Реформирование административно-государственного управления в России на рубеже XX-XXI вв.: анализ основных тенденций

Мазиашвили, Владимир Викторович

автореферат диссертации по политологии, специальность ВАК РФ 23.00.02
диссертация на тему: Реформирование административно-государственного управления в России на рубеже XX-XXI вв.: анализ основных тенденций

Год: 2003
Автор научной работы: Мазиашвили, Владимир Викторович
Ученая cтепень: кандидата политических наук
Место защиты диссертации: Москва
Код cпециальности ВАК: 23.00.02

Диссертация по политологии на тему 'Реформирование административно-государственного управления в России на рубеже XX-XXI вв.: анализ основных тенденций'

Полный текст автореферата диссертации по теме "Реформирование административно-государственного управления в России на рубеже XX-XXI вв.: анализ основных тенденций"

На правах рукописи

Мазиашвили Владимир Викторович

Реформирование административно-государственного управления в России на рубеже XX-XXI вв.: анализ основных тенденций

Специальность 23.00.02. - политические институты и процессы, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата политических наук

Москва - 2003 г.

Работа выполнена на кафедре государственной политики философского факультета Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова.

Научный руководитель:

Официальные оппоненты:

доктор политических наук, доцент Попов А.В.

доктор философских наук, профессор Пугачев В.П.,

кандидат политических наук Тихонов Д. А.

Ведущая организация:

Московский государственный

университет сервиса.

Защита состоится «¿О» 2003 года в -/¿0%?часов на

заседании Диссертационного совета К 501.001.01 по политическим наукам при Московском государственном университете им. М.В. Ломоносова по адресу: 119 899, Москва, Воробьевы горы, МГУ, 1 корпус гуманитарных факультетов, философский факультет, 11 этаж, аудитория .

С диссертацией можно ознакомиться в читальном зале Научной библиотеки МГУ (1 корпус гуманитарных факультетов).

Автореферат разослан «08» августа 2003 г.

Ученый секретарь Диссертационного Совета кандидат философских наук

Сытин А.Г.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования обусловлена потребностями научного анализа процесса реформирования административно-государственного управления в современной России для определения путей и возможностей дальнейшего совершенствования государственного администрирования. Реформирование административно-государственного управления, начавшееся в 90-е годы XX века и продолжающееся сегодня, натолкнулось на серьезные проблемы: бюрократизацию и неэффективность основных государственных институтов, низкий уровень управленческой культуры и политическую конфронтационность общества.

На первом этапе реформ, в начале 90-х годов, реформирование административно-государственного управления основывалось

преимущественно на механическом заимствовании западных моделей, мало приспособленных к российской социокультурной среде. Следствием реализации этой стратегии стало создание гибридной системы административно-государственного управления, носящей эклектический характер, сложившейся в результате автоматического переноса преимущественно западных политических институтов и процедур на российскую почву. Подобная система слабо реагирует на постоянно развивающиеся потребности российского общества, политические риски и групповую динамику. Именно поэтому попытки президента Б.Н.Ельцина реформировать аппарат управления в середине 90-х гг. не привели к предполагавшемуся результату.

Для решения проблемы реформирования административно-государственного управления необходимо укрепление российского государства, формирование единой и эффективной вертикали исполнительной власти, что является приоритетной проблемой общественного развития. Эта задача была поставлена Президентом Российской Федерации В.В. Путиным, который заявил о необходимости построения в России сильного и стабильного государства как об одной из программных целей современной государственной политики.

| РОС НАЦИОН АЛЬИЛЯ |

Важной вехой на пути реализации этой цели на современном этапе стало принятие Федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)». Сегодня особенно актуально рассмотреть возможности и перспективы развития административно-государственного управления в России в русле намеченных перспектив, чтобы своевременно обозначить проблемные зоны и найти возможные альтернативные решения наиболее значимых проблем.

Степень разработанности проблемы. Основные принципы государственного администрирования, актуальные и в современном менеджменте, были разработаны в трудах классиков теории административно-государственного управления, к числу которых по праву принадлежат М. Вебер, А. Файоль, Ф. Гуднау, Л. Уайт, Ф. Тейлор, А. Маслоу, У. Мэрфи, М. Фоллет, Д. Макгрегор и др.

Концепция «рациональной бюрократии» Макса Вебера считается основополагающей в классической теории управления. Именно М. Вебер ввёл в широкое употребление термин «бюрократия» и разработал принципы рационального администрирования, ставшие теперь неотъемлемой частью теории административно-государственного управления.

Важный теоретический вклад в изучение современных проблем административно-государственного управления внесли исследования отечественных научных деятелей и учёных, среди которых можно выделить таких, как Атаманчук Г.В.', БахрахД.Н.2, Василенко И.А.3, Варламов К.И.4,

1 Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. М.: «Юридическая литература», 1997; Атаманчук Г.В. Государственное управление (организационно-функциональные вопросы) // Учебное пособие. М. «Экономика». 2000; Атаманчук Г.В. Новое государство: поиски, иллюзии, возможности. - М.: «Славянский диалог», 1996 г.; Атаманчук Г.В., Кейзеров Н.М. Культура решений менеджмента - М.: РАГС, 1995 г.

2 Бахрах Д.Н. Государственная служба: основные понятия, содержание и принципы // «Государство и право», М., 1996, № 12.

Бахрах Д.Н. Административная власть как вид государственной власти. // «Государство и право-», М., 1992, №3

3 Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. // Учебное пособие. М.: издательская корпорация «Логос», 2000; Василенко И.А. Менеджмент в государственных организациях // «Государственная служба)) №1,2000 г.

4 Варламов К.И. К вопросу о государстве как социальном институте // Государственная служба в Российской Федерации: концепция, опыт, проблемы. - М.:РАУ, 1993

• .> »-,>« ч' ,

Граждан В.В.5, Гвишиани Д.М.6, Игнатов В.Г.7, Лобанов В.В.8, Оболонский Г.В.9, Розенбаум Ю.А10, О.Ф.Шабров11.

В своих работах эти исследователи предприняли попытку проанализировать становление науки государственного и политического управления в нашей стране в XX веке. Г.В. Атаманчук в своих последних научных работах, в том числе в курсе лекций по теории государственного управления, освещает основные вопросы организации и обеспечения государственного управления в современной демократической Российской Федерации.

О.Ф. Шабров в монографии «Политическое управление» рассмотрел важный вопрос о взаимоотношении политической власти и государственного управления, исследовал проблемы обратной связи в системах управления и задачу информационного обеспечения процессов принятия управленческих решений.

Василенко И.А. в работе «Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия» провела сравнительный анализ систем админстративно-государственного управления в странах Запада на основании которого были сформулированы перспективы

5 Граждан В.В. Государственная служба как политико-административная власть// Власть, 2001, № 2.

6 Гвишиани Д.М. Организация и управление. М., «Наука», 1972

' Игнатов В.Г. Становление государственного управления и местного самоуправления в современной России. Ростов-на-Дону: изд-во СКАГС, 2001.

* Лобанов В. В. Административные реформы: вызов и решения // «Проблемы теории и практики управления» 1998 г., Na I; Лобанов В.В. Реформирование государственного аппарата: мировая практика и российские проблемы // «Проблемы теории и практики управления» 1999 № 1; Лобанов В. США: Модели компетентности руководителей государственных учреждений //«Проблема теории и практики управления» 1996. № 1; Лобанов В.В. США: административная этика и государственная служба. // «Проблема теории и практики управления» 1996г. №4; Лобанов В.В. Управление высшим административным персоналом (опыт Голландии и США) // «Проблемы теории и практики управления» 2000 № 2;

' Оболонский A.B. Человек и государственное управление. // М.: «Наука», 1997., Оболонский A.B., Рудашевский В.Д. Методология системного исследования проблем государственного управления. М., «Наука», 1978., Оболонский A.B. Бюрократия и бюрократизм (к теории вопроса). // «Государство и право», №12, 1993, Оболонский A.B. На службе государевой: к истории российского чиновничества // ОНС, 1997, №5, Оболонский A.B. Реформа государственной службы: концепция и стратегия. // ОНС, №3,1998

10 Розенбаум Ю.А. Государственная служба как фактор укрепления целостности Российского государства // Государство и право, 1999, № 4

" Шабров О.Ф. Политическое управление. М.: Интеллект, 1997.

формирования российской школы государственного администрирования и сделаны выводы о возможностях и границах применения западного опыта управления в современной Российской Федерации.

Немаловажный вклад в развитие теории реформирования государственного аппарата и государственного управления внесли В.В. Лобанов и Г.В. Оболонский, в работах которых анализируются отдельные этапы современных российских реформ.

Следует особо остановиться на монографии профессора В.Г. Игнатова «Становление государственного управления и местного самоуправления в современной Россию) (Ростов-на-Дону, 2001). Это фундаментальное исследование посвящено анализу становления постсоветской государственности в 1991-2000 гг. Автор рассматривает создание правовых основ российской государственности, формирование современного российского федерализма, становление федеральной государственной службы и местного самоуправления. По мнению автора, России предстоит пройти еще немалый путь в направлении реформирования административно-государственного управления, прежде чем она превратится в современное демократическое государство.

С.П. Перегудов, Н.Ю. Лапина, И.С. Семененко в монографии «Группы интересов и российское государство» (М.: Эдиториал УРСС, 1999) исследовали систему функционального представительства в современной России. Они выделили две основополагающих тенденции во взаимоотношении групп интересов и государства: плюрализм и корпоративизм. Построение в России подлинно демократической системы административно-государственного управления предполагает, что множество групп интересов должны иметь возможность оказывать свое влияние на процессы принятия решений. С этой точки зрения административно-государственное управление является системой, аккумулирующей идущие от групп интересов импульсы и преобразующей их в консенсусные решения. Вместе с тем вопросы, связанные с предметным исследованием противоречий реформирования административно-государственного управления в России за последние годы, в данной монографии рассматриваются лишь косвенно.

Таким образом, проблема концептуального анализа реформирования системы административно-государственного управления в России последнего десятилетия требует дальнейших исследований с позиций методологии современной политической науки, с привлечением новых источников, позволяющих раскрыть основные тенденции преобразования сферы государственной власти и управления Российской Федерации.

Источники. При написании диссертации был использован широкий круг источников. Это, прежде всего официальные документы - Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации», Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)»12, в которых определены основополагающие концептуальные и организационные принципы реформирования административно-государственного управления в современной России.

Полезными источниками фактических данных явились аналитические и методические материалы различных подразделений органов государственной власти, стенограммы конференций по вопросам реформирования административно-государственного управления, политические хроники и политические альманахи. Динамику развития реформы административно-государственного13 управления отражают материалы прессы в печатных и электронных изданиях.

Объект исследования - административно-государственное управление в Российской Федерации в 1991 - 2003 гг.

Предмет исследования - основные тенденции, закономерности и перспективы реформирования административно-государственного управления в Российской Федерации в 1991 - 2003 гг.

Цели и задачи исследования. Основной целью диссертационной работы является анализ важнейших тенденций и перспектив реформирования

12 Конституция Российской Федерации. - М.: Известия, 1994; Собрание законодательства Российской

Федерации. Часть 1, 2. - М.: Юрист, 1998.; Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации"// Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. №31; Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (20032005 годы)» // Собрание законодательства Российской Федерации. № 35

административно-государственного управления в России на рубеже ХХ-ХХ1 вв. Это предполагает необходимость исследования основных этапов российских реформ 1991- 2003 гг., проведение политического анализа ключевых решений и документов, которые определяли содержание этих этапов, выделение основных противоречий реформационного процесса и выработку рекомендаций теоретического и практического плана по их преодолению. Все это потребовало постановки и решения следующих исследовательских задач:

- проанализировать теоретико-методологические и исторические основы реформирования административно-государственного управления в современной России;

- определить и исследовать основные этапы реформирования административно-государственного управления в нашей стране;

- проанализировать основные противоречия реформационного процесса в современном Российском государстве и наметить пути их возможного разрешения;

- выделить новые тенденции и перспективы современного этапа реформирования административно-государственного управления России.

