автореферат диссертации по политологии, специальность ВАК РФ 23.00.02
диссертация на тему: Региональная социальная политика в Российской Федерации: проблемы формирования и реализации

Полный текст автореферата диссертации по теме "Региональная социальная политика в Российской Федерации: проблемы формирования и реализации"

На правах рукописи

ЛЕБЕДЕВ Александр Анатольевич

РЕГИОНАЛЬНАЯ СОЦИАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРОБЛЕМЫ ФОРМИРОВАНИЯ И РЕАЛИЗАЦИИ (на материалах областей Центрального федерального округа)

Специальность 23.00.02. — политические институты,

этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата политических наук

Орел 2004

л

Работа выполнена на кафедре политологии, государственного и муниципального управления Орловской региональной академии государственной службы

ъ

Научный руководитель - доктор исторических наук, профессор

Васютин Юрий Сергеевич

Официальные оппоненты:

- доктор политических наук, профессор Батанина Ирина Александровна;

- кандидат политических наук Копылова Александра Васильевна

Ведущая организация - Московский государственный

социальный университет

Защита состоится 1 июля 2004 г. в 16.00 часов на заседании диссертационного совета Д 502.004.02 в Орловской региональной академии государственной службы по адресу:

302028', г. Орел, бульвар Победы, 5а, актовый зал.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Орловской региональной академии государственной службы

Автореферат разослан 1 июня 2004 года

Ученый секретарь диссертационного совета

кандидат политических наук, доцент Чижова Ю.А.

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОМ!

РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Формирование социальной политики на уровне региона относительно новое явление, поскольку до начала конституционной реформы регион не являлся достаточно самостоятельным носителем социально-политических отношений и практически не представлял собой субъект региональной политики, хотя региональные проблемы социального развития существовали всегда, и на уровне региона осуществлялась реализация социальной политики по сформированным Центром правилам. В условиях реформирования и демократизации российского общества региональные органы государственной власти и управления становятся главным субъектом социальной политики в регионе.

Продолжающаяся трансформация социально-политической -системы страны сопровождается сменой самой модели социальной политики и ее оптимизацией. Избирательные кампании в ходе выборов в IV Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации и выборов Президента Российской Федерации определение модели социальной политики заняло одно из важнейших мест в предвыборных программах кандидатов, избирательных объединений и блоков.

В частности, сторонники либеральной модели социальной политики предоставляют каждому гражданину большую свободу в решении индивидуальных социальных проблем, подразумевая, что люди самостоятельно могут мобилизовать свои силы, не полагаясь на помощь государства. Эта модель ориентируется на стратегию ответственности семьи. При функционировании этой модели государство снимает с себя ответственность за решение социальных вопросов.

На современном этапе реформирования подобные модели социального развития не имеют объективных предпосылок востребованности, ибо они могут рег^^Щ^ододцод ПРИ наличии достаточно сильно

I СПтр&рг Ла, } О» кзумт / 7У

экономического пространства. Сторонники патерналистской модели (наиболее близка к ней на практике модель социальной политики в скандинавских станах), почти полностью снимают с людей заботу о решении собственных социальных проблем. Данная модель основана на стратегии ответственности государства и предполагает его доминирующую роль в удовлетворении практически всего круга социальных потребностей и нужд граждан. Эта уравнительная модель во многом лишает граждан стимула к самореализации. В то же время, негативный опыт перехода к рынку показал, что не следует полностью отказываться от государственного регулирования.

Эта ситуация еще более усиливает актуальность темы с исследовательской точки зрения, которая обусловлена рядом обстоятельств.

Первое. В настоящее время отсутствуют комплексные разработки теоретико-методологических основ формирования региональной социальной политики как политической деятельности и взаимодействия в контексте реализации федеративных отношений, ориентированных на совершенствование территориального разделения труда и обеспечение достойного уровня жизни населения в регионах Российской Федерации.

Второе. Регионализация социальной сферы требует адекватных мер государственного регулирования, направленных на создание равных условий для социального развития населения всех регионов Российской Федерации и предотвращение возникновения очагов социальной напряженности. Исходя из этого, особую актуальность приобретает анализ форм воздействия федерального центра на формирование и реализацию региональной социальной политики.

Третье. Существует объективная необходимость в выработке эффективных мер практической реализации региональной социальной политики, как со стороны федерального центра, так и органов власти субъектов Федерации с учетом разграничения полномочий в социальной сфере.

Степень научной разработанности проблемы. Проблемы социальной политики привлекали внимание научной общественности на всех этапах развития российского общества. ' о» г', ;

В доперестроечный (советский) период1 большое внимание уделялось разработке теоретико-методологических основ социальной политики государства, а реальная социальная политика государства соответствовала политической и идеологической обстановке тех лет, и поэтому большинство работ по проблемам социальной политики несли идеологическую нагрузку, существующие проблемы замалчивались. В частности, исследования тех лет не выработали подходы к изучению региональных аспектов социальной политики. Проблемы развития села, города, региона рассматривались с точки зрения раскрытия их социального облика2 и экономического развития3. Политическая составляющая реализации региональной социальной политики практически не изучена. Но в теоретической области сегодня требуются новые исследования, в которых необходимо критически переосмыслить предшествующий опыт.

