автореферат диссертации по политологии, специальность ВАК РФ 23.00.02
диссертация на тему: Электронное государственное управление в системе взаимодействия власти и общества

Полный текст автореферата диссертации по теме "Электронное государственное управление в системе взаимодействия власти и общества"

На правах рукописи

БУТЕНКО Александр Лукич

ЭЛЕКТРОННОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ВЛАСТИ И ОБЩЕСТВА

Специальность. 23 00 02 - «политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии» (по политическим наукам)

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата политических наук

□0348Б Г^и

Саратов - 2009

003486730

Работа выполнена в Саратовском государственном социально-экономическом

'университете

Научный руководитель доктор политических наук, профессор Коробов Андрей Александрович

Официальные оппоненты

доктор политических наук, профессор Мкртчян Александр Александрович

кандидат политических наук, доцент Шмырсв Михаил Викторович

Ведущая организация Поволжская академия государственной службы

Защита диссертации состоится 18 декабря 2009 г. в 15 часов на заседании диссертационного совета Д 212 241 01 при Саратовском государственном социально-экономическом университете по адресу 410003, Саратов, ул. Радищева, 89, ауд 843

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Саратовского государственного социально-экономического университета по тому же адресу.

Автореферат разослан «_» ноября 2009 г.

Ученый секретарь диссертационного совета

Донин А.Н

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность проблемы исследования определяется возрастающей в нашей стране потребностью в совершенствовании технологий государственного управления Прежние способы и средства государственного регулирования политических и социально-экономических процессов, унаследованные от советского периода, пришли в несоответствие с современными тенденциями развития общественных отношений Поэтому поиск, разработка и научное обоснование новых политических подходов к осуществлению государственного управления и выстраиванию новой модели взаимодействия власти и общества имеет для нашей страны важное практическое значение

Одним из таких подходов, появившихся в конце 1990-х гг в результате информатизации российского общества, стал проект «электронного государственного управления», предлагающий виртуальную интерактивную форму взаимодействия государственной власти с институтами гражданского общества на базе глобальной телекоммуникационной сети Интернет Но практическая реализация этого проекта оказалась в прямой зависимости от уровня информационного развития нашей страны, который был по сравнению с государствами Западной Европы и Северной Америки очень низким Для срочного исправления ситуации в 2002 году в России была принята специальная Федеральная целевая программа «Электронная Россия 2002-2010»1, которая была призвана обеспечить преодоление отставания России от развитых стран в уровне использования и развития информационно-компьютерных технологий и создать условия для развития демократии, повышения эффективности функционирования экономики, государственного управления и местного самоуправления В 2006 году эта программа была переиздана в новой редакции (в ней стали учитываться новые факторы информатизации политической жизни государства), а 7 февраля 2008 года была утверждена Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации2 Но, не смотря на принятые меры, отставание нашей страны по уровню информационного развития от других стран только увеличилось 12 февраля 2009 года Президент Д А Медведев, выступая в Кремле на заседании Совета по развитию информациогпюго общества, сообщил, что « в соответствующих международных рейтингах Рорсия занимает даже не 20-30-е, а 70-80-е места»3 Столь низкий уровень информационного развития создал множество проблем в процессе реализации проекта «электронного государственного управления» При этом потребность в таком проекте с течением времени только возросла По словам Президента, « сегодня никакой прогресс и модернизация невозможны без информационных технологий, это

1 См Постановление Правительства РФ от 28 января 2002 г № 65 «О федеральной целевой программе «Электронная Россия (2002 - 2010 годы)» (с изменениями от 26 июля 2004 г № 380)

2 См Российская газета. 2008 1бфевр

3 Официальный сайг Президента России http //wwwkremlmju'appears/2009/02/12/1535_ty p63374type63378type 82634_212834 shtml

\ ;

касается и .. собственно вопросов управления и даже вопросов укрепления демократии в стране»4

Однако, не смотря на это неблагоприятное обстоятельство, электронное государственное управление как новая форма деятельности органов власти постепенно все же становится неотъемлемым элементом информационного пространства российской политики, медленно, но непрерывно развивается и, на сегодняшний день, применяется (с переменным успехом) практически во всех субъектах Федерации Но еще остаются нерешенными многие вопросы в области оказания электронных государственных услуг населению, внедрения межведомственного электронного документооборота, преодоления «цифрового разрыва» и т п

Актуальность проблемы исследования определяется еще и тем, что электронное государственное управление создает необходимые условия для информационной открытости федеральной и региональной власти. А это, в современной политической обстановке, является основой демократического развития нашей страны и построения гражданского общества Открытость власти определяет уровень общественного контроля над ее функционированием, степень доступности граждан и представителей «третьею -сектора» к государственным информационным ресурсам, включая правовую, общественно и социально значимую информацию, определяет возможность прямого участия населения в государственном управлении

С учетом этого, перед отечественной политологией сегодня остро стоят задачи по разработке мер совершенствования электронного государственного управления, стимулирования массового внедрения в деятельность органов, власти всех уровней информационно-компьютерных технологии, и организации на их основе новых форм взаимодействия власти и общества

Степень разработанности проблемы в литературе. Появление научного интереса к электронному государственному управлению социально-политической сферой общества было вызвано началом внедрения электронно-вычислительных машин в деятельность властных структур За рубежом первые исследования в этом направлении стали проводиться чуть более четверти века назад5 С тех пор количество работ, посвященных этой проблематики, непрерывно увеличивалось в связи с ростом политического значения использования информационно-компьютерных технологий в государственном управлении и жизни общества В Советском Союзе подобные исследования не проводились, поскольку компьютеризация в СССР затрагивала, преимущественно, лишь военную инфраструктуру. Все это говорит о сравнительно краткой историографии данной проблемы. В то же самое время две смежные предметные области теория государственного управления и взаимодействие власти и общества имеют глубокую историю исследования Еще античные мыслители (Аристотель, Платон, Цицерон и др) высказывали

4 Там же

5 Porat M, Rubin M The Information Society Development and Measurement Wash, 1978, Masuda Y The Information Society as Post-Industrial Society Washington, DC World Future Society, 1980, Katz R.L The Information Society An International Perspective NY, 1988

