автореферат диссертации по социологии, специальность ВАК РФ 22.00.08
диссертация на тему: Эффективность управления государственной службой Российской Федерации в условиях административной реформы

Полный текст автореферата диссертации по теме "Эффективность управления государственной службой Российской Федерации в условиях административной реформы"

00461128/

На правах рукописи

Галиуллин Тимур Талгатович

ЭФФЕКТИВНОСТЬ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБОЙ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В УСЛОВИЯХ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ

Специальность 22. 00. 08 - «Социология управления»

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата социологических наук

Уфа-2010

2 1 ОПТ гт

004611287

Работа выполнена на кафедре государственного и муниципально! управления ГОУ ВПО «Башкирская академия государственной службы управления при Президенте Республики Башкортостан»

Научный руководитель: Халиков Марат Ильич

кандидат философских наук, профессор

Официальные оппоненты: Голиков Владимир Дмитриевич

доктор социологических наук, профессор

Ураев Раиль Рауфович

кандидат социологических наук, доцент

Ведущая организация Российская академия

государственной службы при Президен Российской Федерации

Защита состоится "28" октября 2010 года в 16.30 часов на заседай диссертационного совета Д 212.013.05 в ГОУ ВПО «Башкирск государственный университет» по адресу: 450074, Уфа, ул. Заки Валиди, 3 аудитория 345.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке ГОУ ВП

«Башкирский государственный университет»

Автореферат диссертации размещен на сайте: http://www.bashedu.ru

Автореферат разослан "27" сентября 2010 г.

Ученый секретарь диссертационного совета Д.С.Н., профессор (^Л^уС— ф.Б. Бурханова

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. В современном мире государственная служба является важнейшим атрибутом правового государства. Государственная служба - ключевой социальный институт, призванный обеспечивать управленческие функции государства посредством государственных органов. Решая обширный комплекс задач, государственная служба оказывает непосредственное влияние на прочность и целостность государственной власти, а также на ее авторитет. В свою очередь, полноценное функционирование государственной службы возможно только в том случае, если сформирована эффективная система управления ею.

В ходе формирования и развития государственной службы в Российской Федерации, начиная с середины 90-х годов, приоритетным и стратегически важным направлением была определена необходимость формирования системы управления государственной службой. За этот сравнительно небольшой период был принят целый ряд федеральных законов, президентских указов, а также концепций и программ, направленных на организацию системы управления государственной службой. В нормативных актах и научной литературе утверждаются понятия «орган управления государственной службой», «система управления государственной службой». Появление специальных государственных органов - Совета по вопросам государственной службы при Президенте РФ и Совета по кадровой политике при Президенте РФ, а также Управления по вопросам государственной службы в составе Администрации Президента РФ позволило сделать определенный шаг в процессе формирования российской организационной модели управления государственной службой.

Тем не менее, в системе управления государственной службой Российской Федерации еще существуют серьезные проблемы: концептуальная неопределенность федеральной и региональной систем управления государственной службой, отсутствие специального органа управления, недостаточный уровень развития технологий управления персоналом государственной службы и т.д. Это во многом позволяет определить управление государственной службой как еще весьма неэффективную систему.

Кроме того, актуальность темы обусловлена недостаточностью научных исследований, посвященных проблемам построения организационной модели управления государственной службой в Российской Федерации и повышения ее эффективности. Все это актуализирует необходимость создания эффективной модели управления государственной службой в Российской Федерации.

Степень научной разработанности темы исследования. Проблема эффективности управления государственной службой носит междисциплинарный характер, что обуславливает необходимость ее изучения в экономических, юридических, социологических, психологических и других дисциплинах. В научной литературе рассматриваются вопросы формирования и развития профессиональной структуры государственной службы, технологии ее управления в зарубежных странах, однако исследований, посвященных

повышению эффективности управления государственной службой в Российской Федерации, пока недостаточно.

Теоретико-методологической основой изучения проблем управления государственной службой выступили фундаментальные труды зарубежных авторов по теории социологии, социологии управления и организаций, теории социального управления и менеджмента: М. Вебера, М.Х. Мескона, Ф. Тейлора, Л. Урвика, А. Файоля, Ф. Хедоури, Г. Эмерсона, Т. Парсонса и других.

Среди современных зарубежных исследователей, занимающихся проблемами повышения эффективности системы государственного управления и государственной службы, можно выделить Г. Саймона, К. Даудинг, Т. Питерса, Р. Уотермена, Д. Осборна, П. Пластрика, С. Роуз-Аккерман, Ф. Жюльен и др.

Рассматривая современные методологические проблемы и подходы к управлению, нельзя обойтись без работ, которые раскрывают сущность и концептуальные основы базовых управленческих теорий - как современных, так и существующих с начала прошлого столетия. В основном это работы Э.Н.Ожиганова, В.П. Макаренко, В.И. Спиридоновой, В.Г. Графского, В. Д. Голикова, В.А. Блюмкина, A.C. Панарина, H.H. Крадина и другие.

Теоретическим основам концептуальных проблем управления в нашей стране также уделяется существенное и пристальное внимание. В основном это работы В.Г. Афанасьева, А.П. Прохорова, В.Г. Граждана, В.Ф. Уколова, В.И. Кнорринг, Г.Е. Зборовского, Н.Б. Костиной, И.М. Слепенкова, Ю.П. Аверина, Р.Т. Насибуллина, В.Г. Глущенко, A.M. Омарова, Г.В Осипова, А.И. Кравченко, В.И. Патрушева, И.И. Мазур, В.Д. Шапиро, О.С. Виханского и других авторов.

Современная российская система государственного управления и государственной службы находится на пути трансформации и перехода на новый, современный уровень развития. Эти процессы рассматриваются в работах Г.В. Атаманчука, А.П. Алехина, В.Д. Граждана, А.Ф. Ноздрачева, В.А. Козбаненко, В.П. Мельникова, Ю.Н. Старилова, В.В. Черепанова, В.Е. Чиркина, М.И. Халикова и др.

Проблемам государственно-административного управления и государственной службы зарубежных стран посвящены работы И. А. Василенко, Г.П. Зинченко, Е.А. Литвинцевой, A.B. Оболонского, Е.В. Охотского, C.B. Пронкина, O.E. Петруниной и др.

Вопросы повышения эффективности социального управления достаточно подробно отражены в работах И.В. Прангишвили, В.В. Черепанова, В.И. Якунина, А.Г. Гричук, А. Турчинова, Д. Маслова, Д. В. Баснака и др. Содержащиеся в их работах положения позволяют более глубоко и осмысленно подойти к рассмотрению проблемы оценки эффективности управления государственной службой.

Отдавая должное значительному вкладу западных и отечественных ученых, нельзя не отметить необходимость в систематизации и обобщении, а также в переосмыслении разработанных ранее подходов с учетом современной ситуации. Это во многом обусловило актуальность и возможность нашего исследования.

Теоретико-методологической базой исследования являются исходные положения и принципы основных теорий и концепций в области социологии управления; социального менеджмента; государственного управления, социологии институтов, организаций и процессов, а также ряда других обществоведческих наук (политология, юриспруденция, экономика, психология и другие), представляющих особую значимость для изучения проблем эффективности управления государственной службой.

Нормативно-правовую основу диссертации составляют положения Конституции Российской Федерации и Конституции Республики Башкортостан, федерального и регионального законодательства, касающиеся системы государственной службы.

В ходе исследования были использованы междисциплинарный, системный, сравнительный, структурно-функциональный методы, а также социологический опрос как метод сбора эмпирической информации. Междисциплинарный подход позволил привлечь и использовать для обоснования сформулированных в диссертации теоретических положений и выводов, результаты фундаментальных и прикладных исследований в различных сферах обществознания. Системный подход способствовал формированию нового метода оценки эффективности управления социальными институтами, а также предоставил возможность проанализировать состояние и раскрыть особенности управления государственной службой в Российской Федерации. Структурно-функциональный анализ был направлен на изучение роли управления в системе функций государственной службы, а также рассмотрение структуры управления государственной службой, основных принципов и тенденций развития этой структуры. Сравнительный (компаративистский) подход дал возможность выявить особенности российской модели управления государственной службой на основе исследования систем управления государственной службой за рубежом и предоставить наиболее оптимальную и эффективную организационную модель управления государственной службой в Российской Федерации.

Среди методов сбора и анализа эмпирических данных применялись вторичный анализ статистических и социологических данных, анализ документов, анкетирование.

Эмпирическая и информационная база исследования представлена материалами, полученными в рамках социологических исследований:

1) Результаты анкетирования, проведенного автором в 2008-2009 гг. среди государственных служащих Республики Башкортостан и населения (не имеющего профессионального отношения к государственной службе). По каждой группе сформирована пропорциональная выборочная совокупность, сбалансированная по трем квотным признакам для населения (пол, возраст, образование), и по пяти - для госслужащих (пол, возраст, образование, стаж государственной службы и группа занимаемых должностей). Сбор информации осуществлен посредством анкетного опроса каждой группы по специальным анкетам. Общее количество опрошенных составляет 600 человек, данная

численность обеспечивает в исследуемых совокупностях статистически значимые группы по каждому признаку выборки.

2) Данные социологических исследований, проведенных ведущими российскими центрами: «Общественное мнение - 2008», Левада-Центр; «Оценка работы органов власти и их влияния на экономику», ФОМ, 2008; «Эффективность российской бюрократии», Социологические исследования, 2006 г., № 3; «Отношение населения к деятельности органов государственной власти и муниципального управления по оказанию государстве - 2005 г.», РАГС, 2005; «Управление государственной службой Российской Федерации», РАГС, 2004; «Оценка деятельности органов государственной власти: апрель 2000 года», ФОМ, 2000; «Оценка деятельности органов государственной власти», ФОМ, 1998.

3) Результаты компаративного анализа опыта организации государственной службы в странах Западной Европы и США, основанного на изучении законодательства зарубежных стран, мемуарах государственных деятелей, а так же на материалах публикаций и периодической печати иностранных исследователей.

4) Законодательные и нормативно-правовые акты Российской Федерации и Республики Башкортостан, публикации в периодической печати, информационные передачи в электронных СМИ, информация из сети Интернет, электронные базы справочно-правовой информации и т.д.

Объектом диссертационного исследования является система управления государственной службой.

Предметом исследования является эффективность управления государственной службой в Российской Федерации и пути ее повышения.

Цель исследования - теоретико-методологический анализ, социологическая оценка и разработка путей повышения эффективности управления государственной службой Российской Федерации в условиях современной административной реформы.

Достижение цели исследования предполагало решение следующих задач:

1) Анализ существующих концепций государственного управления и государственной службы в отечественной и зарубежной теории, а также сложившихся подходов к оценке эффективности системы государственного управления.

2) Раскрытие сущности и природы эффективности как социологической категории, в том числе в системе государственного управления и государственной службы.

3) Анализ опыта развития и методов повышения эффективности системы управления государственной службой в западных странах, оценка возможности экстраполяции этих методов на практику современной России.

4) Выявление степени эффективности системы управления государственной службой в Российской Федерации и Республике Башкортостан.

5) Разработка методологии оценки эффективности управления государственной службой и определение возможностей ее применения в практике государственного управления.

6) Выявление основных проблем и путей повышения эффективности управления государственной службой в Российской Федерации и выработка соответствующих рекомендаций и предложений.

Основная гипотеза исследования заключается в том, что эффективность управления государственной службой представляет собой не просто соответствие результата управления государственной службой поставленным целям, а является комплексным показателем, включающим взаимодействие ключевых и тесно связанных между собой элементов: объект, функция, ресурс и результат.

Научная проблема исследования заключается в том, что качественное повышение эффективности управления государственной службой в Российской Федерации в недостаточной мере подкреплено теоретико-методологическим анализом эффективности управления государственной службой как категории социологии управления.

Область научного исследования соответствует специальности 22. 00. 08 - «Социология управления». В работе государственная служба рассматривается как социальный институт и предмет социального анализа.

Результатом проведенного исследования являются следующие положения, которые составляют его научную новизну и выносятся на защиту:

• Уточнено содержание и дано определение основных категорий диссертационного исследования: управление - последовательное взаимодействие элементов системы посредством их организации и координации между собой и с внешней средой, обеспечивающее функционирование, совершенствование и развитие этой системы; управление государственной службой - это функция государства, направленная на обеспечение функционирования и развитие госслужбы посредством организации и координации как элементов госслужбы между собой, так и государственной службы с внешней средой. Иногда управление госслужбой представляют как последовательное и целенаправленное воздействие государства и общества на государственную службу. Это верно только отчасти, поскольку управление предполагает не только субординационные связи (идущие сверху вниз по управленческой вертикали), но также координационное и реординационное взаимодействие.

• Предложена авторская классификация т видов эффективности, более точно отражающая содержание данного понятия. Обоснована типология эффективности по четырем ключевым элементам:

1) эффективность по субъекту - может быть биологической, технической и социальной и определяется субстанциональной принадлежностью самого субъекта. В рамках социальной эффективности можно выделить эффективность социальных подсистем: эффективность

общества, государства, государственной службы, государственного служащего, а также эффективность человека, семьи, предприятия и т.д.

2) эффективность по функции, т.е. с позиции видов деятельности, функций органов государственного управления. В данном случае эффективность управления государственной службой необходимо рассматривать с точки зрения эффективности его функций.

3) эффективность по ресурсам, к которым в системе управления государственной службой можно отнести: кадровый, организационный, административно-правовой, материально-технический, социальный, финансовый и другие ресурсы. При оценке эффективности в системе управления государственной службой необходимо не только учитывать реализованный ресурс (затраты), но и соизмерять его с потенциальными возможностями.

4) эффективность по результату как соотношение возможного и полученного (полное достижение, частичное или отсутствие такового). Результат управления государственной службой может быть организационным, кадровым, социальным, идеологическим, финансовым и т.д.

На основе данной классификации была разработана авторская методика оценки эффективности управления государственной службы. Обосновано, что данная методология оценки эффективности управления государственной службой, в отличие от существующих, является более конкретной и полной.

• На основе сравнительного (компаративистского) анализа систем управления государственной службы Российской Федерации и стран Западной Европы и США предложено несколько моделей управления государственной службой, которые являются прямым отражением уровня развития всей системы государственного управления.

1) Прямое подчинение государственной службы высшим политическим органам (Президент, Парламент), что в большинстве случаев прописано в Основном законе государства. В этом случае участие специального органа управления государственной службой сводится лишь к консультативному обеспечению управленческих решений высших политических органов. По существу создание такого органа не обеспечивает установления полноценной системы управления государственной службой, ибо орган не наделяется какими-либо специальными полномочиями и становится неким «помощником» высшего политического органа государства.