В перестроечный период в исследованиях стали более реалистично раскрываться аспекты социальной политики. Осуществлено уточнение объекта и предмета социальной политики, включены в

■Марксистско-ленинская теория социального развития. М„ 1978; Микульский К.И. Социально-экономическая политика в социалистическом обществе. М„ 1978; Социальные проблемы производства. Под ред. В.Г. Подмаркова. М., 1979; Социальная политика коммунистических и рабочих партий в социалистическом обществе. Межд. авт. колл. под рук. М.П. Мчедлова и Ю.Е. Волкова. М.,1979; Волков Ю.Е., Роговин В.З. Вопросы социальной политики КПСС. М., 1981; Барулин В.Г. Диалектика сфер общественной жизни. М., 1982; Актуальные проблемы социальной политики на современном этапе. M.t 1983; Единство экономической и социальной политики развитого социалистического общества. Л., 1985; Актуальная социальная политика: поиски, находки, решения. М., 1986; Барзилов С.И. Социальная сфера и самоуправление. Саратов, 1989.

1 Аитов H.A. Социальное развитие регионов. М., 1985; Баранов A.B. Социаль-

но-демографическое развитие города, М., 1981; Борщевский М.В., Шкаратан 0,И. Город. М., 1975; Город; социальные аспекты развития. Л„ 1982; Крупный город: проблемы и тенденции развития. Л„ 1988; Куцев Г.Ф. Новые города, М., 1982; Межевич М.Н. Социальное развитие и город. Л., 1979; Рукавишников В.О. Население города. М„ 1980; Урбанизация и развитие городов в СССР. Л„ 1985.

3 Аганбегян А.Г., Шнипер Р.И. Региональные программы (на примере Сибири). В кн.: Программно-целевое управление социалистическим производством. М., 1980; Лейбкннд А.Р., Руднева Е.В.. Рудник Б.Л. Проблемы методики и организации комплексных программ, М., 1983; Методические указания к разработке целевых комплексных программ по решению региональных проблем, формированию и развитию планового хозяйства^Плановое хозяйство. 1980. Л? 4; Семенов В.М. Вопросы долгосрочной программы социального развития региона. Изд. СО АН СССР. 1978. № 6, Серия общественные науки, вып. 2; Программно-селевые методы управления развитием района. В кн.: Районное звено города Опыт и проблемы управления. Сост. и ред. В.Н. Лескин, П.И. Бурак. М., 1988.

научный оборот новые концептуальные подходы к решению проблем и новые понятия1. Но в исследованиях указанного периода о региональной политической специфике, как и ранее, вообще не упоминается. Ибо теоретические и методологические основы социальной политики формировались, как правило, Центром, а в регионах осуществлялась лишь практическая реализация намеченных центральными органами власти мер в социальной сфере.

На современном этапе реформирования российского общества в России возникла острая потребность в разработке и осуществлении новых подходов к реализации социальной политики, в том числе, и смещения центра тяжести в реализации социальной политики в регионы. Значительный вклад в осмысление проблем федеральной социальной политики в последние годы внесли A.M. Бабич, В.Э. Бойков, Ю.Е. Волков, Н.Н. Гриценко, Е.В. Егоров, Е.Н. Жильцов, В.И. Жуков, В.Н. Иванов, А.Е. Козлов, В.Н. Ковалев, В.К. Левашов, А.И. Лященко, Г.И. Осадчая, В.Г. Осипов, В.И. Плакся, М.Н. Руткевич, Ж.Т. То-щенко, СВ. Харченко, СИ. Калашников, И.Н. Соболева и др2.

'Активная социальная политика: поиски, находки, решения. М., 1986; Большаков В.В. Многоликая безработица. M., 1987; Бородкин Ф.М. Новый взгляд на социальную политику. Новосибирск, 1990; Дя fie ре в Л,С. Трудовой потенциал общества и социальная политика. М., 1988; Козлов А.Е. Социальная политиха: конституционно-правовые проблемы. М., 1990; Социальные ориентиры обновления: общество и человек. М., 1990; Социальные ресурсы и социальная политика. М., 1990идр.

г Бабич А.М., Жильцов E.H., Егоров Е.В. Социальная сфера в условиях перехода к рынку. М., 1993; Бурджалов Ф.Э. Современная социальная политика: между планом и рынком. М., 1996; Жуков В.И. Потенциал человека, индекс социального развития россиян. M., 1995; Жуков В.И. Россия: состояние, перспективы, противоречия. М., 1995; Козлов А.Е. Социальная политика: конституционно-правовые проблемы. М„ 1990; Лященко А.И, Организация и управление социальной работой в России. М., 1995; Осадчая Г.И. Социальная сфера общества. М„ 1996; Плакся В.И. Безработица в рыночной экономике. Вопросы теории и методологии государственного регулирования. М„ 1996; Социальная защита от безработицы. Инф. бюлл. № 5 РАГС при Президенте РФ. Гл. ред. В. Бойков. М„ 1996. Социальная и социально-политическая ситуация в России: анализ и прогноз. Под ред. Г.В. Осилова. М„ 1995; Социальная сфера; условия преобразования труда и быта. Отв. ред. В.Н. Иванов. М., 1994; Тощенко Ж.Т., Харченко C.B. Социальное настроение. М„ 1996; Региональная политика и местное самоуправление. Сборник статей. Самара, 1995; Калашников С. Социальное рыночное хозяйство и социальное государство//Человек и труд. № 9, 2003; Соболева И. Социальная политика как фактор устойчивого развития ^Проблемы теории и практики управления. № 3. 2003.

