Эффективность государственных региональных социальных программ

Саушкин, Александр Владимирович

Полный текст автореферата диссертации по теме "Эффективность государственных региональных социальных программ"

На правахрукописи

Саушкин Александр Владимирович

ЭФФЕКТИВНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННЫХ РЕГИОНАЛЬНЫХ СОЦИАЛЬНЫХ ПРОГРАММ

Специальность 22.00.03 - Экономическая социология и демография

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата социологических наук

САРАТОВ-2004

ч

С

Работа выполнена в Саратовском государственном социально-экономическом университете

Научный руководитель: Официальные оппоненты:

Ведущая организация:

доктор исторических наук, профессор Кочетов Алексей Николаевич

доктор философских наук, профессор Замогильный Сергей Иванович

кандидат социологических наук, Головащенко Ирина Семеновна

Саратовский государственный технический университет

Защита состоится 28 декабря 2004 года в 14 часов на заседании диссертационного совета Д 212.243.06 при Саратовском государственном университете им. Н.Г. Чернышевского по адресу: 410012, г. Саратов, ул. Астраханская, 83, корп. 83, корп. 9, ауд. 402.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке СГУ.Автореферат разослан «26» ноября 2004 года.

Ученый секретарь диссертационного совета

Аракчеева М.Б.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования обусловлена тем, что социальное программирование играет в современной России всё возрастающую роль, оно пронизывает практически все сферы жизни общества. Происходит плавная модернизация недостаточно эффективной социально-политической системы страны с помощью программно-целевого метода.

Любая форма человеческой деятельности связана с опережением каких-то конкретных действий их мысленным образом и определенным способом, т.е. определенной программой. Это тем более важно, когда речь идет об организации и координации совместных действий, управлении совокупной деятельностью в социальных общностях, начиная от самых малых и кончая глобальными.

Применительно, к политико-управленческой практике сутью социального программирования является нахождение и обоснование алгоритма предстоящих действий по решению определенной общественной проблемы и достижению необходимого (желаемого) результата. Социальное программирование проявляется в различных формах: нормообразовании, нормативном (программном) прогнозировании, проектировании, планировании и т.д.

Обоснованные социальные нормы и решения (программы), содержащие в себе образ результата (цель) и способ его достижения (методы и процедуры деятельности), дают возможность влиять на социальные процессы целенаправленно, комплексно, систематизированно.

На протяжении многих десятилетий в нашем обществе складывалась особая система социального программирования, основными формами которой были партийные директивы и тотально-государственное планирование. Когда в начале 90-х годов эта система себя исчерпала, начался поиск новых форм социального программирования, адекватных ориентации на рыночную экономику и гражданское общество. Однако, использование открытых в западных обществах отдельных, преимущественно «либеральных» форм социального программирования (правового нормообеспечения социального регулирования, сочетания «мягких» государственных решений прогнозного характера и весьма жесткой системы планирования в фирмах и т.д.) пока происходит бессистемно, неподготовленно, без должного учета специфики российского общества.

К тому же, на первом этапе реформ, из всех возможных способов преобразований был выбран «шоковый», переводящий систему из одного крайнего состояния в другое, тоже крайнее.

Попытка на высшем законодательном уровне - Конституции РФ (1993 г.) определить адекватную модель и ориентиры развития российского общества при отсутствии четко определенной и легитимизированной программы-концепции институциональных преобразований не принесла и не могла принести желаемого результата.

Естественно, что в этих условиях и Федеральный закон «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» носит больше методико-технологический характер,

РОС. НАЦИОНАЛЬНАЯ

6И6ДИОГЕКА

нежели дает социально-правовую методологию государственного решения в этом аспекте.

В известной мере это положение является следствием явно недостаточной общетеоретической и методологической разработанности проблемы социального программирования, отсутствия системы оценки его эффективности.

Оценка эффективности, ставшая очевидной в практике экономической деятельности до недавнего времени не использовалась в социальной сфере или сводилась к простому переложению основных принципов оценки экономической эффективности на социальные процессы. Принципиально важно, что сегодня в рамках данного направления научных поисков существенно изменяется трактовка понятия эффективности функционирования общественных систем. В частности, признается, что принцип эффективности несводим к чисто экономическим - и, тем более, рыночным - критериям.

В современных условиях налицо все признаки того, что принцип социальной эффективности в ближайшей общемировой перспективе будет не только средством корреетировки социальных последствий экономического развития, но и активным инструментом структурирования самой экономической деятельности, важнейшей предпосылкой достижения устойчивых экономических эффектов.

Отсюда вытекает, что в современных условиях принцип социальной эффективности проникает в сердцевину самой экономической деятельности. Это особенно очевидным становится в рассмотрении сферы занятости и социальной защиты населения, прежде всего, в конкретных регионах.

Степень разработанности проблемы. Общая концепция, на наш взгляд, предполагает выявление сущности социального программирования. При этом мы находим у классиков философской мысли (Аристотель, Платон, Ибн Хальдун, Ф. Вольтер, Ш. Монтескье, И. Кант, Г. Гегель, К. Маркс и др.) целый ряд фундаментальных положений о диалектическом единстве образа и способа деятельности, опережающем характере некого мысленного образа реальным действиям и т.д.

В работах современных философов содержатся определенные подходы к исследованию социального программирования в контексте общественною сознания (Г. А. Антипов, Б. А. Грушин, Э. В. Ильенков, А. Н. Кочергин, А. К. Уледов, Ю. Хабсрмас, В. А. Ядов, К. Ясперс и др.).

Социальную программу как важнейшую часть социокультурного процесса исследовали С. Ф. Анисимов, Э. С. Маркарян, В. С. Стспин и др. Соотношение сознательного и стихийного начал в программировании человеческой жизнедеятельности мы находим в работах М. С. Кагана, М. К. Мамарда-швили. Связь социального программирования с научным предвидением ,и применение программно-целевого метода в науке выявлена Б. М. Кедровым, В. Г. Виноградовым, В. Н. Ярской и др.

Программирование социально-экономических процессов исследовалось Н. М. Римашевской, О. И. Шкаратаном и др.

Важнейшие формы социального программирования: нормативное прогнозирование, социальное проектирование, социальное планирование - нашли глубокое и многостороннее обоснование в трудах И.В. Бестужева-Лады, В.Я.

Ельмеева, Т.М. Дридзе, В. В. Маркина, Ж.Т. Тощенко и др. Связь социального программирования и социальной технологии, впервые обнаруженная К. Поп-пером исследовалась отечественными учеными ЛЯ. Дятченко, В В. Щербиной и др.

В последние годы выделилось в прикладное исследовательское направление, нацеленное на обобщение позитивного опыта деятельности государственных социальных служб и разработку системы рекомендаций по повышению их эффективности (С. П. Епачинцев, Т.М. Малева, Э.А.Котляр, К. П. Шишка и др.). В этих трудах анализируются различные измерения социальной эффективности деятельности социальных служб.

Несмотря на частный характер многих подходов и рекомендаций, в большинстве работ проводится мысль о необходимости построения целостной системы обеспечения социальной эффективности деятельности государственных социальных служб, разработки четкой системы критериев ее оценки. В этом отношении можно положительно оценить постановку данной проблемы и разработку общих подходов к анализу эффективности служб занятости и социальной защиты московскими (Ю.В. Герций) и саратовскими (А. Н. Гат-винский, Н П Крюков) социологами, которые одновременно, как правило, являются практическими работниками этих служб

При этом следует отметить, что многие из выделенных направлений взаимопересекаются и многие работы вышеуказанных авторов в большинстве случаев содержат исследования смежных вопросов.