Методология исследования включает совокупность общенаучных и специальных политологических методов, поскольку тема диссертации предполагает комплексный подход к решению поставленных задач. Основным методом изучения вопроса является системный анализ, который позволяет представить процесс реформирования административно-государственного управления в виде системной целостности, где каждый этап реформ выполняет определенные функции и задачи.

Особое место занимает также институциональный подход, поскольку именно развитие и совершенствование институтов государственного управления является важным направлением реформирования административно-государственного управления. Автором использовался также компаративный анализ, что позволило сравнивать основные этапы реформ и ведущие тенденции развития административно-государственного управления.

Кроме того, автором были использованы приемы аналогии, историко-философской реконструкции, смысловой актуализации.

На защиту выносятся следующие положения.

1. Переход от индустриального к постиндустриальному информационному обществу - потребовал переориентации административно-государственного управления с развития промышленного производства на услуги и высокие технологии. Это привело к формированию новой концепции административно-государственного управления, ориентированной на качество обслуживания и информационные императивы.

2. Именно поэтому новым фактором с начала 90-х гг. стала ориентация государственных институтов и государственных служащих на «предоставление услуг населению». С этой точки зрения главное направление реформ административно-государственного управления заключается в четком разделении «стратегических функций» и оперативных «исполнительских функций». Последними должны заниматься не органы государственной власти, а государственные учреждения, работающие, как правило, на основе самоокупаемости. Такое разделение управленческих задач положено в основу современного государственного менеджмента.

3. Важной новой тенденцией в развитии административно-государственного управления стало отношение к информации как к стратегическому ресурсу. Информация, требующаяся госструктурам для принятия решений должна быть полной, актуальной и достоверной. Это предполагает особую ответственность за информационное обеспечение государственного управления. Для наиболее полного решения этой проблемы необходимо развитие реформационного процесса в сторону последовательного правового закрепления новой информационной функции административно-государственного управления

4. Реформирование административно-государственного управления в России на рубеже ХХ-ХХ1 вв. прошло 4 основных этапа:

первый (подготовительный) этап 1991- 1993гг.: институирование системы федеральной государственной службы (Указ Президента РФ «Об утверждении положения о федеральной государственной службе» 1993 г.);

второй этап 1994 - 1999 гг.: организация и регулирование процесса прохождения федеральной государственной службы, установление статуса

федеральных государственных служащих. (Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» 1995г.);

третий этап 2000 - 2002г.: укрепление вертикали государственной власти и поиски новой концепции реформирования административно-государственного управления;

четвертый этап начался в 2003 г. с принятием Федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской федерации» (2003-2005 гг.). Основной целью Программы является повышение эффективности государственной службы, оптимизация затрат на государственных служащих и развитие ресурсного обеспечения государственной службы.

5. Анализ реформационного процесса позволил выделить две основных тенденции развития административно-государственного управления корпоративистскую и демократическую. Корпоративистские устремления государственных служащих сохраняются благодаря определенной институализации корпоративизма через возрождение в усложненном виде «табеля о рангах», развитие гарантий и привилегий, связанных со статусом государственного служащего. Преодоление корпоративизма и развитие демократизации административно-государственного управления связано с укреплением правовой базы государственного администрирования, с развитием связей с гражданским обществом и совершенствование форм парламентского контроля за государственным управлением.

6. В качестве основных препятствий на пути реформирования административно-государственного управления в России выступают бюрократизм, засилье номенклатуры, некомпетентность, правовой нигилизм госслужащих, коррупция, подбор персонала по признаку личного доверия руководителя, ориентация не на объективно значимые результаты, а на формальные показатели, служение не закону и делу, а руководителю.

строгих профессиональных стандартов в поведении госслужащих, демократизацию состава государственной службы, усиление «прозрачности» государственного управления, проведение открытой информационной политики, налаживание службы «паблик рилейшнз», совершенствование процедуры защиты прав и свобод граждан.

8. Новые позитивные тенденции в реформировании административно-государственного управления на современном этапе связаны с ориентацией на укрепление принципа единства государственной службы на федеральном, региональном и местном уровнях, стремлением сформировать новые правила служебного поведения (профессиональной этики) госслужащих, привести в соответствие социальное и правовое положение госслужащих, создать условия для открытости и подконтрольности в деятельности государственного аппарата. Однако сегодня эти тенденции только наметились, они представляют собой позитивные ориентиры, для достижения которых потребуются серьезные усилия государства и общества.

Научная новизна исследования. Диссертация является комплексным исследованием основных тенденций и перспектив реформирования административно-государственного управления в России в 1991-2003 г. Новизна выводов заключается в следующем:

- разработана авторская классификация основных этапов реформирования административно-государственного управления в современной России;

проведен сравнительный анализ двух основных тенденций реформационного процесса - корпоративистской и демократической - и сделан вывод о том, что для усиления демократизации административно-государственного управления необходимо последовательное укрепление правовой базы реформ при одновременном развитии связей госструктур с гражданским обществом и усилении форм парламентского контроля;

- проведен анализ основных противоречий и проблемных зон реформационного процесса и предложены рекомендации по преодолению негативных тенденций;

- выделены и проанализированы новые позитивные тенденции в реформировании административно-государственного управления на

современном этапе, главными среди которых является укрепление единства государственной службы на федеральном и региональном и местном уровнях, преодоление корпоративизма и развитие демократических принципов управления;

обоснован вывод о том, что успешное реформирование административно-государственного управления в современной России во многом связано с развитием новой информационной парадигмы государственной службы, которая предполагает превращение информации в стратегический ресурс управления.

Научно-практическая значимость исследования. Результаты диссертационного исследования могут быть применены в научной, педагогической и прикладной деятельности. В научной сфере их можно использовать при дальнейшем системном анализе современного реформационного процесса в области административно-государственного управления.

В педагогической сфере результаты работы могут быть использованы в курсах и спецкурсах по теории политики, политическому процессу в современной России, административно-государственному управлению в системе высшего специального образования.

В прикладной области материалы диссертации применимы для выработки конкретных рекомендаций государственным, общественным и политическим структурам, непосредственно связанным с реальными процессами реформирования административно-государственного управления в современной России.

Апробация результатов исследования. Основные идеи и положения диссертационного исследования обсуждались на заседании кафедры государственной политики философского факультета МГУ в феврале и мае 2003 г., на Ломоносовский чтениях (2001, 2003гг.). Основные положения и выводы диссертационного исследования, а также содержащиеся в нем рекомендации изложены в публикациях автора.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения и библиографии.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении раскрываются актуальность темы, степень ее научной разработанности, формулируются объект и предмет, цель и задачи исследования определяется его новизна, теоретико-методологические основы и практическая значимость.

Первая глава - «Теоретико-методологические и исторические основы реформирования административно-государственного управления в России» -посвящена исследованию основных теоретических и исторических предпосылок административных реформ, начавшихся в 90-е годы XX века.

Прекращение существования СССР как единого союзного государства (декабрь 1991 г.) остро поставило проблему формирования новой российской государственности, реформирования административно-государственного управления с целью перехода к социально ориентированной рыночной экономике и демократическим методам руководства. С теоретико-методологической точки зрения основную трудность представляло то, что в советский период в России по существу не развивалось административно-государственное управление как наука, а использовались партийные методы руководства в духе основных принципов марксистко-ленинской идеологии.

Поэтому в начале реформ отечественные ученые ориентировались преимущественно на использование западной теории административно-государственного управления. Особенное внимание уделялось исследованию работ классической школы административно-государственного управления, работам М. Вебера, А. Файоля, Ф. Тейлора, которые были переизданы в России в 90-е годы XX века большими тиражами.

Концепция М. Вебера, в которой подчеркивается отделение сферы политики от сферы государственного администрирования была созвучна общим настроениям деидеологизации 90-х годов. В целом основные теоретико-методологические принципы этого подхода сводятся к следующим положениям:

иерархическая структура организации административно-государственного управления;

- принцип назначения госслужащих на основе профессиональной квалификации;

- принцип одного начальника - ни один член организации не должен докладывать более чем одному лицу;

- принцип исключения, т.е. вышестоящее лицо должно делегировать ответственность за рутинные вопросы своим подчиненным;

- смещение с должности должно основываться на решении вышестоящих инстанций;

- карьерный принцип перемещения в ранговой иерархии;

- служащий подчиняется дисциплине и находится под контролем.

В дискуссиях начала 90-х годов, которые широко освещались в печати, особенно подробно в документах и материалах Российской академии управления (затем переименованной в Российскую академию государственной службы), основные споры разворачивались по поводу того, какую модель организации административно-государственного управления лучше использовать - американскую, немецкую, шведскую или французскую. Например, К.И. Варламов подчеркивал, что для России особое значение имеет изучение опыта реформирования административно-государственного управления в Германии, особенно деятельности немецкого ученого и государственного деятеля Людвига Эрхарда.14 Его оппонентами были О.А. Феофанов и Н.В. Загладин, которые считали, что наиболее эффективные методы реформирования административно-государственного управления были разработаны в США, поэтому российские реформаторы должны опираться преимущественно на американский опыт.15 Известный российский ученый Г.В. Атаманчук в монографии «Обеспечение рациональности государственного управления» (М.: Наука, 1990) высказывался в пользу применения не какой-то отдельной западной модели, а призывал ориентироваться на лучшие достижение мирового опыта в области административно-государственного управления. Именно этот последний подход и возобладал по существу при

14 Варламов К.И. К вопросу о государстве как социальном институте // Государственная служба в Российской Федерации: концепция, опыт, проблемы. - М.:РАУ, 1993 с.117

15 Загладин Н.В. Государственная служба в США: современное состояние// Государственная служба в Российской Федерации: концепция, опыт, проблемы. - М.:РАУ, 1993 с. 103

формировании концепции реформирования административно-государственного управления в России в начале 90-х годов XX века.

Поэтому на первом этапе реформ преобразования в административно-государственном управлении основывалось преимущественно на механическом заимствовании некоторых элементов разных западных моделей, мало приспособленных к российской социокультурной среде. Это не могло не привести к созданию гибридной системы административно-государственного управления, носящей эклектический характер.

Однако постепенно в исследованиях российских ученых появляется все больше критических замечаний по поводу механического заимствования западных форм управления. В.В. Граждан, И.А. Василенко, Е.Г. Морозова, B.C. Комаровский и другие исследователи справедливо отмечают, что в современных российских условиях разделение политиков и администраторов, постулированное западной классикой, мало соответствует реальному политическому процессу. Государственные служащие, особенно на высших государственных должностях, играют ведущую роль в подготовке законопроектов и других нормативных актов, оказывая при этом все возрастающее влияние на политиков, принимающих решения. Все это свидетельствует о том, что реформирование административно-государственного управления в современной России должно исходить из теоретико-методологической посылки о единстве политико-административного процесса.

Можно выделить несколько современных каналов влияния российской бюрократии на принятие политических решений:

- информационный контроль: именно чиновники контролируют информацию, поступающую в административно-государственные структуры и предоставляют ее политикам по своему усмотрению;

- управленческий контроль: именно чиновники готовят основные решения и проекты, предоставляя их политикам практически в готовом виде;

- исполнительский контроль: именно чиновники осуществляют принятые решения, поэтому они способны их «тормозить» и даже саботировать по своему усмотрению.

Можно согласиться с мнением В.В. Граждана, что сегодня уже невозможно представить, чтобы административная власть была деполитизирована, иначе она полностью утратит свою эффективность.16 Сегодня сложилась выраженная дихотомия государственной власти: существует первичная государственная власть политиков и вторичная государственная власть администраторов. Взаимоотношения между этими ветвями власти сложные и противоречивые, они находятся в постоянной борьбе.

Важное теоретико-методологическое значение на современном этапе реформирования административно-государственного управления имеет осмысление новой информационной парадигмы общественного развития. В сфере административно-государственного управления переход от индустриального к постиндустриальному - информационному обществу -потребовал выраженного переноса акцентов в государственном администрировании с промышленного производства на услуги и высокие технологии. Постепенно складывается новая концепция административно-государственного управления, ориентированной на качество обслуживания населения и информационные императивы.