свое мнение относительно идеального усгройства политической власти и системы управления обществом Позднее проблемой построения и функционирования государственной власти и ее связи с обществом занимались Ш Монтескье, И Кант, Г Гегель, Л Шопенгауэр, К Маркс, Ф Энгельс, О Шпенглер, Н Я Данилевский

В наши дни социально-политическим проблемам выстраивания отношений российской власти с обществом посвящены работы Д А Барковского, О Н Фомина, А.А Галкина, С А Абакумова, М А Архиповой, М Н.Матвеева, А Н Бурова, В Д Виноградова, 3 М Зотовой, Е Ф Щербакова6 В них дается общая характеристика современной российской власти как выразителя групповых интересов, анализируется механизм политического регулирования социальными и общественными процессами, выявляются недостатки, обосновывается необходимость укрепления гражданского общества в России

С конца 1990-х гг XX века особую актуальность приобретают исследования системы «власть-общество» в условиях формирования глобального информационного пространства Вопросы, прямо или косвенно касающиеся становления в нашей стране информационного общества, начались обсуждаться на многочисленных научных и научно-практических конференциях. Одни ученые отстаивают тезис, что информатизация - это новый этап эволюции социально-экономических и политических отношений, когда оперативный обмен информацией и ее применение являются главным условием всестороннего развития общества7 Другие сосредотачивают внимание па таком важном свойстве информационного общества, как виртуализация отношений между общественными и государственными институтами8. Третьи выделяют в самостоятельную проблему круг вопросов, связанных с вынужденной трансформацией общественных, социально-экономических и политических (включая государственные) институтов при переходе от индустриального к информационному обществу9

Традиционное государственное управление так же исследуется в разных плоскостях. Подход к государственному управлению как процессу регулирования финансово-экономических и трудовых отношений свойственен отечественным экономистам (в частности Н.Г.Хаметовой, А.С Довлатову,

6 Борковский ДА Общество и власть механизмы взаимодействия М 2002, Фомин ОН Политические механизмы регулирования общественных отношений Дис докг полит наук Саратов, 2002, Галкин А А Государство и общество в условиях глобализации взгляд слева. М, 2003, Абакумов С.А Гражданское общество и власть противники или партнеры9 М, 2005, Архипова МА Общество и власть пути взаимодействия СПб,

2005, Матвеев МИ Власть и общество в системе местного самоуправления России в 1993 - 2003 гг Самара,

2006, Буров А Н Власть и общество успешность деятельности властных структур в глазах жителей региона Волгоград, 2006, Виноградов В.Д Общество и власть проблемы взаимодействия СПб, 2006, Зотова 3 М Власть и общество проблемы взаимодействия M, 2007, Щербаков Е Ф Общество и государство Ульяновск, 2007

7 Моисеев Н Информационное общество как этап новейшей истории // Свободная мысль 1996 Jfe 1 С 81 - 83, Белов В Г Парадигма информационного общества и становление информационного права // Право и информатизация общества М 2002

8 ЧерешкинДС Смолян Г Л Сетевая информационная революция // Информационные ресурсы России 1997 №4 С 14-19, Иванов Д В Виртуализация общества. СПб 2000

' Шадрин А Трансформация экономических и социально-политических институтов и переход к информационному обществу // Государство, экономика, общество аспекты взаимодействия М 2000, Иноземцев В Л Современное постиндустриальное общество природа, противоречия, перспективы М.2000

0.А Шабуровой)10 С точки зрения социологии управления и права данный феномен исследуется Г И Бондаренко, А Р Хайруллиным, А В Гавриловым11 В политологическом ракурсе проблемы современного государственного управления на федеральном, региональном и муниципальном уровне затрагиваются О В Малаховой, И Б Кабыткиной, О В Новиченко12 Имеют место и работы инженерно-технической направленности, в частности, по автоматизации государственного управления13

Появление проекта «Электронного государственного управления» для российской политической практики было вызвано (как ранее в странах Запада) интенсивной информатизацией политической системы России, создавшей условия более оперативного функционирования органов федеральной и региональной власти В первые годы XXI века в нашей стране получили широкую популярность и известность идеи «электронной демократии», «электронного правительства» и «электронного гражданина», доказывающие, во-первых, необратимость (и неизбежность) перехода традиционной представительной демократии к виртуальной форме, во-вторых, появление реальной возможности у населения использовать информационно-коммуникационные технологии для прямого участия в процессе -государственного управлении и для решения своих социальных проблем Развитию этих идей посвящены работы А П Голобуцкого, О Б Шевчука, Л М Земляновой, Ю В Ирхина, М Н Грачева, О Грубина14 Отличительной чертой этих работ является рассмотрение системы электронного правительства как информационной инфраструктуры органов государственной власти, когда в основу отношений «власть - общество» положен принцип интерактивного^

10 Хаметова Н Г Институт государственной власти в регулировании экономических процессов Автореф дис

канд эконом наук Тамбов, 2004, Довлатов А С Государственное регулирование информационной открытости как фактор повышения эффективности национальной экономики Дис канд эконом наук М, 2004, Шабурова О А Государственное регулирование инвестиционных процессов на региональном уровне Автореф дис канд эконом наук М , 2005

11 См Бондаренко Г И Человеческий капитал взаимодействие социальных институтов, власти и бизнеса в условиях трансформирующегося российского общества Автореф дис докт социол наук Уфа, 2006, Хайрумин А Р Стратегическое управление реформой местного самоуправления опыт социологического анализа на примере Республики Татарстан Автореф дис канд социол наук Казань, 2007, Гаврилов А В Государство и гражданское общество функциональный анализ взаимодействия Автореф дис канд юрид наук Н Новгород, 2007

12 См, Малахова О В Институционализация групп интересов в процессе взаимодействия гражданского общества и государства в современной России Дис канд полит наук Орел, 2005, Кабыткина И Б Гражданское общество как источник формирования региональной политической элиты современной России Автореф дис канд полит наук М, 2005, Новиченко О В Политико-правовой механизм реализации полномочий органов местного самоуправления на примере городских округов Дис канд полит наук Чита, 2006

13 Например Миргалеев А Т Метод формирования распределенных онтологий в многоагентных системах поддержки принятия решений органов власти субъектов России Дис канд технич наук Курск, 2005