В середине 90-х гг. появились работы, посвященные развитию отдельных направлений социальной политики.1

В рамках региональной социально-политической проблематики, на наш взгляд, заслуживают внимания работы В.И. Бутова, Ю.С. Васютина, В.Г. Введенского, Ю.Н. Гладкова, Д.В. Доленко, В.Г. Игнатова, В.Л. Куракова, А.А. Мерцалова, В.Н. Лескина, В.В. Огневой, П. Пенковой-Люейер, Л. Рагозиной, Н.П. Распопова, И.И. Сигова, С.Н. Смирнова, Е.С. Строева, А.И. Сухарева, А.И. Чис-тобаева, Ф.И. Шаркова, А.Н. Швецова, О.И. Шкаратана, Б.М. Шуль-берга, В.В. Шулаева и др. В них анализируется понятийный аппарат,2 рассматриваются принципы и отдельные механизмы осуществления региональной социальной политики,3 исследуются особенности социальной политики переходного типа

1 Социальная политика и рынок труда: вопросы теории и практики. М., 1996; Социально-трудовая сфера в России в переходный период: реалии и перспективы. М., 1996; Социальная политика государства. По материалам Все-рос. конф. «Проблемы регулирования социальной политики государства». Под ред. В.Ф. Уколова. М„ 1997; Социальная политика и предпринимательство. Отв. ред. Осипов Г.В. М., 1996; Социальная политика, труд, занятость: проблемы, противоречия, перспективы. М, 1995; Социальная реабилитация населения Севера России. М., 1994; Копылова A.B. Политико-правовые, социальные и организационные проблемы формирования целей и приоритетов развития органов управления общего и профессионального образования России. Орел. 2000.

* Васютян Ю.С. Регион как субъект политической власти. Москва-Орел, 2002; Гладкий Ю.Н., Чистобаев А.И. Основы региональной политики. Спб., 1998; Баталии а И.А. Политическое управление в регионе: состояние, тенденции развития. Тула, 1997; Игнатов В.Г., Бутов В.И. Регионов еде и ие (методология, политика, экономика, право). Ростов н/Д., 1998; Сигов И.И. Региональная политика на современном этапе. Чебоксары, 1999; Экономическое созидание в регионе. Материалы конференций. Под ред. Мерцалова A.A., Давыдовой Л.В., Орлова Г.М., Самостроенко Г.М. Орел, 2002 и др.

3 Пенкова-Люейер П., Рагозина Л. Социальная политика муниципальных образований: содержание, механизмы осуществления. М., 2000; Распопов Н.П. Взаимоотношения «Центр-регионы», Основные положения региональной политики/ Регионоведение: социально-политический аспект. Н.Новгород, 2002; Смирнов С.Н. Региональные аспекты социальной политики. М., 1999; Шульберг Б., Введенский В. Региональная политика России: теоретические основы, задачи и методы реализации. М„ 2000; Кураков В .Л. Регулирование ресурсного потенциала социальной сферы региона. М., 1999; Лескин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы. М., 1997; Лескин В.Н., Швецов А.Н. Новые проблемы российских городов. Муниципализация социальных объектов: правовые и финансовые решения. М., 1999; Лескин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития. М„ 2003.

на региональном уровне,1 проблемы выравнивания социально-территориального различий,2 анализируются различные модели

3

региональной социальной политики.

Вместе с тем, необходимо отметить, что, несмотря на широкое освещение отдельных аспектов социальной политики, в отечественной научной литературе по-прежнему крайне мало целостных работ по глубокому исследованию проблемы формирования современной социальной политики России и ее региональной составляющей. В этой связи заслуживают особого внимания работы Е.Ш. Гонтмахера, В.Н. Лескина и А.Н. Щвецова, Р.П. Миригова, В.В. Воронина, М.Д. Шарыгина, С.Н. Смирнова.4

1 Строев Е,С Социальные приоритеты региона. М., 1998; Строев Е.С. На стремнине. М„ 2002; Шэрков Ф.И. Социальная политика в субъектах Российской Федерации; вопросы теории и практики (по материалам социологических исследований в Чувашской республике и других регионах). Чебоксары, 1998; «На пороге новой регионализации России». Аналитический доклад/ Под ред. В.В. Шулаева. Н. Новгород, 2001; Аванесова Г.А. Социокультурное развитие российских регионов: механизмы самореализации и региональная политика. М., 2001 и др.

4 Негина Т.В. Методические вопросы формирования ресурсного обеспечения стратегии развития социальной сферы в России. Спб., 2003; Братищев И.М. Регионам России - европейские зарплаты. М„ 2003; Доленко Д.В. Политика и территория. Основы политического реги оно ведения. Саранск, 2000; Архипова Т.Г. Государственность современной России. М-, 2003; Современная российская политика/Под ред. В. Ни кон о ва. М., 2003.

3 Шульберг Б., Введенский В. Региональная политика России; теоретические основы, задачи и методы реализации. М., 2000; Байдалова О.В. Развитие региона как социальной системы: социальные показатели и индикаторы. Волгоград, 2002 и др.