Вместе с тем ни в одной из этих работ не ставилась цель теоретико-методологического обоснования и комплексной оценки социального программирования. Будучи весьма часто употребляемым понятием и постоянно используемым в практике государственного управления, социальное программирование не подразумевает пока обязательной комплексной оценки эффективности на всех стадиях разработки его продукта - «социальных программ».

Цели и задачи исследования. Целью исследования является комплексная оценка социального программирования как функции государственной власти и его эффективности на примере региональных социальных программ.

Соответственно цели поставлены следующие задачи:

• определить место и роль социального программирования в системе социологических категорий;

• разработать критерии и показатели эффективности социальных программ;

• рассмотреть эффективность деятельности государственных социальных служб,

• провести анализ эффективности государственных региональных программ социальной защиты населения в Поволжском регионе (на примере Саратовской, Волгоградской и Астраханской областей),

• рассмотреть социальную эффективность деятельности службы занятости как органа реализации государственной политики занятости населения в регионе;

б

• осуществить оценку эффективности проекта и промежуточных итогов Комплексной программы содействия занятости населения Саратовской области на 2003-2005 гг.

Объектом исследования является система социальной защиты и обеспечения занятости населения в регионе. Предметом - оценка эффективности региональных социальных программ, как способов организации деятельности органов социальной защиты и занятости населения.

Теоретико-методологические основы исследования заключаются в сочетании комплексного и системного подходов. При этом комплексный (междисциплинарный) подход, предполагающий интеграцию социологического, теоретико-управленческого, социально-экономического, и других аспектов исследования предмета, связан с системным анализом.

Методологической основой исследования являются основополагающие идеи отечественной и зарубежной социологии о специфике социальной эффективности деятельности субъектов инстигуционального управления, в том числе органов государственной власти. Эти идеи содержатся в ставших «классическими» работах К. Маркса, Э. Дюркгейма, М. Вебера, А.А. Богданова, В.Г. Афанасьева, И.В. Бестужева-Лады, Г.Х. Попова, ДМ. Гвишиани, АИ. Пригожина и др.). Исходя из них, социальное управление рассматривается с позиций системности, заключающейся в регулировании отношений между объектом и субъектом управления, как целенаправленное воздействие на социальную систему с целью приведения ее функционирования и развития в соответствие с общественно значимыми целями.

Роль в авторской концепции сыграли выводы и их обоснование, содержащиеся в современных отечественных публикациях С. П. Епачинцева, В. В. Маркина, посвященных проблемам оценки эффективности деятельности государственной власти.

Эмпирическая база. Помимо теоретических, в работе активно используются методы наблюдения и статистического анализа социологической информации.

Информационные источники, используемые в научно-исследовательском проекте включают в себя архивные документы Саратовского, Волгоградского и Астраханского государственных архивов, документальные источники и статистические материалы работы органов социальной защиты и занятости; программы социальной под держки и занятости населения в Саратовской, Волгоградской и Астраханской областях; информационные материалы Министерства труда и социальной защиты Саратовской области, Управления социальной защиты населения Администрации Волгоградской области, Департамента труда и социального развития Администрации Астраханской области и Департамента Федеральной государственной службы занятости населения по Саратовской области; социально-демографические данные о составе населения, учащихся и студентов, профессионально-квалификационной структуре рабочих кадров и специалистов предприятий и организаций, материалы социологических опросов основных категорий незанятого населения трудоспособного возраста (высвобождаемые на предприятиях, нераспределившиеся выпускники, зарегистрированные безработные и

др.); специальную литературу по теме исследования и материалы средств массовой информации; материалы семинаров, совещаний, «круглых столов» по проблемам, анализируемым в исследовании.

Значительное место среди информационных источников занимают локальные наблюдения и впечатления, которые в сочетании со статистическими материалами и экспертными оценками позволяют составить объективную картину анализируемых процессов и выработать оптимальную модель измерения социальной эффективности деятельности государственных социальных служб в регионе.

Региональный масштаб изучения социальной эффективности деятельности государственных социальных служб избран в связи с тем, что именно на этом уровне избранные методы оценки эффективности наиболее репрезентативно и конкретно представляют взаимосвязи между сложившейся организацией субъекта управленческой деятельности (конкретного органа государственной власти в регионе) и исследуемым объектом - государственными региональными социальными программами.

Научная новизна представленной работы заключается в комплексной оценке эффективности программ социальной поддержки и программ занятости населения, как конкретных продуктов деятельности государственных социальных служб в регионе. В связи с этим:

• уточнено место социального программирования в системе социологических категорий;

• разработаны критерии и индикаторы эффективности социального программирования в системе социальной защиты и занятости населения;

• раскрыты критерии оценки эффективной деятельности государственных социальных служб;

• впервые проведен анализ эффективности региональных целевых программ защиты населения Саратовской, Волгоградской и Астраханской областей;

• показана социально-структурная специфика деятельности службы занятости как органа реализации государственной политики занятости населения в регионе;

• впервые осуществлена комплексная оценка содержания и промежуточных итогов реализации Комплексной программы содействия занятости населения Саратовской области на 2003-2005 годы.

Основные положения диссертационного исследования, выносимые на защиту, заключаются в следующем:

1. В общественной институционализации роль социального программирования является нормообразующей, происходящей из процесса принятия решения, задающего приоритеты решения, постановки проблем и вытекающих из них задач.

2. Применение специально разработанной системы показателей и индикаторов позволяет определить степень эффективности деятельности государственных социальных служб в их интегральном значении с учетом

динамической взаимозависимости изменений «внешней» и «внутренней» сред управления этими сферами, сформировать систему критериев оценки социальной эффективности по ее отдельным функциональным составляющим.

3. Анализ эффективности региональных государственных социальных служб и целевых социальных программ как продуктов их деятельности, позволяет признать в качестве критериев эффективности следующие принципиальные моменты: соотнесение цели программы с целями общественного развития и с потребностями реципиентов; наличие прогноза социально-экономических последствий мероприятий программы; применение современных методов анализа организации и управления программами с учетом ресурсного, правового и информационного обеспечения этих мероприятий; достижение поставленных целей программы наиболее оптимальным способом, определяемым нами как степень решения социальных проблем при минимальных сроках и минимальном уровне материальных затрат общества.

4. В целом, выявленные недостатки программ социальной защиты населения в регионе говорят об отсутствии эффективного программно-целевого подхода к решению социальных проблем. Среди них: недостаток финансирования, отсутствие должного правового и информационного обеспечения планирования и реализации, отсутствие проектного управления, реального контроля исполнения программ и оценки их экономической эффективности. По итогам проведенного анализа Комплексной программы содействия занятости населения Саратовской области на 2003-2005 годы основными недостатками на стадии разработки проекта программы определены: отсутствие законодательно закрепленных механизмов разработки и реализации целевых программ (региональная программа была разработана раньше Федеральной; не были разработаны четкие критерии и показатели оценки эффективности программных мероприятий); на стадии реализации: отсутствовали четкие механизмы контроля за использованием бюджетных средств, выделенных на реализацию программ и за соответствием полученных результатов целевым установкам программы; на стадии подведения итогов (как промежуточных, так и основных): не проводилось расчетов итоговой оценки экономической эффективности результатов программных мероприятий и оценки удовлетворенности реципиентов программы.

5. Функционирование единого регионального механизма социальной защиты и обеспечения занятости в регионе, предполагает: мониторинг социальной сферы, разработку системы программных мероприятий, организацию ресурсного, правового, информационного обеспечения этих мероприятий.

. Научно-практическая значимость работы выражается в том, что выдвинутая концепция социального программирования имеет непосредственное отношение к политико-управленческой практике в регионе и позволяет уточ-

нить целый ряд положений нормативно-правовой основы регулирования общественных отношений.