2) Закрепление специального статуса за органом управления государственной службой. Во-первых, происходит его выделение из политической системы власти, но при сохранении его подотчетности высшим государственным органам (Президенту и/или Парламенту). Во-вторых, обозначается его политико-правовой статус: делегирование функций, которые, по сути, тождественны функциям и полномочиям правительства - создание некоего «над-министерства», которое курирует вопросы, связанные с управлением как государственной службой в целом, так и ее подведомственных структур. Создание таких независимых органов - необходимая мера для

укрепления формирующейся системы управления государственной службой. Как показывает история развития государственного управления в зарубежных странах, специальный орган вводится всегда там, где происходят серьезные концептуальные изменения в подходах к государственной службе и практике ее организации. Подобная система представлена сегодня в ФРГ, Великобритании.

• Имманентная система управления государственной службой. Эта система предполагает распределение полномочий между специально созданными органами, обладающими независимым друг от друга статусом, но подконтрольными единому координационному центру управления. Такая система управления свойственна государствам с нормативно и морально устоявшимся институтом государственной службы, обладающим качественной внешней и внутренней самоорганизацией, профессиональным обучением и подбором персонала, системой стимулирования госслужащих и уровнем их ответственности представлена в США.

• Разработана и обоснована оптимальная система управления государственной службой для Российской Федерации и Республики Башкортостан, а также методы и пути ее внедрения. Предлагаемая система основана на формировании специального федерального органа управления государственной службой, обладающего особым статусом и наделенного достаточными полномочиями, в том числе, в сфере реформирования государственной службы. Организационно-правовой статус системы управления государственной службой должен обеспечить принцип единства и целостности государственной службы, как на федеральном, так и на региональном уровнях. Территориальные подразделения органа управления федеральной государственной службой должны иметь ясную, четкую и рациональную систему взаимодействия с региональными органами управления государственной гражданской службой субъектов РФ.

Предлагается создать систему научно-теоретической, нормативно-правовой и организационно-кадровой деятельности субъектов управления (руководителей, должностных лиц, кадровых служб), направленной на поддержание и координацию функций государственной службы. Верхний уровень механизма управления занимает концепция управления государственной службой, представляющая собой систему теоретических положений, идей и принципов регулирования государственной службы как профессиональной служебной деятельности. Второй уровень - это постоянно развивающаяся нормативно-правовая база, регулирующая систему управления госаппаратом. Это действующее законодательство о государственной службе - важный уровень управления, которому должно уделяться постоянное внимание. Третий уровень механизма управления - кадровый, то есть это специалисты органов управления государственной службой. Четвертый уровень - организационный -определяет систему органов управления и распределение ответственности и полномочий внутри системы управления. Пятый уровень в механизме управления госслужбой - это технологический. Он представляет собой

процессы, формы и методы управления государственной службой и ее персоналом.

Все элементы этих уровней должны быть взаимосвязаны и дополнять друг друга, что, собственно, обеспечивает системность управления государственной службой.

Теоретическая значимость исследования состоит в приращении знаний в области социологии управления, углубляющих понимание содержания управления как важного фактора повышения эффективности государственной службы. Анализ управления государственной службой Российской Федерации расширяет теоретические представления о возможностях его реформирования в ближайшее время. Введение в научный оборот новой социологической информации позволяет исследовать проблему повышения эффективности управления государственной службой в Российской Федерации с позиций общего и особенного.

Практическая значимость исследования заключается в возможности применения его результатов работе со слушателями и студентами ВУЗов, в разработке учебных курсов «Государственное и муниципальное управление», «Государственная служба» и «Зарубежный опыт организации государственной службы» и т.п.

Результаты данного исследования могут быть использованы в рамках совершенствования системы управления государственной службой в Российской Федерации и Республике Башкортостан, а также использованы в подготовке соответствующих нормативных актов.

Апробация результатов исследования. Результаты проведенного исследования отражены в девяти научных публикациях автора, в том числе в журналах «Вестник Поволжской академии государственной службы и управления» и «Вестник Башкирского Государственного Университета», рекомендованных ВАК Минобрнауки для опубликования результатов диссертационных исследований. Диссертант является соавтором учебного пособия «Зарубежный опыт государственной службы»1, в котором в существенной мере отражена компаративистская составляющая диссертационного исследования.

Диссертант апробировал результаты исследования в преподавании курсов «Зарубежный опыт государственной службы», «Зарубежный опыт государственного управления» для слушателей, обучающихся по специальности «Государственное и муниципальное управление» в Башкирской академии государственной службы и управления при Президенте Республики Башкортостан.

Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, включающих пять параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.

1 Халиков М.И., Галиуллин Т.Т. Зарубежный опыт государственной службы. Учебное пособие - Уфа: РИО БАГСУ, 2007. -108 с.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Во введении обосновывается актуальность темы, анализируется степень научной разработанности, излагаются основные цели и задачи, определены объект и предмет исследования, охарактеризованы теоретико-методологические основы, эмпирическая и информационная база, раскрыта научная новизна, теоретическая и практическая значимость полученных в процессе работы результатов.

В первой главе «Теоретические н методологические основы исследования эффективности управления государственной службой» выявлены значимые для целей и задач исследования теоретико-методологические принципы, проводится анализ эффективности управления государственной службой, выявлены основные направления изучения и степень разработанности проблемы в классической и современной социологии, разработан понятийно-терминологический аппарат.

Первый параграф «Эффективность социального управления как предмет социологического исследования» посвящен анализу основных понятий, используемых в диссертационном исследовании.

Изучение эффективности социального управления сегодня требует более точного и детального анализа категориального аппарата. В этой связи представляется необходимым, в первую очередь, провести комплексный анализ содержания понятия управления в качестве ключевого элемента любой системы. Выделяется несколько сфер, где субъектом управления выступает человек: «человек-природа» (управление природными системами на основе объективных закономерностей), «человек-техника» (управление техническими системами посредством запрограммированного воздействия), «человек-человек» (управление социальными системами посредством специальных институтов и установленных правил).

Анализ данных видов позволяет выделить в них общие ключевые элементы понятия «управление»: 1) система; 2) взаимодействие; 3) цель; 4) последовательность; 5) организация, координация.

На основе проведенного анализа определяется современное содержание понятия управления как последовательное взаимодействие элементов системы посредством их организации и координации между собой и с внешней средой, обеспечивающее функционирование, совершенствование и развитие этой системы. Данный подход к понятию «управление» позволяет предметно и полно рассмотреть проблему эффективности управления.

Необходимо подчеркнуть, что управление - это функция, действие. Эффективность в своем исходном значении - понятие, применяемое к процессу, действию, функции. Для любого действия необходимы затраты (ресурсы) и любое действие приводит к каким-то изменениям, выступающим как результат данного действия. Действие, функцию всегда осуществляет определенный субъект. Субъект может иметь биологическую, техническую или социальную природу. Увязывая вышесказанное в единую систему, можно сделать вывод, что субъект (биологическая, техническая или социальная

система), осуществляемая им функция (действие), затраты (ресурсы) и результат действия - это и есть основные элементы, определяющие содержание термина «эффективность».

Выявление четырех элементов позволяет выстроить классификацию видов эффективности социального управления на основе каждого из них:

1. эффективность по субъекту;

2. эффективность по функции (в иных вариантах по действию);

3. эффективность на основе затрат;

4. эффективность по результату.

Системный подход к эффективности социального управления предполагает, что: с одной стороны, необходимо измерить эффективность реальную, с другой - эффективность потенциальную (целевую). Первая - это соотношение реально затраченных ресурсов к полученному результату; вторая - эффективность нормативная, предполагает соотношение действительных возможностей (ресурсов) системы и объективных потребностей (целей).

Кроме того, в рамках системного подхода при оценке эффективности управления необходимо учитывать:

1) характерные особенности управления: проблемы авторства результата, источников результата, определения ресурсов и т.д.;

2) критерии оценки управления: целерациональность, необходимость, прагматизм, исполнительность т.д.;

3) факторы управления: внешнее воздействие и внутреннее управление.

Во втором параграфе «Критерии и методы оценки эффективности

системы управления государственной службой» рассматриваются существующие в отечественной и зарубежной научной литературе подходы к понятию «управление государственной службой», а также критерии и методы его оценки.

Современное российское законодательство не дает четкого определения термина «управление государственной службой». При этом аналогичная ситуация имеет место и в научной литературе. Отметим, правда, что ряд исследователей (Бахрах Д.Н., Атаманчук Г.В., Нечипоренко B.C.) указывают на важность управления государственной службой в качестве основного метода воздействия государственных органов на государственную службу. Однако данное мнение не раскрывает суть управления государственной службой, поскольку ее следует рассматривать с учетом трех основных подходов:

1) как процесс, или практическую деятельность специально созданных государственных органов и компетентных должностных лиц по выработке и реализации основных направлений развития и реформирования института государственной службы;

2) как функцию (лат. functio - совершение, исполнение) элементов системы, которая осуществляется в определенных организационно-правовых и моральных формах и реализуется специально созданными органами и их структурными подразделениями;

3) как систему, призванную регулировать и обеспечивать максимальную эффективность государственной службы.

Учитывая вышеуказанные подходы, а также выводы предыдущего параграфа, отметим, что управление государственной службой - это одна из функций государственной службы, направленная на обеспечение функционирования и развитие госслужбы посредством организации и координации как элементов госслужбы между собой, так и государственной службы в целом с внешней средой.

Поскольку система государственной службы - сложный, комплексный организм, который осуществляет управленческие функции по отношению к обществу, то управление государственной службой - это управление теми, кто сам занимается организационно-распорядительной, по существу, управленческой деятельностью.

К институциональным образованиям внутренней системы управления государственной службой относятся административно-управленческие звенья государственных органов: от руководителей государственных органов до начальников подразделений. Они осуществляют повседневное оперативно-тактическое управление деятельностью государственных органов и работающих в них государственных служащих. Эта подсистема управления государственной службой непосредственно организует исполнение функций государственной службы в обществе. Учитывая многочисленные и сложные координационные связи и отношения внутри государственной службы, здесь требуется еще одно, очень важное звено управления государственной службой - это специализированный государственный орган (или органы) управления, который не только трансформирует политические цели государства по отношению к государственной службе в организационно-распорядительные решения и действия, но и обеспечивает внутреннюю целостность и системность государственной службы. Без такого органа государственная служба неизбежно превращается в аморфный конгломерат государственных структур.

Государственная служба, будучи и государственным и социальным институтом, входит в состав и государства и общества, как одна из их подсистем. Разумеется, системы более общего порядка, в которые входит государственная служба, должны осуществлять и осуществляют координационное воздействие (управление) на государственную службу для обеспечения своей жизнедеятельности. Внешнее управление государственной службой как социальным институтом осуществляется - чаще всего опосредовано - со стороны общественно-политических организаций, населения в целом; управление как элементом государства - органами политической власти.

В свою очередь, эффективность системы управления государственной службой должна выступать как совокупность показателей эффективности всех звеньев данной системы, пусть, даже они и не всегда выступают как единое целое. Это эффективность управленческих подразделений внутри государственного органа, это эффективность специализированного органа (или

органов) управления государственной службы и, наконец, эффективность внешних подсистем - гражданского общества (социальных институтов) и политической власти. У каждого из этих элементов собственные функции, свои ресурсы и разные результаты и, следовательно, подсчитывается эффективность по-разному; но рассматриваться они должны в рамках единой системы эффективности управления государственной службой. Используя возможности системного анализа и предложенную в предыдущем параграфе классификацию эффективности управления, предлагается экстраполировать данный подход на систему управления государственной службой в качестве основного метода для оценки ее эффективности.

Во второй главе «Состояние, проблемы и направления повышения эффективности управления государственной службой в Российской Федерации» на основе сравнительного анализа проблем развития и формирования системы управления государственной службой предлагаются основные пути и методы создания эффективной организационной модели управления государственной службой в Российской Федерации.

В первом параграфе «Обеспечение эффективности управления государственной службой в странах Западной Европы и США» рассмотрены основные модели организации системы управления государственной службой в странах Западной Европы и США, а также особенности их формирования и развития.

Необходимость обращения к западному опыту обусловлена несколькими причинами.

Во-первых, знакомство с мировым опытом организации и функционирования государственной службы позволит лучше разобраться как в общих, универсальных закономерностях развития этого социального феномена, так и понять специфику, особенности российской системы организации работы государственного аппарата.

Во-вторых, зарубежный опыт, как исторический, так и современный, поможет избежать возможных ошибок в будущем.

В-третьих, зарубежный, и особенно европейский опыт государственной службы, был широко использован при формировании государственной службы в Российской Федерации в начале 90-х годов прошлого века. Вполне возможно, что при заимствовании международного опыта в этой области были допущены определенные просчеты. Это обстоятельство требует более пристального внимания к принципам и технологиям применения зарубежного опыта государственной службы в России.

В-четвертых, государственная служба в условиях современного кризиса может и должна выступить гарантом будущего обновления общества. Результаты реорганизации государственной службы в западных странах в последние годы свидетельствуют о ее больших потенциальных возможностях.

В зарубежной практике существует столь огромное количество моделей и вариантов систем управления государственной службой, что использование всего мирового опыта становится задачей откровенно непосильной. С одной

. стороны, существуют общепризнанные, эталонные модели управления государственной службой (США, Великобритания, ФРГ), с другой - локальные, характерные исключительно дДя определенных регионов и конкретных исторических этапов (Япония, Китай). Поэтому крайне важным представляется учет таких принципов изучения и использования зарубежного опыта организации государственной службы как:

1) Объективность. Видение проблемы такой, какая она есть на самом

деле.

2) Целесообразность, практичность. При использовании опыта государственной службы необходимо определить, насколько это заимствование возможно в наших условиях и насколько оно необходимо.

3) Самобытность. Предполагает обязательный учет исторической, национальной и культурной специфики используемого опыта.

4) Совмещение. Опыт каждой страны целостен, он уходит своими корнями в историю, культуру, традиции, уровень развития экономики и многое другое. Необходимо учитывать, что практическое осуществление любой экстраполяции, любого социального приобретения всегда будут представлять некий сплав заимствованного и собственно созданного.

5) Целостность. Государственная служба носит системный характер, поэтому оценка, внедрение зарубежного опыта тоже должны носить комплексный характер.

6) Критичность. Уважительное отношение к зарубежному опыту не должно приводить к слепому копированию, ибо в нем также не все идеально и эффективно.

7) Принцип учета фазового сдвига. При заимствовании зарубежного опыта необходимо учитывать то, что в данный момент времени мы можем находиться на разных этапах развития; следовательно, заимствование должно основываться на использовании опыта того же этапа, на котором находится и наша страна.

Зарубежная концепция государственной службы складывалась в течение продолжительного времени и базируется в основном на идеях «классической школы управления» (Classical School of Management), основы которой зиждутся на трудах М. Вебера, Г. Саймона, Ч. Линблома и др.