4 Ахмадеев A.A. Социальная политика в регионе: стратегия обновления и социальные технологии. Уфа, 1999; Гонтмахер Е.Ш. Социальная политика в России; уроки 90-х. М„ 2000; Лексин В.Н., Швецоэ А.Н. Общероссийские реформы и территориальное развитие. Цикл статей //Российский экономический журнал. 1999. № 4; 1999. № 11—12; 2000. К* 1; 2000. № 8; 2001. №№ 1-4; Миригов Р.П. Институт местного самоуправление как субъект осуществления социальной политики государства. М„ 1997; Смирнов С.Н, Региональные аспекты социальной политики. М., 1999; Воронин В.В., Шарыгин М.Д. Региональная политика России/Под общей ред. В.В. Воронина. Самара, 2001; Наклонов Д.Н. Региональные аспекты социальной политики. М., 2002; Беклемишева O.A., Миг-ранова Л.А. Проблемы социальной политики//Свободная мысль. 2003. j4« 6; Бобков В.Н. Оценка уровня жизни населения в Центральном федеральном округе и предложения по сокращению бедности. М., 2004 и др.

Таким образом, проведенный автором анализ степени изученности проблемы позволяет заключить, что в рамках российской политологии создана определенная теоретико-методологическая и фактологическая база для углубленного изучения сущности региональной социальной политики. Однако, на сегодняшний день эта проблема остается одной из самых актуальных, ибо многие реформы, провозглашенные на этапе перестройки так и остались не завершенными. Разработка и реализация системной региональной социальной политики федеральных и региональных органов государственной власти и местного самоуправления, институтов гражданского общества, политических партий и общественных движений находятся на этапе становления. Отстает от реальной практика рыночных отношений, формирование прогрессивных технологий и механизмов социальной политики. Что же касается реализации западных моделей социальной политики, то применение их в качестве целостной методологической основы разработанных в ней подходов и концепций к российским условиям представляется проблематичным, по крайней мере, применительно к данному периоду развития.

Таким образом, актуальность диссертационного исследования, его востребованность политической практикой, а также неразработанность феномена региональной социальной политики в политологическом контексте обусловили выбор последнего в качестве предмета анализа.

Научная гипотеза исследования состоит в том, что одним из факторов, серьезно влияющих на уровень стабильности государства и политической власти, является формирование и реализация эффективной региональной социальной политики, направленной на обеспечение в регионах Российской Федерации достойного уровня социального обеспечения и укрепление федеративных отношений.

Объект исследования - региональная социальная политика государства как совокупность федеральных и региональных отношений по формированию и реализации провозглашенных принципов социальной политики в условиях трансформации политической и социальной системы общества.

Предмет исследования — политическое содержание процесса формирования и реализации органами государственной власти и управления региональной социальной политики на федеральном и региональном уровнях.

Цель диссертационного исследования — на основе комплексного анализа сущности и основных направлений формирования и реализации региональной социальной политики выявить ее специфику, особенности разработки и осуществления, определить пути оптимизации, ориентированные на повышение устойчивости общественного развития.

Достижению данной цели способствует решение следующих исследовательских задач:

- осуществить анализ основных теоретико-методологических положений региональной социальной политики в условиях политических и экономических трансформаций общества;

- выявить и проанализировать механизмы реализации региональной социальной политики как особые политические технологии;

- определить основные направления деятельности федеральных органов государственной власти по реализации региональной социальной политики;

- исследовать содержание взаимодействия федерального центра и регионов в процессе реализации региональной социальной политики;

- сформулировать основные направления оптимизации региональной социальной политики.

Теоретико-методологическая основа исследования. В

качестве теоретической основы в работе используются труды отечественных и зарубежных ученых в области политологии, философии, юриспруденции, теории государственного управления.

Методологическую основу составили историко-философский, ценностно-нормативный, системный, сравнительный и политико-компаративный подходы к исследованию современных проблем трансформации российского общества, структурно-функциональный анализ, позволившие рассмотреть региональную социальную политику как сложную, целостную, развивающуюся систему.

Эмпирическая база исследования представлена официальными документами органов государственной власти, результатами политических и правовых исследований, данными социологических опросов.

Особую группу эмпирических источников составляют конституционные и иные нормативно-правовые акты (Федеральные Законы, Указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ,

и законы субъектов РФ в области регулирования вопросов региональной социальной политики).

В диссертации проанализированы данные статистических сборников Госкомстата, статистических бюллетеней Орловского областного комитета государственной статистики, архивные и текущие материалы законодательных и исполнительных органов власти областей Центрального федерального округа, данные периодической печати.

Диссертационное исследование выполнено в рамках п. 14 "Политическое и государственное управление: сущность, виды, функции. Понятие социального государства и социальной рыночной экономики. Проблема централизации и децентрализации управления - центральные и местные правительства. Региональная политика. Политические аспекты развития местного самоуправления" специальности 23.00.02 - политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии Паспорта специальностей ВАК РФ.