Результаты проведенного социологического анализа позволяют определить содержание принципа социальной эффективности в программной части реализации деятельности региональных государственной социальных служб, предложить комплексную методику социологического анализа и измерения социальной эффективности этих видов деятельности, определить важнейшие детерминанты реализации данного принципа, оценить и определить главные направления повышения социальной эффективности работы анализируемых служб.

Результаты диссертационного исследования могут быть использованы при составлении учебных и рабочих программ курсов «Основы социального программирования», «Экономическая социология», «Экономика и социология труда», при разработке спецкурсов, читаемых для студентов в высших образовательных учреждениях, для слушателей системы профессиональной переподготовки руководителей и специалистов региональных и территориальных органов занятости населения, учреждений социальной защиты населения, работы с молодежью и др.

Апробация результатов исследования. Результаты диссертационного исследования нашли отражение:

• в практике работы государственных органов социальной защиты и занятости населения (под руководством автора было проведено два социологических исследования: «Исследование востребованных на рынке труда профессий и специальностей и программ профессионального обучения безработных граждан» и «Социологический мониторинг учреждений дополнительного профессионального образования»; автор принимал участие в разработке инструментария и реализации «Комплексного мониторинга соответствия профессионально-квалификационной структуры свободной рабочей силы и рабочих мест на региональном рынке труда»); результаты диссертационного исследования использовались в практике работы Министерства здравоохранения и социального развития Саратовской области при разработке системы программно-целевого управления государственными расходами;

• в программе межрегиональной конференции «Дополнительное профессиональное образование», проводимой на базе Поволжского межрегионального учебного центра Министерства труда и социального развития РФ (автор был ведущим круглого стола, посвященного проблемам оценки эффективности деятельности учреждений дополнительного профессионального образования);

• в выступлениях автора на ежегодных научно-практических конференциях преподавателей и аспирантов Саратовского государственного социально-экономического университета.

Наиболее существенные положения и результаты диссертационного исследования нашли отражение в публикациях общим объемом 5,6 печатных листов.

Структура работы: введение, три главы, в том числе 6 параграфов, заключение, список использованной литературы, 9 приложений.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, анализируегся степень научной разработанности проблемы, определяются цель, задачи, объект и предмет, очерчиваются теоретико-методологические аспекты исследования, раскрывается его научная новизна и практическая значимость, приводятся основные положения, выносимые на защиту, определяются основные источники информации, используемые в диссертационном исследовании.

В первой главе «Теоретико-методологические основы социального программирования и социальной эффективности» раскрываются теоретические аспекты социального программирования и социальной эффективности. Автор прослеживает понятийно-категориальный аппарат, генезис социального программирования в отечественной и зарубежной науке, анализирует и структурирует критерии и показатели социальной эффективности.

Первый параграф первой главы «Социальное программирование в системе социологических категорий» посвящен изучению социального программирования как общественного явления, выяснению его сущности, определению eго о места в системе социологических категорий.

Фундаментальным общественным институтом, породившим и развивающим социальное программирование во всем его многообразии является институт власти и государственного управления.

Программирование представляет собой общий принцип управления, сообразуясь с которым субъект строит свои действия с помощью определенных средств по направлению к цели. На конкретное содержание, структуру и динамику цели в образе действий влияют: условия, в которых находится система; степень их познания и зависимости от субъекта; его ценностные ориентации и приоритеты: возможности, которыми он располагает и избираемые формы и методы достижения желаемого результат.

В общественной институционализации роль социального программирования является нормообразующей, происходящей из процесса принятия решения, задающего приоритеты решения, постановки проблем и вытекающих из них задач.

Мы рассматриваем три принципиально различных инструмента управления - т. е. воздействия на людей. Первое — это иерархия, организация, где основное средство воздействия - отношения власти - подчинения, давление на человека сверху, с помощью принуждения, контроля над распределением материальных благ и т. п. Второе - культура, то есть вырабатываемые и признаваемые обществом, организацией, группой ценности, социальные нормы, установки, шаблоны поведения, ритуалы, которые заставляют человека вести себя так, а не иначе. Третье - это рынок, т. е. сеть равноправных отношений по

горизонтали, основанных на купле-продаже продукции и услуг, на отношениях собственности, на равновесии интересов продавца и покупателя.

Программирование так или иначе сопровождает применение всех этих «инструментов».

Мы определяем программу как динамический, структурированный образ и способ действий (фиксированный в определенных знаковых системах), создаваемый для координированного взаимодействия субъектов деятельности по целенаправленному воздействию на объект (предмет) этой деятельности с помощью увязанного по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплексазаданий имероприят ий.

В отношении социальных программ определение может носить следующее определение.

Социальная программа - это динамический, структурированный образ и способ действий (зафиксированный в тексте программы), создаваемый для координированного взаимодействия субъектов власти, направленного на решение социально-значимых проблем с помощью увязанного по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплексазаданий имероприятий.

Ключевыми в данном определении являются образ действий и связанный с ним определенный способ их. Прежде чем совершить те или иные практические действия, субъект мысленно строит их образ («модус агенди»). Этот сложный мыследеятельностный процесс базируется на необходимости и возможности удовлетворения некой потребности, имеющей важное значение для субъекта, решении проблемы, возникающей при этом, цели как идеально предположенном результате предпринимаемых действий.

В образе предстоящих действий программа отвечает на вопрос «Что делать?». Но ответ на данный вопрос неизбежно связан с другим: «Как делать?», т. е. с определением способа предстоящей деятельности («модус операнди») подбором и порядком применения некой совокупности средств для получения искомого результата.

Многоэлементная, сложная конструкция программы, темпоральность и участие в ней ряда исполнителей обусловливают необходимость документальной (знаковой) фиксации и системы отслеживания реализации. По мере осуществления как отдельные элементы, так и вся конструкция программы могут пересматриваться, корректироваться, модифицироваться или прекращать действие в заданном качестве. При этом из программы поведения и взаимодействия отдельных субъектов могут складываться интегральные программы, реализующие цели, не входящие в намерения первичных участников.

Во втором параграфе первой главы «Критерии и показатели социальной эффективности» рассматривается проблема социальной эффективности, раскрываются её основные критерии и показатели.

Любое действие, любое социальное явление или качество (в том числе и социальная эффективность) характеризуются количественной и качественной сторонами И хотя обе эти стороны объекта существуют в неразрывном единстве и взаимосвязи, все же это разные характеристики окружающей нас социальной действительности. Мы принимаем критерий как качественную сторону

полученного результата, а количественную будем обозначать термином «показатель эффективности».

Такое разграничение существенно и важно для разработки системы оценки социальной деятельности.

Какой бы величиной ни выражалась эффективность функционирующей и развивающейся социальной системы, она всегда является результатом действий всех факторов системы в их совокупности, мыслится как интегратив-наярезультативность. При этом важно подчеркнуть, что какой бы экстраординарно эффективной ни была деятельность отдельно взятых факторов социальной системы, ее высокая эффективность может быть обеспечена только соответствующим качеством системного социального взаимодействия, которое выступает как ее неотъемлемое, органичное свойство и служит общим алгоритмом и универсальным мотивационным механизмом деятельности для всех факторов данной системы.

Мера оценки социального эффекта в свою очередь служит важным указанием на ту качественную сторону социальной деятельности, которая интегрирована в ее системную организацию и благодаря которой, по сути, достигается сама социальная эффективность. Эту присущую эффективной социальной деятельности конститутивную качественную характеристику можно определить как принцип социальной эффективности Он непосредственно связан с критериями едциальной эффективности как конкретными качественными признаками и определителями значений, на основе которых - как своеобразных «точек отсчета» - социальная деятельность оценивается как эффективная или неэффективная.