Впервые на официальном уровне идея перехода административной власти к системе предоставления услуг потребителям прозвучала ежегодном Послании Президента к Федеральному Собранию 1998 г. Было подчеркнуто, что в настоящее время, прежде всего, потребуется разграничить функции собственно управления и функции оказания государственных услуг. Последними должны заниматься не органы государственной власти, а государственные учреждения, работающие, как правило, на основе самоокупаемости. Современная концепция государственного менеджмента исходит именно из такого разделения управленческих задач.

Информационная парадигма административно-государственного управления привела к развитию важной новой тенденцией в развитии государственного администрирования - отношению к информации как к

16 Граждан В.В. Государственная служба как политико-административная власть// Власть, 2001, № 2. с.20

стратегическому ресурсу. Информационное обеспечение является современной базой принятия управленческих решений, что играет важное значение в деятельности государственного аппарата. В качестве научной категории информация в управленческих структурах обладает рядом принципиальных свойств, среди которых ведущее значение имеют: объективность фактов, возможность их многократного использования, возможность их сохранения у передающего и получающего субъекта управления, пригодность к обработке и интерпретации, допустимость математического и социологического анализа, системность, коммуникативность.

Помимо этого информация, требующаяся госструктурам для принятия решений должна быть полной, актуальной и достоверной, что предполагает особую ответственность за информационное обеспечение государственного управления. Проблема адекватного информационного обеспечения административно-государственного управления пока еще не решена в полной мере. Именно поэтому необходимо развитие реформационного процесса в сторону последовательного правового закрепления новой информационной функции административно-государственного управления.

Помимо теоретико-методологических условий реформирования административно-государственного управления, важное значение в первой главе диссертации отводится анализу исторических предпосылок современных административных реформ в России.

Автор согласен с мнением A.A. Зиновьева о том, что в процессах реформирования в России институт государства всегда играл более значительную роль, чем любые инициативы со стороны гражданского общества. Российский тип организации управления предполагает не доминирующую добровольную самоорганизацию людей снизу, а принудительную организацию сверху. В этом смысле структурирование системы власти и управления образует в России основу социального структуриования вообще. Поэтому важное значение в процессе реформ имеет своевременное принятие основных документов, регулирующих процесс трансформации общества.

Экскурс в историю административно-государственного управления в России позволяет сделать вывод о том, что одной из главных причин пробуксовки большинства реформ государственного управления России были силовые методы их осуществления, без адаптационного периода, что встречало серьезное сопротивление консервативного слоя бюрократии, а иногда и всего общества. Помимо этого, часто наблюдалось запаздывание власти в реформировании общества, что заставляло выбирать варианты «догоняющего развития».

Наконец, нельзя не заметить, что проводимые в прошлом реформы далеко не всегда отвечали в должной мере потребностям общества и государства. Политическая история свидетельствует также, что за периодом реформ в России как правило наступала полоса контрреформ, иногда достаточно продолжительная по времени, но объективный ход событий вновь возвращал правящую элиту на путь реформ.

Для осмысления современных реформ, прогнозирования их возможных результатов, опыт, накопленный в прошлом, имеет немаловажное значение. Исторический опыт обогащает современных реформаторов более глубоким пониманием основных тенденций национального развития, помогает уберечься от повторения ошибок, часто имевших тяжелые последствия для российского государства. Автор считает, что в процессе реформ необходим тщательный учет особенностей национальной культуры и истории, обращение к национальным идеям и традициям.

Вторая глава - «Анализ основных тенденций реформирования административно-государственного управления в России в 1991-2003 гг.» -посвящена исследованию основных этапов российских реформ, выявлению трудностей и противоречий реформационного процесса, а также анализу ведущих тенденций современного этапа реформационного процесса.

В диссертации обосновывается вывод о том, что реформирование административно-государственного управления в России на рубеже ХХ-ХХ1 вв. прошло 4 основных этапа.

Первый этап 1991 - 1993гг. можно условно назвать подготовительным, поскольку в это время только разрабатывались основные подходы к

реформированию административно-государственного управления. 22 декабря 1993 г. Президентом Российской Федерации был подписан Указ «Об утверждении положения о федеральной государственной службе», в котором практически впервые после 1917 г. был закреплен правовой статус федеральной государственной службы, государственного служащего, его обязанности, права, ответственность, правила прохождения и прекращения государственной службы, гарантии и ограничения для служащих, а также система должностей и классных чинов на государственной службе. Однако на этом этапе еще не была выработана единая стратегия реформ и проходили бурные дискуссии по поводу того, каким будет Федеральный закон об основах государственной службы Российской Федерации.

Второй этап 1994 - 1999 гг. можно назвать организационным, поскольку в этот период после долгих дискуссий был принят Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» (1995г.). Однако принятие закона не принесло стабильности и умиротворения в систему административно-государственного управления, и на страницах печати (как академической, так и публицистической) высказывалась жесткая критика в адрес этого основополагающего документа. Основные аргументы критиков сводились к тому, что в документе много противоречий, его применение потребовала издания ещё около 30 нормативных актов. Заслуженный юрист России профессор Ю.А. Розенбаум, например, подчеркивал, что примерно 90% норм Федерального закона практически повседневно не работают, что свидетельствует о низком юридическом качестве этого документа.'7

Важным недостатком этого документа явилось также то, что он дал законодательный повод для развития сепаратизма, ослабления единой системы государственной службы в России. В настоящее время существует три самостоятельные службы: федеральная, находящаяся в ведении Российской Федерации, государственная служба субъектов Федерации и муниципальная служба. Однако необходимость единства государственной службы

" Розенбаум Ю.А. Государственная служба как фактор укрепления целостности Российского государства // Государство и право, 1999, № 4 С.53

обусловливается Конституцией РФ, что связано с условием поддержания единой системы управления на всей территории России.

Третий этап 2000 - 2002гг. прошел под лозунгом укрепления вертикали государственной власти и поисков новой концепции реформирования административно-государственного управления. В.В. Путину удалось преодолеть тенденцию сепаратизма регионов и консолидировать общество, что и в сфере реформирования административно-государственного управления привело к доминированию идей консолидации системы административно-государственного управления. В этот период выдвигается идея сервисной административной власти, активно обсуждаются новые подходы к реформированию государственной службы на основе концепции «государственного менеджмента».

Четвертый - современный этап реформ - начался в 2003 г. с принятием Федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской федерации (2003-2005 гг.)». Основной целью Программы является повышение эффективности государственной службы, оптимизация затрат на государственных служащих и развитие ресурсного обеспечения государственной службы. Особое значение отводится созданию по-настоящему профессиональной государственной службы на основе принципов учета и оценки служебной деятельности государственных служащих.

К числу новых позитивных тенденций в реформировании административно-государственного управления относится ориентация на укрепление принципа единства государственной службы на федеральном, региональном и местном уровнях, акцент на использовании современных информационных технологий, создание единой комплексной нормативно-правовой основы регулирования государственной службы Российской Федерации, стремлением сформировать новые правила служебного поведения (профессиональной этики) госслужащих, привести в соответствие социальное и правовое положение госслужащих, создать условия для открытости и подконтрольности в деятельности государственного аппарата. Вместе с тем, очевидно, что в настоящее время эти тенденции только намечены в Программе,

они представляют собой позитивные ориентиры, для достижения которых потребуются серьезные усилия государства и общества.

Прежде всего речь идет о преодолении основных негативных тенденций в реформировании административно-государственного управления , которые сложились на предыдущих этапах реформ и представляют сегодня серьезные препятствия на пути осуществления намеченных решений. С каждым годом ухудшается профессиональный состав государственных служащих в связи с низкой средней заработной платой. Усиливается дефицит государственных служащих в возрасте до 45 лет, имеющих опыт работы в современных экономических условиях. Одновременно происходит снижение престижа государственной службы как вида профессиональной деятельности. Негативной тенденцией является преобладание государственных служащих с непрофильным образованием. Нехватка квалифицированных кадров сочетается с наличием незаполненных вакансий по причине низкой оплаты труда в государственном секторе. Помимо этого структуры административно-государственного управления недостаточно регламентированы и слабо контролируются со стороны гражданского общестаа.

В постсоветский период утратили силу прежние советские нормы морали и этики государственного управления, регулировавшие поведение советских служащих и ставившие барьеры на пути злоупотреблений и коррупции, но новые правила профессиональной этики пока еще не выработаны, что создает атмосферу морального вакуума. Вместе с тем старые проблемы государственного управления не ушли вместе с советской государственной системой, продолжая оказывать негативное воздействие на процесс управления. К их числу принадлежит бюрократизм, засилье номенклатуры, некомпетентность, правовой нигилизм госслужащих, коррупция, подбор персонала по признаку личного доверия руководителя, ориентация не на объективно значимые результаты, а на формальные показатели, служение не закону и делу, а руководителю.

В процессе реформирования административно-государственного управления выявились две основных тенденции - корпоративистская и демократическая. Как показали исследования ученых Российской Академии

государственной службы, только 25% российских государственных служащих ориентируются в настоящее время на демократический стиль работы. Примерно 30% чиновников в принципе поддерживают демократический стиль управления, но в настоящее время не считают его актуальным. Остальные 45% государственных служащих откровенно ориентируются на корпоративизм. Корпоративистские устремления государственных служащих поддерживаются благодаря определенной институализации корпоративизма через возрождение в усложненном виде «табеля о рангах», развитие гарантий и привилегий, связанных со статусом государственного служащего.

Демократические тенденции прокладывают себе дорогу в трудной борьбе с корпоративизмом. Новая Программа реформирования административно-государственного управления связывает преодоление негативных тенденций с укреплением правовой базы административно-государственного управления, с формированием единой системы управления государственной службой. Особое внимание отводится проведению экспериментов и осуществлению пилотных проектов по применению новых подходов к организации управления.

Однако в перспективе эти меры можно усилить с помощью создания особой административной юстиции, административных судов, развития форм парламетского контроля за административно-государственным управлением. Можно предложить также усиление механизмов «внутреннего контроля» в системе административно-государственного управления, что предполагает укрепление строгих профессиональных стандартов в поведении госслужащих, демократизацию состава государственной службы, усиление «прозрачности» государственного управления, проведение открытой информационной политики, налаживание службы «паблик рилейшнз», совершенствование процедуры защиты прав и свобод граждан.

В целом современный этап реформирования административно-государственного управления характеризуется усилением внимания к обеспечению принципа единства государственной службы на федеральном и региональном и местном уровнях, преодолением корпоративизма и развитием демократических принципов управления.

В Заключении приводятся основные выводы диссертационной работы и намечаются перспективы дальнейшего исследования темы.

По тематике диссертации автор опубликовал следующие работы:

1. Государственное управление и общество в новом веке // Журнал «РЫ1о5орЫа», 2001. - 0,5 п.л.

2. Современные административные реформы // Сборник материалов Международной Научной конференции студентов, аспирантов и молодых учёных «Ломоносов». М., Издательство Московского университета, 2001. Выпуск № 6 - 0,3 пл.

3. Административные реформы в современном мире // Сборник материалов X Международной Научной конференции студентов, аспирантов и молодых учёных «Ломоносов». М., Издательство Московского университета, 2003. - 0,3 п.л.

Подписано в печать 27.06.2003г. Отпечатано в ООО «Соцветие красок» 119992 г.Москва, Ленинские горы, д.1 Главное здание МГУ, к.102 Тираж 100 экз. Заказ №51

2оо? -(4

$ 12 9 7ö IQ.^7*

Оглавление научной работы автор диссертации — кандидата политических наук Мазиашвили, Владимир Викторович

Введение

Глава I. Теоретико-методологические и исторические основы реформирования административногосударственного управления в России

1.1 Основные теоретико-методологические подходы к организации административно-государственного управления

1.2 Исторический опыт реформ в системе государственного управления в России

Глава П. Анализ основных тенденций реформирования административно-государственного управления в России 1991-2003 гт.

2.1 Основные этапы реформирования административно-государственного управления в современной России

2.2 Характерные особенности и проблемы нового этапа административных реформ.