Первая теория бюрократии как профессионального управления в государственной сфере была выдвинута Максом Вебером, получившая в дальнейшем название «теория рациональной бюрократии» и предполагающая:

1) четкое разделение труда, что приводит к появлению высококвалифицированных специалистов в каждой сфере бюрократической деятельности;

2) иерархичность уровней управления, при которой каждый нижестоящий уровень контролируется вышестоящим и подчиняется ему;

3) наличие взаимоувязанной системы обобщённых формальных правил и стандартов, обеспечивающих однородность выполнения сотрудниками своих обязанностей и скоординированность различных задач;

4) дух формальной обезличенностн, с которым официальные лица выполняют свои должностные обязанности;

5) осуществление найма на работу в строгом соответствии с квалификационными требованиями, защищённость служащих от произвольных увольнений.

Иерархический принцип организации государственной службы и формируемая на базе данной модели система управления государственной службой способствует появлению специального органа по управлению государственной службой, который объединяет в себе необходимые полномочия и ресурсы по организации государственной службы. Однако появление концепции «нового государственного менеджмента» в конце XX в. существенно трансформировало организационную модель управления государственной службой в западных странах. Главной целью концепции становится необходимость минимизации субъективного фактора в деятельности органов государственной власти.

Сегодня европейская и американская практика организации системы управления государственной службой представляет достаточно эффективное сочетание двух моделей управления: «рациональной бюрократии» и «менеджерской» и имеет ряд особенностей:

1) Система управления государственной службой в странах Запада является неотъемлемым компонентом государственной службы, основным механизмом регулирования взаимоотношений между организационными структурами государства, а также между государственной властью и ее служащими.

2) Законодательное определение целей, функций и принципов управления государственной службой, зафиксированных в соответствующих нормативных правовых актах.

3) Практика формирования организационных структур управления предполагает, что, при всем многообразии органов управления государственной службой, в большинстве зарубежных стран существуют специализированные министерства, службы, департаменты, основной функцией которых является целенаправленное воздействие на государственную службу в целях упорядочения и оптимизации деятельности чиновников.

4) Использование современных технологий управления государственной службой, предполагающих достижение максимальной эффективности организации работы государственного аппарата.

5) Практика использования общественных организаций в управлении государственной службой, работающих на паритетных началах с государственными органами и участвующих в выработке и реализации решений по совершенствованию государственной службы.

6) Практика обеспечения равенства возможностей и шансов при поступлении на службу и дальнейшем продвижении, в том числе для социально незащищенных слоев населения.

Современный опыт организации системы управления государственной службой в развитых западных странах во многом эффективен. Его основные достижения можно и нужно использовать в российской практике, но при этом обязательно учитывая уровень и специфику развития нашей государственной службы.

Во втором параграфе «Состояние и проблемы системы управления государственной службой в Российской Федерации» рассматриваются основные этапы развития системы управления государственной службой в Российской Федерации, а также современные организационные и правовые проблемы управления государственной службой.

Организация государственной службы России имеет довольно продолжительную историю развития. Со времени появления первых приказов (прообразов современных министерств) в России появляется слой людей, выполняющих служебные поручения и постепенно переходящих на постоянную государственную службу. К началу XVIII века появилось профессиональное чиновничество, деятельность которого регулировалась специальным документом - «Табелью о рангах» - принятым в 1722 году императором Петром I.

Первые реальные попытки создания системы управления государственной службой России были предприняты лишь спустя полтора столетия. При императоре Николае I в 1846 году был создан Императорский департамент гражданского ведомства при Первом отделении канцелярии Его Величества. На протяжении дальнейшей истории царской России Императорский департамент упразднялся, создавался снова, переименовывался в Комитет о службе чинов гражданского ведомства и просуществовал вплоть до 1917 года. Это был, по сути, первый специальный орган управления государственной службой, находящийся в составе аппарата главы государства.

В Советском Союзе функции управления госаппаратом были сконцентрированы в партийных органах (ВКП(б), КПСС), которые в соответствии с той системой осуществляли «подбор и расстановку кадров» на всех этажах чиновничьей пирамиды. Номенклатурный принцип управления партийно-государственной машиной был достаточно адаптирован к потребностям советского общества и в определенной мере, с учетом современных реалий, может быть использован и сейчас.

Впервые на нормативно-правовом уровне понятие «система управления государственной службой» появилось и было узаконено в Концепции реформирования системы государственной службы Российской Федерации, утвержденной Президентом РФ 15 августа 2001 г. Позже Федеральный закон № 58-ФЗ от 27 мая 2003 г. «О системе государственной службы Российской Федерации» и Программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)» нормативно закрепили и оформили систему управления государственной службой в Российской Федерации (см. рис.

Президент РФ, Администрация Президента РФ

Рис. 1.Нормативная структура управления государственной службой РФ

Данная схема определяет, что важнейшим звеном в системе управления государственной службой Российской Федерации является Управление Администрации Президента РФ по вопросам государственной службы. Однако Управление способно обеспечить лишь деятельность Президента РФ в вопросах, касающихся государственной службы, но не осуществляет непосредственное и прямое управление всей системой государственной службы в РФ. Поэтому де-факто система управления государственной службой Российской Федерации выглядит следующим образом:

Рис. 2. Фактическая структура управления государственной службой РФ

Данная схема отмечает особое значение и влияние на систему управления государственной службой не столько специальных органов управления, которые входят в структуру Администрации Президента РФ, сколько высших органов государственной власти Российской Федерации. Например, Правительство РФ выполняет важные функции по организации государственной службы и управлению ее персоналом, хотя в федеральном законодательстве эта ее роль не отражена. В рамках своей компетенции Правительство РФ осуществляет кадровое обеспечение государственной службы. Решениями Правительства РФ назначаются на должности и освобождаются от них заместители федеральных министров, руководители и заместители федеральных органов исполнительной власти, кроме силовых, которых назначает Президент РФ.

На уровне федеральной законодательной власти вопросами управления государственной службой занимаются отделы государственной службы и кадров, которые существуют в аппаратах обеих палат Федерального Собрания России - Совете Федерации и Государственной Думе.

В высших судебных органах и Прокуратуре РФ также имеются соответствующие кадровые подразделения, занимающиеся, в том числе, и вопросами управления подведомственной государственной службой. На федеральном уровне важную роль в решении задач управления государственной службой играет Российская академия государственной службы при Президенте РФ, которая занимается профессиональной подготовкой и переподготовкой кадров государственной службы.

Необходимо отметить важность принятия в 2009 г. федеральной Программы "Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)». Одной из основных ее задач является создание организационной и эффективной модели управления государственной службой в Российской Федерации в указанные сроки. Однако Программа не указывает принципы формирования системы управления государственной службой, а также единую систему ее научно-методологического сопровождения. Эти два фактора тесно связаны друг с другом, поскольку именно в модели государственной службы должна просматриваться ее научно обоснованная структура, механизмы и технологии функционирования, принципы организации и т.д. Основная цель организационной модели управления - в строгом соответствии с Конституцией Российской Федерации - добиться системности и управляемости государственной службы, как по уровням, так и по ветвям власти, обеспечив одновременно и известную степень централизма, и демократию управления. Для этого, в первую очередь, необходимо создать федеральный орган управления государственной службой с соответствующими подразделениями и полномочиями, о чем Программа умалчивает.

Программа не предусматривает эффективную систему управления государственной службой и координации процессов ее реализации. Исполнителями программы являются министерства, а высшие органы государственной власти, в которых также существует и функционирует

государственная служба, на практике остаются в стороне. Но и высшие органы государственной власти, и исполнительные органы не способны в силу своей природы радикально реформировать себя, поскольку это специальная профессиональная деятельность, которая требует соответствующего профессионально-организационного обеспечения.

Отсутствие системы координации и контроля над реализацией данной Программы свидетельствует о необходимости создания единой системы управления процессами реформирования государственной службы (концепция ее также не прописывает). Управление государственной службой обязательно предполагает ее реформирование и не может носить только диспетчерский характер, поскольку должно принимать в данном процессе самое непосредственное участие. Поэтому Программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)» сегодня требует существенной доработки.

На основе анализа, проведенного во втором параграфе, можно прийти к выводу о том, что эффективность управления государственной службой в Российской Федерации остается достаточно низкой. Это подтверждается следующей системой показателей.

1. Оценка населением и государственными служащими организации государственной службы РФ, управления государственной службой. Анализ данных эмпирических исследований, в том числе и авторского, позволил выявить социальный уровень понимания необходимости развития управления государственной службой, а также повышения его эффективности.

Как показал анализ результатов опроса, и население, и государственные служащие дают негативную оценку деятельности российских чиновников -43,4% и 60,7% соответственно. Характерно, что сами же государственные служащие оценивают свою работу как неэффективную. Показательно, что оценка деятельности бюрократии мало зависит от того, насколько население знакомо с работой чиновников, выносит ли оно свою оценку исходя из собственного опыта взаимодействия с бюрократической системой, либо знает о ней понаслышке.

Итоги эмпирического исследования показывают, что неэффективной остается и система управления государственной службой. Так, неэффективной систему управления государственной службой считают 44,8% опрошенных чиновников, при этом 32,4% опрошенных вообще не смогли дать содержательный ответ; среди населения оценку «система управления государственной службой не эффективна» дали 34,5%, затруднились ответить -20,0% опрошенных, при этом необходимо сделать ремарку: 28,3% опрошенного населения все-таки считают систему управления государственной службой эффективной.

Результаты анализа опроса показывают, что обе группы респондентов главньм субъектом управления государственной службой считают Президента РФ (24% и 29% соответственно), на втором месте находится Правительство РФ

(14% и 9% соответственно), на третьем месте находится управление государственной службой Российской Федерации отсутствует (12%).

Мнения госслужащих и населения совпали в определении основной проблемы эффективности управления государственной службой в Российской Федерации: несовершенство существующего законодательства (49.7% и 31% соответственно). Вторым и третьим пунктом у чиновников прозвучала необходимость создания специального органа управления (22.8%) и оптимизации процедуры прохождения государственной службы (11.7%) соответственно, у населения - усиление контрольных функций органа управления (24.8%) и создание специального органа управления государственной службой (20%).

Анализ социологического опроса экспертов и служащих одного из федеральных органов государственной власти выявил, что создание федерального органа управления государственной службой поддерживает 56% чиновников и 94,6% экспертов.

При этом исследование показало, что 66,3% россиян в последние годы не видят никаких существенных перемен в работе органов власти. С этим мнением согласны 56,8% госслужащих. Как обьгчно, население настроено более критично. Достаточно отметить факт, что, по мнению 32,8% россиян, после начала административной реформы самоуправство бюрократии и рядовых чиновников стало еще сильнее; среди самих бюрократов эту крайнюю оценку разделяют немногие - только 3,1%. Таким образом, если у административной реформы и есть на сегодняшний день позитивные результаты, то населению они практически не видны или просто непонятны.2

2. Оценка эффективности государственной службы со стороны высшего политического руководства. Подобная оценка официально представлена в Посланиях Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации в 2008 и 2009 годах и она весьма негативна, что отразилось в принятии новой федеральной программы "Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)», основной задачей в которой ставится создание эффективной системы управления государственной службой.

3. Оценка эффективности российской бюрократии со стороны независимых международных агентств, специализирующихся на анализе работы госаппарата в различных странах. Так, в ходе ежегодных исследований с 2004 по 2007 гг. экспертами Всемирного банка выявлено снижение эффективности работы государственных органов России по пяти индикаторам из шести: учет мнения населения и подотчетность госорганов (снижение с -0,60 до -1,01 при максимуме 2,5), политическая стабильность, эффективность работы правительства (с 78% до 55%), качество нормативно-правового регулирования (с -0,24 баллов до -0,44), верховенство закона и борьба с коррупцией (снижение с -0,77 до -0,92).

! Бюрократия и власть в новой России: позиции населения и оценки экспертов. Аналитический доклад. - М., 2005 // http://www.isras.ru/analvtical report bureaucracy 7.html

В третьем параграфе «Направления повышения эффективности управления государственной службой в условиях административной реформы» на основе проведенного анализа предлагаются пути и методы создания эффективной системы управления государственной службой в Российской Федерации.

Для этого необходимо соответствующее социально-политическое, организационное, правовое, кадровое и технологическое обеспечение:

1) Создать специальный федеральный орган управления государственной службой, обладающий особым статусом и наделенный достаточными полномочиями, в том числе, в сфере реформирования государственной службы.

2) На практике создать систему управления государственной службой на всех уровнях в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации, предусматривающим закрепление функций управления государственной службой за определенными государственными органами. Программы реформирования государственной службы также предусматривают необходимость создания этой системы, что, впрочем, не исключает разработки и принятия нормативных актов, регламентирующих некоторые частные аспекты управления государственной службой.

3) Организационно-правовой статус системы управления государственной службой должен обеспечить принцип единства и целостности государственной службы на федеральном и региональном уровнях. Территориальные подразделения органа управления федеральной государственной службой должны иметь ясную, четкую и рациональную систему взаимодействия с региональными органами управления государственной гражданской службой субъектов РФ.

4) Разработать конкретные принципы, технологии и этапы внедрения организационно-функциональной модели управления государственной службой в Российской Федерации. В настоящее время ни одна из существующих программ ответа на эти вопросы не дает.

5) Учитывая неопределенный и общий характер Программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)», внести в нее коррективы, предполагающие формирование в течение 1-2 лет не «организационной модели управления государственной службой», а дееспособного органа управления государственной службой. Вышеуказанные пункты 2-4 также должны быть отражены в скорректированной программе.

6) Обеспечить привлечение институтов гражданского общества как к процессу управления государственной службой, так и ее реформированию. Избежать опасности «реформирования сверху», при котором только профессиональное экспертное сообщество и власть формируют систему государственной службы, можно посредством открытости, гласности государственной службы и ее ориентации на интересы граждан. Потребуется подготовка государственных служащих, прежде всего, в части понимания и готовности действовать в условиях новой системы управления государственной

службой. Кроме того, необходимо в кратчайшие сроки подготовить специалистов, способных профессионально и на современном уровне осуществлять работу по управлению государственной службой в РФ.

7) Разработать и внедрить современные технологии управления государственной службой, которые, с одной стороны, апробированы в практике управления госслужбой развитых стран, а, с другой стороны, адаптированы к российской специфике государственного управления.