Особое внимание проблемы социальной эффективности деятельности получают в контекстеу правления.

Первичным критерием является степень воздействия на управляемую подсистему. Но поскольку система управления относительно самостоятельна и функционирует в виде целостного комплекса, может и должна быть выделена еще одна группа критериев - вторичные критерии. Она формируются на базе первичного критерия и дает ответ на вопросы, связанные с внутренним состоянием системы управления, с ее способностью действовать со все возрастающей степенью эффективности. Наряду с оценкой эффективности системы управления в общем аспекте можно и следует определить эффективность основных компонентов управления - функций, организационных структур, технологий.

Эффективность как социальный феномен предстает в виде качественно-количественной характеристики максимального развития человеческих ресурсов, форм социальной жизнедеятельности, организации и управления обществом с учетом минимальных социальных, экономических, политических и нравственных затрат. Такой подход позволяет рассматривать социальную эффективность как универсальный способ выражения степени результативности позитивного и негативного функционирования и развития социальных институтов и процессов. При этом широко понимаемый принцип социальной эффективности выходит за пределы данного соотношения, поскольку учитывает и интегрирует еще несколько важнейших измерений эффективности социаль-

ной деятельности - ее ориентированность на достижение общественно значимых, нормативно заданных целей развития объекта социального управления, оценку последовательности и реальной степени приближения к искомому общественному идеалу в порядке «саморазвития» системы, ориентацию на качество управленческой деятельности. Эти аспекты измерения социальной эффективности должны закономерно найти отражение в построении общей модели (принципа) социальной эффективности.

Таким образом, оценка эффективности социальных программ должна вестись в разрезе количественных и качественных показателей:

• количественный показатель выражается в натуральном объеме социальных благ, а также временных и материальных затратах на их получение;

• качественный показатель (критерий) отражается во внутренних механизмах достижения данного результата (качестве организационной и управленческой системы, системных нормах и ценностях, нормах права на основе которых деятельность считается в данной социальной системе эффективной или не эффективной...)

При оценке программ должна учитываться их экономическая и социальная эффективность.

• Экономическая эффективность выражается в том, что реализация социальной программы сама по себе должна становиться катализатором эффективного экономического развития. Средства, расходуемые обществом на удовлетворение социальных потребностей, в итоге должны возвращаться в виде повышения социальной и трудовой активности

• Степень достижения социальной эффективности определяется с позиций движения к общественному идеалу, который содержательно раскрывается как состояние максимально полной реализации потребностей человека и самореализации его сущностных сил, иначе говоря, его личности, что реализуется, прежде всего, в создании достойных человека условий жизни и творчества.

В случае сложности или невозможности расчета экономической эффективности, упор в оценке эффективности будет делаться на оптимальности достижения социального эффекта.

Результаты программ соотносятся либо с целями создателей программы, либо с потребностями тех, на кого программа направлена. Наибольшей степени эффективности в данном случае достигают те программы, в которых цели руководителей и организаторов программы наиболее полно отражают потребности субъектов программы.

Ввиду крайней сложности учета и оценки стратегических и долговременных последствий программных мероприятий в рамках широкого социально подхода к определению социальной эффективности, мы будем рассматривать социальную эффективность осуществляемых государством программ, уз-копрагматически: как наивысшую результативность в решении конкретной социальной проблемы. Оценка эффективности социальных программ, в данном случае сводится к задаче оптимизации социально-управленческой деятельности в процессе решения конкретных социальных проблем программным методом.

Вторая глава «Анализ эффективности социального программирования в системе государственной социальной защиты населения» состоит из двух параграфов.

В первом параграфе второй главы «Оценка эффективности деятельности региональных социальных служб» рассматриваются границы применения специально разработанной системы показателей и индикаторов, позволяющих определить степень эффективности деятельности государственных социальных служб в регионе в их интегральном значении с учетом динамической взаимозависимости изменений «внешней» и «внутренней» сред управления этими сферами, сформировать систему критериев оценки социальной эффективности по ее отдельным функциональным составляющим.

Нами сформулированы два подхода к определению эффективности социальной деятельности. Первый будет связан с максимально объективированной оценкой соотношения достигнутых результатов (эффекта) и связанных с их обеспечением затрат. Ключевой проблемой в данном случае становится измерение (описание) как результатов (эффекта), так и затрат. Поскольку затраты могут предполагаться, планироваться, постольку и эффективность социального обслуживания может быть предполагаемой, планируемой, фактической (реально достигнутой).

Другой подход фокусируется на оценке эффективности социальной деятельности с позиций определения степени удовлетворения социальных потребностей и ожиданий обслуживаемых клиентов. Здесь определяющее значение имеют субъективные методы оценки, т. е. мнения, суждения, умозаключения, высказывания (о ком-то, о чем-то - более или менее конкретно) конкретного субъекта, который и производит оценку эффективности социальной деятельности. А потому в данном случае особенно важно определить и выбрать соответствующий информационный источник оценки (руководители, специалисты, представители контролирующих организаций, СМИ и др.), или, иначе говоря, субъекта - носителя значимой для оценки информации. При этом, разумеется, следует учитывать, что оценочная информация, исходящая от конкретных людей, была, есть и будет субъективной. Чем больше субъектов задействовано в процессе оценки, тем в большей степени (при прочих равных условиях) такая оценка будет стремиться к констатации объективной и достоверной картины деятельности социальных служб.

Критерии эффективности социальной деятельности обусловлены целями и задачами оказания социальных услуг населению и степенью их реализации. При этом принципиально важны следующие моменты. Цели социальной деятельности могут рассматриваться на уровне общества, отдельных регионов, населенных пунктов, районов и микрорайонов, на уровне групп населения и отдельных личностей.

Среди факторов, которые позволяют сформулировать цели и задачи оценки эффективности социальной службы, перечислим основные:

• аналитические возможности социальной службы по идентификации и оцениванию «запросов»;

• ресурсы социальной службы для оперативного удовлетворения «запросов»;

• потенциал социальной службы (включая уровень взаимодействия с правительственными, государственными, коммерческими и общественными организациями),

• социально-экономические условия административной территории, где функционирует социальная служба;

• квалификация сотрудников социальной службы.

Большое значение для нашего исследования имеют проблемы эффективности отдельных социальных мероприятий или технологий.

Эффективность социальной технологии определяется как субъективными, так и объективными факторами К числу первых следует отнести индивидуальные особенности людей, задействованных в реализации данной технологии, уровень их профессиональной подготовленности и их состояние. К объективным факторам относятся факторы организации деятельности, объективные условия обстановки, организация рабочего места, поток информации, контроль деятельности.

Применительно к программам социальной защиты населения, реализуемым государственными социальными службами в регионе отметим, что существующая сегодня система социальной поддержки населения и социального обслуживания в основном ориентирована «на процесс». Органы управления социальной защитой, социальные учреждения и службы обычно планируют и оценивают свою работу исключительно в 1аких понятиях, как количество получателей пособий, количество оказанных услуг и объем ресурсов, потраченных из бюджета или привлеченных из внебюджетных источников. При этом за рамками внимания оказывается резулыат предоставления услуг (как повлияли оказанные услуги на поведение, способности или самоощущение клиентской группы и т.д.). Иными словами, несмотря на переход к программно-целевому методу управления, вопросы измерения достигнутых результатов той или иной социальной программы, их соотношения с затраченными ресурсами продолжают оставаться вне поля зрения органов управления социальной защитой и занятости.