Введение диссертации2003 год, автореферат по политологии, Мазиашвили, Владимир Викторович

Актуальность темы исследования обусловлена потребностями научного анализа процесса реформирования административно-государСТВенного управления в современной России для определения путей и возможностей дальнейшего совершенствования государственного администрирования Реформирование административно-государственного управления, начавшееся в 90-е годы и продолжающееся сегодня, натолкнулось на серьезные проблемы бюрократизацию и неэффективность основных государственных институтов низкий уровень управленческой культуры и политическую конфронтационность общества.

На первом этапе реформ, в начале 90-х годов, реформирование административно-государственного управления основывалось преимущественно на механическом заимствовании западных Моделей мало приспособленных к российской социокультурной среде. Следствием реализации этой стратегии стало создание гибридной системы административно-государственного управления, носящей эклектический характер, сложившейся в результате автоматического переноса преимущественно западных политических институтов и процедур на российскую почву. Подобная система слабо реагирует на постоянно развивающиеся потребности российского общества, политические риски и групповую динамику. Именно поэтому попытки президента Ельцина реформировать аппарат управления в середине 90-х гг. фактически провалились.

Для решения проблемы реформирования административно-государственного управления необходимо укрепление российского государства, что является приоритетной проблемой общественного развития. Эта задача была поставлена Президентом Российской Федерации В.В. Путиным, который заявил о необходимости построения в России сильного и стабильного государства как об одной из программных целей современной государственной политики.

Степень разработанности проблемы.

Основные принципы государственного администрирования были разработаны в трудах классиков теории административно-государственного управления, к числу которых по праву принадлежат М. Вебер, А. Файоль, Ф. Гуднау, JL Уайт, Ф. Тейлор, А. Маслоу, У. Мэрфи, М. Фоллет, Д. Макгрегор и др.

19 1 А следующих: Атаманчук Г.В., Бахрах Д.Н., Василенко И.А. , Варламов К.И. ,

Бахрах Д.Н. Административная власть как вид государственной власти. // «Государство и право», М., 1992, № 3

4 Варламов К.И. К вопросу о государстве как социальном институте // Государственная служба в Российской Федерации: концепция , опыт, проблемы. - М.РАУ, 1993

Граждан В.В.5, Гвишиани Д.М.6, Игнатов В.Г.7, Лобанов В.В.8, Оболонский Г.В.9, Розенбаум Ю.А.10, О.Ф.Шабров11.

В своих работах эти исследователи предприняли попытку проанализировать становление науки управления в нашей стране в XX веке. Если в своих ранних работах Г.В. Атаманчук рассматривал управление социалистическим государством, то в своих последних научных работах, в том числе в курсе лекций по теории государственного управления, Г.В. Атаманчук освещает основные вопросы организации и обеспечения государственного управления в современной демократической Российской Федерации.

О.Ф. Шабров в монографии «Политическое управление» рассмотрел

5 Граждан В.В. Государственная служба как политико-административная власть// Власть, 2001, №2.

6 Гвишиани Д.М. Организация и управление. М., «Наука», 1972

7 Игнатов В.Г. Становление государственного управления и местного самоуправления в современной России. Ростов-на-Дону: изд-во СКАГС, 2001.

8 Лобанов В. В. Административные реформы: вызов и решения // «Проблемы теории и практики управления» 1998 г., № 1; Лобанов В.В. Реформирование государственного аппарата: мировая практика и российские проблемы // «Проблемы теории и практики управления» 1999 №1; Лобанов В. США: Модели компетентности руководителей государственных учреждений // «Проблема теории и практики управления» 1996. № 1; Лобанов В.В. США: административная этика и государственная служба. // «Проблема теории и практики управления»• 1996г. №4; Лобанов В.В. Управление высшим административным персоналом (опыт Голландии и США) // «Проблемы теории и практики управления» 2000 № 2;

9 Оболонский А.В. Человек и государственное управление. // М.: «Наука», 1997., Оболонский А.В., Рудашевский В.Д. Методология системного исследования проблем государственного управления. М., «Наука», 1978., Оболонский А.В. Бюрократия и бюрократизм (к теории вопроса). // «Государство и право», №12, 1993, Оболонский А.В. На службе государевой: к истории российского чиновничества // ОНС, 1997, №5, Оболонский А.В. Реформа государственной службы: концепция и стратегия. // ОНС, №3,1998

0 Розенбаум Ю.А. Государственная служба как фактор укрепления целостности Российского государства // Государство и право, 1999, № 4

11 Шабров О.Ф. Политическое управление. М.: Интеллект, 1997 важный вопрос о взаимоотношении политической власти и государственного управления, исследовал проблемы обратной связи в системах управления и информационного обеспечения процессов принятия управленческих решений.

Василенко И.А. в учебнике «Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия» провела сравнительный анализ систем админстративно-государственного управления в странах Запада на основании которого были сформулированы перспективы формирования российской школы государственного администрирования и сделаны выводы о возможностях и границах применения западного опыта управления в современной Российской Федерации.

Следует особо остановиться на монографии Заслуженного деятеля науки Российской Федерации профессора В.Г. Игнатова «Становление государственного управления и местного самоуправления в современной России» (Ростов-на-Дону, 2001). Это фундаментальное исследование посвящено анализу становления постсоветской государственности в 1991-2000 гг. Автор рассматривает создание правовых основ российской государственности, формирование современного российского федерализма, становление федеральной государственной службы и местного самоуправления. По мнению автора России предстоит пройти еще не малый путь по пути реформирования административно-государственного управления, прежде чем она превратиться в современное демократическое государство.

С.П. Перегудов, Н.Ю. Лапина, И.С. Семененко в монографии «Группы ^ интересов и российское государство» (М.: Эдиториал УРСС, 1999) исследовали систему функционального представительства в современной России. Они выделили две основополагающих тенденции во взаимоотношении групп интересов и государства: плюрализм и корпоративизм. Построение в России подлинно демократической системы административно-государственного управления предполагает, что множество групп интересов должны иметь возможность оказывать свое влияние на процессы принятия решений. С этой точки зрения административно-государственное управление является системой, аккумулирующей идущие от групп интересов импульсы и преобразующей их в консенсусные решения. k Источники.

При написании диссертации был использован широкий круг источников. Это, прежде всего официальные документы - Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации», Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)»12, в которых определены основополагающие концептуальные и организационные принципы реформирования административно-государственного управления в современной России.

Полезными источниками фактических данных явились аналитические и методические материалы различных подразделений органов государственной власти, стенограммы конференций по вопросам реформирования административно-государственного управления, политические хроники и политические альманахи. Динамику развития реформы административно-государственного управления отражают материалы прессы в печатных и электронных изданиях.

Объект исследования - административно-государственное управление в Российской Федерации в 1991 - 2003 гг.

Цели и задачи исследования.

Основной целью диссертационной работы является анализ важнейших

12 Конституция Российской Федерации. - М.: Известия, 1994; Собрание законодательства Российской Федерации. Часть 1, 2. - М.: Юрист, 1998.; Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. №31; Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)» // Собрание законодательства Российской тенденций и перспектив реформирования административно-государственного управления в России на рубеже XX-XXI вв. Это предполагает необходимость исследования основных этапов российских реформ 1991- 2003 гг., анализ ключевых решений и документов, которые определяли содержание этих этапов, выделение основных противоречий реформационного процесса и выработку рекомендаций теоретического и практического плана по их преодолению. Все это потребовало постановки и решения следующих исследовательских задач:

- определить и исследовать основные этапы реформирования административно-государственного управления;

- проанализировать основные противоречия реформационного процесса и наметить пути их возможного разрешения;

- выделить новые тенденции и перспективы современного этапа реформирования административно-государственного управления.

Федерации. № 35. системный анализ, который позволяет представить процесс реформирования административно-государственного управления в виде системной целостности, где каждый этап реформ выполняет определенные функции и задачи.

На защиту выносятся следующие положения.

4. Реформирование административно-государственного управления в России на рубеже XX-XXI вв. прошло 4 основных этапа: первый (подготовительный) этап 1991- 1993гг.: институирование системы федеральной государственной службы (Указ Президента РФ «Об утверждении положения о федеральной государственной службе» 1993 г.); второй этап 1994 - 1999 гг.: организация и регулирование процесса прохождения федеральной государственной службы, установление статуса федеральных государственных служащих. (Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» 1995г.); третий этап 2000 - 2002г.: укрепление вертикали государственной власти и поиски новой концепции реформирования административно-государственного управления; четвертый этап начался в 2003 г. с принятием Федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской федерации (20032005 гг.)». Основной целью Программы является повышение эффективности государственной службы, оптимизация затрат на государственных служащих и развитие ресурсного обеспечения государственной службы.

5. Анализ реформационного процесса позволил выделить две основных тенденции развития административно-государственного управления корпоративистскую и демократическую. Корпоративисткие устремления государственных служащих сохраняются благодаря определенной институализации корпоративизма через возрождение в усложненном виде «табеля о рангах», развитие гарантий и привилегий, связанных со статусом государственного служащего. Преодоление корпоративизма и развитие демократизации административно-государственного управления связано с укреплением правовой базы государственного администрирования, с развитием связей с гражданским обществом и совершенствование форм парламентского контроля за государственным управлением.

7. Во многом преодоление негативных тенденций связано с укреплением правовой базы административно-государственного управления, а в перспективе - с созданием особой административной юстиции, административных судов. Необходимо также усиление «внутреннего контроля» в системе административно-государственного управления, что предполагает укрепление строгих профессиональных стандартов в поведении госслужащих, демократизацию состава государственной службы, усиление «прозрачности» государственного управления, проведение открытой информационной политики, налаживание службы «паблик рилейшнз», совершенствование процедуры защиты прав и свобод граждан.

Научная новизна исследования.

Диссертация является комплексным исследованием основных тенденций и перспектив реформирования административно-государственного управления в России в 1991-2003 г. Новизна выводов заключается в следующем: разработана авторская классификация основных этапов реформирования административно-государственного управления в современной России; проведен сравнительный анализ двух основных тенденций реформационного процесса - корпоративистской и демократической - и сделан вывод о том, что для усиления демократизации административно-государственного управления необходимо последовательное укрепление правовой базы реформ при одновременном развитии связей госструктур с гражданским обществом и усилении форм парламентского контроля; проведен анализ основных противоречий и проблемных зон реформационного процесса и предложены рекомендации по преодолению негативных тенденций; выделены и проанализированы новые позитивные тенденции в реформировании административно-государственного управления на современном этапе, главными среди которых является укрепление единства государственной службы на федеральном и региональном и местном уровнях, преодоление корпоративизма и развитие демократических принципов управления; обоснован вывод о том, что успешное реформирование административно-государственного управления в современной России во многом связано с развитием новой информационной парадигмы государственной службы, которая предполагает превращение информации в стратегический ресурс управления.

Научно-практическая значимость исследования.

Результаты диссертационного исследования могут быть применены в научной, педагогической и прикладной деятельности. В научной сфере их можно использовать при дальнейшем системном анализе современного реформационного процесса в области административно-государственного управления.

Апробация результатов исследования.

Основные идеи и положения диссертационного исследования обсуждались на заседании кафедры государственной политики и управления философского факультета МГУ в феврале и мае 2003 г., на Ломоносовский чтениях (2001, 2003гт.). Основные положения и выводы диссертационного ^ исследования, а также содержащиеся в нем рекомендации изложены в публикациях автора.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения и библиографии.

Заключение научной работыдиссертация на тему "Реформирование административно-государственного управления в России на рубеже XX-XXI вв.: анализ основных тенденций"

Основные выводы второй главы:

1. Реформирование административно-государственного управления в России на рубеже XX-XXI вв. прошло 4 основных этапа: первый (подготовительный) этап 1991- 1993гг.: институирование системы федеральной государственной службы (Указ Президента РФ «Об утверждении положения о федеральной государственной службе» 1993 г.); второй этап 1994 - 1999 гг.: организация и регулирование процесса прохождения федеральной государственной службы, установление статуса федеральных государственных служащих. (Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» 1995г.); третий этап 1999 - 2002г.: укрепление вертикали государственной власти и поиски новой концепции реформирования административно-государственного управления; четвертый этап начался в 2003 г. с принятием Федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской федерации (20032005 гг.)». Основной целью Программы является повышение эффективности государственной службы, оптимизация затрат на государственных служащих и развитие ресурсного обеспечения государственной службы.