Модель управления государственной службой Российской Федерации должна выглядеть следующим образом:

Рис. 3. Предлагаемая система управления государственной службой

Данная система предполагает сохранение уже существующего структурного подразделения в составе Администрации Президента РФ -Главного управления государственной службы Российской Федерации при Администрации Президента РФ, а также его основных функций. Данный государственный орган будет обеспечивать управление государственной службой исключительно в аппарате Президента РФ, оставаясь, по сути, необходимым подразделением в рамках Администрации Президента РФ. С другой стороны, появляется оперативная необходимость создания федерального государственного органа управления государственной службой, позволяющего скоординировать всю управленческую деятельность в области управления государственной службой в одном центре. Данный орган будет государственным и его штат может быть сформирован из кадров Администрации Президента РФ, министерств и ведомств, а также из специалистов и экспертов в области государственного управления. Многие из них уже занимаются отдельными вопросами в области управления государственной службой, однако в существующей системе координация,

ответственность и эффективность управления государственной службой Российской Федерации достаточно низки. Как уже отмечалось выше, образование федерального органа управления существенным образом ускорит намеченную реформу государственной службы, повысит качество и оперативность разработки необходимых проектов законодательных и нормативных актов. Значительную часть работ, предусмотренных скорректированной Программой «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)», могут выполнить специалисты Главного управления государственной службы Российской Федерации при Администрации Президента РФ и Российской академии государственной службы при Президенте РФ. Существенно повысится оперативность и эффективность координации деятельности по вопросам государственной службы в субъектах РФ, поскольку эта работа будет осуществляться на постоянной основе в федеральных округах и трансформироваться в субъекты РФ в виде организационной и научно-методической поддержки.

Федеральный орган управления государственной службой мог бы состоять из трех ключевых департаментов (отделов):

1) Департамент по развитию государственной службы, который должен заниматься вопросами анализа и повышения эффективности управления государственной службой, оценкой и решением существующих проблем в системе государственной службы, обеспечением ее постоянного и последовательного развития и т.д. В первую очередь здесь могут быть представлены специалисты в области управления, в том числе государственного управления.

2) Кадровый департамент, в компетенцию которого войдут функции по обеспечению качественного подбора, учета, продвижения, ротации, обучения и мотивации государственных служащих. Круг профессиональных компетенций работников этого департамента должен определяться их знаниями и умениями в области кадрового менеджмента.

3) Департамент нормативно-правового обеспечения государственной службы. Основная функция данного подразделения сводится к соответствующему нормативному оформлению организационных, управленческих и кадровых технологий, которые разрабатываются и инициируются двумя предыдущими департаментами.

Разделение органа управления государственной службой на департаменты, позволяет обозначить его основные имманентные функции. Их достаточно много:

1) Функция анализа, развития и координации деятельности всех видов государственных органов по вопросам государственной службы, включающая в себя:

- анализ состояния и эффективности государственной гражданской службы;

- выступление в качестве единого заказчика по программам реформирования гражданской службы;

- участие в разработке нормативных правовых актов, регулирующих государственную службу, и представление заключений на проекты актов по вопросам государственной службы;

- общее, прежде всего, методическое руководство деятельностью кадровых служб органов государственной власти;

- формирование и использование кадрового резерва государственной службы;

- организация и управление системой подготовки, переподготовки, повышения квалификации и стажировки государственных служащих;

- ведение Реестра государственных служащих;

- разработка и обеспечение основных направлений реформирования государственной службы.

2) Функции контроля, включающие в себя:

- контроль над соблюдением законодательства о государственной службе;

- контроль над осуществлением ключевых кадровых технологий в системе государственной службы;

- изучение, обобщение и контроль над внедрением современных управленческих и информационных технологий в деятельности государственного аппарата;

- контроль социальной защищенности государственных служащих; разработка и совершенствование системы оплаты труда госслужащих.

3) Функции согласования:

- разработка типовых должностных регламентов (прежде всего, квалификационных требований к компетенции госслужащих) и других типовых локальных нормативных актов;

- участие в организации и проведении конкурсов, аттестаций и квалификационных экзаменов государственных служащих;

- взаимодействие с органами управления государственной службой субъектов Российской Федерации.

Подобная система управления государственной службой может быть создана в Российской Федерации в ближайшие 2-3 года. Успешная и своевременная реализация скорректированной Программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)» обеспечит системность, комплексность и последовательность этого процесса.

В заключении подводятся итоги проведенного исследования, делаются основные выводы, формулируются рекомендации, определяются перспективные направления дальнейшего изучения проблемы эффективности управления государственной службой.

Основное содержание диссертации получило отражение в 9 публикациях автора, а именно:

Статьи, опубликованные в рецензируемых журналах и изданиях в соответствии с требованиями ВАК Министерства образования и науки Российской Федерации:

1.Галиуллин Т.Т. Понятие и виды эффективности управления государственной службой // Вестник Башкирского университета. 2009. Т. 14. № 4. С. 1540-1543.

2. Галиуллин Т.Т. Современные проблемы оценки эффективности государственного управления // Вестник Поволжской академии государственной службы. 2009. № 4 (21). С. 28-33.

Другие статьи:

3. Галиуллин Т.Т. Управление государственной службой в Российской Федерации: проблема оценки эффективности // Исследование социально-экономических и политических институтов и процессов: материалы второй Всероссийской заочной научной конференции студентов и молодых исследователей 12 января 2009 г., г. Киров. - Киров: Изд-во ВятГТУ, 2009. С. 170- 175.

4. Галиуллин Т.Т. Проблемы управления системой государственной службы в федеративных странах (зарубежный опыт) // Федерализм теория и история развития: Материалы Международной научно-практической конференции 24 апреля 2007 года, посвященной 90-летию объявления территориальной автономии Башкортостана. - Уфа: РИЦ БашГУ, 2007. С. 289291.

5. Галиуллин Т.Т. Опыт организации системы управления государственной службой в странах с федеративным государственным устройством // Международная научно-практическая конференция, посвященная 90-летию со дня проведения I Башкирского (учредительного) съезда, провозгласившего автономию Башкортостана «Мировой и российский опыт договорных отношений центра и регионов в практике государственного строительства». - Уфа: РИЦ БашГУ, 2007. С. 111-112.

6. Галиуллин Т.Т. Эффективность управления государственной службой: сущность и критерии // Управление в социально-экономических системах. Сборник статей V международной научно-практической конференции. - Пенза, 2007. С. 123 - 124.

7. Галиуллин Т.Т. Внедрение рыночных отношений в механизмы функционирования института государственной службы Великобритании // Материалы ежегодной научной сессии, Кафедра Новой и Новейшей истории БашГУ, 21 марта 2006 г. Вып. 6. - Уфа, 2006. С. 241 - 252.

8. Галиуллин Т.Т. Реформы М. Тэтчер: новая модель государственной службы // Материалы ежегодной научной сессии Кафедра новой и новейшей истории БашГУ 25 мая 2005 г. Вып. 4. - Уфа, 2005. С. 213-216.

9. Галиуллин Т.Т. Современные тенденции развития государственного управления в Великобритании. // Материалы ежегодной научной сессии, Кафедра новой и новейшей истории БашГУ, 26 апреля 2004 г. Вып. 2. - Уфа, 2004. С. 156-157.

Галиуллин Тимур Талгатович

ЭФФЕКТИВНОСТЬ УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБОЙ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В УСЛОВИЯХ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата социологических наук

Подписано в печать 23.09.10 Объем 1,7 п.л. Формат 60x84 '/16 Тираж 100 экз. Заказ № 573 Отпечатано в БАГСУ

450022, г. Уфа, ул. Менделеева, 134, кор. 2

Оглавление научной работы автор диссертации — кандидата социологических наук Галиуллин, Тимур Талгатович

ВВЕДЕНИЕ

Глава 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ИССЛЕДОВАНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ

УПРАВЛЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБОЙ

1.1. Эффективность социального управления как предмет 19 социологического исследования

1.2. Критерии и методы оценки эффективности системы управления государственной службой

Глава 2. СОСТОЯНИЕ, ПРОБЛЕМЫ И НАПРАВЛЕНИЯ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ УПРАВЛЕНИЯ

ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБОЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

2.1. Обеспечение эффективности управления государственной службой в странах Западной Европы и США

2.2. Сос тояние и проблемы системы управления государственной службой в Российской Федерации

2.3.Направления повышения эффективности управления государственной службой в условиях административной реформы

Введение диссертации2010 год, автореферат по социологии, Галиуллин, Тимур Талгатович

Актуальность темы исследования. В современном мире государственная служба является важнейшим атрибутом правового государства. Государственная служба - ключевой социальный институт, призванный обеспечивать управленческие функции государства посредством государственных органов. Решая обширный комплекс задач, государственная служба оказывает непосредственное влияние на прочность и целостность государственной власти, а также на ее авторитет. В свою очередь, полноценное функционирование государственной службы возможно только в том случае, если сформирована эффективная и адекватная система управления ею.

В ходе формирования и развития государственной службы в Российской Федерации, уже начиная с середины 90-х годов, приоритетным и стратегически важным направлением была определена необходимость создания системы управления государственной службой. За этот сравнительно небольшой период был принят целый ряд федеральных законов, президентских указов, а также концепций и программ, предполагающих, в частности, организацию системы управления государственной службой. В нормативных актах и научной литературе утверждаются понятия «орган управления государственной службой», «система управления государственной службой». Появление специальных государственных органов - Совета по вопросам государственной службы при Президенте РФ и Совета по кадровой политике при Президенте РФ, а также Управления по вопросам государственной службы в составе Администрации Президента РФ позволило сделать определенный шаг в процессе формирования российской организационной модели управления государственной службой.

Тем не менее, в системе управления государственной службой Российской Федерации существуют серьезные проблемы: концептуальная неопределенность федеральной и региональной систем управления государственной службой, отсутствие специального органа управления, недостаточный уровень технологий управления персоналом государственной службы и т.д. Это во многом позволяет определить управление государственной службой как еще весьма неэффективную систему.

Кроме того, актуальность темы обусловлена недостаточностью научных исследований, посвященных проблемам построения организационной модели управления государственной службой в Российской Федерации и повышения ее эффективности. Все это актуализирует необходимость создания эффективной модели управления государственной службой в Российской Федерации.

Степень научной разработанности темы исследования. Проблема эффективности управления государственной службой носит междисциплинарный характер, что обуславливает необходимость ее изучения в экономических, юридических, социологических, психологических и других дисциплинах. В научной литературе рассматриваются вопросы формирования и развития профессиональной структуры государственной службы, технологии ее управления в зарубежных странах, однако исследований, посвященных повышению эффективности управления государственной службой в Российской Федерации, пока недостаточно.

Изучению проблем государственной службы и системы управления государственной службой, в частности, в теоретико-методологическом плане, способствуют фундаментальные труды зарубежных авторов по теории социологии, социологии управления и организаций, теории социального управления и менеджмента: М. Вебера, М.Х. Мескона, Ф. Тейлора, Л. Урвика, А. Файоля, Ф. Хедоури, Г. Эмерсона, Т. Парсонса, М. Тэтчер и других.1

Среди современных зарубежных исследователей, занимающихся проблемами повышения эффективности системы государственного управления и государственной службы, выделим Г. Саймона, К. Даудинг, Т. Питерса, Р.

Вебер М. Избранные произведения: Пер. с нем. /Под ред. Ю.Н.Давыдова. - М.: Прогресс, 1990; Мескон М.Х., Основы менеджмента /М.Х.Мескон, М.Альберт, Ф.Хедоури; М.: Вильяме, 2008; Тейлор Ф.У. Принципы научного менеджмента [пер. с англ.] /Ф.У.Тейлор; М.: Журнал Контроллинг, 1991; А.Файоль. Управление - это наука и искусство; М.: Фин. Пресс, 1992; Парсонс Т. Система современных обществ: [пер. с англ.]; под ред. М.С.Ковалевой / Г.Парсонс; М.: Аспект Пресс, 1997; Тэтчер М. Искусство управления государством. Стратегии для меняющегося мира/ пер. с англ. - М.: Альпина Паблишер, 2003 и другие.

Уотермена, Д. Осборна, П. Пластрика, С. Роуз-Аккерман1 и др. Необходимо отметить сборник научных статей, переведенный на-русский язык, который так и называется: «Эффективность государственного управления».2 Это издание известных американских ученых и практиков посвящено* управленческим вопросам повышения эффективности деятельности государственных организаций.

Рассматривая современные методологические проблемы и подходы к управлению, нельзя обойтись без работ, которые раскрывают сущность и концептуальные основы базовых управленческих теорий - как современных, так и существующих с начала прошлого столетия. В основном это работы Э.Н. Ожиганова, В.П. Макаренко, В.И. Спиридоновой, В.Г. Графского, В.Д. Голикова, В.А. Блюмкина, A.C. Панарина, H.H. Крадина и другие.3

Теоретическим основам концептуальных проблем управления в нашей стране также уделяется существенное и пристальное внимание. В основном это работы В.Г. Афанасьева, А.П. Прохорова, В.Г. Граждана, В.Ф. Уколова, В.И. Кнорринг, Г.Е. Зборовского, Н.Б. Костиной, И.М. Слепенкова, Ю.П. Аверина, Р.Т. Насибуллина, В.Г. Глущенко, A.M. Омарова, Г.В Осипова, А.И. Кравченко, В.И. Патрушева, И.И. Мазур, В.Д. Шапиро, О.С. Вихапского и других авторов.'1 Саймон Герберт А. и др Менеджмент в организациях: Сокр. Пер с англ. с 15 изд./ Саймон Г., Томпсон В., Смитбург Д. - М.: Экономика, 1995; Doweling К. The Civil Service. N.Y. 1995; Peters B.G. Paying for Government: The Budgetary Process "The Politics of Bureaucracy". N.Y., 1995; Peters B.G. The Future of Governing: Four Emerging Models. Lawrence, 1996; Питере Т., Уотермен P. В поисках эффективного управления (опыт лучших компаний)- М.: Прогресс, 1986; Осборн Д., Пластрик П. Управление без бюрократов: Пять стратегии обновления государства.- М.: Прогресс, 2001; Роуз-Аккерман С. Коррупция и государство. Причины, следствия, реформы / Пер. с англ. О.А.Алякринского. - М.: Логос, 2003.

2 Эффективность государственного управления: Пер. с англ./ Общ. ред. С.А. Батчикова и С.Ю. Глазьева - М.: Фонд «За экономическую грамотность», Российский экономический журнал, Издательство АО «Консалтбанкир», 1998.

3 Ожиганов Э.Н. Политическая теория Макса Вебера. Рига, 1986; Макаренко В.П. Теория бюрократии М.Вебера и буржуазные концепции организации и управления // Вопр. философии. М., 1986. № 3; Спиридонова В.И. Бюрократия и реформа (анализ концепции М.Крозье). - М.,: ЦОП Института философии РАН, 1997; Графский В.Г. Государство и технократия. Историко-критическое исследование.- М.: Наука, 1981; Голиков В.Д. Социология управления: Учеб. пособие. Уфа: Вост. ун-т, 1999; Блюмкин В.А. Бюрократизм: социально-нравственные аспекты. М.: Знание, 1990; Панарин A.C. Социальная эсхатология и бюрократическая картина мира // Бюрократия и общество. М., 1991. С. 10-27; Крадин H.H. Бюрократия, административная система и азиатский способ производства// Вопросы изучения бюрократии. Владивосток, 1990. С. 3-15 и другие.