Основным методом, использующимся в настоящем исследовании для определения эффективности государственных программ социальной поддержки населения, являются оценочные исследования различных показателей эффективности на всех стадиях осуществления программы.

1. На стадии разработки: проект программы оценивается по качественным показателям зафиксированных в нем основных ценностных ориентиров (степени соответствия целей создателей программы целям социально-экономического развития страны, декларируемым законодательно нормам и принципам, а также ожиданиям субъектов программы).

2. На стадии реализации: эффективность программы выражена в качественных показателях организационной, правовой и управленческой составляющей осуществления программы (условием эффективного в социальном отношении государственного управления выступает наличие эффективного механизма координации социальных взаимодействий

внутри государственной социальной службы - исполнителя программы).

3. На завершающей (оценочной) стадии: программа оценивается по количественным показателямэкономической составляющей эффективности (соотнесение объема услуг и их стоимости в условиях ограниченности человеческих и материальных ресурсов) и по качественным показателям тезаурусов создателей и субъектов программы (степени соответствия целей руководителей и организаторов программы потребностям субъектов программы)

Во втором параграфе второй главы «Анализ эффективности государственных программ социальной защиты населения в регионе» рассматриваются результаты анализа эффективности социальных программ трех областей Поволжья: Саратовской, Волгоградской и Астраханской областей.

В регионах в соответствии с целью, задачами, ожидаемыми результатами федеральных программ разрабатываются местные областные программы. В каждой целевой федеральной программе заложена только цифра финансирования из федерального бюджета, которая составляет его меньшую часть, а остальные средства предусмотрены из бюджетов муниципальных образований и внебюджетных источников, которыми располагают тот или иной регион.

В Саратовской области в самостоятельных местных программах наибольшее внимание уделяется детям («Дети-сироты», «Одаренные дети», «Организация отдыха, оздоровления и занятости детей и подростков» и др.), в Волгоградской области администрация принимает дополнительные меры в защите инвалидов («Формирование доступной для инвалидов среды жизнедеятельности»), в Астраханской области местные органы управления успешно реализуют программу поддержки ветеранов боевых действий на территории Афганистана и Чечни.

Несмотря на эти различия все областные программы направлены на осуществление дополнительных мер социальной защиты граждан сверх установленных федеральными законами, а также оказание социальных услуг органами и учреждениями социальной защиты. Эти программы направлены на решение конкретных, достаточно узких проблем региона. Исполнителями программ выступают органы социальной защиты данных областей.

В Астраханской и Волгоградской областях с 1997 года ежегодно принимаются комплексные областные программы социальной защиты, разработаны их паспорта, и эти программы уже реализуются на практике. При этом, объем государственного финансирования такой программы на 2001 год в Волгоградской области был намного выше, чем в Астраханской (14% против 0,5 % в Астраханской) Это связано с тем, что на территории Волгоградской области проводился эксперимент по переходу к системе адресной социальной помощи. В Саратовской области не принимались подобные областные программы по социальной защите населения, но общее количество разнообразных областных целевых программ в Саратовской области намного больше.

Для более детальной оценки эффективности областных программ социальной поддержки населения на стадии реализации, был проведен анализ ор-

ганизаций-исполнителей программ с точки зрения оптимальности их организационной иуправленческой системы для осуществления программныхмеро-приятий

Говоря об организационной составляющей, отметим, что в существующей структуре Министерства здравоохранения и социального развития Саратовской области (имеющей наибольший административный аппарат из трех областей) координацию работ по программам осуществляет всего один отдел (отдел социального развития и целевых программ) в Управлении анализа и прогнозирования социального развития

В цивилизованном государстве сколько-нибудь значительное мероприятие не может быть осуществлено без санкционирования его нормами права (т. е. обязательными для всех граждан правилами поведения), разработанными и принятыми в соответствии с конституцией и иными законами Правовое оформление программы служит оправданием ее законности и обеспечивает ее обязагельность для государственных органов, частного бизнеса, отдельных лиц Правовое обеспечение деятельности Министерства здравоохранения и социального развития Саратовской области в настоящее время не подразумевает наличие правовой базы, обязывающей все учреждения, участвующие в реализации программ руководствоваться единым нормативным актом, регламентирующем и координирующем их действия Отсутствует контрольный орган, отвечающий за процесс реализации программ Соответственно, в Министерство здравоохранения и социального развития Саратовской области не поступают актуальные сведения о ходе реализации курируемых программ. Возникают порой трудности из-за нежелания отдельных ведомственных учреждений предоставлять в министерство данные о ходе реализации программных мероприятий.

Количественная оценкаэффективностирезультатов программ в настоящее время также затруднена ввиду хронического недофинансирования и недостатков организационной составляющей системы управления осуществлением и координацией программ в рамках существующей функциональной структуры областных Министерств. При этом, хроническое недофинансирование социальных программ в Саратовской области работники Минздрава области предлагают нивелировать путем внедрение в системе социальной защиты населения «среднесрочного бюджетирования, ориентированного на результат».

Однако, на наш взгляд, перспективы практического внедрения методов программно-целевого бюджетирования в деятельность федеральных и региональных органов исполнительность власти и учреждений социальной сферы зависят от уровня финансового обеспечения социальной политики (в настоящее время уровень обеспечения федеральных мандатов в Саратовской области не превышает 25 %), наличия четкой и достаточной нормативно-правовой базы, поддержки процесса реформирования в долгосрочной перспективе. К тому же, в настоящее время он затруднен реорганизацией самого министерства

Оценивая областные целевые программы социальной поддержки населения на стадии проектирования отметим, что они разрабатываются в полном

соответствии с целями социально-экономического развития области и страны, однако оценка необходимости программы снизу, то есть со стороны реципиентов программы - в явном виде не проводится. Иначе говоря, программы изначально ориентированы на требования власти, а не обслуживаемого населения. При таком подходе, проводить в дальнейшем оценку удовлетворенности субъектов программы результатами её реализации - не представляется целесообразным.

В целом, на сегодняшний день практически ни одна из принятых региональных социальных программ не была реализована полностью из-за недостатка финансирования, отсутствия должного правового и информационного обеспечения планирования и реализации, неэффективной организации управления социальными программами, отсутствия реального контроля исполнения программ и оценки их экономической эффективности..

Третья глава «Оценка эффективности социальных программ содействия занятости населения» состоит из двух параграфов.

В первом параграфе третьей главы «Социальная эффективность деятельности службы занятости как органа реализации государственной политики занятости населения в регионе» рассматриваются проблемы регионального рынка труда и составляющие эффективного регулирования этих проблем службой занятости.

Законодательное оформление первого этапа развития службы занятости в России осуществлено в Законе «О занятости населения в Российской Федерации» в редакции 1996 года1. Наиболее существенным моментом в концептуальном плане является закрепление программно-целевой основы деятельности службы занятости на всех уровнях функционирования и федерального статуса самой службы. В тоже время Закон, а позже и Положение о Департаменте Федеральной государственной службы занятости населения, практически возлагают на службу занятости задачу по разработке и реализации государственной политики занятости.

В качестве главной задачи Службы занятости определена реализация государственной политики занятости.

Глобальность этой задачи практически не обеспечивалась законодательно закрепленными правами служб занятости, которые распространялись на достаточно ограниченную сферу и не поддерживались обязанностями других социальных институтов. Именно в этот период и в данном нормативном поле формируется социальный статус службы занятости как организации, оказывающей услуги по трудоустройству и социальной поддержке. К чести руководителей и специалистов службы занятости, проводивших работу по формированию службы занятости в России, нужно сказать, что усилия направлялись на реализацию концепции активной роли службы занятости в социальных процессах. Другой вопрос, что усложнение и расширение функций службы занятости создает предпосылки «рассеивания» цели и автономизации направлений деятельности, а, в условиях недостаточности ресурсного обеспечения программ занятости, - и предпосылки конкурентных отношений между структурами службы занятости.