2. Анализ реформационного процесса позволил выделить две основных тенденции развития административно-государственного управления корпоративистскую и демократическую. Корпоративисткие устремления государственных служащих сохраняются благодаря определенной институализации корпоративизма через возрождение в усложненном виде «табеля о рангах», развитие гарантий и привилегий, связанных со статусом государственного служащего. Преодоление корпоративизма и развитие демократизации административно-государственного управления связано с укреплением правовой базы государственного администрирования, с развитием связей с гражданским обществои и совершенствование форм парламентского контроля за государственным управлением.

3. В качестве основных препятствий на пути реформирования административно-государственного управления в России выступают бюрократизм, засилье номенклатуры, некомпетентность, правовой нигилизм госслужащих, коррупция, подбор персонала по признаку личного доверия руководителя, ориентация не на объективно значимые результаты, а на формальные показатели, служение не закону и делу, а руководителю.

4. Во многом преодоление негативных тенденций связано с укреплением правовой базы административно-государственного управления, а в перспективе - с созданием особой административной юстиции, административных судов. Необходимо также усиление «внутреннего контроля» в системе административно-государственного управления, что предполагает укрепление строгих профессиональных стандартов в поведении госслужащих, демократизацию состава государственной службы, усиление «прозрачности» государственного управления, проведение открытой информационной политики, налаживание службы «паблик рилейпшз», совершенствование процедуры защиты прав и свобод граждан.

5. Новые позитивные тенденции в реформировании административно-государственного управления на современном этапе связаны с ориентацией на укрепление принципа единства государственной службы на федеральном, региональном и местном уровнях, стремлением сформировать новые правила служебного поведения (профессиональной этики) госслужащих, привести в соответствие социальное и правовое положение госслужащих, создать условия для открытости и подконтрольности в деятельности государственного Аппарата.

Однако сегодня эти тенденции только наметились, они представляют собой позитивные ориентиры, для достижения которых потребуются серьезные усилия государства и общества.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В заключение данной работы можно констатировать, что к числу важнейших закономерностей реформирования административно-государственного управления следует отнести возрастание социально-экономической и политической роли государства в транзитном обществе. Реформирования административно-государственного управления основывается на последовательности принципов, в ряду которых приоритет до сих пор принадлежит принципу разделения властей. В настоящее время много говорится о соблюдении этого принципа в странах обновлённой демократии, вставших на путь создания правововых государств. Эта проблема стоит и перед Российской Федерацией, перед всем обществом нашей страны и политической элитой. Разделение властей означает укрепление государственной власти, когда три её ветви - законодательная, исполнительная и судебная - работают синхронно, в одном ключе, и все в равной мере ответственны перед Законом, подчинены ему.

Ключевым вопросом, на наш взгляд, как обеспечения реформ в целом, так и собственно административной реформы, является вопрос о трансформации основных институтов государственного управления. Поэтому принципиальное значение на современном этапе приобретает претворение в жизнь Федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской федерации (2003-2005 гг.)». Основной целью Программы является повышение эффективности государственной службы, оптимизация затрат на государственных служащих и развитие ресурсного обеспечения государственной службы.

Нам кажется, что сама реформа государственной службы может быть успешной лишь в случае, если окажется комплексной, учитывающей тенденции развития страны, инновации в кадровом менеджменте. Она потребует существенных изменений во многих институтах государственной службы, в законодательстве, в подходах к формированию корпуса и контроля государственных служащих. Естественно, отбор и продвижение государственных чиновников необходимо осуществлять на основе четко установленных квалификационных требований, предъявляемых конкретной должностью. Новая кадровая политика в сфере государственной службы должна определяться стратегией развития страны на ближайшие десятилетия и являться ее составной частью.

Конечно, реформа государственной службы потребует определенного времени и, самое главное, государственной мудрости ее организаторов и исполнителей. Хочется верить, что мы ее проведем в ближайшие годы, поскольку ситуация в стране по-прежнему весьма сложная, и со старой моделью государственной службы ее не изменить к лучшему.

В то же время становится все более очевидно, что без решения такого вопроса как упорядочение правового статуса чиновников, предоставляющего государственным служащим социальные гарантии, накладывающего на них необходимые ограничения, невозможно рассчитывать на приток свежих сил в государственные органы и на удержание в госаппарате квалифицированных работников в условиях конкуренции с возникшей и бурно развивающейся частной сферой.

Основные причины, названные экспертами ООН в качестве тормоза на пути развития теории административно-государственного управления в нашей стране в 80-е годы, к сожалению, так не утратили актуальность в наши дни:

1. Административно-государственные учреждения занимаются в основном профессиональной подготовкой, а не научными исследованиями;

2. Научные исследования оторваны от задач, стоящих перед правительством, и от текущих проблем управления;

3. Практический процесс принятия решения оторван от научного анализа;

4. Профессиональные государственные служащие мало интересуются современными научными исследованиями и часто занимают отрицательную позицию по отношению к внедрению научных методов административно-государственного управления;

5. В некоторых странах наблюдается увлечение секретностью и ограничение свободного предоставления информации для проведения исследований;

Научные исследования часто не приспособлены к местным условиям.140

Вместе с тем хочется подчеркнуть, что в последнее время отечественная наука продвинулась вперед по пути осмысления новых парадигм теориии административно-государственного управления. Постепенно сформировались новые современные теоретико-методологические подходы к административно-государственного управления. Переход от индустриального к постиндустриальному - информационному обществу - потребовал переориентации административно-государственного управления с развития промышленного производства на услуги и высокие технологии. Это привело к формированию новой концепции административно-государственного управления, ориентированной на качество обслуживания и информационные императивы.

Важным новым фактором с начала 90-х гг. стала ориентация государственных институтов и государственных служащих на «предоставление услуг населению». С этой точки зрения главное направление реформ административно-государственного управления заключается в четком разделении «стратегических функций» и оперативных «исполнительских функций». Последними должны заниматься не органы государственной власти, а государственные учреждения, работающие как правило на основе самоокупаемости. Такое разделение управленческих задач положено в основу современного государственного менеджмента.

Еще одной новой тенденцией в развитии административно-государственного управления стало отношение к информации как к стратегическому ресурсу. Информация, требующаяся госструктурам для принятия решений должна быть полной, актуальной и достоверной. Это предполагает особую ответственность за информационное обеспечение государственного управления. Для наиболее полного решения этой проблемы необходимо развитие реформационного процесса в сторону последовательного правового закрепления новой информационной функции административно-государственного управления

Помимо теоретико-методологических условий реформирования административно-государственного управления, важное значение имеет анализ исторических предпосылок современных административных реформ в России.

Автор согласен с мнением А.А. Зиновьева о том, что в процессах реформирования в России институт государства всегда играл более значительную роль, чем любые инициативы со стороны гражданского общества. Российский тип организации управления предполагает не доминирующую добровольную самоорганизацию людей снизу, а принудительную организацию сверху. В этом смысле структурирование системы власти и управления образует в России основу социального структурирования вообще. Поэтому важное значение в процессе реформ имеет своевременное принятие основных документов, регулирующих процесс трансформации общества.

Для осмысления современных реформ, прогнозирования их возможных результатов, опыт, накопленный в прошлом, имеет немаловажное значение. Исторический опыт обогащает современных реформаторов более глубоким пониманием основных тенденций национального развития, помогает уберечься от повторения ошибок, часто имевших тяжелые последствия для российского государства. Автор считает, что в процессе современных реформ необходим тщательный учет особенностей национальной культуры и истории, обращение к национальным идеям и традициям.

В диссертации были последовательно проанализированы четыре основных этапа реформирования административно-государственного управления в России на рубеже XX-XXI вв.

Сущность первого (подготовительного) этапа 1991- 1993гг. заключалась в институировании системы федеральной государственной службы (Указ Президента РФ «Об утверждении положения о федеральной государственной службе» 1993 г.).

Второй этап 1994 - 1999 гг. был направлен на организацию и регулирование процесса прохождения федеральной государственной службы, установление статуса федеральных государственных служащих. (Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» 1995г.).

Задачей третьего этапа 1999 — 2002 гт. стало укрепление вертикали государственной власти и поиски новой концепции реформирования административно-государственного управления;

Последний, четвертый этап начался в 2003 г. с принятием Федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской федерации (2003-2005 гг.)», основной целью которой является повышение эффективности государственной службы.

Хочется подчеркнуть, что анализ реформационного процесса позволил выделить две основных тенденции развития административно-государственного управления - корпоративистскую и демократическую. Корпоративисткие устремления государственных служащих сохраняются благодаря определенной институализации корпоративизма через возрождение в усложненном виде «табеля о рангах», развитие гарантий и привилегий, связанных со статусом государственного служащего. Преодоление корпоративизма и развитие демократизации административно-государственного управления связано с укреплением правовой базы государственного администрирования, с развитием связей с гражданским обществои и совершенствование форм парламентского контроля за государственным управлением.

Автор считает, что в качестве основных препятствий на пути реформирования административно-государственного управления в России выступают бюрократизм, засилье номенклатуры, некомпетентность, правовой нигилизм госслужащих, коррупция, подбор персонала по признаку личного доверия руководителя, ориентация не на объективно значимые результаты, а на формальные показатели, служение не закону и делу, а руководителю.

Одна из основных проблем административных преобразований в современном обществе заключается в непомерном увеличении расходов государства, бремя которого несут на себе все граждане. Многие страны уже довольно продолжительное время не могут избавиться от дефицита государственного бюджета, тормозящего экономическое развитие. В значительной степени этот дефицит связан с большими расходами на различные социальные программы. Одновременно наблюдается рост недовольства населения качеством государственных услуг и механизмом их распределения.

Усиление вмешательства государства в различные сферы общественной жизни создает предпосылки для ограничения прав и свобод граждан, что противоречит другой тенденции - росту демократических ожиданий и появлению многочисленных гражданских движений и инициатив, через которые социальные группы и индивиды пытаются отстаивать свои интересы. В современной России все сильнее ощущается потребность в гуманизации государственного управления. Это связано с естественной реакцией на бюрократизацию и технократизацию социальной среды, мешающих современному человеку реализовывать свой творческий потенциал.

В диссертации обосновано положение о том, что во многом преодоление негативных тенденций связано с укреплением правовой базы административно-государственного управления, а в перспективе - с созданием особой административной юстиции, административных судов. Необходимо также усиление «внутреннего контроля» в системе административно-государственного управления, что предполагает укрепление строгих профессиональных стандартов в поведении госслужащих, демократизацию состава государственной службы, усиление «прозрачности государственного управления, проведение открытой информационной политики, налаживание службы «паблик рилейпшз», совершенствование процедуры защиты прав и свобод граждан.

Автор считает, что новые позитивные тенденции в реформировании административно-государственного управления на современном этапе связаны с ориентацией на укрепление принципа единства государственной службы на федеральном, региональном и местном уровнях, стремлением сформировать новые правила служебного поведения (профессиональной этики) госслужащих, привести в соответствие социальное и правовое положение госслужащих, создать условия для открытости и подконтрольности в деятельности государственного аппарата. Однако сегодня эти тенденции только наметились, они представляют собой позитивные ориентиры, для достижения которых потребуются серьезные усилия государства и общества.

Первоочередной задачей программы административной реформы, на наш взгляд, является чёткое определение новой роли государства на центральном и местном уровнях. Необходимо добиться функциональной ясности в системе государственного управления. Должны быть выработаны меры по преодолению обособленности ключевых министерств и ведомств. Государственное управление мы предлагаем рассматривать как систему, которая преобразует поступающую извне информацию и производят «продукт» в форме определённых управленческих решений. Результативность и эффективности государственного управления во многом зависит от правильности и своевременности принятого управленческого решения, и от исполнения принятых решений. Очень важно, особенно в транзитных обществах, где на государство возлагается большая ответственность, чтобы органы государственной власти принимали легитимное участие на стадии разработки и принятия стратегических политических решений.