Научная новизна исследования, связанная с самой постановкой проблемы, состоит в следующем:

- осуществленный анализ проблемы позволил обосновать механизмы зависимости системных характеристик модели региональной социальной политики от политических и экономических трансформаций;

- предложен методологический подход, определяющий в качестве особых политических технологий механизмы реализации региональной социальной политики;

- осуществлен анализ деятельности федеральных органов государственной власти по реализации региональной социальной политики и обоснован объективный характер их усиления и роли на этапе модернизации российского общества;

- обоснована необходимость принятия нормативно-правовых актов, стимулирующих активность негосударственных субъектов региональной социальной политики;

- осуществленный анализ позволяет утверждать, что существует объективная необходимость оптимизации взаимодействия федерального центра и регионов в процессе реализации региональной социальной политики;

- обоснованы и сформулированы пути и методы совершенствования формирования и реализации региональной социальной

политики в Российской Федерации в соответствии с современным этапом государственного строительства.

Основные положения, выносимые на защиту:

Первое. Социальная политика в России в исследуемый период разрабатывалась с учетом предшествующего отечественно -го опыта и международных стандартов, но в пределах имеющихся возможностей государства. Отсутствие четких критериев социальной политики, научного обоснования ее стратегии, учета региональной специфики, обеспечение ее реализации минимальными финансовыми ресурсами привело к резкому снижению уровня и даже кризисности социального состояния общества.

Проанализировав основные подходы к проблеме определения сущности, основного содержания и функций социальной политики в условиях формирования социального государства, диссертант сделал вывод об отсутствии в политической науке единого определения данного вида государственной политики. По мнению диссертанта, развитие теории данного вопроса осуществляется в рамках поиска новых интерпретаций социальной политики путем обобщения теоретических подходов и их развития.

Социальная политика есть неотъемлемая часть государственной политики, представляющая собой совокупность форм и способов воздействия государства, институтов гражданского общества на социальную сферу с целью формирования механизмов, регулирующих направления развития социальных процессов в обществе.

Второе. Политическое содержание реализации региональной социальной политики в условиях политических и экономических трансформаций составляет деятельность государства по достижению целей и реализации провозглашенных принципов социальной политики. Оно включает в себя принимаемые государством меры и реальные действия, направленные на укрепление федеративных отношений, совершенствование территориального разделения труда и обеспечение достойного уровня жизни населения в регионах Российской Федерации, предполагающие предоставление гражданам социальных услуг, обеспечение социальных гарантий, социальную поддержку нетрудоспособных и малообеспеченных граждан и семей.

Современная ситуация требует разработки гибкой, динамичной, интегрированной, комплексной модели региональной социальной

политики в условиях политических и экономических трансформаций. Гибкость должна обеспечиваться путем применения различного инструментария, с учетом глобальных и общегосударственных факторов, а также сочетанием в федеральной социальной политике множества локальных политик каждого ее региона. Развитие региональной социальной политики определяется динамикой происходящих социальных процессов, расширением спектра социальных проблем, а также децентрализацией самой социальной сферы под влиянием процессов трансформации политической системы в России.

Третье. В настоящее время региональные особенности процессов социального развития требуют адекватного отражения при формировании системы мер государственного регулирования, направленных на создание равных условий для социального развития населения всех регионов Российской Федерации и предотвращение возникновения очагов социальной напряженности.

Автор считает, что специфика влияния федерального центра на формирование и реализацию региональной социальной политики органами государственной власти определяется, прежде всего, механизмами реализации региональной социальной политики -политическими технологиями, регулирующими социальную сферу. По мнению диссертанта, организационный, правовой и финансовый механизмы реализации социальных функций государства федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации нуждаются в дальнейшем совершенствовании.

Четвертое. Анализ деятельности федеральных органов государственной власти по реализации региональной социальной политики позволяет соискателю утверждать, что она направлена, ( прежде всего, на осуществление политической функции сохране-

ния государственной целостности.

Исходя из этого автор приходит к выводу, что схема перераспределения полномочий в социальной сфере и обеспечивающих их финансовых ресурсов должна исходить из концепции, суть которой заключается в преобладающей роли государства в осуществлении социальных функций и упрочении взаимосвязей Федерации и ее субъектов.

Пятое. Цели региональной политики федерального Центра в сфере социальной политики можно подразделить на политические,

| социальные, экономические, демографические. Указанные цели

определяют направления совершенствования взаимодействия I федерального центра и региона в сфере социальной политики.

^ Важнейшим направлением совершенствования региональной

социальной политики автор считает оптимизацию взаимодействия в системе «Центр-регионы». Региональное государственное уп-; равление в современной России наиболее полно реализовано

{ на уровне регионов. Адекватное выражение интересов региона

по линии взаимодействия с центром возможно лишь тогда, когда | налажены сбалансированные взаимосвязи структурных элемен-

тов самого региона. Регион подобен в миниатюре государству 1 в целом и поэтому все проблемы и противоречия, имеющиеся на

уровне государственной системы, переносятся на регион, конечно, с разной степенью выявленности и напряженности. ) Шестое. Анализ деятельности субъектов социальной полити-

ки Центрального федерального округа свидетельствует, что на региональном уровне не просто реализуются функции федеральной социальной политики, но наблюдаются и попытки самостоятельного формирования социальной политики и механизмов ее осуществле-1 ния. Иными словами, ухудшение социально-демографических пока-

( зателей большинства субъектов Федерации провоцирует развитие

процессов децентрализации в социальной сфере.