1 Закон РФ «О занятости населения в Российской Федерации» от 6 мая 199бг.

Проблема оценки эффективности представляется наиболее существенной для деятельности всех социальных структур и организаций и особенно актуализируется как только возникает необходимость определения направлений и параметров развития и совершенствования структурной организации и функциональной направленности. Нечеткость и неспецифичность показателей эффективности делает задачу развития и совершенствования деятельности любой организации достаточно абстрактной. Особую актуальность эта проблема имеет в отношении организаций, деятельность которых направлена на регулирование и оптимизацию значимых социальных процессов, важнейшими из которых, как в социальном, так и в экономическом отношении, являются процессы в сфере занятости.

Безусловным принципом эффективности деятельности службы занятости является активный характер воздействия на рынок труда При этом виды и формы воздействия имеют различную степень социальной значимости и оцениваются, как правило, дифференцированно. Наше понимание активности политики занятости связывается как с осуществлением мер, направленных на изменение социально-профессиональных и психологических характеристик безработног о, так и с воздействием на рынок рабочих мест, освоением новых сфер и видов занятости, взаимодействием с другими институализированными агентами рынка труда.

Во втором параграфе третьей главы «Оценка социальной эффективности Комплексной программы содействия занятос ги населения Саратовской области на 2003-2005 годы» представлена оценка социальной программы как периодический анализ соответствия проекта (хода его реализации, достигнутых результатов, эффективности) поставленным целям.

Выбор в пользу того или иного вида оценки является выбором между степенью детализации и точности результатов, с одной стороны, и стоимостью мероприятий — с другой. В данной работе мы рассматриваем одну из наиболее распространенных форм оценки социальной программы — оценку ее результативности, включающей элементы анализа процесса реализации. В частности, основные этапы проведения оценки результативности целеполага-ние и планирование, сбор и анализ данных, их использование в дальнейшем.

Особое значение в данном случае приобретает выбор метода сбора и анализа данных в ходе оценки. Существующие методы сбора и анализа информации могут быть условно поделены на два типа: количественный и качественный.

Понятие оценки социальной программы часто используется в одном ряду с понятием мониторинга. Несмотря на очевидную существенную связь между этими двумя терминами, мы четко разграничиваем их принципиальные различия.

Мониторинг социальной программы подразумевает систематическое измерение и учет важнейших показателей реализации программы в соответствии с согласованным расписанием, ресурсами, инфраструктурой и результатами. Если мониторинг фиксирует разницу между намеченными, планируемыми показателями и показателями фактическими, выявляя проблему, то

оценка призвана выявить причины появления данной проблемы в ходе реализации программы.

Для разработки аналитической части программы используются исследования по мониторингу регионального рынка труда Автор лично принимал участие в таких исследованиях. По их итогам представляется возможным сделать вывод о том, что в системе занятости России в целом и Саратовской области в частности наибольшей проблемой сегодня является структурный дисбаланс рынка труда. В среднем по области на одно вакантное рабочее место претендует 2,7 безработных. В каждом пятом населенном пункте области на протяжении довольно длительного периода (более года) вакансии практически отсутствуют. Проблема недостатка вакансий усложняется ввиду низкого их качества, непрестижности1 заработная плата почти в 1,5 раза ниже среднего областного значения, а задержки по ее выплате составляют 2,5 месяца. На конец 2003 года средняя продолжительностьрегистрируемой безработицы составляла 5,5месяца.

Эти проблемы во многом призвана решить Комплексная программа содействия занятости населения Саратовской области на 2003-2005 годы, разработанная с учетом местной специфики

Исходя из зафиксированных в паспорте программы положений, она соответствует целям социально-экономического развития страны и ориентирована на ожидания и запросы реципиентов; опирается на существующую в регионе ситуацию на рынке труда, предусматривает контроль за ходом реализации и оценку эффективности программных мероприятий.

Однако, задачи, которые призваны решать данные программы существенно не менялись с 1998 года, они, как и раньше, предусматривают устранение или смягчение факторов, порождающих социальную напряженность на рынке труда, таких как неразвитость рыночных отношений, отсутствие территориальной мобильности трудовых ресурсов, сложное положение в сельском хозяйстве, бюджетной сфере. Результаты исполнения Комплексной программы содействия занятости населения представляет собой простой перечень выполненных программных мероприятий.

Отметим, что основными недостатками рассматриваемой программы, на наш взгляд, являются.

• на стадии разработки проекта программы: отсутствовали законодательно закрепленные механизмов разработки и реализации целевых программ; региональная программа была разработана раньше Федеральной; не были разработаны четкие критерии и показатели оценки эффективности программных мероприятий,

• на стадии реализации: отсутствовали четкие механизмы контроля за использованием бюджетных средств, выделенных на реализацию программ и за соответствием полученных результатов целевым установкам программы;

• на стадии подведения итогов (как промежуточных, так и основных): не проводилось расчетов итоговой оценки экономической эффективности результатов программных мероприятий и оценки удовлетворенности реципиентов программы.

В целом, существующие недостатки функционирующей программы -не позволяют в настоящее время говорить о полноценном программно-целевом подходе к решению проблемы эффективной занятости населения на региональном уровне. Существующие положения программы настолько дифференцированы по направлениям, видам и формам работы, по исполнителям, что не могут обеспечить принципа целевой интеграции. Выделение целевых объектов в рамках программ осуществляется, как правило, по социальным показаниям, и предполагает создание режима наибольшего благоприятствования при решении проблем занятости. Такая политика характеризуется предоставлением различных преимуществ в использовании социальных ресурсов. Перечень социальных категорий, подпадающих под различные льготы достаточно обширен и явно превосходит имеющиеся в настоящее время в распоряжении службы занятости возможности.

На основе собранных данных, приведем некоторые рекомендации по повышению эффективности региональной Комплексной программы содействия занятости населения:

1. Причиной, побуждающей безработных обращаться в центры занятости населения, являлось наличие в Положении о предоставлении гражданам субсидии на оплату жилищно-коммунальных услуг пункта, предусматривающего обязательную регистрацию граждан в качестве безработных.

В целях снижения уровня безработицы и экономии бюджетных средств предлагается государственно-правовому управлению Правительства области и администрациям муниципальных образований области рассмотреть вопрос об исключении указанного пункта из Положения.

2. Снижение уровня концентрации рабочей силы на крупных и средних предприятиях сопровождалось развитием малого и среднего бизнеса, являющегося значительным резервом повышения жизненного уровня и создания новых рабочих мест. Вместе с тем способность частного предпринимательства к развитию ограничена недостатком капитала. С этой целью органам региональной государственной власти предлагается рассмотреть возможность:

• разработки областной программы поддержки предпринимательства на среднесрочную перспективу, направленной на развитие инфраструктуры поддержки малого предпринимательства и внедрение новых схем кредитования субъектов малого предпринимательства;

• совершенствования системы налогообложения, снижения арендной платы для граждан, открывающих собственное дело в сфере услуг.

3. Одним из условий для улучшения сбалансированности профессионально-квалифицированной структуры спроса и предложения является создание новых рабочих мест с достойным уровнем оплаты труда. В связи с этим областному Правительству предлагается при разработке инвестиционных, отраслевых и региональных программ учитывать их влияние на ситуацию в сфере занятости и предусматривать разделы по созданию качественных рабочих мест.

4. Несмотря на наличие позитивных изменений в динамике основных макроэкономических показателей сохраняется дифференциация сельских

и городских рынков труда по уровням занятости и безработицы, а также составу безработных граждан.