Вместе с тем задача проводимых реформ в области государственного управления не должна сводиться только к сокращению количества министерств и ведомств, численности государственных служащих, в них работающих. По своей сути административные реформы представляют непрерывный и динамичный процесс, так как перед органами государственного управления постоянно встают новые задачи и открываются новые возможности. Адаптация к новому политическому, экономическому и социальному порядкам, требующему новых административных отношений, приспособленных к демократическому обществу, рыночной экономике, - процесс, который должен проводиться поэтапно.

Новые требования к организации административно-государственного управления на современном этапе нашли свое отражение в принятой Федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской федерации (2003-2005 гг.)». От того, насколько полно будут реализованы ее приоритетные цели и задачи, во многом зависит общий успех реформирования российского общества.

Список научной литературыМазиашвили, Владимир Викторович, диссертация по теме "Политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии"

1. Основные нормативные документы, постановления и указы:

2. Конституция Российской Федерации. М.: Известия, 1994

3. Собрание законодательства Российской Федерации. Часть 1, 2. -М.: Юрист, 1998.4. «Об основах государственной службы Российской Федерации», Федеральный закон Российской Федерации. «Российская газета», 7 августа 1995.

4. Положение о федеральной государственной службе 22 декабря1993.1.. Монографии и учебники.

5. Аверьянов В.Б. Аппарат государственного управления: содержание деятельности и организационные структуры. Киев.: «Наукова думка», 1996.

6. Аганбегян А.Г. Управление и эффективность. М.: «Наука», 1981.

7. Адамецки Кароль. О науке организации. (Избранные произведения). //Перевод с польского. М.: «Экономика», 1972.

8. Алфёрова, Е.В. Информация в государственном управлении: научно-аналитический обзор //М.: Наука, 1980.

9. Амелина В.В. Государственная служба в Российской империи (Первая половина ХЕХ в.) // Учебное пособие. Новосибирск, 1995.

10. Акофф Р. Стратегическое управление. М.: Прогресс, 1989.

11. Анисимов Е.В. Шведская модель с русской особенностью. Реформа власти и управления при Петре Великом // Реформы и власть. С-Пб., 1995.

12. Атаев А.А. Управленческая деятельность. М.: «Юридическая литература», 1990.

13. Атаманчук Г.В. Государственное управление (организационно-функциональные вопросы) // Учебное пособие. М.: «Экономика». 2000.

14. Атаманчук Г.В. Новое государство: поиски, иллюзии, возможности. -М.: «Славянский диалог», 1996,

15. Атаманчук Г.В., КейзеровН.М. Культура решений менеджмента -М.:РАГС, 1995.

16. Атаманчук Г.В. Обеспечение рациональности государственного управления // М.: «Наука», 1990.

17. Атаманчук Г.В. Общая теория управления // М., 1994.

18. Атаманчук Г.В. Сущность советского государственного управления

19. М.: «Юридическая литература», 1980.

20. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций //М.: «Юридическая литература», 1997.

21. Атаманчук Г.В. Управление: всегда есть варианты // М.: «РАГС»,1999.

22. Атаманчук Г.В. Управление: социальная ценность и эффективность М.: «РАГС», 1995.

23. Атаманчук Г.В. Функционирование государственного аппарата управления. М.: Наука, 1998.

24. Атаманчук Г.В. Государственной службе научное обоснование. // Государственная служба в Российской Федерации: Концепция, опыт, проблемы. М.: РАУ, 1993.

25. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М.: «Инфра-М», 1998.

26. Багриновский К.А., Рубцов В.А. Модели и методы прогнозирования и долгосрочного планирования. М.: Проспект, 1992.

27. Батанина И.А Политическое управление в регионе. Тула, 1997.

28. Бахрах Д.Н. Вопросы законности в государственном управлении // ИЗВ. ВУЗов. Правоведение, Л., 1992 г., № 3, с. 3-12

29. Бачило И.Л. Организация государственного управления: правовые проблемы. М.: «Наука», 1994

30. Бенвенисте Гай, Овладение политикой планирования. Создание реально выполнимых планов и политики, которая ведёт к переменам. // Издательская группа «Прогресс», «Универс», М., 1994.

31. Бергман В. Право и система государственной службы в Германии. //Проблемы теории и практики управления. 1993.

32. Блау П.М. Исследование формальных организаций // Американская социология: перспективы, проблемы, методы. М., 1972.

33. Большакова О.В. Бюрократия и великие реформы в России (186070 гг.). Англо-американская историография // М., РАН, 1996.

34. Быстренко В.И. История государственного управления и самоуправления в России // учебное пособие, М., ИНФРА-М, Новосибирск, издательство НГАЭиУ, 1997.

35. Валиев Р.Г. Политико-правовое отчуждение и бюрократизация государственного управления // Казанский государственный университет им. В.И. Ульянова-Ленина. Казань, 1994.

36. Василенко И.А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. // Учебное пособие. М.: издательская корпорация «Логос», 1998.

37. Василенко И.А. Конфликтология и принятие решений в административно-государственном управлении // Проблемы реформирования в России и современный мир. М., 1994.

38. Васькин А.А. Оценка эффективности управленческого труда // М.: Компания «Спутник», 1999.

39. Введение в государственное управления. // В 3-х книгах. Книга 1. Право, государство и политика. // М.: «Финстатинформ», 1998.

40. Вебер М. Избранные произведения // М.,1990.

41. Венделин А.Г. Подготовка и принятие управленческих решений // М. «Экономика», 1977.

42. Венделин А.Г. Процесс принятия решения // Таллинн, 1973.

43. Вернебург Р. Рационализация и техника работы аппарата управления. // Перевод с немецкого. Под общей редакцией и с предисловием Г.Э. Слезингера. М., Прогресс, 1969.

44. Вильсон В. Государство. Прошлое и настоящее конституционных учреждений // М., 1905.

45. Виханский О. Стратегическое управление. //М., 1995.

46. Власов В.А. Основы советского государственного управления. // М., ВПШ и АОН, 1960.

47. Власть и управление. // Материалы конференции. Выпуск 1. Ростов-на-Дону, 1997.

48. Волгин Н.А. Японский опыт решения экономических и социально-трудовых проблем. М.: «Экономика», 1998.

49. Восленский М. Номенклатура. Господствующий класс Советскогосоюза//М., 1991.

50. Выступление Президента Российской Федерации в Российской академии государственной службы 6 сентября 1995 г. // М., «Юридическая литература», 1995.

51. Высший административный персонал на пути к общеевропейскому дому: Стратегия, организация, методы обучения и развития. 12-й международный конгресс. М., 1993

52. Гарнер Д. Великобритания: Центральное и местное управление. М.: Прогресс, 1984.

53. Гвишиани Д.М. Организация и управление И М., «Наука», 1972.

54. Геллер М.Я. Утопия у власти. История Советского Союза с 1917 года до наших дней // М., «МИК», 1995.

55. Глазунова Н.И. Система государственного управления // М. «Юнити», 2002.

56. Гончаров В.В. В поисках совершенства управления: Руководство высшего управленческого персонала //М., 1993.

57. Государственная служба. Сборник нормативных документов. // М. «Дело» 2001.

58. Государственная служба Германии. 12-й Международный конгресс. М., 1993.

59. Государственное и муниципальное управление // ред.

60. A.Я Понамарева, С-Пб., 1997.

61. Государственное управление и государственная служба за рубежом. // Ред. В.В Чубинского С-Пб., 1998.

62. Государственное управление и государственная служба за рубежом. Курс лекций // под общей редакцией профессора В.В. Чубинского. С-Пб.: «Образование-Культура»; «СЗАГС», 1998.

63. Государственное управление социалистической общенародной собственностью (административно-правовой аспект проблемы) // Под ред. Ю.М. Козлова М.: Изд-во МГУ, 1983.

64. Государство в странах капиталистической ориентации //М., 1982 г.

65. Государство и управление в США // Л.И. Евенко, В.Е. Хруцкий,

66. B.П. Аверчев. М., «Мысль», 1958.

67. Государственная кадровая политика: концептуальные основы, приоритеты, технологии реализации. М.: РАГС, 1996.

68. Горчева А.Ю. Политический менеджмент: исторический опыт

69. России. Издательство Московского университета, учебное пособие 2002.

70. Грейсон, Джексон (мл.), О'Делл, Карла. Американский менеджмент на пороге XXI века // Перевод с английского языка. М., «Экономика», 1991.

71. Гурней В. Введение в науку управления. // Перевод с французского. М.: «Прогресс», 1969.

72. Де Кюстин А. Россия в 1839 году. Мемуары. // М., 1981.

73. Демишаль А. Институты и власть во Франции. М.: Прогресс, 1987.

74. Дизель П., Мак-Кинли Раньян У. Поведение человека в организации // Перевод с английского М., 1993.

75. Драго Р. Административная наука. Перевод с французского // М.: «Прогресс», 1982.

76. Друкер П. Эффективное управление М.,1998 (пер. с англ.)

77. Дункан У. Д. Основополагающие идеи в менеджменте. Уроки основоположников менеджмента и управленческой практики // перевод с английского, М., «Дело», 1996.

78. Емельянов Н.А. Местное самоуправление в России: теория и практика. М.; Орел, 1999.

79. Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. //М., «Высшая школа», 1983.

80. Ерошкин Н.П. Крепостное самодержавие и его политические институты // М., «ИНФРА-М», 1997.

81. Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России в ХГХ в. // М., «Мысль», 1978.

82. Зайончковский П.А. Российское самодержавие в конце XIX века // М., 1970.

83. Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственногоуправления: Курс лекций. // Ростов на - Дону, 2000.

84. Иванов Ю.И. Проблемы подготовки управленческих кадров для высших органов государственного управления// Государственная служба в Российской Федерации: концепция, опыт, проблемы // М., 1993.

85. Иванцевич Дж. М. (США), Лобанов А.А. (Россия). Человеческие ресурсы управления//М.: «Дело», 1993.

86. Игнатов В. Становление системы государственного и местного управления и самоуправления в современной России // Ростов-на-Дону. 1997.

87. Игнатов В.Г., Майборода С.О., Понеделков А.В., Старостин А.М. Государственный служащий современной России // Ростов-на-Дону, 1997.

88. Изменения в управлении российским государством (историко-политологический аспект): учебное пособие // составитель А.Е. Крухмалёв и др., М., изд. МГАП «Мир книги», 1995.

89. Ильин В.В., Панарин А.С., Ахиезер А.С. Реформы и контрреформы в России. Циклы модернизационного процесса. // Серия: «Теоретическая политология: мир России и Россия в мире». Издательство Московского университета. 1996.

90. Институт повышения квалификации руководящих кадров государственной администрации Польской Народной Республики, Варшава. Методические материалы // составитель Э.Л. Баранский, 1977.

91. Исаев И.А. История государства и права России. // М.:1. Просвещение, 1994.

92. Исаенко А. Новое в теории и практике управления персоналом // М., 1993.

93. История государственного управления в России: учебник для вузов // под редакцией проф. А.Н. Марковой, М., «Закон и право», «Юнити», 1997.

94. Кавран Д. Государственное управление и государственная политика. Методическое пособие. //Т. 1, перевод с английского. Бишкек, Кыргыстан, 1997.

95. Казанцев Н.М. Публично-правовое регулирование государственной службы: институционально-функциональный анализ // М., 1999.

96. Карагодин Н., Карагодина И. Формирование корпуса государственных служащих зарубежный опыт для России // МэиМО, №2, 1992.

97. Карпичев В. С. Государственная служба как институт реализации функций государства // «Власть и управление» Выпуск 1, Ростов-на-Дону, 1997.

98. Карр Э. История советской России. Большевистская революция (1917-1923)//М., 1990

99. Киллен К. Вопросы управления // Перевод с английского. М.: «Экономика», 1981.

100. Клепцов М. Я Информационные системы органовгосударственного управления // М.Д 996.

101. Клепцов М. Я Принципы построения и реализации мобильной информационной системы для руководящих органов государственной власти ИМ., 1996.

102. Ковалевски С. Научные основы административного управления. // Перевод с польского С. Ковалевски. М., «Экономика», 1979.

103. Кокорев В. Маркетинг: организация управления // Барнаул, 1995.