В качестве направлений совершенствования деятельности региональных органов государственной власти в социальной сфере автор выделяет укрепление адресности социальных выплат; совершенствование правового, финансового, организационно-управленческого механизмов реализации региональной социальной политики. Практическая значимость исследования. ^ Проведенное в диссертации исследование формирования и

реализации региональной социальной политики позволяет теоретически осмыслить понятие, сущность и политическое содержание данного направления государственной деятельности, проанализировать региональные приоритеты и специфику данного процесса ее реализации, определить критерии оценки эффективности, наметить пути оптимизации региональной социальной политики, что дает возможность:

- конкретизировать методологические подходы для дальнейшей теоретической разработки общественно-политических проблем

и совершенствования мероприятий по реализации региональной социальной политики;

- применять выводы и положения диссертационной работы для исследования и прогнозирования развития социально-политических событий в регионах России;

- пополнить новым теоретическим и эмпирическим материалом учебные курсы таких дисциплин как «Социальная политика», «Региональная политика», «Система государственного и муниципального управления», преподаваемых в высших учебных заведениях и в системе подготовки, переподготовки и повышения квалификации государственных и муниципальных служащих и их резерва;

I

- использовать основные положения и выводы диссертаци-■ онного исследования в практической деятельности органов государственной власти в социальной сфере.

Апробация работы. Работа обсуждалась на заседании кафедры политологии, государственного и муниципального управле-| ния Орловской региональной академии государственной службы,

на заседании комиссий Орловского областного Совета народных депутатов и Управления социальной защиты населения администрации Орловской области. Ряд теоретических положений и выводов обсуждался на областных, региональных и международ-( ных научно-практических конференциях; а также реализуется в

; практической деятельности Управления социальной защиты на-

селения администрации Орловской области. Структура диссертационной работы.

Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников и литературы.

<

! II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

«

' Во введении обосновывается актуальность выбранной темы,

характеризуется степень ее научной разработанности, определя-* ются объект, предмет и методологические основы диссертацион-

I ной работы, формулируются цель и задачи исследования,

раскрываются его научная новизна и практическая значимость.

В первой главе «Теоретико-методологические основы региональной социальной политики» анализируются сущность, основное содержание и функции региональной социальной политики в условиях политических и экономических трансформаций.

■ Изучение содержания актуальных вопросов позволило опреде-

I лить некоторые тенденции, обуславливающие возрастание роли ре-

; гиональной социальной политики в период становления российского

\ федерализма. При этом обращается особое внимание на то, что под

влиянием процессов трансформации политической системы в ; России происходила децентрализация самой социальной сферы. В

то же время, поддержание господствующей роли государства в регулировании социальных проблем особенно необходимо в услови-I ях политических и экономических трансформаций. Любая попытка

государства самоустраниться от выполнения обязательств, абстрагироваться от социальных проблем, приводит к их углублению, способ' ствует дальнейшему ухудшению общей социальной ситуации. | В диссертации отмечается, что обозначившиеся в ходе проводимых реформ тенденции усиления региональной диффе-! ренциации объяснимы не только зависимостью регионов от исторически сложившейся специфики размещения производства по территории страны, но и наличием комплекса причин, связанных с процессами модернизации социально-политического пространства страны: во-первых, действием рыночной конкуренции, неодинаковой адаптируемости к рынку регионов с разной структурой экономики; во-вторых, значительным ослаблением регулирующей роли государства, в частности, сокращением государственной финансовой поддержки, отменой большинства региональных экономических и социальных компенсаторов.

В работе обоснованы механизмы зависимости системных характеристик модели региональной социальной политики от политических и экономических трансформаций.

г

По мнению автора, общая схема мероприятий, проводимых 1 в рамках региональной социальной политики, на данный мо-

мент по целому ряду признаков по-прежнему, во многом, соответствует советской:

- как и ранее, социально-экономические преобразования сориентированы исключительно на обеспечение количественного общегосударственного экономического эффекта;

- селективная региональная политика подвержена конъюнктурным (по большей части политическим) предпочтениям;

- федеральный центр продолжает ориентироваться на прежние ; принципы построения отношений между Федерацией и ее субъектами

в условиях, когда он не располагает достаточными (сравнимыми с советским периодом) экономическими, социальными и политическими возможностями реализации подобных отношений.

Диссертант обосновывает положение, что в этих условиях, главным и перспективным содержанием региональной социальной политики должно в полной мере стать освоение правильно выстроенной системы приоритетов, механизмов эффективного использования ресурсов, выделяемых на социальные цели.

Автор подчеркивает, что единый подход к понятию «региональная социальная политика» в силу сложной организационной структуры и многофункциональности данного политического ;; института еще не сформирован.

Региональную социальную политику соискатель рассматривает в широком смысле как политическую деятельность и политические отношения по поводу укрепления федеративных отношений, совершенствования территориального разделения труда и обеспечения достойного уровня жизни населения в регионах Российской Федерации. , В узком понимании, региональная социальная политика — это

деятельность органов государственной власти федерального центра и регионов по формированию механизмов регуляции социальных процессов (улучшение условий жизнедеятельности населения в регионе) в контексте общероссийских тенденций развития. I В диссертации подчеркивается, что в переходный период реги-

I ональная социальная политика становится многоцелевой. Основное

( место, по мнению соискателя, занимают следующие ее направления:

1) обеспечение экономических, социальных, правовых и орга-{ низационных основ федерализма в Российской Федерации;

2) реализация единых минимальных социальных стандартов и равной социальной защиты, гарантирование конституционных прав граждан, независимо от экономических возможностей регионов;

3) выравнивание межрегиональных различий в доходах населения, уровне занятости, социальной инфраструктуре, коммуни-

I кациях, состоянии окружающей среды и т.д.;

4) максимальное использование природно-климатических и экономических особенностей регионов.