14 См Голобуцкий АП, Шевчук ОБ Элеиронное правительство Киев, 2002, Землянова ЛМ Коммуникативисгика и средства информации М, 2004, Ирхин ЮВ «Электронное правительство» Великобритании и России//Социально-гуманитарные знания 2005 №4, Грачев М Н «Электронная демократия» и «электронное правительство» к вопросу об определении понятий с учетом реалий становления информационного общества // Материалы IV Всероссийского конгресса политологов «Демократия, безопасность, эффективное управление новые вызовы политической науке» М 2006 С 76, Грубин О Новые возможности гражданского участия в условиях информационного общества // Материалы IV Всероссийского конгресса политологов «Демократия, безопасность, эффективное управление новые вызовы политической науке» М, 2006 С 83

взаимодействия государственных служащих и граждан. При этом главной функцией электронного правительства называется повышение эффективности взаимодействия структурных подразделений государственной власти

Большой интерес представляют исследования С А Овчинникова и А Ю Цаплина, раскрывающие концептуальные и функциональные основы электронного правительства15 По мнению данных авторов, электронное правительство представляет собой инструмент совершенствования практики публичного управления. Его использование в деятельности органов федеральной и региональной власти позволяет сделать структуру власти интегрированной на основе объединения услуг и процессов, преодолеть границы, связанные с функциональными разделениями в публичном управлении Авторы приходят к заключению, что в современной России еще только создается необходимый базис для формирования социально-ориентированного электронного правительства

Актуальность проблемы электронного государственного управления общественно-политическими отношениями в современной России нашла свое отражение и в ряде диссертационных исследований Прежде всего, необходимо отметить работы представителей саратовской политологической школы А Н Панина, Н В Тыклюк, В А Смагина, И С Додина Эти авторы уделяют внимание процессам создания в стране «электронного правительства», вхождению Российской Федерации в глобальное информационное пространство, сопряженному с появлением новых видов угроз ее государственности, организации свободного доступа граждан к общественно-значимой информации16 В других диссертационных работах также достаточно глубоко раскрывается лишь одна структурно-функциональная единица -«электронное правительство», остальные стороны электронного государственного управления авторы обходят стороной17.

Таким образом, проведенный анализ отечественной и зарубежной литературы свидетельствует, что комплексные исследования электронного государственного управления в политологии отсутствуют Достаточно подробно изучены лишь отдельные стороны этого явления, в частности, теория и практика «электронного правительства» Однако электронное

15 См Овчинников С А Создание «электронного правительства» и некоторые проблемы защиты информационных технологий при документировании управленческой деятельности // Социально-экономические проблемы развития России Вып 2 Саратов ИЦ СГСЭУ, 2004 С 3 - 12, Цатин А10 «Электронное правительство» основные трактовки понятия и функциональности II Известия Саратовского университета Новая серия 2007 Том 7 Серия Социология Политология Выпуск 2 С 121 - 126

16 См Панин А И Вызовы и угрозы политической системе России в условиях глобальной информатизации Дис канд полит наук Саратов, 2006, Тыклюк IIВ Проблемы обеспечения «прозрачности» и доступности власти в современной России Дис канд полит наук Саратов, 2007, Смагт В А Обеспечение информационной открытости политической системы России Дис канд полит наук Саратов, 2007, Додин И С Информационно-коммуникационные технологии в системе государственного управления регионом Дис

канд полит наук Саратов, 2007 " См, например Стырин Е М Электронное правительство стратегии формирования и развития Дис канд социол наук M, 2006, Яковлева ЕА Электронное правительство теоретические модели и политическая стратегия российского государства Дис канд полит наук M, 2006, Солодов В В Электронное правительство как инструмент трансформации государственного управления Автореф дис канд полит наук М,2007

государственное управление как политический феномен современности гораздо шире по своему содержанию, чем это показывается в большинстве научных работ На наш взгляд, с учетом функционального предназначения электронного государственного управления повышать эффективность регулирования отношений в обществе, его нельзя рассматривать в отрыве от системы взаимоотношений «власть-общество», а это достаточно часто наблюдается в работах отечественных политологов И в результате вне поля зрения исследователей остается причинно-следственная и функциональная связь процесса информатизации государственного управления и трансформации системы отношений власти с обществом. Восполнению этих пробелов и посвящена настоящая диссертационная работа

Объектом диссертационного исследования является электронное государственное управление как политический механизм регулирования общественных процессов В качестве предмета исследования выступают основные направления воздействия электронного государственного управления на динамику общественно-политических отношений в России

Цель диссертации состоит в исследовании влияния электронного государственного управления на модификацию структуры взаимодействия -институтов власти и общества Для достижения поставленной цели необходимо последовательно реализовать следующие научные задачи

1 Систематизировать и обобщить имеющиеся знания об электронном государственном управлении, его структуре и функциональном предназначении.

2 Выявить факторы, обуславливающие становление и развитие в России, электронного государственного управления

3 Определить место и роль электронного государственного управления в процессе регулирования общественных отношений

4 Проанализировать основные изменения в отношениях органов власти с населением и общественными институтами при внедрении в практику электронного государственного управления

5 Обосновать взаимовлияние системы электронного государственного управления и системы отношений «власть-общество»

6 Выработать практические рекомендации по совершенствованию электронного государственного управления в Российской Федерации.

Теоретико-методологическую основу исследования составляет совокупность общенаучных методов познания, используемых в изучении социально-политических явлений, и специализированных приемов анализа, связанных с особенностями избранной проблемы Многоплановость содержания электронного государственного управления, сложность и неоднородность взаимоотношений власти и общества в России обуславливает применение разнообразных научных подходов для решения обозначенных научных задач.