104. Коржихина Т. П. История государственных учреждений СССР // М., 1986.

105. Коржихина Т. П., Сенин А. История российской государственности //М. 1995.

106. Кортунов А. Государственное строительство в России: проблема формирования эффективных управленческих структур. // В сборнике «Формирование политической системы в России» М., 1996.

107. Кочеврин Ю. Б. Эволюция менеджеризма: опыт политическо-экономического анализа // Ответственный редактор А.Г. Милейковский. -М., «Наука», 1985

108. Кузнецов И. Н., Компетенция высших органов власти и управления СССР // М., 1969

109. Кунц Г., О'Доннел С. Управление: системный и ситуационный анализ // Т.1, 2. М., 1982.

110. Курашвили Б.П. Очерк теории государственного управления // М.,1987.

111. Кхол Йозеф. Эффективность управленческих решений. // Перевод с чешского под общей редакцией и с послесловием Б.В. Губина и А.Г. Певзнера. М., «Прогресс», 1975

112. Лазарев Б.М. Компетенция органов управления // М.: «Юридическая литература», 1972.

113. Лазарев Б.П. Перестройка государственного управления: организационно-правовые вопросы //М., «Знамя», 1987.

114. Лебедев В. Психология и управление // М., 1990.

115. Лотман Ю.М. Люди и чины // Беседы о русской культуре. СПб,1994.

116. Лукьяненко В.И. Контроль в системе государственной службы // М., изд. РАГС, 1995.

117. Лукьяненко А. Е. Персонал государственного аппарата: проблемы управления и стабилизации. М.,1997.

118. Магомедов К.О. Регулятивные механизмы воздействия гражданского общества на государственную службу // Становление государственной службы России и подготовка высшего административно-управленческого персонала. Материалы конференции. М., 1998

119. Макиавелли Николо, Государь // «Планета», М., 1990

120. Мальцев Г.В. Конституционные основы государственной службы Российской Федерации. // Государственная служба Российской Федерации: первые шаги и перспективы. М., 1997

121. Манохин В.М. Государственная служба // М.: «Юридическая литература», 1986.

122. Материалы конференции «Управление государственным сектором». // Бишкек, «Элпек», 1997.

123. Маритани М. Современная технология и экономическое развитие Японии. М., 1986

124. Маркин В.В., Гошуляк В.В. Государственное и региональное управление в истории России // Пенза, 1995

125. Мартин Д.В. Классическая теория управления и концепции производительности в государственном секторе. Эффективность государственного управления // М. 1998

126. Медушевский А.Н. Петровская реформа государственного аппарата: Цели, проведение, результаты // Реформы второй половины XVII-XX вв.: Подготовка, проведение, результаты. М., 1989

127. Мигранян А. Механизм торможения в политической системе и пути его преодоления // Россия в поисках идентичности. М., «Международные отношения», 1997

128. Мизь А.Б. Краткий очерк истории власти и управлениясоветского» коммунистического государства 1917 1991 гг. // Саратов, издательство Саратовского университета, 1996

129. Мильнер Б.З. Теория организаций: курс лекций. Учебное пособие //М: «ИНФРА-М», 1999.

130. Мильнер Б.З., Евенко Л.И., Рапопорт B.C. Системный подход к организации управления // М., 1983.

131. Мор Т. Избранные сочинения // М. «Наука», 1978.

132. Морозов Б. М. Формирование органов центрального управления советской России в 1917 -1918 годах. М.: Прогресс, Академия, 1995.

133. Морисс, У.Т. Наука об управлении. Байесовский подход. // Перевод с английского О.В. Редькиной. Под редакцией И.Ф. Махнова. М., «Мир», 1971.

134. Научные основы государственного управления в СССР. Пискотин М.И., Лунев А.Е., Тихомиров Ю.А. // М., 1968.

135. Нечипоренко B.C. Государственное управление как основная функция государственной службы // Ростов на Дону, 1995.

136. Оболонский А.В. Человек и государственное управление. // М.: «Наука», 1987.

137. Оболонский А.В., Рудашевский В.Д. Методология системного исследования проблем государственного управления. М., «Наука», 1978.

138. Общая теория управления //М.: РАУ, 1994.

139. Общая теория управления. Курс лекций // М., 1994 г.

140. Овсянко Д.М. Государственная служба Российской Федерации» // учебное пособие, М., 1996

141. Осипов В.И. Власть проблемы государственного управления // Саратов, 1997

142. Охотский Е.В., Граждан В.Д. Реформа структур исполнительной власти и меры по стабилизации государственной службы в Российской Федерации // Ежегодник 1995: Государственная служба России. М., «РАГС», 1996

143. Охотский Е.В., Смольняков В.Г. Бюрократия и бюрократизм // М.,1996

144. Пайпс Р. Россия при старом режиме // М.,1991

145. Паркинсон С. Норткон, Рустоимджи М. Искусство управления // Перевод с английского СПб., 1992.

146. Петров Г.И. От социалистической государственности к коммунистическому общественному самоуправлению. // JL, «Общество по распространению политических и научных знаний РСФСР», 1960.

147. Первоочередные задачи в области государственно-административной деятельности и финансирования в 80-е годы (Департамент по экономическим и социальным проблемам ООП) // Нью-Йорк, 1982

148. Пикулькин А.В. Система государственного управления // М.,1. ЮНИШ-ДАНА», 2001

149. Питере Т., Уотермен Р. В поисках эффективного управления. Перевод с английского М.: Прогресс. 1986.

150. Планкетт JI., Хейл Г. Выработка и принятие управленческих решений // Перевод с английского. М., «Экономика», 1984.

151. Платон. Государство // Собрание сочинений в четырёх томах, т. 3. Российская академия наук, институт философии, М., «Мысль», 1994.

152. Политико-административная элита и государственная служба в системе властных отношений // Выпуск №1 и №2, Ростов-на-Дону, 1995 г.

153. Политическая система Великобритании / Под ред. В.В. Песчанского. М.: Юридическая литература, 1984.

154. Попер К. Открытое общество и его враги. // Пер. с анг., М., «Феникс», 1992, т.2

155. Попов А.И. Административная реформа государственной системы управления в современной России. М.: РАГС, 2000

156. Принятие управленческих решений. Сборник научных трудов // Киев, 1981.

157. Проблемы повышения эффективности государственной власти и управления в современной России // Ростов-на-Дону, 1998

158. Проблемы формирования управленческих кадров: (по материалам развитых стран) // Реферативный сборник // АН СССР ИНИОН.

159. Ответственный редактор и составитель сборника И.Г. Минервин. М., 1988.

160. Проблемы буржуазного государствоведения. Бюрократия и демократия. Сборник. М.: ИНИОН, 1981.

161. Пронкин С.В., Петрунина О.Е. Государственное управление зарубежных стран // «Аспект Пресс» Учебное пособие. М., 2001.

162. Райт Г. Государственное управление. // Перевод с английского языка. Бишкек, Элпек, 1997.

163. Реформа государственного аппарата. Зарубежный опыт. М.,1992.

164. Ромашев Р. А. Конституционное государство (история, современность, перспективы развития). Красноярск; Изд-во Красноярского ун-та, 1997.

165. Рубакин Н.А. Россия в цифрах. Страна. Народ. Сословия. Классы. //Сиб., 1912.

166. Руссо Ж.Ж. Сочинения // «Янтарный сказ», Калининград, 2001.

167. Рябов С.В. Реформы государственного аппарата // М.: «Наука»,1992.

168. Сергиенко JI.A. Правовая регламентация управленческого труда // М., «Наука», 1994.

169. Скидмор М. Дж., Трапп М.К. Американская система государственного управления // Перевод с английского М., 1993.

170. Советское административное право // под ред. Васеленкова П.Т.,1. М., 1990.

171. Советское административное право. Управление в области административно-политической деятельности И М., «Наука», 1979.

172. Сперанский М.М. Проекты и записки. // М. Л.: Изд-во АН СССР,1961.

173. Сталин И.В. Сочинения // Т. 5

174. Стариков Ю.Н. Государственная служба в Российской Федерации: проблемы реформы // Проблемы государственной власти. Издание Воронежского университета, 1995., выпуск 3

175. Старилов Ю. Н. Государственная служба в Российской Федерации. Изд. Воронежского университета, 1996.

176. Старилов Ю.Н. Служебное право //М., «БЕК», 1996.

177. Старосьцяк Е. Элементы науки управления. // М., «Прогресс»,1965.

178. Студеникин С.С. Советское административное право. // М., «Государственное юридическое издательство», 1949.

179. США: современные методы управления // Авторский коллектив под руководством и общей редакцией Б.З. Мильнера; Институт США АН СССР -М., 1970.

180. Тейлор Ф.У. Принципы научного менеджмента // Перевод с английского, «Контроллинг», М., 1991.

181. Теоретические проблемы государственного управления и государственной службы И Под редакцией Бессонов Б.Н., М.,1997.

182. Теория управления: терминология // АН СССР. Комитет научно-технической терминалогии. Институт проблем управления; Ответственный редактор Б.Г. Волик М., «Наука», 1988.

183. Тихомиров Л.А. Монархическая государственность // Россшскш имперскш союзъ-орденъ, Санкт-Петербург, 1992.

184. Тихомиров М.М. Система информационной и интеллектуальной поддержки управленческой деятельности в структурах государственной службы//М., 1996.

185. Тихонов Р., Птцулин Н., Ковалевский В. Кадры: вопросы теории, государственной политики и практики. М., 1993.

186. Токтыбеков А.А Теоретические основы механизма государственного управления // М., 1996 г.

187. Ту, Юлиус. Современная теория управления. // Перевод с английского языка Я.Н. Гибадулина // Под редакцией В.В. Солодовникова. М., «Машиностроение», 1971.

188. Уваров В.Н. Государственная служба // Алматы, Казахстанский государственный юридический институт, 1996.

189. Усманов Б. Ф. Стиль управления: методологические и социологические аспекты. М., 1993.

190. Управление — это наука и искусство // А. Файоль, Г.Эмерсон, Ф. Тейлор, Г. Форд. М., «Республика», 1992.

191. Управленческие процедуры. // Под редакцией Лазарева Б.Н. М. «Наука», 1992.

192. Фалмер Роберт М. Энциклопедия современного управления. // Перевод с английского. В 5-ти томах. М.: «ВИПКэнерго», 1992.

193. Файоль А. Общее и промышленное управление. М., 1923.

194. Франция: государственная служба и государственные служащие. МИД Франции. 1996.

195. Франция. Государственная служба на пороге XX века: Новые перспективы. 12-й международный конгресс. М., 1993.

196. Центральный аппарат государственного управления в капиталистических странах // М., «Наука», 1984.

197. Чиканова Л.А Государственные служащие // М., 1998.

198. Шамхалов Ф.И. Американский менеджмент: теория и практика // РАН-М., «Наука», 1993.

199. Шамхалов Ф.И. Теория государственного управления // «Экономика», М. 2002.

200. Шепелев Л.Е. Титулы, мундиры, ордена//Л., 1991.

201. Эмерсон Г. 12 принципов производительности // М. 1991.

202. Эффективность государственного управления // Перевод санглийского. Под ред. С.А Батчикова и С.Ю Глазьева М.М.: «Консалт-банкир», 1998.

203. Эффективность государственной власти и управления в современной России. // Под редакцией Игнатова В.Г., Р.-на-Д., 1998.

204. Янг С. Системное управление организацией // М., 1972.