4 Афанасьев В.Г. Научное управление обществом. (Опыт системного исследования). М., Политиздат, 1968; Прохоров А.П. Р>сская модель управления. М„ ЗАО «Журнал Эксперт», 2002; Граждан В.Д. Теория управления. Учебное пособие. - М., Гардарики, 2004; Уколов В.Ф Теория управления: Учебник/В.Ф. Уколов, A.M. Масс, И.К. Быстряков. - М.: Экономика, 2003; Кнорринг В. И. Теория, практика и искусство управления Учебник для вузов по специальности "Менеджмент". — 2-е изд., изм. и доп. — М.: Издательство НОРМА

Современная российская система государственного управления и государственной службы находится на пути трансформации и перехода на новый, современный уровень развития. Эти процессы рассматриваются в работах Г.В. Атаманчука, А.П. Алехина, В.Д. Граждана, А.Ф. Ноздрачева, В.А. Козбанеико, В.П. Мельникова, Ю.Н. Старилова, В.В. Черепанова, В.Е. Чиркина, М.И. Халикова и др.1

Российская сравнительно-политологическая литература по проблемам государственно-административного управления, государственной службы, бюрократии и ее роли в политической жизни зарубежных стран представлена работами И.А. Василенко, Г.П. Зинченко, Е.А. Литвинцевой, A.B. Оболонского, Е.В. Охотского, C.B. Пронкина, O.E. Петруниной и др.2

Издательская группа НОРМА—ИНФРА • М), 2001; Зборовский Г.Е., Костина Н.Б. Социология управления. Учебное пособие. - М„ Гардарики, 2004; Слепенков И. М., Аверин 10. П. Основы теории социального управления: Учеб. пособие для вузов. — М.: Высш. шк\, 1990; Насибуллин Р.Т. Социология управления / Р.'Г.Насибуллин, Е.Ю.Бикметов. - Уфа: УГАТУ, 2005; Глущенко В.Г. Глушенко И.И. Исследование систем управления. Учебное пособие для ВУЗов. Гриф МО РФ - М., 2004; Осипов Г. В. Социология и государственность (достижения, проблемы, решения). — М.: Вече, 2005; Кравченко А. И. Концепция капитализма М.Вебера и трудовая мотивация // Социологические исследования. 1997. № 4. С. 15-28: Патрушев В.И. Основы обшей теории социальных технологий. - М.: Издательство "Икар" 2008; Мазур И. И., Шапиро В. Д. Всеобщая история менеджмента. - М.: Издательский центр ЕЛИМА 2006; Виханскпй О.С. Менеджмент. -М.: Экономисту 2005 и другие.

1 Атаманчук Г.В. Новое государство: поиски, иллюзии, возможности. - М., 1996. Он же. Теория государственного управления: Курс лекций / Г.В. Атаманчук. - 2-е изд. Доп. - М., 2004. Он же. Управление: социальная ценность и эффективность. - М.:, 1995: Алехин А.П. Административное право Российской Федерации: Учебник для вузов - М., 1997; Граждан В. Д. Теория управления. - М., 2007. Он же. Государственная гражданская служба. - М.: КНОРУС, 2007; Ноздрачев А.Ф. Государственная служба: Учебник. - М., 1999; Козбаненко В. А. Правовые основы государственного управления. - М.: ИКФ «ЭКМОС», 2003. Мельников В.П., Нечипоренко B.C. Государственная служба в России: Отечественный опыт организации и современность. - М.: РАГС, 2003; Мельников В.П. Государственная служба в России: исторический опыт. -М.: РАГС, 2005; Старилов Ю.Н. Служебное право. Учебник. - М.: Издательство БЕК, 1996; Черепанов В. В. Основы государственной службы и кадровой политики: учеб. Пособие для студентов вузов > В.В. Черепанов; В.П. Иванов. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2008; Чиркин В.Е. Государственное управление. - М.: Юрисгь, 2003; Халиков М.И. Система государственного и муниципального управления: учеб. пособие / М. И. Халиков.-М.,2007 и другие.

2 Василенко И. А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. - М., 1998. Она же. Государственное и муниципальное управление. - М., 2005. Она же. Институт государственной службы в Великобритании // Государственное управление экономикой. №6. 1997. Она же. Менеджмент в государственных организациях // Государственная служба. 2000. № 1. Она же. Сравнительный анализ структур государственного управления в странах Запада // Вестник государственной службы. 1994. № 8; Зинченко Г. П. Опыт реформирования государственной службы в Великобритании. // Кадры, - М., 1996, № 7. Он же. От администрирования к менеджменту (Опыт реформирования государственной службы в Великобритании) // Полис. 1996. № 1; Литвинцева Е.А. Государственная служба в зарубежных странах. - М.: Издательство РАГС, 2003; Она же. Реформирование государственной службы в зарубежных странах // Государственная служба. № 6. 2007. С. 169 - 172; Оболонский А. В. Бюрократия и бюрократизм // Государство и право, 1993, № 12; Он же. Бюрократия для XXI века? Модели государственной службы: Россия, США, Англия, Австралия. - М., 2002. Он же. Эволюция государственной службы в Великобритании // Государство и право. 1991. № 6; Он же. Реформа российской государственной службы: концепция и стратегия // OHC. 1998. № 3; Он же. Человек и государственное управление. - М., 1987; Он же. Государственная служба

Отметим, что в данных работах проблеме управления государственной службой уделено определенное внимание, но, как правило, только применительно к зарубежному опыту, а вопрос об эффективности управления в России практически не поднимается или упоминается крайне незначительно. Действительно, анализируя современную отечественную литературу, можно отметить, что внимание вопросам оценки эффективности управления, и государственного управления в частности, практически не уделяется. Косвенно мы можем проследить тенденцию усиления актуальности данной проблемы, но лишь в отношении к общей системе государственного и социально-экономического управления. Выделим работы И.В. Прангишвили, В.В. Черепанова, В.И. Якунина, А.Г. Гричук, А. И. Турчинова, В.И. Жильцова, Д. Маслова, Д.В. Баснака и др.1

Содержащиеся в их работах положения позволяют выделить некоторые подходы к рассмотрению проблемы оценки эффективности управления государственной службой.

По существу проблема оценки эффективности государственной службой остается практически не изученной. В настоящее время в русскоязычной литературе нет ни одной научной работы, посвященной эффективности управления государственной службой, и, тем более, проблемам повышения эффективности. Отдавая должное значительному вкладу западных и комплексный подход). - М., 1999; Охотский Е.В. Нравственные основы государственной службы России. Учебное пособие./ Под общ ред. В.М. Соколова./ - М., 2003; Он же. Государственная служба в российском парламенте: социально-правовые и организационно-кадровые аспекты. - М„ 2001. Он же. Государственная служба в парламенте: отечественный и зарубежный опыт. - М., 2002; Пронкин. C.B., Петрунина O.E. Государственное управление зарубежных стран. - М.: Аспект Пресс, 2001 и др.

1 Прангишвили И.В. Системный подход и повышение эффективности управления.- М., Издательство «Наука», 2005; Он же. Повышение эффективности управления сложными организационными и социально-экономическими системами // Проблемы управления. № 5. 2005; Черепанов В.В. Управление государственной гражданской службой: проблемы и пути повышения качества в условиях реформирования // http://chinovnik.uapa.ru/modem/article.php7icH456; Якунин В.И. Теоретические аспекты проблемы эффективности государственного управления // Власть. № 8. 2006; Гричук А.Г. К вопросу об эффективности муниципального управления // http://chinovnik.uapa.ru/modern/article.php?id=487; Жильцов В.И. Государственная служба: показатели и критерии эффективности функционирования. - М.: 2010; 'Гурчинов А. И. Проблемы формирования системы управления государственной гражданской службой И http://vv\vvv.cnay.rn/index.php?go=Conient; Маслов Д., Короленко А., Смирнов В. Система ЭПУС как механизм повышения эффективности государственного и муниципального управления // Государственная служба. № 6. 2007. С. 70 - 82. Баснак Д.В. Создание системы управления российской государственной службой в современных условиях // Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. № 4. С. 4 - 26. отечественных ученых в разработку основ данной проблемы, нельзя не отметить необходимость в систематизации и обобщении, а также в переосмыслении разработанных ранее подходов с учетом современной конъюнктуры. Исследование эффективности управления государственной службой требует постоянного отслеживания тенденций развития института государственной службы с одной стороны, и изменения возможностей и потребностей общества с другой.

Теоретико-методологической базой исследования являются положения и принципы основных теорий и концепций в области социологии управления; социального менеджмента; государственного и муниципального управления, социологии институтов, организаций и процессов, а также ряда других обществоведческих наук (политология, юриспруденция, экономика, психология и другие), представляющих особую значимость для изучения проблем эффективности управления государственной службой.

Нормативно-правовую основу диссертации составляют положения Конституции Российской Федерации и Конституции Республики Башкортостан, федерального и регионального законодательства, касающиеся системы государственной службы.

В ходе исследования были использованы междисциплинарный, системный, сравнительный, структурно-функциональный методы, а также социологический опрос как метод сбора эмпирической информации. Междисциплинарный подход позволил привлечь и использовать для обоснования сформулированных в диссертации теоретических положений и выводов, результаты фундаментальных и прикладных исследований в различных сферах обществознания.

Системный подход способствовал формированию нового метода оценки эффективности управления социальными институтами, а также предоставил возможность проанализировать состояние и раскрыть особенности управления государственной службой в Российской Федерации.

Структурно-функциональный анализ был направлен на изучение роли управления в системе функций государственной службы, а также рассмотрение структуры управления государственной службой, основных принципов и тенденций развития этой структуры. Сравнительный (компаративистский) подход дал возможность не только лучше понять особенности российской модели управления государственной службой на основе исследования систем управления государственной службой за рубежом, но и предоставить наиболее оптимальную и эффективную организационную модель управления государственной службой в Российской Федерации.

Среди методов изучения эмпирических данных применялись вторичный анализ статистических и социологических данных, анализ документов, анкетирование.

Эмпирическая и информационная база исследования представлена материалами, полученными в рамках социологических исследований:

1) Результаты анкетирования, проведенного автором в 2008-2009 гг. среди государственных служащих Республики Башкортостан и населения (не имеющего профессионального отношения к государственной службе). По каждой группе сформирована пропорциональная выборочная совокупность, сбалансированная по трем квотным признакам для населения (пол, возраст, образование), и по пяти - для госслужащих (пол, возраст, образование, стаж государственной службы и группа занимаемых должностей). Сбор информации осуществлен посредством опроса каждой группы по специальным анкетам. Общее количество опрошенных составляет 600 человек, данная численность обеспечивает в исследуемых совокупностях статистически значимые группы по каждому признаку выборки.

2) Данные социологических исследований, проведенных ведущими российскими центрами: «Общественное мнение - 2008», Левада-Центр1;

1 Общественное мнение - 2008. - М.: Левада-Центр, 2008.

Оценка работы органов власти- и их влияния на экономику», ФОМ, 2008'; «Эффективность российской бюрократии», опубликовано в журнале «Социологические исследования» 2006 г., № З2; «Отношение населения к деятельности органов государственной власти и муниципального управления по оказанию государстве - 2005 г.», РАГС, 20 053; «Управление государственной службой Российской Федерации», РАГС, 20044; «Оценка деятельности органов государственной власти: апрель 2000 года», ФОМ, 2000^; «Оценка деятельности органов государственной власти», ФОМ, 19986.

3) Результаты компаративного анализа опыта организации государственной службы в странах Западной Европы и США, основанного па изучении законодательства зарубежных стран, мемуарах государственных деятелей, а так же на материалах публикаций и периодической печати иностранных исследователей.

4) Законодательные и нормативно-правовые акты Российской Федерации и Республики Башкортостан, публикации в периодической печати, информационные передачи в электронных СМИ, информация из сети Интернет, электронные базы данных справочпо-правовой информации и т.д.

Объектом диссертационного исследования является система управления современной государственной службой.

Предметом исследования является эффективность управления государственной службой в Российской Федерации и пути ее повышения.

Цель исследования — теоретико-методологический анализ, социологическая оценка и разработка путей повышения эффективности

1 Оценка работы органов власти и их влияния на экономику. 06.11.2008. - Фонд общественного мнения // Ипр:/А^. fom.ru/report/cat/power/powrei/estim роууег/с!084422

2 Эффективность бюрократии. 21.06.2006. Всероссийский центр изучения общественного мнения // http://vvciom■lЧl/arkhiv/tematicheskii-arkhiv/iterrl/sinцle/2786■htn^l?no cache=l&cHasЬ=07b2e2d41

1 Отношение населения к деятельности органов государственной власти и муниципального управления но оказанию государстве - 2005 г. - РАГС при Президенте РФ // http://vvww.rags.rii/node/448

4 Управление государственной службой Российской Федерации: Материалы научно-практического семинара. -М.: РАГС. 2004. С. 30-35.

5 Оценки деятельности органов государственной власти: апрель 2000 года. - Фонд общественного мнения // 1тр:/Лх1 fom.ru/report/cat/power/pow гс|'/е5Пт ро\уег/с1о000410

6 Оценки деятельности органов государственной власти. 09.12.1998. - Фонд общественного мнения // http://bd.fom.ru/report/cat/power/pow ге^еяпт роууег/о944111 и управления государственной службой Российской Федерации в условиях современной административной реформы.

Достижение цели исследования предполагало решение следующих задач:

1) Анализ существующих концепций государственного управления и государственной службы в отечественной и зарубежной теории, а также сложившихся подходов к оценке эффективности системы государственного управления.

2) Раскрытие сущности и природы эффективности как социологической категории, в том числе в системе государственного управления и государственной службы.

3) Анализ опыта развития и методов повышения эффективности системы управления государственной службой в западных странах, оценка возможности экстраполяции этих методов на практику современной России.

4) Социологический анализ степени эффективности системы управления государственной службой в Российской Федерации и Республике Башкортостан.

5) Разработка методологии оценки эффективности управления государственной службой и определение возможностей ее применения в практике государственного управления.

6) Выявление основных проблем и путей повышения эффективности управления государственной службой в Российской Федерации и выработка соответствующих рекомендаций и предложений.

Основная гипотеза исследования заключается в том, что эффективность управления государственной службой представляет собой не просто соответствие результата управления государственной службой поставленным целям, а является комплексным показателем, включающим взаимодействие ключевых и тесно связанных между собой элементов: объект, функция, ресурс и результат управления государственной службы.

Научная проблема исследования заключается в том, что качественное повышение эффективности управления государственной службой в Российской Федерации в недостаточной мере подкреплено теоретико-методологическим анализом эффективности управления государственной службой как категории социологии управления.