В основу исследования был положен системный подход. При помощи него было достигнуто целостное восприятие электронного государственного управления как специфической формы функционирования государственной

власти Он также позволил рассмотреть электронное государственное управление в качестве составной части общего процесса административного управления, испытывающего на себе влияние других подсистем и уровней государственной власти

Важную роль в получении результатов диссертационного исследования сыграл структурно-функциональный метод С его помощью были определены функциональные предназначения отдельных подсистем электронного государственного управления и конкретизированы способы регулирования отношений власти с обществом

При помощи сравнительного анализа было произведено сопоставление основных параметров традиционной и IT-технологичной формы государственного регулирования общественных процессов, выявление явных и скрытых (потенциальных) преимуществ электронного государственного управления А использование компаративного анализа совместно с методом аналогий позволило выработать практические рекомендации по его дальнейшему развитию

Теоретическую базу диссертации составили работы М Н Грачева, JIМ Земляновой, О Грубиной, JI Сморгуновой, А.Ю Цаплина, С А Овчинникова, отражающие российскую специфику реализации проектов «электронной демократии» и «электронного правительства» в системе взаимоотношений власти и общества, труды О Н Фомина, А А Мкртчяна, Д А Барковского, С А Абакумова, 3 М Зотовой, О В Малаховой, М В Шмырева, посвященные теории властных отношений с общественными институтами Применение совокупности названных методов и теоретической базы позволило комплексно подоити к решению поставленных научных задач.

Эмпирическая база исследования. Диссертация написана на репрезентативном и разнообразном материале Он включает в себя блок нормативно-правовых актов, отражающих государственный подход в области информатизации институтов федеральной и региональной власти, роль и место информационно-компьютерных технологий в общественно-политической системе России К данному блоку относятся. «Стратегия развития информационного общества в Российской Федерации» № Пр-212 от 7.02 2008, «Концепция использования информационных технологий в деятельности федеральных органов государственной власти до 2010 года» от 27 09 2004 г, Федеральный закон «Об информатизации, информационных технологиях и о защите информации» № 149-ФЗ от 27 07 200& г, Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» № 8-ФЗ от 9 февраля 2009 г, Постановление Правительства Российской Федерации «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти» № 98 от 12 02 2003 г и др

Второй блок источников включает в себя научно-теоретические труды (монографии, научные статьи и доклады, диссертации) по изучению взаимоотношений власти и общества, современных проблем традиционного и электронного государственного управления, ранее упомянутые в

историографии Сюда же относятся и результаты социологических исследований Фонда ИНДЕМ «Диагностика российской коррупции», исследований Петербургского института развития свободы информации «Степень открытости официальных Интернет-сайтов российских региональных органов власти» и Исследовательского холдинга РОМИР «Цифры и факты Мониторинг Интернета»

Третий блок образует специализированная информационно-справочная и Статистическая литература (энциклопедические словари, справочники) и справочно-апалитические материалы Регионального общественного Центра интернет-технологий, агентства «ГФК-Русь» Благодаря данному классу источников в диссертации удалось проследить динамику качественных и количественных параметров российского сегмента Интернет-среды за последние тринадцать лет

К четвертому блоку источников относятся информационные ресурсы Интернета официальные шеЬ-сайты органов государственной и муниципальной власти, общественных и политических организаций; новостные ленты ведущих российских информационных агентств, посредством которых в работе осуществлялся анализ текущих политических событий в сфере -информатизации отношений «власть-общество», электронные СМИ (сайты периодических изданий)

Научная новизна представленного исследования заключена в самой постановке проблемы и в тех обобщениях, рекомендациях и предложениях, которые сделаны в итоге работы Они содержатся в ряде достигнутых научных результатов, в том числе

• предложен новый подход к понятию «электронное государственное управление» как инновационной форме функционирования системы государственной власти (государственного управления),

• выявлены факторы, обуславливающие формирование информационно-коммуникационной инфраструктуры государственной власти,

• определены необходимые политические условия для успешного функционирования в нашей стране электронного государственного управления,

• разработан научный подход к электронному государственному управлению как средству разрешения противоречий между существующей и ожидаемой в обществе формами государственного управления;

• показаны основные структурные изменения во взаимоотношениях власти и общества, происходящие под влиянием электронного государственного управления,

• установлены основные принципы государственного регулирования социально-политическими процессами посредством телекоммуникационной сети,

• разработаны практические рекомендации по оптимизации электронного взаимодействия властных структур с институтами гражданского

общества и по совершенствованию электронного государственного управления в Российской Федерации На защиту выносятся следующие положения:

1 Роль электронного государственного управления в развитии системы взаимоотношений власти и общества неуклонно возрастает Этому во многом способствует формирование в Российской Федерации единого информационного пространства и гражданского общества Положительно зарекомендовав себя на федеральном уровне власти, электронное государственное управление в настоящее время активно внедряется в политическую практику субъектов Федерации

2 Электронное государственное управление решает важную политическую задачу по снижению уровня бюрократии и коррупции в органах масти Принцип построения системы электронного управления исключает дублирование отдельных управленческих функций в государственном аппарате, что ведет к сокращению количества чиновников Интерактивная связь представителей общественности и государства исключает любую форму посредничества, а режим информационной открытости органов власти делает многие сферы их деятельности прозрачными, что в определенной степени предупреждает проявление коррупции

3 Электронное государственное управление выступает катализатором перехода системы взаимоотношений власти и общества к форме социального партнерства За счет функционирования интерактивных коммуникационных сетей, связывающих все общественные, государственные и экономические учреждения в единую открытую информационную структуру, создаются условия для прямых (без посредничества) переговоров и консультаций представителей общественности и бизнес-сообщества с официальной властью

4 Структурные изменения во взаимоотношениях власти и общества, происходящие под влиянием электронного государственного управления, постепенно сами начинают оказывать воздействие на данную форму управления, приводя ее в соответствие с новыми потребностями общественных институтов Такая взаимозависимость ведет к дальнейшему укреплению и развитию партнерских отношений власти и общества.