Таким образом, в диссертации показана взаимосвязь успешного проведения политико-экономических преобразований в

1 современной России с расширением их социальной направлен-

; ности, обеспечить которую призвана эффективная региональная

! социальная политика.

\ Во второй главе «Влияние федерального центра на фор-

: мирование и реализацию региональной социальной поли-

£ тики» исследуется специфика влияния федерального центра на

\ формирование и реализацию региональной социальной политики.

' Автором отмечается, что в России, как государстве с федера-

| тивным устройством, существует определенная специфика управ-

ления региональным развитием. | Анализ механизмов реализации региональной социальной по-

т литики позволил соискателю утверждать, что существовавшие ра-

нее концепции региональной социальной политики переходного | периода были труднореализуемы из-за следования в большинстве

| случаев их авторами чувству «социальной справедливости», а не

1 объективным экономическим расчетам. Кроме того, в период ре-

( форм 90-х годов произошло резкое ослабление роли органов госу-

дарственной власти не только в хозяйственной и социальной сферах, но и в охране правопорядка и национальной безопасности. 1 По мнению автора, в современных условиях региональное

управление должно иметь комплексный характер, опираться на политическую, экономическую, социальную и административно; правовую базы и носить социально-ориентированный характер по * решению первоочередных задач, в качестве которых выступают: | повышение уровня жизни каждого человека; создание благоприятной среды жизнедеятельности людей и формирования среднего класса; социальная защищенность малообеспеченного населения; обеспечение занятости и др. ; В процессе регионализации социальной политики растущее значение приобретает оптимальное сочетание сократившегося регулирования из центра, правительственными ведомствами, с региональным и местным регулированием. 1 Речь идет, прежде всего, о сочетании общих законодательных норм и принципиальных установок, единых для всей страны, со спецификой их применения, с их преломлением в конкретной ситуации, с местной инициативой.

Государство в лице федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской

Федерации располагает правовым, организационным, экономическим механизмами реализации социальных функций.

Преследуя реализацию политической функции сохранения государственной целостности, федеральный Центр не всегда обеспечивает реализацию социальной функции. В итоге принятые на федеральном уровне социальные законы, изначально имеющие множество противоречий и недоработок, инициируют и "тиражируют" _ многие свои недостатки в законодательство субъектов.

Реализация региональной социальной политики определяет степень легитимности существующей политической системы. В работе в качестве негативного опыта отмечается использование социальных проблем регионов как средства для манипулирования общественным мнением (и голосами избирателей), удовлетворения политических амбиций.

Анализ правового обеспечения региональной социальной политики позволил диссертанту заключить, что актуальной задачей является системное упорядочение всего объема правового регулирования и обеспечения региональной социальной политики российского государства. , Не менее сложными представляются задачи реформирова-

ния организационного механизма реализации региональной социальной политики: } , во-первых, существующие управленческие структуры на фе-

деральном уровне практически не объединены в единую административную систему. В настоящий момент, в целях устранения

I

имеющегося организационного дисбаланса, представляется крайне актуальным усиление управленческого начала в деятельнос-I ти Министерства здравоохранения и социального развития

Российской Федерации. В ходе административной реформы оно должно стать центром, от которого бы зависела ситуация в стране и социальная политика правительства;

во-вторых, существенные региональные различия усложняют модель взаимодействия Федерального Центра и регионов. В диссертации содержатся предложения о дальнейшем совершенствовании типологии регионов и о всероссийской программе создания социальных паспортов регионов, поскольку эффективность реализации региональной социальной политики государства и собственно социальной политики регионов в настоящее время определяется не только

формами государственного регулирования территориального развития, но и совокупностью специальных механизмов и факторов ресурсоо-беспечения социальной поддержки населения того или иного региона.

Автор приходит к выводу о том, что целью административной рефорхмы должно стать преодоление социального противоречия между высоким творческим потенциалом саморазвития социальных систем и низким уровнем управленческих воздействий, которые пока носят хаотический характер, особенно на региональном уровне.

Третья глава исследования «Оптимизация деятельности региональных органов государственной власти в сфере социальной политики» посвящена определению основных направлений совершенствования региональной социальной политики.

Автором отмечается, что региональное государственное управление в современной России наиболее полно реализовано на уровне субъектов федерации, в которые и перенесен центр тяжести реформирования экономики и общества в целом. Они имеют достаточные возможности для эффективного функционирования, используя внутренний потенциал и внешнюю поддержку центра. Однако, реализация возможностей самостоятельного развития регионов происходит медленно, и более того, во многих регионах не прекращается спад производства, материального и духовного обнищания населения, ухудшение окружающей среды жизни людей. К тому же, углубилась социально-экономическая асимметрия между регионами. Наряду с регионами-донорами появились депрессивные и отсталые регионы. Все это требует активизации и дифференциации региональной политики, направленной на достижение долго- и краткосрочных целей.

Среди причин появления негативных социально-экономических процессов и явлений автором отмечаются следующие: сохранение двойственной федеральной политики по отношению к национально-территориальным и административно-территориальным образованиям, отсутствие стратегии социально-экономического развития страны и ее регионов.