Результатом проведенного исследования являются следующие положения, которые составляют его научную новизну и выносятся на защиту:

• Уточнено содержание и дано определение основных категорий диссертационного исследования: управление — последовательное взаимодействие элементов системы посредством их организации и координации между собой и с внешней средой, обеспечивающее функционирование, совершенствование и развитие этой системы; управление государственной службой - это функция государства, направленная на обеспечение функционирования и развитие госслужбы посредством организации и координации как элементов госслужбы между собой, так и государственной службы с внешней средой. Иногда управление госслужбой представляют как последовательное и целенаправленное воздействие государства и общества на государственную службу. Это верно только отчасти, поскольку управление предполагает не только субординационные связи (идущие сверху вниз по управленческой вертикали), но также координационное и реординационное взаимодействие;

• Предложена авторская классификация термина «эффективность», более точно отражающая содержание данного понятия. Обоснована типология эффективности по четырем ключевым элементам:

1) эффективность по субъекту - может быть биологической, технической и социальной и определяется субстанциональной принадлежностью самого субъекта. В рамках социальной эффективности можно выделить эффективность социальных подсистем: эффективность общества, государства, государственной службы, государственного служащего, а также эффективность человека, семьи, предприятия и т.д.

2) эффективность по функции, т.е. с позиции видов деятельности, функций органов государственного управления. В данном случае эффективность управления государственной службой необходимо рассматривать с точки зрения эффективности его функций: прогнозирования государственной службы, координации государственных органов, оперативного регулирования государственно-служебных отношений, мотивации, информационного обеспечения и т.д.

3) эффективность по ресурсам, к которым в системе управления государственной службой можно отнести: кадровый, организационный, административно-правовой, материально-технический, социальный, финансовый и другие ресурсы. Эффективность в данном случае выступает как соотношение потенциальных и использованных ресурсов и в сфере государственной службы достаточно низка, особенно в сфере реализации социальных и кадровых ресурсов. В связи с этим, при оценке эффективности в системе управления государственной службой необходимо не только учитывать реализованный ресурс (затраты), но и соизмерять его с потенциальными возможностями.

4) эффективность по результату как соотношение возможного и полученного (полное достижение, частичное или отсутствие такового). Результат управления государственной службой может быть организационным, кадровым, социальным, идеологическим, финансовым и т.д.

На основе данной классификации была разработана авторская методика оценки эффективности управления государственной службы. Обосновано, что данная методология оценки эффективности управления государственной службой, в отличие от существующих, является более конкретной и полной.

• На основе сравнительного (компаративистского) анализа систем управления государственной службы Российской Федерации и стран Западной

Европы и США предложено несколько моделей управления государственной службой, которые являются прямым отражением уровня развития всей системы государственного управления:

1) Прямое подчинение государственной службы высшим политическим органам (Президент, Парламент), что в большинстве случаев прописано в Основном законе государства. В этом случае участие специального органа управления государственной службой сводится лишь к консультативному обеспечению управленческих решений высших политических органов. По существу создание такого органа не обеспечивает установления полноценной системы управления государственной службой, ибо орган не наделяется какими-либо специальными полномочиями и становится неким «помощником» высшего политического органа государства. Такая практика свойственна многим государствам (в том числе и России), однако, если в одних случаях функции управления такого органа несущественны и носят скорее совещательный характер, то в других они более значительны и принципиальны, что позволяет этому органу де-юре оказывать существенное воздействие на организацию всей системы государственной службы.

2) Закрепление специального статуса за органом управления государственной службой. Во-первых, происходит его выделение из политической системы власти, но при сохранении его подотчетности высшим государственным органам (Президенту и/или Парламенту). Во-вторых, обозначается его политико-правовой статус: делегирование функций, которые, по сути, тождественны функциям и полномочиям правительства - создание некоего «над-министерства», которое курирует вопросы, связанные с управлением как государственной службой в целом, так и ее подведомственных структур. Создание таких независимых органов — необходимая мера для укрепления формирующейся системы управления" государственной службой. Как показывает история развития государственного управления в зарубежных странах, специальный орган вводится всегда там, где происходят серьезные концептуальные изменения в подходах к государственной службе, и практике ее организации. Подобная система представлена сегодня в ФРГ, Великобритании.

3) Имманентная система управления государственной службой. Эта система предполагает распределение полномочий между специально созданными органами, обладающими независимым друг от друга статусом, но при этом имеющие единый координационный центр управления. Такая система управления существует в США и свойственна государствам с нормативно и морально устоявшимся институтом государственной службы, обладающим качественной внешней и внутренней самоорганизацией, профессиональным обучением и подбором персонала, системой стимулирования госслужащих и высоким уровнем их ответственности. Данные модели управления государственной службой являются прямым отражением уровня развития всей системы государственного управления.

• Разработана и обоснована оптимальная система управления государственной службой для Российской Федерации и Республики Башкортостан, а также методы и пути ее внедрения. Предлагаемая система управления государственной службой, предусматривающая закрепление функций управления государственной службой за определенными государственными органами, основана на формировании специального федерального органа управления государственной службой, обладающего особым статусом и наделенного достаточными полномочиями, в том числе, в сфере реформирования государственной службы. Организационно-правовой статус системы управления государственной службой должен обеспечить принцип единства и целостности государственной службы, как на федеральном, так и на региональном уровнях. Территориальные подразделения органа управления федеральной государственной службой должны иметь ясную, четкую и рациональную систему взаимодействия с. региональными органами управления государственной гражданской службой субъектов РФ.

Предполагается создать систему научно-теоретической, нормативно-правовой и организационно-кадровой деятельности субъектов управления (руководителей, должностных лиц, кадровых служб), направленной на поддержание и координацию функций государственной службы. Верхний уровень механизма управления занимает концепция управления государственной службой, представляющая собой систему теоретических положений, идей и принципов регулирования государственной службы как профессиональной служебной деятельности. Второй уровень - эго существующая и постоянно развивающаяся нормативно-правовая база, регулирующая систему управления госаппаратом. Это действующее законодательство о государственной службе - важный уровень управления, которому должно уделяться постоянное внимание. Третий уровень механизма управления - кадровый, то есть это специалисты органов управления государственной службой. Четвертый уровень - организационный - определяет систему органов управления и распределение ответственности и полномочий внутри системы управления. Пятый уровень в механизме управления госслужбой — это технологический. Он представляет собой процессы, формы и методы управления государственной службой и ее персоналом.

Все элементы этих уровней должны быть взаимосвязаны и дополнять друг друга, что, собственно, обеспечивает системность управления государственной службой.

Теоретическая значимость исследования состоит в приращении знаний в области социологии управления, углубляющих понимание содержания управления как важного фактора повышения эффективности государственной службы. Анализ управления государственной службой Российской Федерации расширяет теоретические представления о возможностях его реформирования в ближайшее время. Введение в научный оборот новой социологической информации позволяет исследовать проблему повышения эффективности управления государственной службой в Российской Федерации с позиций общего и особенного.

Практическая значимость исследования. Сформулированные в диссертации теоретические положения и выводы могут стать основой дальнейших исследований в сфере управления государственной службой. Также они могут быть применены в работе со слушателями и студентами ВУЗов, в разработке учебных курсов «Государственное и муниципальное управление», «Государственная служба» и «Зарубежный опыт организации государственной службы» и т.п.

Результаты данного исследования могут быть использованы в рамках совершенствования системы управления государственной службой в Российской Федерации и Республике Башкортостан, а также в подготовке соответствующих нормативных актов.

Апробация результатов исследования. Результаты проведенного исследования отражены в девяти научных публикациях автора, в том числе в журналах «Вестник Поволжской академии государственной службы и управления» и «Вестник Башкирского Государственного Университета», рекомендованных ВАК Минобрнауки для опубликования результатов диссертационных исследований. Диссертант является соавтором учебного пособия «Зарубежный опыт государственной службы»1, в котором в существенной мере отражена компаративистская составляющая диссертационного исследования.

Диссертант апробировал результаты исследования в преподавании курсов «Зарубежный опыт государственной службы», «Зарубежный опыт государственного управления» для слушателей, обучающихся по специальности «Государственное и муниципальное управление» в Башкирской академии государственной службы и управления при Президенте Республики Башкортостан.

1 Халиков М.И., Галиуллин Т.Т. Зарубежный опыт государственной службы. Учебное пособие - Уфа: РИО БАГСУ, 2007. — 108 с.

Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, включающих пять параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.

Заключение научной работыдиссертация на тему "Эффективность управления государственной службой Российской Федерации в условиях административной реформы"

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Целью данного исследования ставилось проведение теоретико-методологического анализа, социологической оценки, а также разработка путей повышения эффективности управления государственной службой Российской Федерации в условиях современной административной реформы.

Диссертационное исследование действительно подтвердило актуалыюсгь проблемы реформирования системы управления государственной службой в нашей стране, а также повышение ее эффективности. Однако, резюмируя изучение современных проблем формирования системы управления государственной службой в Российской Федерации, отметим, что в последнее время заметно убавилась государственная и общественная активность в данном вопросе. Если в первое время после выхода Указа Президента РФ «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)», проблема необходимости реформирования системы управления государственной службой обсуждалась и комментировалась политиками и экспертами во многих доступных ресурсах средств массовой информации (в периодической печати, па телевидении, в Интернет-форумах и т.д.), то на сегодняшний день складывается впечатление, что про нее просто забыли. Причина этого кроется в явной пассивности государства в данном вопросе и слабой георе1 ической разработанности Программы по реформированию государственной службы. Это приводит к недостаточному пониманию необходимости и важности создания дееспособной и эффективной системы управления государственной службой, как государственными служащими, так и населением. А если обратиться к предложенной нами таблице реформирования системы государственной службы в Российской Федерации, то можно заметить существенное запаздывание реализации практических мероприятий, предполагаемых Программой по реформированию государственной службы в 2009-2013 гг.

Изучив различные подходы к понятию «управление», и, в частности, к социальному управлению, мы пришли к выводу, что существующие на сегодняшний день его трактовки в зарубежной и отечественной науке нуждаются в корректировке. В результате анализа управленческой деятельности в разных системах (биологической, технической и социальной), нами было предложено определение понятия «управление», как последовательное взаимодействие элементов системы посредством их организации и координации, обеспечивающее функционирование, совершенствование и развитие этой системы.

Учитывая введенное нами определение понятия «управление», мы предложили свою трактовку понятия «управление государственной службой», как одну из функций государственной службы, направленную на существование и развитие госслужбы посредством организации и координации как элементов госслужбы между собой, так и государственной службы в целом с внешней средой.

На основе новой трактовки категории «управления» и научного определения понятия «эффективность» в данном исследовании были предложены основные подходы к оценке эффективности системы управления государственной службой.

1. Эффективность по субъекту может быть биологической, технической и социальной. В рамках социальной эффективности можно определить эффективность по социальным подсистемам: общества, государства, человека, семьи, предприятия и т.д.

2. Эффективность по функции (в иных вариантах по действию). В биологической системе, например, речь идет об активности (зачастую функционировании) представителей флоры и фауны, или в социальной -эффективность на основе деятельности человека. Если речь идет о действии в качестве функции, то применимо к социальной системе- ее молено сгруппировать более углубленно. Функции подразделяются на простые и сложные, общие и специализированные, управленческие и исполнительские и т.д. В качестве примера, на наш взгляд, можно назвать следующие виды эффективности, построенные на основе данного критерия: эффективность управления, эффективность производства, эффективность учебы и т.д.

3. Классификация эффективности на основе затрат встречается сравнительно редко, что обусловлено сложностью выявления и адекватной оценки издержек, носящих зачастую комплексный, смешанный характер. В зависимости от субъекта и вида активности, затраты могут быть материальными, финансовыми, идеологическими, физиологическими, интеллектуальными и т.д. В большинстве случаев при оценке эффективности по затратам (особенно в сложных системах) приходится руководствоваться комплексом произведенных затрат и далее группировать их по содержанию. Так, можно говорить об эффективности инвестиций, о тепловой, энергетической эффективности и т.д. Кроме того, оценка эффективности на основе затрат может быть построена как па основе реальных издержек, так и на базе всего имеющегося у субъекта потенциала в данной области.

4. Так же как и в предыдущем случае, классификация эффективности по результату не так часто используется в современной науке. Сложность данной типологии, во-первых, обусловлена тем, что эффективность по результату зачастую отождествляют с эффективностью в целом. Так, эффективность прибыли называется рентабельностью. Во-вторых, в отечественной историографии не принято оценивать результаты через призму эффективности, чаще действует принцип «победителей не судят». Однако нельзя отрицать того, что любой результат имеет свою, зачастую непомерную, цену, «пирровы победы» и сегодня не редкость. Поэтому можно говорить об эффективности выигрыша, эффективности успеха, эффективности сделки, эффективности, как победы, так и поражения.

Используя метод системного подхода оценки* эффективности управления государственной службой, в исследовании был проведен сравнительный (компаративистский) анализ систем управления государственной службы Российской Федерации и зарубежных стран с точки зрения их эффективности, а также выявлены основные тенденции и принципы развития системы управления государственной службы ведущих стран Западной Европы и США, критерии оценки ее эффективности.

На основе вышеуказанного анализа и проведенного социологического исследования разработана и обоснована оптимальная система управления государственной службой, как для Российской Федерации, так и для ее субъектов, а также методы и пути внедрения системы управления. Для этого необходимо:

1. Подготовить Положение об органе управления государственной гражданской службой Российской Федерации, предусмотрев соответствующий статус и полномочия. Основным исполнителем данного мероприятия должны будут выступить Главное управление государственной службы Российской Федерации при Администрации Президента РФ совместно с РАГС;

2. Подготовить Указ Президента РФ об органе управления государственной гражданской службой РФ;

3. Сформировать орган управления государственной гражданской службой Российской Федерации, обозначив его в качестве ключевого звена в системе управления государственной службой РФ. Структурно этот орган может состоять из трех отделов: департамента по развитию государственной службы, кадрового департамента и департамента нормативно-правового обеспечения управления государственной службой.

Выполнение этих условий, включая своевременную реализацию положений целевой государственной программы «Развитие системы государственной гражданской службы Российской Федерации (2009-2013 годы)» (Приложение № 2) и соответствующего Указа Президента РФ, позволит заложить в нашей стране основы современной дееспособной и эффективной системы управления государственной службой.

Данное диссертационное исследование позволяет определить ряд направлений для дальнейшего исследования:

1. Разработка критериев и методов оценки эффективности системы управления государственной службой в Российской Федерации.

2. Обоснование и характеристика основных направлений повышения эффективности управления государственной службой в Российской Федерации.

3. Организационно-правовое обеспечение повышения эффективности управления государственной службой Российской Федерации.

4. Кадровое обеспечение повышения эффективности управления государственной службой Российской Федерации.

5. Теоретико-методологическое обеспечение повышения эффективности управления государственной службой Российской Федерации.

6. Сравнительный анализ критериев и методов оценки эффективности системы управления государственной службой в Российской Федерации и зарубежных стран.

7. Разработка системы эффективного управления государственной службой в субъектах Российской Федерации.

8. Обеспечение единства и системности в управлении федеральной государственной службой и государственной службой субъектов РФ.

Список научной литературыГалиуллин, Тимур Талгатович, диссертация по теме "Социология управления"

1. Нормативные правовые акты

2. Конституция Российской Федерации. М.: Юрист, 2003. - 64 с.