5. Практика электронного государственного управления обеспечивает взаимный контроль деятельности органов государственной власти и общественных организаций (представителей коммерческого и «третьего сектора») Это сводит вмешательство государства в процесс самоорганизации гражданского общества к необходимому минимуму

6 Структурно-функциональная связь политических процессов с телекоммуникационной средой позволяет власти, воздействуя на виртуальное информационное пространство, добиваться определенных изменений в реальной социально-политической жизни общества На сегодняшний день этот принцип используется для управления

протестными действиями политической оппозиции Но эффективность этого метода прямо пропорциональна уровню государственного контроля над российским сегментом сети Интернет, который в нашей стране невелик, и поэтому данный метод еще не получил широкого применения 7 Разработка и реализация проекта «электронного государственного управления» включает в себя научную, правовую, организационную, информационную и финансовую базу Соответственно для успешной реализации этого проекта необходимым условием является непрерывное развитие каждой из этих пяти составляющих. За последние годы в России наиболее интенсивно развивается научная база, а наименее - правовая и организационная. По этой причине для ощутимого прорыва в сфере применения информационно-компьютерных технологий органами власти всех уровней, государству необходимо сконцентрировать усилия на формировании устойчивого организационно-правового базиса электронного государственного управления Практическая значимость работы Диссертационное исследование имеет прикладное значение и представляет практический интерес для специалистов в области модернизации существующей системы государственного и „ муниципального управления, административной реформы, применения информационно-коммуникативных технологий в деятельности органов федеральной и региональной власти. Результаты исследования могут быть использованы всеми участниками политического процесса для оптимизации отношений между институтами власти и гражданского общества Конкретные выводы диссертации и введенный в научный оборот концептуальный материал могут стать основой дальнейшего изучения данной проблемы Отдельные положения работы целесообразно использовать в учебном процессе при подготовке и преподавании различных политологических дисциплин, в том числе «Политологии», «Государственного и муниципального управления».

Апробация диссертации. Основные положения диссертации излагались автором на региональной научной конференции «Социально-политические проблемы развития российского общества история и современность» (Саратов, 2005), на VIII Всероссийской научно-практической конференции «Информационная безопасность России в условиях глобального информационного общества», состоявшейся 27 - 29 января 2006 г в Москве, на региональной научно-практической конференции «Проблемы информационной безопасности бизнеса в условиях вхождения России в ВТО» (Саратов, 17 января 2007 г), на Международной научно-практической конференции «Инфофорум - 2007», прошедшей 25 - 26 января 2007 г в Москве, на межрегиональном круглом столе в Торгово-промышленной палате Саратовской области по теме «Проблемы открытости власти и бизнеса» (5 апреля 2007 г), на региональном круглом столе в СГУ им Н Г Чернышевского по теме «Обеспечение прав граждан на информацию о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления Саратовской области» (9 апреля 2009 г.), на Международной научно-практической конференции в СГСЭУ «Электронное государственное управление- проблемы и перспективы» (28 мая

2009 г.), были отражены в одиннадцати научных публикациях Диссертация обсуждена на заседании кафедры философии и политологии Саратовского государственного социально-экономического университета и рекомендована к защите

Структура работы соответствует "поставленным задачам и отражает особенности методологии исследования Диссертация состоит го введения, двух глав, заключения, списка используемых источников и литературы

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы, характеризуется степень ее изученности, определяются цель и задачи исследования, объект, предмет, методологическая и источниковая база работы, раскрывается ее новизна и практическая значимость, формулируются положения, выносимые на защиту, показывается апробация основных результатов диссертации

В первой главе «Политические основы электронного государственного управления» раскрывается понятийно-категориальный аппарат рассматриваемой проблемы, анализируется феномен электронного государственного управления, исследуются его структурно-функциональные и правовые особенности, факторы детерминации, становления и развития

Первый параграф «Концептуальные аспекты электронного государственного управления» посвящен изучению теоретических вопросов административно-государственного управления обществом и электронной формы государственного управления, определению ее основных понятий, функций и характеристик

В политической науке к интерпретации государственного управления обществом подходят с разных позиций Сторонники институционального подхода считают, что государственное управление - это практическая деятельность института государственной власти федерального или регионального уровня по регулированию общественной жизни Приверженцы структурно-функционального подхода в исследованиях государственного управления обществом определяют этот управленческий процесс как совокупную реализацию всеми властными инстанциями своих функций по регулированию отдельных сторон общественной жизни, управление «третьим сектором», социальная защита населения, работа с обращениями граждан и т п В рамках коммуникационного подхода под государственным управлением понимается политическая коммуникация между властью и обществом с прямой и обратной связью По прямой связи осуществляется непосредственная передача управляющих воздействий от управляющей части к объекту управлению, по обратной - передача информации о фактических (текущих) параметрах состояния объекта управления от объекта управления к управляющей части

Одним из основополагающих вопросов в определение сущности электронного государственного управления является его «вычленение» из

концептуальной конструкции традиционного государственного управления В настоящей работе электронное государственное управление определяется как определенный тип функционирования системы государственной власти (государственного управления), основанный на использовании компьютерных информационных технологий Поскольку прямая связь (управляющее воздействие) и обратная связь в системе управления есть ни что иное как коммуникация, то электронное государственное управление в системе взаимоотношений власти и общества представляет собой специфическую форму политической коммуникации между государственными (муниципальными) органами власти и социально-общественными субъектами (гражданами, бизнес-структурами, негосударственными некоммерческими организациями, и т п ) Базис этой коммуникации составляет совокупность 1Т-технологий, используемых в работе органов власти, которая создает условия для интерактивного взаимодействия государственных чиновников с представителями общественности Принципиальная особенность электронного управления (и соответственно его отличие от традиционного) заключается в наличие оперативной обратной связи «общество-власть»

Необходимыми условиями создания и функционирования в стране -системы электронного государственного управления являются наличие глобальных телекоммуникационных сетей (выступающих в качестве его технологической основы) и специального политико-правового режима, регламентирующего виртуальные взаимодействия институтов власти и субъектов общественных отношений (т е управляющие воздействия и обратную связь)

Научная разработка концепции электронного государственного управления изначально проводилась для стран Запада, которым был присущ демократический режим, и которые с последней четверти XX века и по настоящий момент находятся в состоянии перехода к постиндустриальному обществу Поэтому первые разработки концепции строго соответствовали этим двум показателям Позднее было установлено, что в разных странах с разным уровнем развития демократии процессы создания и развития электронного государственного управления могут быть неидентичными друг другу и иметь свою национальную окраску

Российские специалисты рассматривают переход государственного управления с традиционной на электронную форму, прежде всего, как процесс его совершенствования, модернизации Ключевое место здесь отводится вопросам организации работы с государственной информацией, взаимосвязи административных преобразований и информатизации органов власти, оказания электронных государственных услуг населению, НКО и бизнесу.