С целью выравнивания различий социально-экономического развития отдельных районов области при утверждении областного бюджета и бюджетов муниципальных образований, предлагается предусматривать приоритетное финансирование программ и мероприятий, предполагающих организацию новых и сохранение рабочих мест в тех муниципальных образованиях, где уровень регистрируемой безработицы наиболее высокий.

В заключении диссертации подводятся основные итоги исследования, делаются теоретические обобщения и выводы.

В приложении представлены структура региональных государственных органов социальной защиты и обеспечения занятости населения, анкеты авторского исследования регионального рынка труда, диаграммы и графики показателей эффективности социальных программ.

Основное содержание диссертационного исследования отражено в следующих публикациях:

1. Саушкин А. В. Рынок труда - спрос и предложение // Человеческие ресурсы. 2002. №3. С.4-6; 0,3 п. л.

2. Береговая Д. А., Константинов С. А, Круглова А. А., Саушкин А. В., Шумарина Е. И. Оценка потенциала занятости представителей социально незащищенных категорий населения. Саратов: Изд-во Поволжского межрегион, учеб. центра, 2002. С. 33-37; 2,6 п. л. (в соавторстве, авторских - 0,3 п.л.).

3. Саушкин А. В. социологический мониторинг учреждений дополнительного профессионального образования. Саратов. Изд-во Поволжского межрегион, учеб. центра, 2003.1,6 п.л.

4. Саушкин А. В. Региональные социальные программы и их эффективность // Социально-экономическое развитие России: Проблемы, поиски, решения. Научный сборник. По итогам научно-исследовательской работы Университета в 2002 году. Изд. Центр СГСЭУ. 0,2 п.л.

5. Саушкин А. В., Крюков Н. П., Ткач Д. А., Шваков А. В. Приоритетные направления обучения безработных граждан. Саратов. Изд-во Поволжского межрегион, учеб. центра, 2003. 4,7 п.л. (в соавторстве, авторских -2 п. л.)

6. Саушкин А. В., Демин Д. Г., Кочетов А. Н., Крюков Н. П. Профессионально-квалификационная структура рынка труда. Саратов. Изд-во Поволжского межрегион, учеб. центра, 2004. 4,2 п.л. (в соавторстве, автор-ских-1,2 п. л.)

Саушкин Александр Владимирович

Эффективность государственных pei иональных социальных программ

Автореферат

Ответственный за выпуск - профессор Панин И. С.

Подписано к печати 25.11.2004 Заказ „У® Тираж 100 экз._Объем: 1 п.л.

Издательский центр Саратовского государственного социально-эконимического университета, 410003, г. Саратов, Ул. Радищева, 89

»26837

Оглавление научной работы автор диссертации — кандидата социологических наук Саушкин, Александр Владимирович

ВВЕДЕНИЕ.-3

I. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ СОЦИАЛЬНОГО-14 -ПРОГРАММИРОВАНИЯ И СОЦИАЛЬНОЙ ЭФФЕКТИВНОСТИ.- 14

1.1. Социальное программирование в системе социологических категорий .-14

1.2. Критерии и показатели социальной эффективности.- 30

II. АНАЛИЗ ЭФФЕКТИВНОСТИ СОЦИАЛЬНОГО ПРОГРАММИРОВАНИЯ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СОЦИАЛЬНОЙ ЗАЩИТЫ НАСЕЛЕНИЯ.-49

II. 1. Оценка эффективности деятельности региональных социальных служб .- 49 -II.2. Анализ эффективности государственных программ социальной защиты населения в регионе.- 64

III. ОЦЕНКА ЭФФЕКТИВНОСТИ СОЦИАЛЬНЫХ ПРОГРАММ СОДЕЙСТВИЯ ЗАНЯТОСТИ НАСЕЛЕНИЯ.- 82

III. 1. Социальная эффективность деятельности службы занятости как органа реализации государственной политики занятости населения в регионе.- 82

III.2. Оценка социальной эффективности Комплексной программы содействия занятости населения Саратовской области на 2003-2005 годы -101

Введение диссертации2004 год, автореферат по социологии, Саушкин, Александр Владимирович

Актуальность темы исследования обусловлена тем, что социальное программирование играет в современной России всё возрастающую роль, оно пронизывает практически все сферы жизни общества. Происходит плавная модернизация недостаточно эффективной социально-политической системы страны с помощью программно-целевого метода.

Любая форма человеческой деятельности связана с опережением каких-то конкретных действий их мысленным образом и определенным способом, т.е. определенной программой. Это тем более важно, когда речь идет об организации и координации совместных действий, управлении совокупной деятельностью в социальных общностях, начиная от самых малых и кончая глобальными.

Применительно, к политико-управленческой практике сутью социального программирования является нахождение и обоснование алгоритма предстоящих действий по решению определенной общественной проблемы и достижению необходимого (желаемого) результата. Социальное программирование проявляется в различных формах: нормообразовании, нормативном (программном) прогнозировании, проектировании, планировании и т.д.

Обоснованные социальные нормы и решения (программы), содержащие в себе образ результата (цель) и способ его достижения (методы и процедуры деятельности), дают возможность влиять на социальные процессы целенаправленно, комплексно, систематизированно.

На протяжении многих десятилетий в нашем обществе складывалась особая система социального программирования, основными формами которой были партийные директивы и тотально-государственное планирование. Когда в начале 90-х годов эта система себя исчерпала, начался поиск новых форм социального программирования, адекватных ориентации на рыночную экономику и гражданское общество. Однако, использование открытых в западных обществах отдельных, преимущественно «либеральных» форм социального программирования (правового нормообеспечения социального регулирования, сочетания «мягких» государственных решений прогнозного характера и весьма жесткой системы планирования в фирмах и т.д.) пока происходит бессистемно, н^ подготовленно, без должного учета специфики российского общества.

К тому же, на первом этапе реформ, из всех возможных способов преобразований был выбран «шоковый», переводящий систему из одного крайнего состояния в другое, тоже крайнее.

Попытка на высшем законодательном уровне - Конституции РФ (1993 г.) определить адекватную модель и ориентиры развития российского общества при отсутствии четко определенной и легитимизированной программы-концепции институциональных преобразований не принесла и не могла принести желаемого результата.

Естественно, что в этих условиях и Федеральный закон «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации»1 носит больше методико-технологический характер, нежели дает социально-правовую методологию государственного решения в этом аспекте.

В известной мере это положение является следствием явно недостаточной общетеоретической и методологической разработанности проблемы социального программирования, отсутствия системы оценки его эффективности.

Оценка эффективности, ставшая очевидной в практике экономической деятельности до недавнего времени не использовалась в социальной сфере или сводилась к простому переложению основных принципов оценки экономической эффективности на социальные процессы. Принципиально важно, что сегодня в рамках данного направления научных поисков существенно изменяется трактовка понятия эффективности функционирования общественных систем. В

1 Закон РФ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Россий ской Федерации» (1995 г.). частности, признается, что принцип эффективности несводим к чисто экономическим - и, тем более, рыночным - критериям.

В современных условиях налицо все признаки того, что принцип социальной эффективности в ближайшей общемировой перспективе будет не только средством корректировки социальных последствий экономического развития, но и активным инструментом структурирования самой экономической деятельности, важнейшей предпосылкой достижения устойчивых экономических эффектов.

Отсюда вытекает, что в современных условиях принцип социальной эффективности проникает в сердцевину самой экономической деятельности. Это особенно очевидным становится в рассмотрении сферы занятости населения, прежде всего, в конкретных регионах.