3. Конституция Республики Башкортостан. Уфа, 2000. - 68 с.

4. Федеральный закон от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» // http://www.rg.ru/! 995/07/3 l/Federalnvizakonot3 liulyal995.html

5. Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской федерации». Официальный текст. М.: Изд-во Эксмо, 2005. - 80 с. - (Российское законодательство).

6. Федеральный закон «О системе государственной службы в Российской Федерации» от 23 мая 2003 г.6. «Концепция реформирования системы государственной службы Российской Федерации» 15 августа 2001 г. № Пр-1496. // http://2004.kremlin.ru/text/docs/30625.shtml

7. Указ Президента Российской Федерации № 344 от 7 марта 1996 г. «Вопросы Главного управления по вопросам государственной службы и кадров». // http://www.allbusiness.ru/BPravo/DocumShow DocumID57863.html

8. Указ Президента Российской Федерации № 1013 от 3 июня 2000 г. «О формировании Администрации Президента Российской Федерации» // www.pravoteka.ru/pst/1061/530234.html

9. Указ Президента Российской Федерации № 400 от 25 марта 2004 г. «Об Администрации Президента Российской Федерации». // www.rg.ru/2004/03/27/admin-dok.html

10. Указ Президента Российской Федерации от 19 ноября 2002 г. N 1336 «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)» // http ://www.rg.ru/oficial/doc/vkazi/1336.shtm

11. Указ Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. № 112 «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации» // http://document.kremlin.ru/doc.asp7ID-026352

12. Указ Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власiи субьектов Российской Федерации» // www.garant.ru/hotlaw/federal/158399/

13. Указ Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 г. № 261 «О федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)» // www.rg.ru/2009/03/13/programma-dok.html

14. Закон Республики Башкортостан «О государственной службе в Республике Башкортостан» № ВС-25/28 от 13.10.1994 // http://www.gsrb.ru/MainLeftMenu/ZakonoTvorch/Zakoni/vs-25 28.php

15. Закон Республики Башкортостан от 18 июля 2005 г. N 206-3 «О государственной гражданской службе Республики Башкортостан» // http://www.gsrb.ru/MainLeftMenu/ZakonoTvorch/Zakoni/206-2005.php

16. Закон № 84-16 от 11 января 1984 г // Государственная служба в странах основных правовых систем мира: Нормативные акты / Под ред. A.A. Демина. М.: Готика, 2001. - 560 с.

17. Закон № 84 — 53 от 26 января 1984 г. Государственная служба в странах основных правовых систем мира: Нормативные акты / Под ред. A.A. Демина. М.: Готика, 2001. - 560 с.

18. Положение об Агентстве Республики Казахстан по делам государственной службы. Указ Президента Казахстана № 280 от 03 декабря 1990 г. // http://ru.government.kz/structure/org/ags/01

19. Свод законов США. Титул 5 государственные органы и служащие.

20. Сек. 2301. Принципы системы заслуг // Государственная служба в странах основных правовых систем мира: Нормативные акты / Под ред. A.A. Демина. -М.: Готика, 2001.-560 с.1.. Монографии, периодические издания, справочники, материалысети Интернет

21. Аверин Ю.П. Основы теории социального управления. — М.: Высшая школа, 1990.-301 с.

22. Агафонов С.И. Государственная служба и переход к рынку (уроки зарубежного опыта) // Вестник государственной службы. 1994. № 8. С. 13-21.

23. Актуальные проблемы повышения профессионализма государственных и муниципальных служащих в условиях административной реформы. Рос гов-на-Дону, 2005. — 288 с.

24. Албастова J1. Технологии эффективного менеджмента. М.: Центр, 1998.-236 с.

25. Алехин А.1Т. Административное право Российской Федерации: Учебник для вузов — М.: Стоглавъ, 1997. 652 с.

26. Архангельская Н. Стеклянный потолок // Эксперт. 2003. № 8. С 6064.

27. Асцатуров Г.Е. Государственная служба как социальный институт: монография М.: РАГС, 2007. - 232 с.

28. Атаманчук Г.В. Новое государство: поиски, иллюзии, возможности. М.: Славянский диалог, 1996. - 221 с.

29. Атаманчук Г.В. О сущности и миссии государственной службы // Наша власть: дела и лица. 2009. № 4. С. 10-13.

30. Атаманчук Г.В. О целостности государства и государственного управления // Власть. 2001. № 12. С. 2-9.

31. Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика: монография Изд. 2-е, доп. - М.: РАГС, 2008. - 312 с.

32. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций /

33. Г.В. Атаманчук. 2-е изд. Доп. - М.: Омега-Л, 2004. - 584 с.

34. Атаманчук Г.В. Управление: социальная ценность и эффективность. М.: РАГС, 1995.

35. Атаманчук Г.В. Управление фактор развития: размышления об управленческой деятельности /Атаманчук Г.В. - М.: Экономика, 2002- 567 с.

36. Афанасьев М.Н. Государев двор или гражданская служба (Российское чиновничество на распутье) // Полис. 1995. № 6. С. 67-81.

37. Афанасьев В.Г. Научное управление обществом. (Опыт системного исследования). М., Политиздат, 1968. - 384 с.

38. Баранник Т.В. О разграничении полномочий в области государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. 2008. № 11. С. 146-152.

39. Барч У. Проблемы совершенствования квалификации в ходе модернизации государства и органов управления // Управленческое консультирование. 2008. № 2. С. 36—54.

40. Барциц И.Н. О концептуальных направлениях развития системы государственной службы Российской Федерации // Журнал российского права. 2008. №6. С. 21-31.

41. Баснак Д.В. Создание системы управления российской государственной службой в современных условиях // Вопросы государственного и муниципального управления. 2008. № 4. С. 4-26.

42. Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право. Учебник для вузов. 3-е изд., пересмотр, и доп. - М.: Норма, 2007. С. 255-257.

43. Блюмкин В.А. Бюрократизм: социально-нравственные аспекты. М.:1. Знание, 1990.-64 с.

44. Большаков А.С, Михайлов В.И. Современный менеджмент: теория и практика. СПб: Питер, 2002.-160 с.

45. Вавилина Н.Д. Социологическое исследование в государственном и муниципальном управлении /Н.Д.Вавилина. Новосибирск: СибАГС, 1998.

46. Вагина JI.B. Актуальные проблемы реформирования государственной службы Российской Федерации: учебное пособие. 2-е изд., стереотип. - М.: РАГС, 2008.-96 с.

47. Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. М.: Издательская корпорация «Логос» 1998.-200 с.

48. Василенко И.А. Государственное и муниципальное управление. М.: Гардарики, 2005. - 320 с.

49. Василенко И.А. Институт государственной службы в Великобритании // Государственное управление экономикой. №6. 1997.

50. Василенко И.А. Менеджмент в государственных организациях // Государственная служба. 2000. № 1.

51. Василенко И.А. Права государственных служащих как основа их правового статуса по российскому законодательству // Юридический мир. 2009. № 1. С. 32-35.

52. Василенко И.А. Сравнительный анализ структур государственного управления в странах Запада // Вестник государственной службы. 1994. № 8.

53. Васильев C.B., Жуковский А.И., Цуркер К. Эффективность работы организаций государственного и муниципального управления и их служащих. Великий Новгород: 2002. — 70 с.

54. Вебер М. Избранные произведения: Пер. с нем. /Под ред. Ю.Н.Давыдова. М.: Прогресс, 1990. - 808 с.

55. Вильяме Р. Управление деятельностью служащих /Р.Вильяме. — СПб.: Питер, 2003. 302 с.

56. Виханский О.С. Менеджмент. М.: Экономиста, 2005. - 670 с.

57. Гимаев И.Р. Государственная служба как институт правового государства: проблемы теории и практики: монография / И.Р. Гимаев. М., 2004.-224 с.

58. Гимаев И.Р. «Чиновник» и «бюрократ» — не одно и то же: БАГСУ решает кадровую проблему муниципальной власти / И.Р. Гимаев //Республика Башкортостан. 2006. - № 22

59. Глущенко В.Г., Глушенко И.И. Исследование систем управления. Учебное пособие для ВУЗов. Гриф МО РФ М.: Крылья, 2004. - 416 с.

60. Голиков В.Д. Социология управления: Учебное пособие. Уфа: Восточный университет, 1999. 138 с.

61. Гончаров В.В. Руководство для высшего управленческого персонала: Опыт государственного, местного и корпоративного управления в США, Японии и странах Западной Европы. В 3-х т.- М.: МНИИПУ, 2002. 816 с.

62. Горинов Е.П. Оценка эффективности управления: предмет, методы, инструменты (на примере лесопильно-деревообрабатывающего комбината ЛДК) // http://www.aup.ru/books/m74/4.htm

63. Государственная гражданская служба Российской Федерации: правовое регулирование поступления, прохождения и прекращения гражданской службы: учебное пособие / И.Р. Гимаев, B.JI. Усачев. М.: РАГС, 2004. - 172 с.

64. Государственная гражданская служба Российской Федерации: законодательная база, документы, комментарии / автор-составитель АЛО. Кинев. М.: Омега-Л, 2007. - 151 с.

65. Государственная служба: теория и организация. Курс лекций / Под общей ред. Охотского Н.В., Игнатова В.Г. — Ростов-на-Дону: Феникс, 1998. -640 с.

66. Государственная служба: учебное пособие / A.A. Демин. — М.: Книгодел, 2004. 128 с.

67. Государственная служба в Российской Федерации и Республике

68. Башкортостан: учебно-методический комплекс / сост. М.И. Халиков. Уфа: БАГСУ, 2008. - 59 с.

69. Государственная служба как институт правового государства: проблемы теории и практики: Монография / И.Р. Гимаев. М., 2004. - 224 с.

70. Государственное управление и государственная служба за рубежом: Курс лекций / под. общ. ред. Проф. В.В. Чубинского. СПб.: «Образование -Культура», 1998. - 272 с.

71. Государственное управление и политика: Учебное пособие / Под ред. Л.В. Сморгунова. СПб. Изд-во С.-Петерб. ун-та, 2002. С. 116.

72. Гоулднер А.У. Наступающий кризис западной социологии // СПб: Наука, 2003.-575 с.

73. Граждан В.Д. Государственная гражданская служба. М.: КНОРУС, 2007.-496 с.

74. Граждан В.Д. Теория управления. Учебное пособие. М., Гардарики, 2004.-416 с.

75. Графский В.Г. Государство и технократия. Историко-критическое исследование. М.: Наука, 1981. - 438 с.

76. Гричук А.Г. К вопросу об эффективности муниципального управления // http://chinovmk.uapa.ru/modern/article.php?id=487

77. Гурней Б. Введение в науку управления: перевод с французского -М., 1969.

78. Гусев A.B. Законы о государственной гражданской и муниципальной службе // Российский юридический журнал. 2008. № 4. С. 139-147.

79. Добролюбова Е., Маннинг IT., Парисон Н, Широкова Ю., Эванс Г. Методы повышения эффективности органов государственной власти "(из международного опыта) // Общество и экономика. 2005. № 6. С. 13—48.

80. Драго Р. Административная наука: перевод с французского М.: Прогресс, 1982.

81. Жильцов В.И. Государственная служба: показатели и критерииэффективности функционирования: учебное пособие. М.: Издательство РАГС, 2010.-110 с.

82. Жюльен Франсуа. Трактат об эффективности. — М: Московский философский фонд, 1999. 129 с.

83. Зборовский Г.Е., Костина Н.Б. Социология управления. Учебное пособие. М.: Гардарики, 2004. - 272 с.

84. Зеркин Д.П. Основы теории государственного управления: курс лекций / Д.П. Зеркин, В.Г. Игнатов. 2-е изд., перераб. и доп. - М.: МарТ; Ростов-на-Дону: МарТ, 2005. - 512 с.

85. Зинченко Г.П. Опыт реформирования государственной службы в Великобритании // Кадры, М., 1996, № 7.

86. Зинченко Г.П. От администрирования к менеджменту (Опыт реформирования государственной службы в Великобритании) // Полис. 1996. № 1. С. 163-170.

87. Иванов В.П. Реформирование государственной службы: вопросы и перспективы // Журнал российского права. 2003. № 5.

88. Илышев, A.B. Государственная служебная иерархия в Японии // Право и управление. XXI век. 2007. № 2. С. 96-100.

89. Кабашов, С.Ю. Государственная служба Российской Федерации: учеб. Пособие 2-е изд., перераб. и доп. - Уфа: РИО БАГСУ, 2008. 341 с. (Библиотека государственного служащего; вып. 11).

90. Кабашов С.Ю. Бюрократия. Теоретические концепции. Учебное пособие. Уфа: РИО БАГСУ, 2002. 220 с.

91. Калиниченко JI.A. Социальная организация государственной службы. М.: РАГС, 2000. - 224 с.

92. Качушкин C.B. Соотношение государственной гражданской службы и других видов государственной службы // Социология власти. 2009. № 2. С. 121-128.

93. Ким Д.М. Особенности и перспективы исследованияорганизационной культуры государственной службы // Государственное и муниципальное управление: ученые записки СКАГС. 2009. № 1. С. 188-197.

94. Киселев А. Управление на уровне субьектов федерации // Государственная служба. 1999. — № 2. С.81-86.

95. Кнорринг В.И. Теория, практика и искусство управления. Учебник для вузов по специальности «Менеджмент». 2-е изд., изм. и доп. - М.: Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА - ИНФРА-М), 2001. -528 с.

96. Козбаненко В.А. Правовые основы государственного управления. — М.: ИКФ «ЭКМОС», 2003. 320 с.

97. Костромина С. К вопросу о разграничении полномочий в сфере правового регулирования государственной гражданской службы // Государственная служба. 2009. № 1. С. 113—114.

98. Кох И.А. Институциональная эффективность управления. -Екатеринбург: Изд-во УрО РАН, 2006. 275 с.

99. Кох И.А. Проблемы оценки эффективности социального управления // Известия Уральского государственного экономического университета. 2005. № 12. С. 167-175.

100. Кравченко А.И. Концепция капитализма М. Вебера и трудовая мотивация // Социологические исследования. 1997. № 4. С. 15-28.

101. Крадин H.H. Бюрократия, административная система и азиатский способ производства // Вопросы изучения бюрократии. Владивосток, 1990. С. 315.

102. Крылова Е.Г. Основы организации государственной службы: некоторые методологические аспекты // Социология власти. 2008. № 6. С. 61—68.

103. Кузьмин В.В. Зарождение системы гражданской службы Великобритании (доклад Норкота-Тревельяна) // История государства и права. 2007. №23. С. 32-34.

104. Кузьмин B.B. Применение показателей результативности деятельности органа государственной гражданской службы (на примере Великобритании) // История государства и права. 2007. № 22. С. 32-34.

