкина Т.П. Социология управления. Учеб. пособие. М., 2003; Граждан В.Д. Деятельность и управление (социологический аспект). М., 1990; Он же. Государственная служба как профессиональная деятельность. Воронеж, 1997; Он же. Теория управления: Учеб. пособие. М., 2004; Зборовский Г.Е., Костина Н.Б. Социология управления. Екатеринбург, 2003; Кравченко А.И., Тюрина И.О. Социология управления: фундаментальный курс. М., 2004; Лукьяненко В.И. Контроль в системе государственной службы. М., 1995; Магомедов К.О. Социология государственной службы: Учебное пособие. М., 2000; Пономаренко Б.Т. Профессионализм как основа государственного регулирования кадрового потенциала Российской Федерации // Государственная кадровая политика и механизмы ее реализации. М., 2002; Радугин А.А., Радугин К.А. Социология. Курс лекций. М., 1995; Романов В.Л. Социальная самоорганизация и государственность. М., 2000; Турчинов А.И. Профессионализация и кадровая политика: проблемы развития теории и практики. M., 1998; Он же. Профессионализм государственного служащего должен быть конструктивным // Государственная служба. М., 2001. №3; Фролов С.С. Основы социологии. М., 1997; Харчева В. Основы социологии. М., 1997.