Во втором параграфе «Детерминация электронного государственного управления в современных российских условиях» рассматриваются предпосылки и факторы, обуславливающие становление в нашей стране информационно-компьютерной инфраструктуры государственной власти.

Система государственного управления представляет собой подсистему в структуре общественно-властных отношений, следовательно, ее переход с

традиционной на электронную форму функционирования может быть детерминирован как внутренними причинами, так и общемировыми тенденциями.

Все основные факторы, обуславливающие становление в России электронного государственного управления, могут быть условно поделены на две большие группы Первая группа представляет собой совокупность проблем, возникших в системе государственного управления (как на федеральном, так и на региональном, муниципальном уровне) в постсоветский период Чрезмерная гипертрофированность государственного аппарата, неоправданная сложность его структуры, сопряженная с частым дублированием функций, слабое межведомственное взаимодействие сказывается на крайне низкой эффективности государственного управления. Существующая ныне система государственного управления имеет и такой большой недостаток как высокий уровень бюрократии и коррупции Согласно данным, полученным Фондом «Инд ем» в 2001 г, сумма взяток, выплачиваемых предпринимателями чиновникам в течение одного года, составляла порядка 33,5 млрд долларов За счет бюрократизма и коррупциогенности государственного управления в России наблюдается крайне низкий уровень доверия общества к власти. В то же самое время крупномасштабные демократические преобразования в стране (особенно в 1990-ые годы) генерировали потребность в значительном улучшении качества оказания государственных услуг населению, представителям бизнеса и «третьего сектора», в открытости деятельности органов власти всех уровней и общественном контроле над ней, а также потребность в прямом участии граждан в государственном управлении Это создало серьезное противоречие между ожидаемой и реально существующей формой государственного управления.

Вторая группа факторов связана с формированием в России информационного общества, в условиях которого многие традиционные способы регулирования общественных отношений перестают быть эффективными К отличительным чертам информационного общества можно отнести увеличение роли информации и знаний в жизни общества, создание глобального информационного пространства, обеспечивающего эффективное информационное взаимодействие людей, свободный доступ населения к мировым - информационным ресурсам и удовлетворение потребностей физических и юридических лиц в информационных продуктах и услугах Для информациотюго общества характерно, что любой вид социально-политических и экономических взаимодействий сопровождается оперативным обменом информацией Качество и количество информации, принципы и технологии ее передачи и обработки, степень доступности образуют своеобразный базис общественных отношений В этих условиях для того, чтобы государственное управление осуществлялось на высоком качественном уровне, необходимо использование в деятельности органов власти современных информационно-коммуникационных технологий А для этого требуются определенные изменения в системе государственного управления, и,

прежде всего, изменения формы организации прямого и обратного воздействия между властью и обществом

Интенсивное развитие в стране Интернета в 2000-х годах создало социальные и технические условия для решения большей части проблем государственного управления за счет перехода двустороннего взаимодействия власти и общества на принципиально новую электронную форму. И в результате началась разработка и внедрение проекта электронного государственного управления При этом электронное государственное управление за счет прямого интерактивного взаимодействия населения с властью стало выступать в качестве средства разрешения противоречий между существующей формой «командного» государственного управления с высоким уровнем бюрократии, коррупции и ожидаемой в обществе (часто и открыто требуемой) формой государственного «управления-взаимодействия»

Третий параграф «Политико-правовая база формирования электронного государственного управления в России» посвящен анализу нормативно-правовой базы, регулирующей использование информационных систем в процессе взаимодействия органов власти, бизнес-структур, общественных объединений и граждан

В существующей на сегодняшний день российской политико-правовой системе, регулирующей использование информационных систем в процессе взаимодействия власти и общества, можно выделить три основных компоненты Первая представляет собой международные стандарты информационных взаимодействий в обществе, принятые к обязательному исполнению на территории Российской Федерации (например, Декларация^ принципов «Построение информационного общества — глобальная задача в новом тысячелетии» на Международном саммите в Женеве 12 декабря 2003 г.). Вторая - свод федеральных законодательных и региональных нормативных актов, Указов Президента России и постановлений глав субъектов Федерации в сфере информатизации общественно-политической жизни (например, Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» от 9 февраля 2009 г № 8-ФЗ, Закон «О государственных информационных ресурсах Республики Бурятии» от 25 ноября 2005 г № 1354-1П) Третью компоненту образуют подзаконные нормативно-правовые акты- постановления Правительства, приказы и иные нормативные акты Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации, акты других министерств и ведомств На основании Постановления Правительства Российской Федерации от 28 января 2002 г № 65 была разработана Федеральная целевая программа «Электронная Россия (2002 - 2010 годы)», предусматривающая формирование специальной нормативно-правовой базы использования информационных и коммуникационных технологий, создание инфраструктуры доступа к телекоммуникациям и информационных сетей связи для обеспечения работы органов власти и их взаимодействия с населением

Подробный анализ политико-правовой базы формирования электронного государственного управления в России свидетельствует о ее «перекосе» 'з

сторону реализации «права на информацию» Проблеме права доступа к коммуникации уделяется крайне мало внимания со стороны исполнительной и законодательной власти, что в значительной степени тормозит переход традиционного государственного управления к электронному На это обстоятельство накладывается еще целый ряд негативных факторов -сформированная правовая база характеризуется неупорядоченностью, внутренней противоречивостью и фрагментарностью К указанным законам принимается огромное количество подзаконных актов и поправок, существенно затрудняющих их однозначную интерпретацию Данную проблему (существенное расхождение в содержании федеральных законов и министерских, ведомственных приказов) был вынужден официально признать даже Президент России ДА Медведев на встрече с лидерами фракций Государственной Думы 28 января 2009 г18 Многие важные моменты информатизации органов власти и их взаимодействия с населением и общественными структурами вообще остались не учтенными при подготовки законопроектов В текстах некоторых законов не указывается (или не достаточно четко прописан) механизм их реализации, что обуславливает их не выполнение на практике

Во второй главе «Роль электронного государственного управлении в процессе модернизации политических отношений в России» раскрываются перспективы и обозначаются направления оптимизации взаимодействия российской власти и общества за счет применения ГГ-технологий в процессе государственного регулирования социальных отношений