По мнению соискателя, цели Федерального Центра в сфере социальной политики можно определить следующим образом:

1) политические - сохранение целостного федерального государства и обеспечение соблюдения социальных прав человека и гражданина на территории Российской Федерации;

2) социальные - достижение социальной и территориальной справедливости;

3) экономические - переход всех регионов на постиндустриальный уровень, а также соответствие экономического вектора развития социальному;

4) демографические - расширенное воспроизводство здоровых людей.

Автор полагает, что подлинной целью федеративной реформы, инициированной президентом, было изменение властной конфигурации, ослабление глав регионов как альтернативного средоточия власти. И эта цель в целом была достигнута. Задача поощрения демократизации в регионах Центром явно не ставилась, хотя у него имелись для этого реальные возможности.

Особый интерес с рассматриваемой точки зрения представляет политическая ситуация на уровне регионов, делающая возможным (или невозможным) функционирование публичной сферы, | а следовательно - и проведение эффективной социальной поли-

тики, отвечающей интересам общества.

В современном виде федеральная помощь субъектам Федерации не отвечает указанным требования. > Отношения типа "Центр-регион", "Регион-регион" являют-

ся сложными и противоречивыми. В них переплетаются разноуровневые процессы, сталкиваются противоречивые интересы, рассмотрение которых требует разработки и применения новых приемов их согласования. '( Эта ситуация вызывает необходимость уточнения курса со-

циально-политического развития страны в сторону перехода к качественно новому курсу в разграничении полномочий между федерацией и ее субъектами в вопросах реализации социальной политики.

»• Требуется срочная локализация социальных последствий

связанных со сменой политического курса государства, согласованное решение проблем в социальной сфере.

Автор отмечает, что в реализации социальной политики можно отметить некоторые действия федеральных органов, но в формировании социальной политики в регионе деятельность федерального Центра носит декларативный характер.

Исследование путей оптимизации взаимодействия федерального центра и региона в сфере реализации социальной политики позволяет автору сделать вывод о том, что адекватное выражение интересов региона по линии взаимодействия с центром возможно лишь тогда, когда налажены сбалансированные взаимосвязи структурных элементов самого региона. Регион подобен в миниатюре государству в целом и поэтому все проблемы и противоречия, имеющиеся на уровне государственной системы, переносятся на регион, конечно, с разной степенью выявленности и напряженности.

Анализ системы законодательства областей Центрального федерального округа позволяет автору утверждать, что блок социальных законов чрезвычайно мал по сравнению с законодательством в других областях общественной жизни. Данный факт, безусловно, является негативным аспектом деятельности региональных законодателей, поскольку в условиях движения к социальному правовому государству одним из приоритетных направлений законотворческой деятельности, в том числе и в субъектах РФ, должна быть социальная сфера.

Учитывая наметившийся в 2003-2004 годы рост ключевых экономических показателей развития, условия осуществления социальной политики в Центральном федеральном округе оцениваются соискателем как благоприятные. Существуют резервы повышения эффективности социальной политики.

Анализ деятельности субъектов социальной политики областей Центрального федерального округа позволяет автору сделать вывод о том, что на региональном уровне не просто реализуются функции федеральной социальной политики, но наблюдаются и попытки самостоятельного формирования социальной политики и механизмов ее осуществления. Иными словами, ухудшение социально-демографических показателей большинства субъектов Федерации провоцирует развитие процессов децентрализации в социальной сфере.

В этих условиях основные направления реформирования региональной социальной политики необходимо связывать с укреплением адресности социальных выплат; совершенствованием правового, финансового, организационно-управленческого механизмов реализации региональной социальной политики.

t

i

В заключении автором формулируются основные выводы, ^ предложения и практические рекомендации, определяемые дис-

сертационным исследованием и направленные на оптимизацию региональной социальной политики.

Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях автора:

1. Лебедев А.А., Кравченко. Н.Ю. Стратегия независимой жизни. - Орел: Типография "Труд", 2002. (4,2 п. л.). ! 2. Лебедев А.А. Влияние федерального центра на формиро-

вание и реализацию региональной социальной политики. - Орел: ' Изд-во ОРАГС, 2002. (2 п. л.).

1 3. Лебедев А.А. Региональный уровень реализации социаль-

ной политики//Материалы международной научно-практической интернет-конференции "Национальная идея и национальная безопасность современной России" (1 ноября - 30 декабря 2002 г.). -| Орел: Изд-во ОрелГТУ, 2002: (0,2 п. л.).

I 4. Лебедев А.А. Проблемы оценки эффективности социаль-

ной политики//Материалы международной конференции молодых ученых "Российская государственность: истоки, становление, развитие, проблемы" (10 апреля 2003 г.)". - Орел: Изд-во ОРАГС,

2003. (0,2 п. л.).

5. Лебедев А.А. Проблемы становления региональной социальной политики в Российской Федерации//Федеративные отношения и региональная социально-экономическая политика. № 6.

2004. (0,4 п. л.).

J

I t

11123 05

Отпечатано в издательстве Орловской региональной академии государственной службы. Заказ № 191. Тираж 100 экз. Объем 1,0 п. л. 60 х 84 1/16. Подписано в печать 25.05.2004 г.

I

I.