205. Ш Книги на иностранных языках:

206. Administration as Service. The Public as Client Organization for Economic and Cooperation and Development. P., 1987

207. American Public Administration: Past, Present, Future / Ed. F.C.Mosher. The University of Alabama Press, 1975

208. An Outline of American Government / Ed. N.Click. USIA, 1990

209. Blau P.M. Bureaucracy in Modern Society. N.Y. Random House,1956

210. Blau P.M. The Dynamics of Bureaucracy. Chicago and London: the University of Chicago Press, 1963

211. Diedil P.M., Runyan W.N. Human Behaviour in the Organization. N.Y., 1971

212. Etzioni-Halevy E. Bureaucracy and Democracy. A political dilemma. London, Boston, Melbourne and Henley: Roytledge & Kegan Paul. 1983

213. Greenwood J., Wilson D. Public Administration of Britain. Winchester, 1981.

214. Gunnel J. Philosophy and Political Theory. N.Y., 1987.

215. Fredrickson H.G. Toward a New Public Administration, Scranton. Chandler Publishing Company, 1971

216. Marahall Dimock. Philosophy of Administration. N.Y., 1978

217. Meehan E. The Theory and Method of Political Analysis. N.Y., 1981

218. Merton R.K. Social Theory and Social Structure. The Free Press. N.Y., 1957

219. Nigro F.A., Nigro L.G. The Mew Public Personnel Administration. Itasca, Illinois. F.E. Peacock Publishers Inc. 1981

220. Parsons T. Essays in Sociological Theory. N.Y.; L., 1965

221. Putiffners J.M., Presthos R. Public Administration. 5 ed. N.Y.: Ronald Press Co, 1967

222. Riggs F. Administration in Developing Countries: the Theory of Prismamatic Society, Boston: Houston Mifflin C2,1964

223. Weber, M. The Theory of Social and Economic Organization. (A.M. Henderson and T. Parsons, and trans.) New York: Free Press, 1947.

224. Welson Y. Bases on Constitutional and Administrative. Law Cambridge, 19661.. Статьи:

225. Агафонов С.И. Государственная служба и переход к рынку (Уроки зарубежного опыта) // «Вестник государственной службы». 1994, №3

226. Албегова И.А. Организация управления по центрам ответственности // «Бюллетень Владикавказского института управления», №2, 2002

227. Алёхин А.П. О системе органов государственного управления в современный период // «Вестник Московского университета». Сер. П. Право. 1991, №2

228. Ананьич Б. В. С.Ю. Витте и реформаторы XX столетия // «Звезда». 1995, № 6

229. Барышев В., Журавлёва Т. Российская государственная служба: с петровских времен до наших дней // «Человек и труд», №1 2002

230. Бахрах Д.Н. Административная власть как вид государственной власти. // «Государство и право», М., 1992, № 3

231. Беннет Р. Пути децентрализации государственного управления // «Проблемы теории и практики управления». 1992, №4

232. Бергман В. Право и система государственной службы в Германии. «Проблемы теории и практики управления» 1993 №3

233. Богомолов Ю. Комплексный подход к профессиональнойподготовке и переподготовке кадров России // «Проблемы теории и практики управления».1993, №2.

234. Бойков В.Э. Государственные служащие: штрихи коллективного портрета // «Социс», 1997, №6

235. Буганов В.И., Медушевский А.Н. Административные реформы в России и проблемы их изучения в современной западной историографии // «Отечественная история». 1992, № 3.

236. Василенко И.А. Административно-государственное управление как наука. // «Социс» №8,1993 г., №4,1994

237. Василенко И.А. Принятие решения в государственном управлении// «Власть» 1994, №10

238. Василенко И.А. Система государственной службы в США: Современное состояние // «Вестник государственной службы». 1994, № 4

239. Василенко И.А. Институт государственной службы в Великобритании // «Вестник государственной службы». 1994 г., № 9

240. Василенко И.А. ФРГ: Государственная служба как сфера управления // «Проблемы теории и практики управления». 1996 г., № 1

241. Василенко И.А. Система государственного управление во Франции И «Проблемы теории и практики управления». 1997, № 1

242. Граждан В. От чего зависит действенность государственного управления? // «Проблемы теории и практики управления». 1996, №1

243. Данилов А. Оптимизация государственного управления в переходном обществе // «Проблемы теории и практики управления» 1997, № 4

244. Делягин М. Государственное управление: проблемы и перспективы // «Проблемы теории и практики управления» 1999, №6

245. Додин Е.В. Административная деликтология в системе юридической науки // «Государство и право». 1991, №1.

246. Донг Сунг Конг. Южная Корея: какая инфраструктура обеспечит эффективное государственное управление И «Проблемы теории и практики управления» 1998, № 1

247. Ильппев А. Япония: административная реформа и государственный аппарат. // «Проблема теории и практики управления» 1996, №5

248. Казанцев Н. Социальное государство: власть и управление // «Проблемы теории и практики управления». 1992, №5.

249. Качественные аспекты «информации в органах государственного управления // «Проблемы теории и практики управления» 1999, № 1

250. Клаус Э. Персонал управления для 2000 года // «Проблемы теории и практики управления». 1993, № 2.

251. Козбаненко В. Формы и методы государственного управления // «Проблемы теории и практики управления» 2000 г., № 2

252. Койчев Н. Государственное управление при переходе от плановогохозяйства к рыночному. И «Проблемы теории и практики управления» 1998 г., № 1

253. Кононенко В. Государственная служба терпит бедствие // «Известия», от 16 ноября 1995 г.

254. Коржихина Т.П., Сигатнер Ю.Ю. Советская номенклатура: становление, механизмы действия. // «Вопросы истории», 1993 г., №7

255. Короп Е. «Отложенная революция» // «Известия», № 80 (26397) от 08 мая 2003 г.

256. Кочетков А. Эффективность системы государственной власти // «Власть». 1997 г. № 5

257. Кочетков А., Ширзадов Э. О президентской программе подготовке управленческих кадров. // «Проблемы теории и практики управления» 2000 г. № 4

258. Куда движется управленческая мысль (обзор материалов конференции «Развитие концепций управления: вчера, сегодня, завтра») // «Проблемы теории и практики управления» 1997 г. № 1

259. Литвак Б.Г. Реформы и революции в России // «История СССР». 1991 г. №2.

260. Лобанов В. Административные реформы: вызов и решения // «Проблемы теории и практики управления» 1998 г., № 1

261. Лобанов В. Реформирование государственного аппарата: мироваяпрактика и российские проблемы И «Проблемы теории и практики управления» 1999 г.№ 1

262. Лобанов В. США: Модели компетентности руководителей государственных учреждений // «.Проблема теории и практики управления» 1996 г.№ 1.

263. Лобанов В. США: административная этика и государственная служба. // «Проблема теории и практики управления» 1996 г. №4

264. Лобанов В. Управление высшим административным персоналом (опыт Голландии и США) // «Проблемы теории и практики управления» 2000 г. № 2

265. Лобанов В.В. Концепция качества в государственном управлении// «Вестник государственной службы». 1994 г. № 4

266. Макарин А.В. Бюрократия в системе политической власти. Издательство С-Пб университета 2000 г.

267. Манько А. Высшие органы власти в Российской империи: Государственный совет и Государственная дума. // «Проблемы теории и практики управления» 1995 г. №4.

268. Матненко А.С. Общетеоретические аспекты административно-правового исследования проблем управления государственной собственностью субъекта Российской Федерации. Вестник Омского университета, 1999 г., выпуск №3.

269. Медушевский А.И. Административные реформы в России и проблема их изучения в современной западной историографии // «Отечественная история». 1992 г. № 1

270. Оболонский А.В. Бюрократия и бюрократизм (к теории вопроса). И «Гэсударство и право», №12, 1993 г.

271. Оболонский А.В. На службе государевой: к истории российского чиновничества // ОНС, 1997 г., №5

272. Оболонский А.В. Реформа государственной службы: концепция и стратегия. // ОНС, №3, 1998 г.

273. Обри Б. Создать европейскую модель управления // «Проблемы теории и практики управления». 1991 г., №3.

274. От чего зависит действенность государственного управления // «Проблемы теории и практики управления» 1996 г., №1

275. Организация управления и требование к гражданской службе США // Вестник государственной службы. 1992 г. Авг.

276. Панарин А.С., Кара-Мурза А.А., Пантин И.И. Духовно-идеологическая ситуация в современной России: перспективы развития // «Полис», 1995 г., №4

277. Проблемы повышения эффективности государственной власти в России // «Россия и современный мир». 1997 г., номер 3

278. Пригожин А.И. Современная социология организаций. М., 1995 г.

279. Радченко Я. М. Сперанский: взгляды на организацию и управление И «Проблемы теории и практики управления». 1997 г., №1

280. Рац М. Административная реформа. // Приложение «НГ-сценарии» к газете «Независимая газета», №9, 1998 г.

281. Райков А. Устойчивость государственного управления и открытость информационной сферы // «Открытые системы», № 6,1996 г.

282. Реформы и контрреформы в России (круглый стол) // Вестник МГУ. Сер. 8. История. 1995. № 5

283. Румянцева 3. К обоснованию новой управленческой парадигмы. // «Российский экономический журнал». 1993 г., №8

284. Сабин Э.С. Коллективные переговоры и государственная политики занятости во Франции // «Проблемы теории и практики управления. 1992». №6

285. Садлер Д. Повышение качества государственных услуг: опыт Великобритании. // «Проблемы теории и практики управления» 2000 г. №3

286. Секиринский С. Государственный совет в системе власти императорской России. // «Проблемы теории и практики управления» №1, 2001

287. Скрипник К., Кутасова Т. Навыки руководителя: результаты анализа управленческой структуры. // «Проблемы теории и практики управления» 1997 № 3

288. Соловьев А.И. Конфликты в государственно административной сфере. И «Проблема теории и практики управления», 1997г. №6

289. Силин А. Кадровые службы и методы оценки работников (Зарубежный опты) // «Человек и труд». 1992. № 2

290. Стратегическая эффективность управленческих решений // «Проблемы теории и практики управления». 1996 г. номер 5

291. Страуссмен Д. Стратегический государственный менеджмент // «Проблемы теории и практики управления» 1996 г. №1

292. Стрижов С. Повышение квалификации управленческих кадров: Опыт США // «Российский экономический журнал». 1992 г. №7.

293. Тиковенко А.Г. Государство и авторитет власти // «Право и демократия». Минск. 1991. Выпуск 4.

294. Токарев В. Гипотеза о новой парадигме управления // «Проблемы теории и практики управления» №3, 2001

295. Толочек В. А. Управленческая триада: психологическая совместимость руководителя и подчиненного // «Социс», 1993 г., №5.

296. Тимакова Н. Административная реформа. // «КоммерсантЪ- daily» 26 февраля 1998 г.

297. Трапезников В.А. Кибернетика и автоматическое управление // «Известия», 7 февраля 1962 г.

298. Управление в XX веке: итоги и перспективы // по материаламконференции «Управление в XX веке: итоги и перспективы», «Проблемы теории и практики управления» 1999 г., № 1

299. Хилль В. Базисные концепции исследований в менеджменте // «Проблемы теории и практики управления». 1992 г. № 3

300. Шоша М. Система территориального управления Франции после принятия законов о децентрализации // «Вестник государственной службы». 1993. №5.

301. Шпотов Б. Корпоративное управление в XX веке: история и перспективы // «Проблемы теории и практики управления» №1,2000

302. Штеффани В. Парламент, правительство, правосудие // Политология вчера и сегодня. М.: Наука, 1992. Вып. 4

303. Экк Д. Клаус. Знание как новая парадигма управления «Проблемы теории и практики управления» 1998 № 21. V .Авторефераты:

304. Матюхина И. Н. Разработка проблем управления в России в период империализма// Автореферат диссертации . канд. эк. наук. М., 1987 г.

305. Нижник Н.Р. Правовое регулирование государственно-управленческих отношений // Автореферат доктора юридических наук / Российская академия управления, М., 1992 г.

306. Пучина Т.А. Вопросы государственного устройства и управления в программных документах и материалах политических партий России начала XX в. //Автореф. дис. канд. ист. наук. М., 1995 г.

307. Спасенко В. Проблемы совершенствования правового статуса должностных лиц государственных органов России: Автореферат. 1997 г.

Полный текст автореферата диссертации по теме "Реформирование административно-государственного управления в России на рубеже XX-XXI вв.: анализ основных тенденций"

Оглавление научной работы автор диссертации — кандидата политических наук Мазиашвили, Владимир Викторович

Введение диссертации2003 год, автореферат по политологии, Мазиашвили, Владимир Викторович

Заключение научной работыдиссертация на тему "Реформирование административно-государственного управления в России на рубеже XX-XXI вв.: анализ основных тенденций"

Похожие темы диссертаций