105. JL фон Берталанфи. Общая теория систем критический обзор // http://macroevolution.narod.ru/ bertalanfi.htm

106. Литвинов И.П. Стиль управленческой деятельности // Государственная кадровая политика и механизм ее реализации: (Кадроведение): Курс лекций. М.: Изд-во РАГС, 1997.

107. Литвинцева Е.А. Государственная служба в зарубежных странах. — М.: Издательство РАГС, 2003. 129 с.

108. Литвинцева Е.А. Реформирование государственной службы в зарубежных странах // Государственная служба. № б. 2007. С. 169-172.

109. Лоскутов В.А. Возможна ли в России реформа государственной службы? // Чиновникъ. 2004. №1. С.46-48.

110. Лоуктоп А., Роуз Э. Организация и управление в государственных учреждениях. М., 1993. - 218 с.

111. Лукьяненко А.Е. Управление персоналом государственной службы // Государственная кадровая политика: концептуальные основы, приоритеты, технологии реализации, М., 1996. С. 216-232.

112. Магомедов К. Эффективность системы власти. Социологический ракурс // Государственная служба 2009. № 2. С. 30-34.

113. Мазур И.И., Шапиро В.Д. Всеобщая история менеджмента. М.: Издательский центр ЕЛИМА, 2006. - 888 с.

114. Макаренко В.П. Теория бюрократии М.Вебера и буржуазные концепции организации и управления // Вопросы философии. М., 1986. № 3.

115. Маслов Д., Короленко А., Смирнов В. Система ЭПУС как механизм повышения эффективности государственного и муниципального управления // Государственная служба. № 6. 2007. С. 70-82.

116. Марков O.A. Служить людям: Президент Дмитрий Медведевподписал указ об утверждении федеральной программы реформирования и развития системы госслужбы // Российская газета 2009. 11 марта. С. 1-2

117. Мельников В.П. Государственная служба в России: исторический опыт. М.: РАГС, 2005. - 448 с.

118. П.Мельников В.П. Управление государственной гражданской службой России: исторический опыт // Государственная служба. 2008. № 2. С. 5-11.

119. Мельников В.П., Нечипоренко B.C. Государственная служба в России: Отечественный опыт организации и современность. М.: РАГС, 2003. -506 с.

120. Мескон М.Х., Основы менеджмента /М.Х. Мескон, М. Альберт, Ф. Хедоури; М.: Вильяме, 2008. - 665 с.

121. Мухаев Р.Т. Система государственного и муниципального управления: учеб. для вузов. М.: ЮНИТИ, 2008. - 575 с.

122. Мэннинг Н., Парисон Н. Реформа государственного управления: Международный опыт. — М.: Весь Мир, 2003. 496 с.

123. Налиев Т.К. К вопросу о разграничении предметов ведения между федеральным центром и субъектами Федерации // Власть. 2006. № 6.

124. Насибуллин Р.Т. Социология управления / Р.Т. Насибуллип, Е.Ю. Бикметов. Уфа: УГАТУ, 2005. - 250 с.

125. Никитина А.Ю. Принцип централизации в управлении государственной службой России и в зарубежных странах // Социология власти. 2009. № 2. С. 165-171.

126. Николаев А.Г. Проблемы становления и формирования государственной службы в России // Право и государство: теория и практика. 2008. №7. С. 71-75.

127. Новая система и структура органов исполнительной власти: справочно-учеб. пособие / Т.А. Гусева, JLE. Чапкевич. М.: Волтерс Клувер, 2005.-464 с.

128. Новое в законодательстве о государственной гражданской службе

129. Российской Федерации: сборник официальных документов. М.: ОМЕГА-JT, 2007.-247 с.

130. Ноздрачев А.Ф. Государственная служба: Учебник. М.: «Статут», 1999.-592 с.

131. Носов С. Каждому ведомству — по потребностям: опыт Канадской школы государственной службы // Государственная служба. 2008. № 6. С. 5357.

132. Оболонский A.B. Бюрократия и бюрократизм // Государство и право. 1993. № 12.

133. Оболонский A.B. Бюрократия для XXI века? Модели государственной службы: Россия, США, Англия, Австралия. -М., 2002. 168 с.

134. Оболонский A.B. Эволюция государственной службы в Великобритании // Государство и право. 1991. № 6.

135. Оболонский A.B. Реформа российской государственной службы: концепция и стратегия // ОНС. 1998. № 3.

136. Оболонский A.B. Человек и государственное управление. М.: Наука, 1987.-254 с.

137. Оболонский A.B. Государственная служба (комплексный подход). -М.: Дело, 1999.-440 с.

138. Осипов Г.В. Социология и государственность (достижения, проблемы, решения). М.: Вече, 2005. - 567 с.

139. Охотский Е.В. Нравственные основы государственной службы

140. России. Учебное пособие./ Под общ. ред. В.М. Соколова и А.И. Турчинова/ -М.: РАГС, 2006.-388 с.

141. Охотский Е.В. Государственная служба в российском парламенте: социально-правовые и организационно-кадровые аспекты. М., 2001. — 292 с.

142. Охотский Е.В. Государственная служба в парламенте: отечественный и зарубежный опыт. М.: РОССПЭН, 2002. — 400 с.

143. Панарин A.C. Социальная эсхатология и бюрократическая картина мира // Бюрократия и общество. М., 1991. С. 10- 27.

144. Парсонс Т. Система современных обществ: пер. с англ.; под ред. М.С. Ковалевой. М.: Аспект Пресс, 1997. - 266 с.

145. Патрушев В.И. Основы общей теории социальных технологий. М.: Издательство "Икар" 2008. - 319 с.

146. Пикулькин A.B. Система государственного управления: учеб. для вузов / A.B. Пикулькин. 3-е изд., перераб. и доп. - М., ЮГШТИ, 2004. - 544 с.

147. Питер Ф. Друкер. Эффективный управляющий // http://www.humanities.edu.ru/db/msg/4582

148. Питере Т., Уотермен Р. В поисках эффективного управления (опыт лучших компаний) — М.: Прогресс, 1986. 288 с.

149. Плаксин С. Пути модернизации государственного аппарата: административная реформа и реформа государственной гражданской службы // Вопросы экономики. 2008. № 2. - С. 73-82.

150. Политико-административное управление: учебник / под ред. B.C. Комаровского, JI.B. Сморгунова. М.: РАГС, 2004. - 496 с.

151. Полынина Т.Г. К проблеме правового регулирования реформы государственной службы на региональном уровне (на примере Приволжского федерального округа) // Власть. 2009. № 1. С. 76-78.

152. Прангишвили И.В. Системный подход и повышение эффективности управления. М., Издательство «Наука-М», 2005. — 422 с.

153. Прангишвили И.В. Повышение эффективности управлениясложными организационными и социально-экономическими системами // Проблемы управления. № 5. 2005.

154. Пронкин C.B., Петрунина O.E. Государственное управление зарубежных стран. М.: Аспект Пресс, 2001. - 416 с.

155. Прохоров А.П. Русская модель управления. М., ЗАО «Журнал Эксперт», 2002.-382 с.

156. Путь к эффективному государству: План преобразования системы государственной власти и управления в Российской Федерации / Ю.М. Лужков. -М.: МГУ, 2002.-204 с.

157. Пчелинцев C.B. Некоторые вопросы этического регулирования в государственном управлении: нидерландский опыт обеспечения «добропорядочности» // Вопросы государственного и муниципального управления. 2009. № 1. С. 48-59.

158. Радченко А.И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход. Ростов-на-Дону: МарТ, 2007. - 668 с.

159. Реформа государственной службы России: История попыток реформирования с 1992 по 2000 год / Общ. ред. и предисл. Т.В. Зайцевой М.: Весь мир, 2003.-304 с.

160. Рой О.М. Система государственного и муниципального управления / О.М. Рой. СПб.: Питер, 2007. - 368 с.

161. Роуз-Аккерман С. Коррупция и государство. Причины, следствия, реформы / Пер. с англ. O.A. Алякринского. М.: Логос, 2003. - 356 с.

162. Румянцева В.Г. Генезис института государственной службы в России // История государства и права. 2008. № 8. С. 4—7.

163. Румянцева В.Г. Проблемы и перспективы рецепции «менеджерской модели» государственной службы в современной России // Юридический мир. 2008. №5.-С. 28-34.

164. Руководство для высшего- управленческого персонала: Опыт государственного, местного и корпоративного управления в США, Японии истранах Западной Европы: в 3-х т. / В. Гончаров.- М.: MI-ШИПУ. Т. 1. 2002. -816с.

165. Рысаев И.Ш. Российский менеджмент на пороге XXI века // Экономика и управление. 2000. №1-2.

166. Садлер Д. Повышение эффективности работы органов местной власти: опыт Великобритании /Д. Садлер, В. Лобанов //Экономика и управление. № 5, 2001. С. 72-77.

167. Саймон Герберт А. и др. Менеджмент в организациях: Сокр. Пер. с англ. с 15 изд./ Саймон Г., Томпсон В., Смитбург Д. М.: Экономика, 1995. -335 с.

168. Система государственного и муниципального управления: учебник / под ред. Г.В. Аишанчука. М.: РАГС, 2005. - 488 с.

169. Система государственного и муниципального управления: учебник / Т.В. Грицюк. М.: РДЛ, 2004. - 592 с.

170. Система государственной власти в России и в мире: историко-правовая перспектива: монография / Ю.А. Дмитриев, A.M. Николаев. М.: Профобразование, 2002. - 840 с.

171. Система муниципального управления: учеб. для вузов / под ред. В.Б. Зоюва. М.: ОЛМА-ПРЕСС, 2006. - 624 с.

172. Скидмор М.Д., Трип М.К. Американская система государственного управления: пер. с англ. М., 1993.

173. Слепенков И.М., Аверин Ю.П. Основы теории социального управления: Учебное пособие для вузов. М.: Высшая школа, 1990. - 301 с.

174. Сморгунов Л.В. Сравнительный анализ политико-административных реформ: от нового государственного менеджмента к концепции «governance» // Полис. 2003. № 4. С. 50-58.

175. Социология управления: Учебник/ Под общ. ред. В.Э. Бойкова. М., 2006.-336 с.

176. Спиридонова В.И. Бюрократия и реформа (анализ концепции

177. М.Крозье). М.,: ЦОП Института философии РАН, 1997.

178. Старилов Ю.Н. Служебное право. Учебник. М.: Издательство БЕК, 1996.-698 с.

179. Столярова В.А. Функции и оценка труда работников аппарата управления. — М.: Экономика, 1995.

180. Тамбовцева B.JI. Реформа бюджетного процесса в России: 2004 -2005. М.: РЭЦЭП, 2005. С. 57-58.

181. Тейлор Ф.У. Принципы научного менеджмента пер. с англ. /Ф.У. Тейлор; М.: Журнал Контроллинг, 1991. — 104 с.

182. Турчинов А. И. Проблемы формирования системы управления государственной гражданской службой // www.cnay.ru/index.php?go=Content

183. Тэтчер М. Искусство управления государством. Crpaienm для меняющегося мира/ пер. с англ. М.: Альпина Паблишер, 2003. - 504 с.

184. Уколов В.Ф. Теория управления: Учебник/ В.Ф. Уколов, A.M. Масс, И.К. Быстряков. М.: Экономика, 2003. - 180 с.

185. Управление фактор развития: размышления об управленческой деятельности / Г.В. Атаманчук. - М.: Экономика, 2002. - 568 с.

186. Управление персоналом государственной службы: Учебно-методическое пособие. М: РАГС, 1997. - 536 с.

187. Файоль А. Управление это наука и искусство; - М.: Фин. Пресс,1992.

188. Фомичев А.Н. Административный менеджмент: учеб. пособие. — М.: Дашков и К, 2003. 228 с.

189. Халиков М.И. Менеджмент в государственной службе // Государственная служба. 2002. № 6. С 57.

190. Халиков М.И. Система государственного и муниципального управления: учебное пособие / М. И. Халиков. М.: РИО БАГСУ, 2005. - 310 с.

191. Халиков М.И., Галиуллин Т.Т. Зарубежный опыт государственной службы. Учебное пособие Уфа: РИО БАГСУ, 2007. - 108 с.

192. Цейтлин P.C. История государственного управления и муниципального самоуправления в России: учебное пособие. М.: Омега-JI, 2003.- 120 с.

193. Черемушкин C.B. Эффективность государственного управления // http://pubadm.narod.ru /Publications/gos effect.htm

194. Черепанов B.B. Основы государственной службы и кадровой политики: учеб. Пособие для студентов вузов / В.В. Черепанов; В.П. Иванов. -М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2008. 575 с.

195. Черепанов В.В. Управление государственной гражданской службой: проблемы и пути повышения качества в условиях реформирования // Чиновникь. 2004. №1. С.38-44.

196. Чиркин В.Е. Государственное управление. M.: Юристъ, 2003. - 320с.

197. Шабров О.Ф. Разнообразие как фактор эффекшвности государственного управления // Успехи современного естествознания. 2004. -№5. - Приложение 1. - С.228-231.

198. Шевченко A.B. Государственная служба и СМИ: правовое регулирование отношений: учебное пособие / A.B. Шевченко. Изд. стереотип. -М.: РАГС, 2008.- 160 с.

199. Эффективное управление фирмой: современная теория и пракшка /

200. Бондарь Н.П., Васюхин О.В., Голубев A.A., Подлееных В.И. СПб.: дом «Бизнес-пресса», 1999. С. 13.

201. Энциклопедия государственного управления в России: В 4 т. — Т. 1. / под ред. В.К. Егорова. М.: РАГС, 2004. - 344 с.

202. Эрденебат Ц. Принципы и механизмы организации государственной службы: проблемы и решения // Власть. 2008. № 6. - С. 44-47.

203. Эффективность государственного управления: Пер. с англ./ Общ. ред. С.А. Батчикова и С.Ю. Глазьева. М.: Фонд «За экономическую грамотность», Российский экономический журнал, Издательство АО «Консалтбанкир», 1998. - 848 с.

204. Якунин В.И. Теоретические аспекты проблемы эффективности государственного управления // Власть. № 8. 2006.

205. Якунин В.И., Сулакшин С.С., Тимченко А.Н. Теоретические аспекты проблемы эффективности государственного управления // Власть. № 8. 2006

206. Якобсон Л.И. Реформа государственной службы: интересы и приоритеты // ОНС. 2002. № 3.

207. Январев В., Пчелинцев С. Совершенствование законодательства о государственной гражданской службе Российской Федерации: новый этап // Государственная служба. № 5. 2003. С. 10-28.

208. Яценко Н.Е. Толковый словарь обществоведческих терминов. -СПб: «Издательство «Лань», 1999. С. 445.

209. Dowding К. The Civil Service. N.Y. 1995.

210. Peters B.G. Paying for Government: The Budgetary Process «The Politics of Bureaucracy». N.Y., 1995.

211. Peters B.G. The Future of Governing: Four Emerging Models. Lawrence,1996.168