Первый параграф «Влияние электронного государственного управления на модификацию отношений органов власти и населения» представляет собой анализ электронного взаимодействия государственной власти с гражданами, его форм, особенностей и современных тенденций

Демократические преобразования в российской политической системе в начале 1990-х годов вынесли на передний план вопрос о прямом участии граждан в управлении делами государства. Конституционное право граждан обращаться в органы государственной власти и тем самым участвовать в управлении государственными и общественными делами является одним из принципов взаимоотношений между государством и гражданами

В российской системе государственного управления процедура подачи и рассмотрения обращений граждан регламентируется более чем 80 различными нормативными актами, которые имеют множество изъянов, что существенно затрудняет реализацию права граждан на обращения в органы власти

Создание информационной инфраструктуры государственной власти и переход на интерактивный диалоговый режим работы с обращениями граждан переводит процесс гражданского лоббирования в виртуальную плоскость При этом устраняются пространственные и временные барьеры Но для функционирования такой информационной связи «население - власть» должны быть выполнены два условия- созданы специализированные Интернет-сайты

" Новостная лента ОРТ 28 01 2009

каждого органа власти и организован свободный доступ граждан к телекоммуникационной сети Интернета во всех населенных пунктах страны

В настоящее время количество Интернет-порталов (в отдельных случаях -сайтов) региональных органов власти непрерывно увеличивается Но на большинстве официальных сайтах и порталах размещается, в основном, только справочная информация, существенно снижая степень эффективности их функционирования для населения. Дополнительной проблемой является ситуация с организацией доступа граждан к телекоммуникационной сети Интернет. Не смотря на то, что количество пользователей Интернет в России стремительно растет, к середине 2008 года аудитория Рунета составила, по подсчетам Фонда «Общественное мнение», порядка 32,7 млн человек19, т.е всего лишь 29 % от общего количества населения страны Остальные потенциальные участники процесса гражданского лоббирования доступ к сети Интернет не имеют Что бы снизить уровень этой проблемы государственная власть взяла курс на открытие во всех городах России общественных пунктов доступа к ее информационно-коммуникационной инфраструктуре - так называемой сети открытого доступа

Второй параграф «Динамика взаимодействий институтов власти и -гражданского общества при переходе к электронному государственному управлению» посвящен изучению вопросов трансформации системы взаимоотношений между государством и институтами гражданского общества (бизнес-структур и НКО)

Начавшийся в 2000-х годах в России переход системы государственного управления с традиционной на электронную форму создал ситуацию, когда у„ представителей «второго» (коммерческого) и «третьего» сектора появилась реальная возможность использовать телекоммуникационную среду для установления интерактивного взаимодействия с органами власти в форме социального партнерства Для эффективного взаимоотношения бизнес-структур и общественных объединений с федеральной, региональной и местной властью потребовалось создание собственной информационной инфраструктуры гражданского общества, связанной телекоммуникационными каналами со структурой Интерет-представительства властных органов (фактически встроенной в систему электронного государственного управления) Однако на начальном этапе необходимой материально-технической базой для создания этой информационной структуры представители «третьего сектора» и бизнес-сообщества обладали в разной степени Поэтому процесс информатизации породил проблему информационного неравенства среди структур гражданского общества Крупный и средний бизнес (особенно банковская и инвестиционно-финансовая система) использовал 1Т-технологии в своей деятельности еще в 1990-ые годы Поэтому его представителям потребовалось лишь встроиться в создаваемую систему электронного государственного управления, подключиться к ней и

19 См Количество пользователей Рунета превысило 32 млн человек (http //webmilk ru/2008/07/09/kolichestvo-polzovateley-nmeta-prevyisilo-32-milliona-chclovek/)

занять там свое законное, место Малые же предприятия и НКО в преобладающем числе случаев и в 2008 году не имели своего постоянно функционирующего Интернет-представительства, хотя за счет удешевления Интернет-услуг, доступом к глобальной телекоммуникационной сети обзавелись все организации без исключения

Наблюдаемая сегодня трансформация системы взаимоотношений между государством и институтами гражданского общества проявляется в двух сферах Во-первых, при формировании системы электронного государственного управления в отношениях институтов власти и гражданского общества возникает взаимный контроль над деятельностью всех структурных подразделений. Во-вторых, переход на электронную форму государственного управления создает условия и организационно-технический базис для лоббирования своих интересов не только крупным частным предприятиям, но и представителям малого, среднего бизнеса В следствие чего степень их участия в процессе принятия государственных решений начинает выравниваться, диспропорция, наблюдаемая в 1990-х годах, сокращается

В третьем параграфе «Телекоммуникационный механизм государственного регулирования социально-политических процессов» рассматриваются возможности, способы и средства воздействия государственной власти на политическое поведение населения посредством глобальной телекоммуникационной системы Интернет

Исходным пунктом параграфа является следующая гипотеза Реальная политическая жизнь общества «дублируется» в информационном поле Интернета и имеет жесткую структурно-функциональную связь с ним, следовательно, можно, целенаправленно воздействуя на виртуальную среду, привести к желаемым изменениям действительные политические процессы Вводится специальное понятие - телекоммуникационный механизм государственного регулирования социально-политических процессов, который представляет собой комплекс государственных мер, позволяющих посредством IT-технологий и Интернет-среды упорядочить социальные и политические процессы в обществе, привести их в соответствие с государственными интересами и потребностями

Государственные меры воздействия на Интернет-среду опираются на весьма широкий спектр методов и средств достижения поставленных целей Это, прежде всего, ограничительно-запретительные мероприятия, включающие в себя удаление неугодных Интернет-сайтов или искусственное ограничение доступа к ним. Такая деятельность идет в разрез с международным и российским правом на свободный доступ к информации, поэтому она применяется лишь в крайних случаях Более гуманным методом воздействия на Интернет-среду, и не противоречащим политическим правам граждан на доступ к информации, является метод условно обозначаемый как «убедительная дезинформация». Он предполагает два взаимосвязанных действия контроля органами власти (прежде всего правоохранительными структурами) над потоками и размещением информации на web-страницах с последующим превентивным точечным дезинформированием пользователей Рунета Также

важном направлением в процессе государственного регулирования социально-политическими процессами -является управление в Интернет-среде общественным мнением, когда посредством РЫ-методов у разных слоев населения (но при этом обязательно активных пользователей Интернет) создается позитивное отношение к власти.

Меры, позволяющие государственной власти посредством 1Т-технологий и Интернет-среды упорядочить социальные и политические процессы в обществе, реализуемы лишь при наличии одного важного условия электронное государственное управление должно включать частичный контроль над информационным обменом в сети Интернет Чем слабее этот контроль, тем менее эффективен телекоммуникационный механизм государственного регулирования социально-политических процессов

В четвертом параграфе «Электронное государственное управление как фактор, обеспечения национальной безопасности России» исследуются реальные и потенциальные возможности электронного государственного управления противодействовать внутренним угрозам национальной безопасности Российской Федерации

Обеспечение национальной безопасное ги России непременно включает в -себя защиту системы электронного государственного управления от любых сбоев в процессе ее функционирования Вместе с тем, электронное государственное управление - как специфическая форма функционирования системы власти, основанная на 1Т-технологиях, и одновременно, как политическая коммуникация между государством и обществом - представляет собой структурно-функциональную единицу, способную противодействовать, некоторым «традиционным» видам угроз национальной безопасности страны таким как коррупция в органах власти, региональный сепаратизм, культурно-религиозная экспансия иностранных государств, трансграничная преступность и т.п Следовательно, система электронного государственного управления - это и объект национальной безопасности России, и ее субъект одновременно По отношению к новым типам у1роз, связанных с Интернет-технологиями, электронное управление общественными процессами выступает, за редким исключением, в качестве объекта защиты По отношению к традиционным угрозам - в качестве субъекта обеспечения национальной безопасности

За счет обеспечения информационной открытости власти электронная форма государственного управления вносит ощутимый вклад в защиту конституционного строя, территориальной целостности (является одним из действенных средств профилактики регионального сепаратизма) и суверенитета государства Электронное государственное управление в определенной степени сглаживает асимметричность российского федерализма, или, по крайней мере, снижает остроту восприятия этой проблемы у населения и общественных организаций, составляющих основную массу активных пользователей сети Интернет. Поскольку создание позитивного имиджа органов региональной власти никак не зависит от политического статуса того или инрго субъекта Федерации, а целиком определяется полезностью содержащейся на сайтах и порталах информации и предоставлением услуг в

интерактивном режиме для юридических и физических лиц.

Практика электронного государственного управления приводит к качественному изменению функционирования системы национальной безопасности России, делает ее более гибкой, адаптированной к изменениям внешней среды, в частности к глобальной информатизации Являясь составной частью этой системы и выступая одновременно в роли ее субъекта и объекта, электронное управление модифицирует процесс обеспечения национальной безопасности, но при этом видоизменяется и само При рассмотрении электронного государственного управления как фактора обеспечения национальной безопасности, в нем в равной степени проявляются коммуникационные и функциональные свойства

В заключении подводятся основные итоги диссертационного исследования, делаются обобщающие выводы, формулируются практические рекомендации по совершенствованию электронного государственного управления в Российской Федерации в интересах укрепления социального партнерства власти и общества

Основное содержание диссертации отражено в следующих авторских публикациях:

Статьи в ведущих научных рецензируемых журналах (список Президиума ВАК):

1 Бутенко А Л Гражданское общество и правовое государство // Власть 2004 № 1 0,4 п л

2 Бутенко А Л Политический механизм внедрения электронного государственного управления в российских регионах // Правовая политика и правовая жизнь 2008 №4/33 0,5 п л

3 Бутенко А Л Направления и перспективы развития электронного государственного управления в современной России // Власть 2008 №12 0,5 п л

Статьи в журналах и научных сборниках:

4 Бутенко АЛ. О концепции гражданского общества // Национальная безопасность России Сб науч труд. Вып 3 М РАГС, 2004.0,3 п л

5 Бутенко А Л Перспективы правового государства и права человека // Вопросы социальной психологи личности Сб. науч труд Саратов. Изд-во Саратовского Ун-та, 2005. 0,3 п л

6 Бутенко А Л. Современные проблемы информатизации системы государственной власти, пути решения и перспективы // Актуальные проблемы социально-экономического развития России Сб научных трудов Вып 11 Саратов, 2008 0,4 п л

7 Бутенко А Л Свободный доступ населения к государственным информационным ресурсам как основа нового типа взаимодействия власти и общества // Актуальные проблемы социально-экономического развития России Сб научных трудов Вып. 11. Саратов, 2008 0,4 п л

8. Коробов А А, Бутенко А Л Электронное государственное управление в системе национальной безопасности России- концептуальный аспект // Традиции и новации времени, актуальные проблемы современного общества1 Сб научных трудов Выпуск 14 Саратов, 2009 0,4 п л

9 Бутенко АЛ Роль информационно-коммуникационных технологий в процессе государственного регулирования социально-политических отношений // Традиции и новации времени, актуальные проблемы современного общества- Сб научных трудов Выпуск 14. Саратов, 2009 0,4 пл.

10 Коробов А А, Бутенко АЛ Международные стандарты информационных взаимодействий в обществе как политико-правовой базис реализации проекта «Электронное государственное управление» в России // Научные труды кафедры документоведения и ДОУ- Сборник работ преподавателей «0сень-2009» Саратов Изд-во СГСЭУ, 2009 0,4 п л

11 Бутенко А.Л. Особенности изучения системы государственного управления в контексте трансформации политического режима // Научные труды кафедры документоведения и ДОУ Сборник работ преподавателей «0сень-2009». Саратов Изд-во СГСЭУ, 2009 0,4 п л

БУТЕНКО Александр Лукич

ЭЛЕКТРОННОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ВЛАСТИ И ОБЩЕСТВА

Специальность 23 00 02 - «Политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии» (по политическим наукам)

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата политических паук

Подписало в печать 9 11 2009 Формат 60х 1/16

Бумага типогр № 1 Гарнитура «Times»

Печать офсетная Уч издат л 1,5

Заказ № в Тираж 100 экз

Издательский центр Саратовского государственного социально-экономического университета 410003, г Саратов, ул Радищева, 89