Исходя из этих соображений, автором и была выбрана тема представленного диссертационного исследования. Оно посвящено проблеме оценки эффективности социального программирования как функции региональной государственной власти и конкретных форм её реализации (региональных целевых социальных программ) в сфере социальной защиты и занятости населения.

Степень разработанности проблемы. Общая концепция, на наш взгляд, предполагает выявление сущности социального программирования. При этом мы находим у классиков философской мысли (Аристотель, Платон, Ибн Халь-дун, Ф. Вольтер, Ш. Монтескье, И. Кант, Г. Гегель, К. Маркс и др.) целый ряд фундаментальных положений о диалектическом единстве образа и способа деятельности, опережающем характере некого мысленного образа реальным действиям и т.д.

В работах современных философов содержатся определенные подходы к » исследованию социального программирования в контексте общественного сознания (Г. А. Антипов, Б. А. Грушин, Э. В. Ильенков, А. Н. Кочергин, А. К. Уле-дов, Ю. Хабермас, В. А. Ядов, К. Ясперс и др.).

Социальную программу как важнейшую часть социокультурного процесса исследовали С. Ф. Анисимов, Э. С. Маркарян, В. С. Степин и др. Соотношение сознательного и стихийного начал в программировании человеческой жизнедеятельности мы находим в работах М. С. Кагана, М. К. Мамардашвили. Связь социального программирования с научным предвидением и применение программно-целевого метода в науке выявлена Б. М. Кедровым, В. Г. Виноградовым, В. Н. Ярской и др.

Программирование социально-экономических процессов исследовалось Н. М. Римашевской, О. И. Шкаратаном и др.

Важнейшие формы социального программирования: нормативное прогнозирование, социальное проектирование, социальное планирование - нашли глубокое и многостороннее обоснование в трудах И.В. Бестужева-Лады, В.Я. Ельмеева, Т.М. Дридзе, В. В. Маркина, Ж.Т. Тощенко и др. Связь социального программирования и социальной технологии, впервые обнаруженная К. Поппе-ром исследовалась отечественными учеными Л.Я. Дятченко, В.В. Щербиной и др.

В последние годы выделилось в прикладное исследовательское направление, нацеленное на обобщение позитивного опыта деятельности государственных социальных служб и разработку системы рекомендаций по повышению их эффективности (С. П. Епачинцев, Т.М. Малева, Э.А.Котляр, К. П. Шишка и др.). В этих трудах анализируются различные измерения социальной эффективности деятельности социальных служб.

Несмотря на частный характер многих подходов и рекомендаций, в большинстве работ проводится мысль о необходимости построения целостной системы обеспечения социальной эффективности деятельности государственных социальных служб, разработки четкой системы критериев ее оценки. В этом отношении можно положительно оценить постановку данной проблемы и разработку общих подходов к анализу эффективности служб занятости и социальной защиты московскими (Ю.В. Герций) и саратовскими (А. Н. Гатвинский, Н.П. Крюков) социологами, которые одновременно, как правило, являются практическими работниками этих служб.

При этом следует отметить, что многие из выделенных направлений взаимопересекаются и многие работы вышеуказанных авторов в большинстве случаев содержат исследования смежных вопросов.

Вместе с тем ни в одной из этих работ не ставилась цель теоретико-методологического обоснования и комплексной оценки социального программирования. Будучи весьма часто употребляемым понятием и постоянно используемым в практике государственного управления, социальное программирование не подразумевает пока обязательной комплексной оценки эффективности на всех стадиях разработки его продукта - «социальных программ».

В связи с этим в диссертации выдвинута цель - комплексная оценка социального программирования как функции государственной власти и его эффективности на примере региональных социальных программ.

Соответственно цели поставлены следующие задачи:

• определить место и роль социального программирования в системе социологических категорий;

• разработать критерии и показатели эффективности социальных программ;

• рассмотреть эффективность деятельности государственных социальных служб;

• провести анализ эффективности государственных региональных программ социальной защиты населения в Поволжском регионе (на примере Саратовской, Волгоградской и Астраханской областей);

• рассмотреть социальную эффективность деятельности службы занятости как органа реализации государственной политики занятости населения в регионе;

• осуществить оценку эффективности проекта и промежуточных итогов Комплексной программы содействия занятости населения Саратовской области на 2003-2005 гг.

Объектом исследования является система социальной защиты и обеспечения занятости населения в регионе. Предметом - оценка эффективности региональных социальных программ, как способов организации деятельности органов социальной защиты и занятости населения.

Теоретико-методологические основы исследования заключаются в сочетании комплексного и системного подходов. При этом комплексный (междисциплинарный) подход, предполагающий интеграцию социологического, теоретико-управленческого, социально-экономического, и других аспектов исследования предмета, связан с системным анализом.

Методологической основой исследования являются основополагающие идеи отечественной и зарубежной социологии о специфике социальной эффективности деятельности субъектов институционального управления, в том числе органов государственной власти. Эти идеи содержатся в ставших «классическими» работах К. Маркса, Э. Дюркгейма, М. Вебера, A.A. Богданова, В.Г. Афанасьева, И.В. Бестужева-Лады, Г.Х. Попова, Д.М. Гвишиани, А.И. Приго-жина и др.). Исходя из них, социальное управление рассматривается с позиций системности, заключающейся в регулировании отношений между объектом и субъектом управления, как целенаправленное воздействие на социальную систему с целью приведения ее функционирования и развития в соответствие с общественно значимыми целями.

Роль в авторской концепции сыграли выводы и их обоснование, содержащиеся в современных отечественных публикациях С. П. Епачинцева, В. В. Маркина, посвященных проблемам оценки эффективности деятельности государственной власти.

Эмпирическая база. Помимо теоретических, в работе активно используются методы наблюдения и статистического анализа социологической информации.

Информационные источники, используемые в научно-исследовательском проекте включают в себя архивные документы Саратовского, Волгоградского и Астраханского государственных архивов, документальные источники и статистические материалы работы органов социальной защиты и занятости; программы социальной поддержки и занятости населения в Саратовской, Волгоградской и Астраханской областях; информационные материалы Министерства труда и социальной защиты Саратовской области, Управления социальной защиты населения Администрации Волгоградской области, Департамента труда и социального развития Администрации Астраханской области и Департамента Федеральной государственной службы занятости населения по Саратовской области; социально-демографические данные о составе населения, учащихся и студентов, профессионально-квалификационной структуре рабочих кадров и специалистов предприятий и организаций; материалы социологических опросов основных категорий незанятого населения трудоспособного возраста (высвобождаемые на предприятиях, нераспределившиеся выпускники, зарегистрированные безработные и др.); результаты экспертных опросов руководителей и специалистов органов социальной защиты и службы занятости; специальную литературу по теме исследования и материалы средств массовой информации; материалы семинаров, совещаний, «круглых столов» по проблемам, анализируемым в исследовании.

Значительное место среди информационных источников занимают локальные наблюдения и впечатления, которые в сочетании со статистическими материалами и экспертными оценками позволяют составить объективную картину анализируемых процессов и выработать оптимальную модель измерения социальной эффективности деятельности государственных социальных служб в регионе.

Региональный масштаб изучения социальной эффективности деятельности государственных социальных служб избран в связи с тем, что именно на этом уровне избранные методы оценки эффективности наиболее репрезентативно и конкретно представляют взаимосвязи между сложившейся организацией субъекта управленческой деятельности (конкретного органа государственной власти в регионе) и исследуемым объектом - государственными региональными социальными программами.

Научная новизна представленной работы заключается в комплексной оценке эффективности программ социальной поддержки и программ занятости населения, как конкретных продуктов деятельности государственных социальных служб в регионе.

В связи с этим: