автореферат диссертации по истории, специальность ВАК РФ 07.00.02
диссертация на тему: Эволюция органов местного самоуправления в Курской области в конце XX - начале XXI веков

Полный текст автореферата диссертации по теме "Эволюция органов местного самоуправления в Курской области в конце XX - начале XXI веков"

003 1В172Б На правах рукописи

Матосова Ирина Евгеньевна

ЭВОЛЮЦИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В КУРСКОЙ ОБЛАСТИ В КОНЦЕ XX - НАЧАЛЕ XXI ВЕКОВ

Специальность 07.00.02 - Отечественная история

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание учёной степени кандидата исторических наук

Курск 2007

003161726

Работа выполнена на кафедре истории Отечества Курского государственного университета

Научный руководитель

доктор исторических наук, профессор Салтык Галина Александровна

Официальные оппоненты

доктор исторических наук, профессор Ильина Зинаида Дмитриевна

кандидат исторических наук Салпанов Николай Митрофанович

Ведущая организация

Орловский государственный университет

Защита состоится 12 сентября 2007 г в 14 часов на заседании диссертационного совета К 212 104 01 в Курском государственном университете по адресу 305000, г Курск, ул Радищева, 33, конференц-зал

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Курского государственного университета

Автореферат разослан 10 августа 2007 г

Ученый секретарь диссертационного совета

Постников Н А

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность темы исследования состоит в том, что радикальные общественные преобразования в России в 1990-е годы XX века дали импульс формированию местного самоуправления как принципиально нового для постсоветской российской действительности социального института Его суть заключается в праве населения самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения Местное самоуправление, как первичное звено демократии, призвано выполнить задачу укрепления российской государственности

Потребность в изучении деятельности органов местного самоуправления обусловлена необходимостью создания теоретических основ для разработки и реализации научно обоснованной государственной политики в сфере местного самоуправления, для повышения организационной культуры государственных и муниципальных служащих и освоения ими инновационных технологий муниципальной политики, содействующей вовлеченности граждан и общественных объединений в дела местных сообществ По нашему мнению, от успешного решения проблем становления местного самоуправления, изучения опыта его деятельности в отдельных регионах зависят перспективы движения России к правовому государству и гражданскому обществу

В современных условиях роль местного самоуправления значительно возрастает в связи с проводимыми в стране политико-правовыми реформами, признанными укрепить вертикаль власти, сделать функционирование властных структур в центре и на местах более действенными, ограничить произвол региональной бюрократии, снять противоречия и несоответствия между центральными и местными законами, подчинив деятельность органов управления закону

За время существования местного самоуправления в Курской области накоплен немалый опыт Его изучение могло бы оказать положительное воздействие на функционирование системы органов местного самоуправления в других регионах страны

Объектом исследования является государственная политика, определяющая формирование и развитие местного самоуправления в Российской Федерации в 90-е гг XX в - начале XXI в, его место и роль в структуре власти

Предметом исследования - эволюция органов местного самоуправления в Курской области, источники их финансирования, а также основные направления деятельности

Хронологические рамки исследования включают в себя период с конца XX до начала XXI в, когда в российском обществе начались масштабные экономические и социально-политические преобразования, были заложены конституционные основы становления местного самоуправления 1 сентября 1995 г вступил в силу Федеральный закон Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который в соответствии с Конституцией РФ определил роль местного

самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления, установил общие принципы его организации в России Именно с принятием этого закона в регионах началось формирование органов местного самоуправления Верхней границей исследования является 2006 год, так как он должен был стать первым в работе муниципальной власти по новому Федеральному закону № 131-ФЭ от 6 октября 2003 г «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Избранный хронологический период позволяет создать целостную картину становления, развития и последующего реформирования органов местного самоуправления в современной России

Географические границы диссертационного исследования охватывают территорию Курской области - одного из крупнейших субъектов Центрального федерального округа Российской Федерации, важного индустриально-аграрного центра страны Территория Курской области охватывает 2999,7 тыс га, что составляет примерно 0,2 % территории России, численность населения на начало 2005 г - 1199,1 тыс человек (0,9 % населения России) На 1 января 2005 г в ее состав входили 28 районов, 2772 сельских населенных пункта, 10 городов, 22 поселка городского типа, 479 ■ ' сельсоветов Из них в исследуемый период - 512 муниципальных образований 10 городов, 23 поселка городского типа, 479 сельсоветов1 Социально-политические процессы, происходящие в Курской области, во многом сходны с состоянием, трудностями и противоречиями, которые складывались в других субъектах Российской Федерации Наиболее остро в исследуемом регионе они проявляются в муниципальных образованиях, имеющих статус городов Курск, Железногорск, Курчатов, Щигры, Льгов и т д

Историография проблемы. Становление и функционирование местного самоуправления в Российской Федерации является предметом пристального внимания юристов, социологов, политологов, государственных и общественных деятелей Обращение же к этой теме историков представляет новое направление в науке, так как особенностью современного этапа социального познания является междисциплинарный характер изучения такого специфического общественного явления, как власть Местное самоуправление является одним из властных институтов, поэтому его оценка в конкретно-историческом проявлении составляет одну из важнейших граней комплексного подхода к данному феномену

В целом можно выделить два периода в изучении историографии проблемы 1990-е годы, когда были заложены основы становления и функционирования муниципальных органов власти, шел процесс накопления

1 Сводный статежегодник Курской области 2006" Стат сб / Под редакцией Ю В Донченко, Н Г Бурцева, В В Воробьева, С А Ляхова, Е В Посашкова, Н И Усенко - Территориальный орган Федеральной службы государственной статистики по Курской области — Курск, 2006 — С 24-25

практического опыта их работы, и начало XXI в, когда предпринималась попытка обобщения опыта их работы

Проблемы общественного самоуправления вышли на первый план науки в связи с политическими процессами, происходившими в стране в 1990-е годы2 Возращение к идеям и принципам отечественного местного самоуправления с учетом общемировых муниципальных ценностей произошло во многом благодаря деятельности Союза российских городов (СРГ), образованного в 1991 г Многие представители СРГ были участниками Конституционного совещания, итогом которого стали положения Российской Конституции о местном самоуправлении В 90-е годы местное самоуправление активно рассматривалось в различных аспектах генезиса, кадровых проблем, правового обеспечения, финансово-экономических основ и др3 В числе многоаспектных, междисциплинарных работ необходимо назвать исследования Н В Постового, Г В Барабашева, И В Выдрина, И И Овчинникова, А Н Костюкова и др 4 Предпринималась попытка целостного анализа местного самоуправления как самостоятельного социального института5 При этом существенное внимание уделялось природе местного самоуправления, его назначению в обществе6 Его организационные основы рассматривали С А Авакьян, Р Г Абдулатипов, В И Васильев, Е И Колюшин7 и др Разъяснению современных законов о местном самоуправлении и процесса их реализации посвящены работы В И Фадеева8 Несомненный интерес представляет книга ТМ Бялкиной, рассматривающая теоретические основы законодательства областей

2 См , например Краснов М А Местное самоуправление государственное или общественное // Советское государство и право — 1990 — № 10, Лазарев Б М Государственное управление на этапе перестройки — М , 1988 и др

3 Емельянов Н А Местное самоуправление в России генезис и тенденции развития Тула, 1997, Лаптева Л Е, Шутов А Ю Из истории земского, городского и сословного самоуправления в России М, 1999, Воронин АГ, Лапин В А, Широков АН Основы управления муниципальным хозяйством — М, 1998 и др

4 См , например Постовой Н В Местное самоуправление история, теория, практика М, 1995, Барабашев Г В Местное самоуправление — М , 1996 и др

5 См , например Гильченко Л В Из истории становления местного самоуправления в России //Государство и право —1996 №2 — С 142-45

бСм например Абрамов В Ф Демократическая практика российского земства о модели местного самоуправления исторический опыт//Полис Политические исследования —1995 Л'о 3 — С 145-151, Шугов АЮ Из истории земского, городского и сословного самоуправления в России — М , 1999 и др

7 Авакьян С А Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления в России // Государство и право — 1993 — № 6, Абдулатипов Р Г Местное самоуправление в Российской Федерации // Вестник Межпарламентской Ассамблеи — 1994 — № 6, Васильев В И Местное самоуправление закон и практика // Журнал российского права — 2001 — № 8 -С 7-16 и др

8 Фадеев В И Муниципальное право России — М, 1994, Он же Представительные и исполнительные органы власти в системе местного самоуправления РФ — М , 1994, Он же Гарантии прав местного самоуправления в Российской Федерации — М , 1994

Российской Федерации об организации власти на местах, а также видах, особенностях и содержании областных нормативно-правовых актов, их взаимосвязи с федеральным законодательством В монографии исследуются конституционно-правовые предпосылки, особенности и принципы областного законодательного регулирования местного самоуправления в городах, районах и т п , а также зарубежный опыт организации муниципальной власти9

Разработки по вопросам теории и практики местного самоуправления в современном его понимании появились в России в связи с развитием законодательства о самоуправлении В качестве наиболее основательного исторического исследования проблемы следует отметить монографию Н В Постового, в которой анализируется институт местного самоуправления от его истоков до наших дней с позиции актуальности исторических традиций10 Весомый вклад в изучение проблемы внесли также Н И Кулиш, А Е Когут, Е Г Анимица, Н А Емельянов и др 11 Вместе с тем их работы носили теоретическую направленность и не касались конкретной деятельности органов местного самоуправлении

Эволюции муниципальных образований в России были посвящены региональные научно-практические конференции, проходившие в Новгороде, Перми, Твери и др 12 К этому времени назрела необходимость обобщить первичный исторический опыт функционирования местного самоуправления, что и было сделано участниками научных форумов

В 1999-2000 гг вышла серия практических пособий «Местное самоуправление в современной России» Они содержали интересные рекомендации в сфере организации местной власти, обобщали положительный опыт деятельности муниципальных органов ряда российских регионов и были адресованы в первую очередь практическим работникам муниципальных образований13 Особо хотелось бы отметить издание, в котором представлены результаты исследования «Реформа местного самоуправления в региональном измерении», проведенного региональными экспертами Международного

9 Бялкина Т М Законодательство области о местном самоуправлении — Воронеж ВГУ, 1996

10 Постовой Н В Местное самоуправление история, теория, практика — М , 1995

'1 Кулиш Н И Местное самоуправление (аспекты теории и практики) — Екатеринбург, —

1996, Местное самоуправление Основы системного подхода / под ред А Е Когута — СПб ,

1997, Анимица Е Г , Тертышный А Т Местное самоуправление история и современность — Екатеринбург, 1998, Местное самоуправление в современной России политика, практика, право — М , 1998 и др

См, например Самоуправление в России история и современность мат региональной научно-практ конф — Новгород, 1997, Местное самоуправление в России Проблемы становления, развития и функционирования мат II Всероссийской научно-практ конф , г Пермь 26-27 октября 1999 г - Пермь, 1999

13 См , например Права, обязанности и деятечьность представительных органов власти — М, — 1999, Эффективное управление муниципальными финансами — М, 1999, Основы муниципальной экономики — М , 2000 и др

института гуманитарно-политических исследований (ИГПИ) из 21 региона России и специалистами по местному самоуправлению и политической регионалистике Реформа местного самоуправления рассматривалась ими в правовом, организационном, финансовом, политическом и этнополитическом аспектах14

Таким образом, в 1990-е годы было положено начало изучению основ становления органов местного самоуправления Исследования носили в основном теоретико-прикладное значение Вместе с тем были заложены основы изучения опыта функционирования органов местного самоуправления в российских регионах

В начале XXI века интерес к проблеме становления местного самоуправлении возрос Об этом свидетельствует обилие публикаций в периодической печати Так, законодательство о местном самоуправлении, муниципальное нормотворчество представлено в работах М Ю Дитятковского, А Р Еремина, Т С Масловской, А В Москалева, Н Л Пешина, А А Сергеева, и др Обстоятельный анализ Европейской хартии местного самоуправления дан в коллективной работе под редакцией В А Черникова1 Проблемам финансирования органов местного самоуправления посвящены статьи А Ю Пантелеева и О В Молчановой, Р Ф Туровского16 Хотелось бы отметить статью Е В Андрюшиной, в которой на большом фактическом материале представлено современное состояние местного самоуправления, проанализированы перспективы его развития17

Интенсивно продолжается изучение правового регулирования муниципального управления Особый интерес, на наш взгляд, представляет статья А В Малько и В А Затонского По мнению авторов, именно правовая политика в сфере местного самоуправления является средством усиления российской государственности Проблема разграничения полномочий органов государственной власти и местного самоуправления исследуется Н А Антоновой18, некоторые аспекты взаимодействия органов местного

14 См, например Пашенцев В Организация местного самоуправления в российских регионах цифры и типы // Реформа местного самоуправления в региональном измерении по материалам из 21 региона Российской Федерации / под ред Н Винника и С Рыженкова — М, 1999 - С 44-58 и др

15См, например Дитятковский М Ю О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями // Закон и право - 2006 — № 10 — С 17-20, Основы Европейской хартии местного самоуправления / под ред В А Черникова. — М, 2000

16 Молчанова О В Финансовые проблемы органов местного самоуправления // Эко — 2005 — №12 — С 160-167, Пантелеев А Ю Формирование финансовой основы СМУ // Финансы — 2005 -№11 -С 8—10 и др

17 Андрюшина Е В Местное самоуправление в современной России драматизм становления // Власть - 2006 - № 1 - С 19-25

18 См, например Голубцов В Г Гражданско-правовой статус государственных и муниципальных органов // Журнал российского права. — 2006 — № 6 - С 58-68, Стукалова О А Наделение органов местного самоуправления отдельными полномочиями субъекта РФ

самоуправления с органами государственной власти анализируют А Замотаев, Р Ф Туровский, И И Гусенбеков и др 19

В настоящее время пристальное внимание ученых привлекают проблемы, связанные с финансовыми основами местного самоуправления20 Так, совершенствование бюджетных отношений исследует О С Кириллова, укрепление доходной базы местных бюджетов - Л Е Тишкина и т д21

Обобщению опыта общественного самоуправления и местной законодательной власти в России за полтора столетия его развития были посвящены научно-практические конференции, проходившие в Иваново, Курске, Пензе и других городах Российской Федерации Наиболее интересными, по нашему мнению, являются статьи историков Т П Беловой и Е Н Козловой, И И Григоркиной, И В Алексеенко2 Они затрагивают различные аспекты становления и деятельности органов местного самоуправления в России

Важное направление исследований - территориальная организация местного самоуправления В его рамках анализируются особенности сельского и городского самоуправления в отдельных регионах Российской Федерации, в том числе коренных малочисленных народов Севера и др 23

// Закон и право — 2006 — № 9 — С 32—36, Малько А В , Затонский В А Правовая политика в сфере местного самоуправления как средство усиления российской государственности // Закон - 2006 - № 11 - С 89-94 и др

19 Замотаев А Местное самоуправление как элемент государственного устройства // Российская юстиция — 1996 — № 6 — С 17-18, № 8 — С 9—10, Туровский Р Ф Местное самоуправление к организации эффективной власти // Общественные науки и современность — 2005 — № 6 — С 68—79 и др

20 См , например Швецов А Потребности муниципальных образований финансовых средств и бюджетно-налоговые возможности их удовлетворения // Финансы — 2001 — № 7 — С 33-38, Молчанова О В Финансовые проблемы органов местного самоуправления // ЭКО Регион — 2005 —№12 — С 160-167 Пантелеев А 10 Формирование финансовой основы местного самоуправления // Финансы — 2005 — № 11 — С 8—16 и др

21 Кириллова О С Совершенствование бюджетных отношений в контексте реформы местного самоуправления // Финансы и кредит — 2006 - № 15 — С 31—35, Тишкина Л Е Укрепление доходной базы местных бюджетов//Финансы —2006 — №9 — С 7—10

22 См , например Белова Т П , Козлова Е Н Развитие местного самоуправления как важный аспект формирования гражданского общества в современной России // Земства, Советы, муниципалитеты исторический опыт и современность мат Всероссийской научно-практической конференции — Иваново, 2005 — С 10-13, Алексеенко ИВ Институты гражданского общества на современном этапе (на примере взаимоотношений органов местного самоуправления и местных государственных администраций) // Народовластии е и право в условиях формирования гражданского общества материалы международной научной конференции — Курск, 2006 — С 24-27 и др

23 Мокрый В С Правовые проблемы становления и организации местного самоуправления в субъекте РФ теоретические и правовые аспекты (по материалам Самарской области) — М , 1998, Береславская В А , Гамова Э М , Гамова Е Е Опыт реформы местного самоуправления в рамках Республики Марий Эл // Финансы и кредит — 2006 - № 16 - С 48-53 и др

Возросло количество диссертационных исследований по данной проблеме За последние годы было защищено более 100 диссертаций, в которых объектом исследования выступают органы местного самоуправления24 Исторический аспект присутствует в работах И Н Радомской, О В Симоновой, М В Ярных25 Интересны, на наш взгляд, работы Н Ю Елецких26, в которых исследуется деятельность органов местного самоуправления в Воронежской области Особое внимание автор уделяет формированию законодательной и финансовой базы местного самоуправления, его эффективности Н Ю Елецких предлагает также конкретные практические рекомендации по совершенствованию его деятельности в Воронежской области

Структурным различиям между районно-городской и поселенческой моделями местного самоуправления в Курской области посвящены работы В Д Нечаева и В Л Шаповалова27. В них анализируется степень влияния форм территориальной организации местного самоуправления на распределение политической власти в регионе

Отдельные аспекты проблемы затрагиваются в коллективном исследовании Е А Когай, Т Г Кульсеевой, Ю М Пасовца и А А Телегина, посвященном социокультурному портрету Курской области28

И все же в настоящее время, несмотря на возрастающий исследовательский интерес к деятельности местного самоуправления, многие

24 См, например Медведев А И Местное самоуправление в условиях формирования гражданского общества и правового государства (Теоретико-правовое исследование) дисс

канд юрид наук — Волгоград, 2000, Глазков А П Местное самоуправление Организационное проектирование дисс канд экон наук — СПб, 2000, Цветкова Г А Местное самоуправление в современной России состояние, тенденции, эффективность дисс д-ра социол наук — М, 2003 — и др

25 Радомская И Н Местное самоуправление в южных дальневосточных субъектах Российской Федерации (1990-2003 гг) дисс канд ист наук Хабаровск, — 2006, Симонова О В Местное самоуправление в России в 90-е гг XX - нач XXI в исторический опыт, теория и практика дисс канд ист наук — Краснодар, 2005, Ярных М В Местные советы Удмуртии в период реформирования 1985-1993 гг дисс канд ист наук — Ижевск, 2006

26 Елецких Н Ю Правовое регулирование предметов ведения органов местного самоуправления // Человек и общество на рубеже тысячелетий междунар сб Вып 4 — Воронеж ВГПУ, — 2000 — С 130-133, Она же Местное самоуправление исторический аспект (Воронежская область в 1990-е гг ) — Воронеж, 2003 и др

27 Нечаев В Д Поселенческая модель в Курской области последствия политического выбора // Реформа местного самоуправления в региональном измерении по материалам из 21 региона Российской Федерации / под ред С Рыженкова и Н Винника — М, 1999 — С 20-32, Он же Территориальная организация местного самоуправления в регионах России Сравнительный анализ курского и белгородского случаев // Полис — 2004 — № 2 — С 20-31, Шаповалов В Л Размышления о «муниципальной революцию) И Курский вестник - 2006 - № 3 (99) - С 42-45 и др

2!Когай Е А, Кульсеева Т Г, Пасовец Ю М, Телегин А А Опыт построения социокультурного портрета региона аналитический отчет — Курск, 2006 — С 102

теоретические и практические вопросы темы либо недостаточно разработаны, либо носят дискуссионный характер

Таким образом, анализ историографии проблемы показывает, что специальных трудов по истории эволюции и деятельности местного самоуправления в Курской области нет Это обстоятельство подтверждает актуальность нашей темы и позволяет в настоящей работе предпринять попытку анализа деятельности органов муниципальной власти в 1990-е -начале XXI в

Источниковая база исследования подразделяется на несколько групп К первой из них относятся нормативно-правовые акты федерального значения Конституция РФ, Федеральные законы («Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и др ), составляющие правовую базу местного самоуправления на федеральном уровне Кроме того, источниками служат также подзаконные акты - указы Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ и др 29

Вторая группа источников - нормативно-правовые акты по проблемам местного самоуправления, принимавшиеся Курской областной Думой в течение 1995-2005 гг,30 Курским городским Собранием с 1997г по 2005 г31 Среди них бюджеты Курской области на все годы исследуемого периода, социально-экономическая программа и др Указанные законы внесли существенный вклад в совершенствование деятельности органов местного самоуправления в области

Третью группу источников представляют материалы текущих архивов администрации Курской области, Курского городского Собрания, администрации города Курска, личные архивы руководителей различных рангов и депутатов Курского городского Собрания, в которых отражена деятельность органов местного самоуправления в исследуемый период Наибольшую ценность имеют Постановления и Решения главы города Курска, Постановления и Решения, принятые Курским городским Собранием, отчеты руководителей структурных подразделений администрации города на совещаниях при главе города32

29 См, например Конституция РФ - М, 1993, Местное самоуправление в Российской Федерации сб нормат правовых актов — М , 1998 и др

30 См , например Законы Курской области «О местном самоуправлении в Курской области» от 2 11 95 Л"Ь 48-ЗКО " Сб закон актов Курской области - Курск, 1995 - С 23 ; «О порядке образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований Курской области, установления и изменения их границ и наименований» от 2 11 95 № 50-ЗКО И Там же - С 52 и др

31 См , например Устав города Курска от 5 02 1999 г № 72-1-РС // Курское городское собрание сб нормат актов — Курск, 2003 С 52, Регламент Курского городского Собрания от 03 03 1999 г № 121-1-ПС //Там же - С 82 и др

32 См , например Информация директора департамента образования С В Токарева по заготовке овощей департаментом образования на 1998/1999 гг // Текущий архив Курского городского Собрания, Совещания при главе города 1998 г, Информация постоянной комиссии Курского городского Собрания по вопросам социальной политики на заседании

Четвертую группу источников составляют статистические материалы, характеризующие конкретные результаты деятельности муниципальных органов на уровне г Курска, районов Курской области, выраженные в конкретных качественных показателях33 Статистические данные позволили измерить эффективность функционирования политических структур, в том числе органов местного самоуправления в регионах, хотя эти данные чаще всего дают представления о количественных изменениях

Данные статистики позволили проанализировать различные аспекты жизнедеятельности населения Курской области и отдельных ее районов, социально-демографические характеристики Статистические материалы были подвергнуты анализу в целях выявления тенденций основных направлений деятельности органов местной власти Курской области

Пятая группа источников - периодическая печать, позволяющая проследить процессы развития местного самоуправления на региональном уровне Нами использовались как центральные, так и местные периодические издания - областные, городские, районные газеты, в которых рассматривались различные аспекты становления муниципальной власти в конкретном регионе и их деятельность34 Среди них журналы «Муниципальное право», «Муниципальная власть», «Местное право», «Государственная власть и местное самоуправление»», «Конституционное и муниципальное право», «Городское управление» На страницах этих изданий активно выступают работники местного самоуправления, происходит обмен опытом, даются практические рекомендации по организации местной власти

Шестая группа источников включает выступления руководителей Курской области - представителей различных ветвей власти, в том числе руководителей муниципальных органов35

К седьмой группе относятся агитационные материалы кандидатов на выборные должности органов местного самоуправления, кино-, фото- и видеодокументы36

Выявленные, проанализированные и использованные источники позволили соискателю выдвинуть цель настоящего диссертационного исследования: изучение процесса эволюции местного самоуправления Курской области в конце XX начале XXI веков во всем многообразии исторических, социально-политических и правовых аспектов

Для раскрытия поставленной цели в диссертации выдвигаются следующие конкретные задачи:

Круглого стола по вопросам детского питания // Личный архив председателя постоянной комиссии по вопросам социальной политики Курского городского Собрания III созыва Токарева В В и др

33 Курская область Курск, 2001, Города Курской области — Курск, 2005 и др

34 См , например Ткачук С Игра навылет II Вслух — 2003 — Х°6

35 См , например Обращение Лосева В П к курянам И Лосиная правда «Лоси грязи не боятся'» Сентябрь, 2003 и т д

збСм, например Агитационные материалы кандидата на должность главы г Курска С И Мальцева // Личный архив Матосовой И Е и др

- проследить развитие законодательной базы местного самоуправления на федеральном и региональном уровнях, обратить внимание на общее и особенное в законодательных положениях о муниципальных органах Курской области,

- проанализировать процесс становления местного самоуправления в Курской области, основные этапы его эволюции,

- определить критерии эффективности функционирования органов муниципальных образований на примере Курской области в конце XX - начале XXI веков, а также их отражение в показателях развития экономики, социальной сферы, образования, здравоохранения, культуры, других сфер жизнедеятельности региона,

- на основе исторического и политико-правового анализа эволюции местного самоуправления в Курской области наметить конкретные направления его совершенствования, повышения эффективности функционирования

Методологическую основу исследования составляют принципы объективности и историзма Принцип объективности применительно к нашему исследованию состоит в беспристрастной оценке изменений, происходивших в системе местного самоуправления Курской области в течение 1995-2006 гг, независимо от политических и идеологических пристрастий того или иного политического деятеля В процессе исследования были использованы системный, ретроспективный, проблемно-хронологический, сравнительно-исторический методы исследования

Научная новизна диссертации состоит в комплексном изучении и обобщении накопленного социально-политического и исторического опыта в эволюции местного самоуправления Курской области в конце XX начале XXI веков, что предполагает анализ законодательной базы на федеральном и региональном уровнях, истории становления муниципальных органов, реализации законодательных положений в их практической деятельности Новизной отличаются подходы к определению критериев действенности органов местного самоуправления Курской области В диссертации анализируются существовавшие проблемы и противоречия в организации местной власти в конкретном регионе, предлагаются рекомендации по повышению эффективности функционирования муниципальных органов Соискателем изучены документы текущих архивов, в которых представлены различные сферы деятельности местного самоуправления Большинство из них введено в научный оборот впервые

Практическая значимость исследования заключается в возможности прикладного применения его результатов Основные положения и выводы диссертации могут помочь структурам муниципальной власти скорректировать свою деятельность в направлении повышения эффективности, использовать в других регионах накопленный в Курской области опыт, учесть возможные недостатки и просчеты в дальнейшей деятельности муниципальных органов

Материалы диссертации могут быть использованы в учебной работе, при подготовке спецкурсов по таким дисциплинам, как «Отечественная история»,

«Политология», «Конституционное право», «Муниципальное право», «История государства и права России»

Апробация работы. Содержание диссертации отражено в статьях, опубликованных в международных и межвузовских сборниках, журнале «Власть» Основные положения диссертации излагались в выступлениях и докладах на международных, всероссийских, межвузовских научных конференциях в Воронеже, Москве, Санкт-Петербурге, Курске

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка источников и литературы, приложений

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ Во введении обоснована актуальность темы диссертации, определены цели и задачи, географические границы и хронологические рамки исследования, даны обзор историографии и характеристика источниковой базы работы, определены ее новизна и практическая ценность

Первая глава «Факторы развития современного местного самоуправления» включает два параграфа В первом параграфе «Исторические условия формирования органов муниципальной власти в Российской Федерации» на основе анализа социально-экономической и политической обстановки в СССР в конце 1991 г и Российской Федерации в 1992-1993 гг мы пришли к выводу о том, что процесс становления местного самоуправления проходил в тесной взаимосвязи с изменениями состояния дел в обществе В диссертации приводится ряд показателей, свидетельствовавших о крайне тяжёлом положении, сложившемся в стране в 90-е годы XX века Так, промышленное производство с 1991 по 1995 г в среднем по России снизилось на 45,8 %, реальный размер назначенных месячных пенсий уменьшился на 12,5 %37 Это привело к обнищанию значительной части населения, особенно работающего в сфере производства В Курской области наибольшее сокращение численности работающих за исследуемый период также произошло в промышленности - на 44,96 % и строительстве - на 60,15 % При этом наблюдалось неуклонное увеличение количества занятого населения в оптовой и розничной торговле, общественном питании (рост за тот же период составил 129,01 %)38

В Центральном Федеральном округе в 1990-е годы прослеживалась и общая для Российской Федерации тенденция по снижению численности населения, которая составляла в 1990 г - 38018 тысяч человек, в 1996 г -38189 тысяч, в 2001 г - 38175 тысяч, в 2006 г - 37357 тысяч человек В том

" Российский статистический ежегодник 2002 Стат сб / Госкомстат России — М , 2002 — С 35

38Сводный статежегодник Курской области 2006 Стат сб / Под редакцией Ю В Донченко, К Г Бурцева, В В Воробьева, С А Ляхова, Е В Посашкова, Н И Усенко - Территориальный орган Федеральной службы государственной статистики по Курской области — Курск, 2006 — С 72-96

числе в Курской области в 1990 г - 1333 тысяч человек, в 1996 г - 1325 тысяч, в 2001 г - 1267 тысяч, в 2006 г - 1184 тысяч39

В сложившейся в стране на исследуемый период ситуации единственно возможным путем выхода из кризиса, по нашему мнению, могла стать передача центром на места полномочий по решению проблем социально-экономического направления В данный временной отрезок местное самоуправление действительно стало одним из способов оптимизации государственного управления Децентрализация являлась важнейшим способом повышения эффективности управленческой деятельности, расширила участие населения в управлении

О темпах развития органов местного самоуправления свидетельствует численность его работников, которая к 2000 году по России составила 448,0 тыс человек, а в 2005 г - 464,5 тыс человек Из них в представительных органах работало в 2000 г 3,1 тыс человек, в 2005 г уже 9,7 тыс В исполнительных органах в 2000 г было занято 444,9 тыс человек, а в 2005 г -454,8 тыс человек На конец 2005 г численность работников органов государственной власти и местного самоуправления по ветвям власти по Центральному Федеральному округу составила всего 347064, из них законодательные органы и представительные - 6167 человек, исполнительные органы - 295872 человека В Курской области численность работников местного самоуправлении - 4295 человек, в Белгородской - 7156, в Воронежской - 7992, в Липецкой - 4295, Орловской - 4173 и т д 40

В целом на становление органов местного самоуправления существенное влияние оказали экономические, политические и финансовые проблемы, а также проблемы жилищно-коммунального хозяйства, образования, здравоохранения, медицины

Во втором параграфе - «Правовые основы деятельности органов местного самоуправления в постсоветской России» рассматривается законотворческая деятельность по вопросу создания правовой базы местного самоуправления на уровне субъекта федерации - Курской области

Несмотря на то, что попытки реформирования власти на местах в той или иной степени проводились с конца 1980-х гг, право граждан на местное самоуправление в 1993 г закрепила Конституция РФ Однако базовым законом для реализации этого права стал Федеральный Закон № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», вступивший в силу с 1 сентября 1995 г

Правовая база местного самоуправления в Курской области начала разрабатываться с середины 1990-х годов Большая часть законов, составляющая в регионе ее основу, была утверждена в период с ноября 1995 г по август 1996 г Так, Закон «О местном самоуправлении в Курской области»

39 Российский статистический ежегодник 2006 Стат сб/Росстат -М,2006 -С 81-98

40 Там же - С 129-150

был принят 2 ноября 1995 г, а в 1996 г редактировался несколько раз41 Данный Закон регламентировал вопросы организации и деятельности местного самоуправления на территории Курской области, определил систему прав, гарантий, обязанностей населения (жителей) области по осуществлению местного самоуправления

Наиболее результативным в процессе формирования законодательной базы местного самоуправления в Курской области являются 1995-1999 годы, что было типичным явлением для исследуемого периода Так, на март 1997 г в Российской Федерации действовало 400000 муниципальных нормативных акта, а в 2000 г на 1 января уже в два раза больше Ежегодный прирост регистрируемых актов муниципального законодательства составил в 1996 г -13271, в 1997-17002, а в 1998 г - уже 19173 В Курской области за это время из 175 нормативных актов и 4 законопроектов 80 включали пункты о деятельности местного самоуправления

За десять лет существовать конституционно закрепленного права граждан Российской Федерации на местное самоуправление в стране был накоплен огромный опыт работы Поэтому вторым всплеском законотворческой активности можно считать период после принятия нового закона «Об организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 2003 году В это время в Курской области было принято более полутора тысяч документов, включающих статьи о работе муниципальной власти

К основным законодательным проблемам местного самоуправления на этом этапе можно отнести неточное распределение полномочий, непродуманность межбюджетных отношений, нехватку квалифицированных кадров Самой серьезной проблемой являлось обеспечение финансовыми средствами всех организационных изменений в сфере перераспределения и перерегистрации имущества, отсутствие необходимой целевой финансовой помощи федерального бюджета

Анализируя документы, мы пришли к выводу, что сложившаяся к концу 90-х годов правовая основа организации и деятельности местного самоуправления формировалась при отсутствии целостной концепции, нормативно-правовые акты о местном самоуправлении Курской области нередко содержали элементы дублирования, противоречили друг другу, а иногда и здравому смыслу При этом многие острые вопросы взаимоотношений местного самоуправления и других ветвей власти оставались вне сферы юридического опосредования Нормативный материал отличался большими объемами, слабой структурированностью и взаимосогласованностью

В целом мы считаем, что существенным преимуществом формирующейся на основе Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г нормативно-правовой базы российских регионов перед ранее действующим законодательством является четкое разграничение полномочий органов местного самоуправления, федеральных и государственных структур

41 Закон Курской области от 02 11 1995 г № 48 «О местном самоуправлении в Курской области»//Курская правда — 1995 — № 189

Вторая глава - «Эволюция системы органов местного самоуправления в Курской области» состоит из двух параграфов, в которых на примере организации муниципальной власти в городах Курской области показаны типичные проблемы становления всей системы местного самоуправления в России В первом параграфе «Становление и развитие муниципальных органов власти в Курской области в 1995-2006 гг.» анализируется процесс формирования органов местного самоуправления в субъекте Федерации, прослеживается влияние сложившейся политической ситуации на персональный состав представительных и структуру исполнительных органов муниципальной власти Для сохранения вертикали исполнительной власти в Курской области на уровне районов было создано 511 муниципальных образований, что соответствовало так называемой поселенческой модели местного самоуправления На практике областная власть стремилась передать районным администрациям часть функций муниципалитетов и львиную долю источников дохода местных бюджетов

Важное место в исследовании занимает изучение формирования муниципальных органов власти в городах Курской области, получивших статус муниципального образования Курске, Железногорске, Курчатове, Льгове, Щиграх, а именно их структура, состав, основные направления деятельности

Несмотря на то что структура исполнительного органа муниципалитета разрабатывалась в соответствии с функциями и обязанностями, на него возложенными, и в целях максимальной оптимизации их выполнения, выявляется определённая зависимость наличия некоторых должностей и подразделений от предстоящих муниципальных выборов В этот период схему администрации городов неоднократно меняли Так, постановлением главы города № 21 от 10 июня 2002 года, за год до выборов главы города и Курского городского Собрания, была утверждена схема управления городом Курском42, которая отличалась увеличением количества руководителей первого эшелона Кроме того, появилась должность заместителя главы администрации города, в подчинение которому выводили все отделы, непосредственно работающие с общественностью департамент по работе с населением, включающий отдел по работе с письмами и обращениями граждан, отдел по связи с общественностью, информационно-аналитический отдел, и, не входящие в департамент, - отдел международных и межрегиональных связей и отдел автоматизации систем управления Таким образом, в администрации города было создано мобильное PR-подразделение В схеме также присутствовала должность заместителя главы администрации - представителя города Курска в Центральном федеральном округе, который не имел подчиненных структурных подразделений и выполнял, по нашему мнению, только представительские функции без нагрузки ответственности

Состав представительного органа местного самоуправления, как показали материалы исследования, зависел от электоральных предпочтений населения в

42 Постановление главы города Курска от 10 июня 2002 г // Текущий архив Курского городского Собрания Постановления главы города 2002 г — Том 1 — № 21

период муниципальных выборов В рассматриваемый временной отрезок куряне изменили отношение к своим представителям в муниципальной власти Так, в 1997 г на первый план выходили представители интеллигенции, управляющего звена и руководители предприятий К примеру, в Курске поддержку избирателей получили А Н Бугорский - генеральный директор АОЗТ «Курскжилстрой», Д А Сухочев - генеральный директор АООТ «Курский комбинат хлебопродуктов», А Ф Ягерь - генеральный директор АОЗТ Курский завод «Аккумулятор» и др Явным доверием курян пользовались работники образовательных учреждений от школ до высших учебных заведений и медицинских учреждений, в том числе В В Гвоздев -ректор КГПУ, В А Щедрин - старший преподаватель кафедры защиты растений КСХА и др В 2003 г мы наблюдаем несколько иную ситуацию подавляющее большинство депутатов составляли бизнесмены, область же образования представляли только четыре депутата По нашему мнению, не только куряне изменили отношение к своим представителям в органах муниципальной власти, но и бизнес-элита стала проявлять большую заинтересованность к муниципалитетам

Опираясь на общественность, депутаты и выборные должностные лица организовывали встречи с избирателями, рассматривали письменные и устные обращения граждан, всемерно способствовали реализации их потребностей и интересов Только за 2005 г в отдел по работе с обращениями граждан администрации города Курска поступило 3800 жалоб Из них письменных -3409, что на 11 % больше чем в 2004 г., устных - 391 По характеру поставленных проблем они распределились следующим образом вопросы жилья и ЖКХ - 60 %, социальное обеспечение - 9 %, промышленность и строительство - 7 %, транспорт и связь — 4 %, агропромышленный комплекс -2,3 %, торговля - 2 %, образование - 1,6 %, здравоохранение - 1 %, другие вопросы - 15,7 % Такая же тенденция прослеживалась и в других муниципальных образованиях Курской области

Таким образом, формирование в исследуемом регионе органов местного самоуправления, как наиболее близкой к населению ветви власти, проходило под острым влиянием политической обстановки в стране и зависело от электоральных предпочтений Существенную роль сыграло и становление активной гражданской позиции у жителей исследуемого региона

Во втором параграфе «Выборы в органы местного самоуправления» -отмечается, что за постсоветский период миллионы граждан в значительной степени осознали реальные возможности непосредственного участия в управлении делами в своих регионах Поэтому для избрания депутатов представительных органов местного самоуправления в 1997 г в России было образовано около 50 тысяч одномандатных и 5,2 тысячи многомандатных избирательных округов Несмотря на то что в 1995-1996 гг была разработана и принята Курской областной Думой нормативная база, необходимая дня проведения выборов в органы местного самоуправления, здесь сформировалась сложная ситуация Дату проведения первых муниципальных выборов областная Дума изменяла трижды Несоответствия были устранены по настоятельным

рекомендациям Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и при содействии органов прокуратуры43

Историческая практика и анализ трех выборных кампаний в органы местного самоуправления в городах Курской области показали, что характерным для провинции является узкий список политических деятелей, способных принять участие в предвыборном марафоне Нам удалось выявить, что на формирование электоральных предпочтений влияло не только изменение политической, экономической ситуации, но и личностные качества отдельно взятого кандидата Он должен был не только соответствовать историческому моменту, в который проходила та или иная кампания, но и обладать яркой индивидуальностью

Первые в Курской области муниципальные выборы депутатов и должностных лиц местного самоуправления состоялись 29 июня 1997 года В результате было избрано 511 глав муниципальных образований, из которых победителями в большинстве случаев стали бывшие главы администраций Исключением стала неожиданная победа в городе Обояни инженера авторемзавода А А Климова, который с большим перевесом голосов обошел в предвыборной гонке бывшего мэра

Следующая выборная кампания в муниципальных образованиях Курской области была проведена в июне 1999 года Она показала, что в ряде муниципалитетов куряне вновь отдали предпочтение уже «проверенным» кандидатурам, которые смогли за 2 года зарекомендовать себя не только как яркие политические деятели, но и как хозяйственники К примеру, в городе Железногорске победу одержал глава администрации Железногорского района - А А Кичигин, за которого проголосовали 45,96% всех принявших участие в голосовании В Курчатове за действующего главу В М Михальчева проголосовало 45,96 % принявших участие в выборах В г Обояни приняли участие в голосовании 47 % от общего числа избирателей, из них 47,3% отдали свои голоса за действующего главу города - А А Климова Анализ результатов выборов позволяет утверждать, что главной причиной подобного единодушия избирателей Курской области являлся сокращенный срок полномочий муниципальной власти, в который главы муниципалитетов не успели сформировать крепкую оппозицию Так, по данным социологического исследования, проведенного в г Курске весной 1999 г, 29 % респондентов связывали возможность положительных изменений в своей жизни с выборами мэра На принятие такого решения существенное влияние оказало улучшение снабжения города продовольствием, которое они связывали с деятельностью действующего мэра

В муниципальных выборах 2003 г получила свое продолжение не только тенденция избирателей отдавать предпочтение выдвиженцам властных структур, но и одновременно с этим наметилось положительное восприятие

43 Доклад об итогах выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления // Центральная избирательная комиссия Российской Федерации — М , 1997 — С 13

участия в местных выборах представителей бизнес-элиты Несмотря на то, что в г Курске бесспорным лидером предвыборной гонки оказался кандидат, которого поддерживали федеральные и областные власти, действующий местный политик, генерал-майор ФСБ В П Суржиков, набравший 41,74% голосов, яркая выборная кампания двух известных в городе предпринимателей В П Лосева и В H Карамышева имела большой положительный отклик у молодежи, позволила, по данным избирательной комиссии г Курска, получить данным кандидатам в ходе голосования 9020 и 8696 голосов соответственно44

Важное место в работе отводится изучению массовых настроений в ходе избирательных кампаний, проводится их политико-психологический анализ

В целом, в исследуемый период в Курской области был наработан положительный опыт проведения муниципальных выборов, в большинстве случаев население принимало активное участие в голосовании Победителями выборных кампаний в органы местного самоуправления в регионе стали кандидаты, обладающие яркими личностными характеристиками, а также те, кто получил реальную поддержку вышестоящих органов власти

Третья глава «Основные направления деятельности органов местного самоуправления в Курской области» - включает три параграфа

В первом параграфе «Финансово-экономические основы деятельности муниципальной власти в Курской области в конце XX -начале XXI вв.» показана особая роль местных бюджетов в бюджетной системе страны Именно на них ложится бремя финансирования основного набора жизненно важных потребностей населения При этом решение о размере федеральной финансовой помощи полностью было отдано ira усмотрение региональных органов власти, которые не заинтересованы делиться с муниципалитетами свободными ресурсами То же самое происходило с федеральными налогами, расщепляемыми между уровнями бюджетной системы в порядке так называемого «регулирования» Подобная система давала возможность экономического давления на руководителей муниципалитетов

Так, центральное место в доходах бюджета города Курска занимал налог на доходы физических лиц Сумма поступлений данного налога только за 2001 г составила 338 млн рублей, или 40,8 % от общей суммы платежей Поступление налога в 2001 г по сравнению с 2000 г возросло почти в 3,2 раза (за 2000 год поступило 107 млн руб ) В 2002 г платежи по нему составили 380 млн рублей Но на 2003 г областная Дума приняла, а губернатор подписал «Закон об областном бюджете», согласно которому у Курска, собирающего более 5 миллиардов налоговых поступлений, забрали этот самый весомый в денежном выражении и регулярный налог45 Его исполнение повлекло за собой пополнение доходной части бюджета путем сокращения неэффективных налоговых льгот Если в 2000 г сумма выпадающих доходов бюджета за счет

44 Протокол временной избирательной комиссии города Курска об итогах голосования по выборам главы города Курска // Городские известия — 2003 — № 118

45 Закон Курской области от 30 декабря 2002 г № 61-ЗКО «Об областном бюджете на 2003 год»//Курская правда 31 12 2002

предоставления налоговых льгот составила 20,1 млн рублей, в 2001 г сумма выпадающих доходов уменьшилась в 5 раз (4 млн рублей), то в 2002 г налоговые льготы в бюджете города были уже менее 3 млн рублей

Два года (2001-2002 гг) бюджет Курской области верстался таким образом, что не предусматривалось даже полной потребности на выплату заработной платы врачам, учителям, работникам культуры, правоохранительным органам Так, во втором по величине муниципальном образовании «Город Железногорск» по Перечню расходов уточненного бюджета, подлежащих первоочередному финансированию в 2002 г, сумма на зарплату с начислениями уменьшилась на 9581,6 тыс рулей, от планируемой, питание (денежное продовольственное вознаграждение) - на 1019,1 тыс рублей ит д

Таким образом, получив подтвержденную законодательством свободу от вмешательства вышестоящих органов власти в свои дела, муниципалитеты попадали в финансовую зависимость, которая стала единственным способом управления наиболее несговорчивыми мэрами Ситуация, сложившаяся в Курской области, являлась типичной для исследуемого периода Благополучие муниципалитетов полностью зависело от построения взаимоотношений должностных лиц местного самоуправления с руководителями субъекта Федерации

Нами проанализированы бюджеты муниципальных образований Курской области, формирование их налоговой базы, расходных и доходных частей В целом для исследуемого периода свойственно очень позднее принятие бюджетов всех уровней Например, областной бюджет на 1998 г был принят только 2 июня 1998 г, а вступил в силу 13 июня46 В связи с этим бюджет города Курска был утвержден только 27 июля 1998 г, следствием чего стало финансирование муниципальных структур из расчета его 1/12

В Курской области получен первый положительный опыт по проведению процедуры публичных слушаний по исполнению бюджета Так, согласно действующему законодательству, в ноябре 2006 г впервые ее прошел бюджет г Курска 2005 г Интерес населения к данному мероприятиям был не очень высоким Но в публичных слушаниях по бюджету 2006 г приняли участие уже более 300 человек Это были жители города, студенты, специалисты различных организаций, в том числе преподавательский состав курских вузов

Исследование показало, что положительная тенденция в регулировании межбюджетных отношений между различными ветвями власти в Курской области наметилась только с принятием в 2003 г нового Федерального закона о местном самоуправлении, который ограничил на местах возможность перевода вопросов финансирования в политическую плоскость Кроме того, стала обязательной процедура утверждения отчета об исполнении бюджета

46 Закон Курской области от 13 июня 1998г № 12-ЗКО «Об областном бюджете Курской области на 1998 г »// Сборник законодательства Курской области — Курск, 1998 — № 14 — С 14

муниципального образования на публичных слушаниях, где каждый житель муниципального образования имеет право высказать свое мнение

Во втором параграфе «Органы местного самоуправления и решение социально-экономических проблем» исследуется круг задач, которые входят в компетенцию муниципальных органов С первых дней своего образования органы местного самоуправления направляли свою деятельность на поддержание устойчивого функционирования жизнеобеспечивающих систем, решение экономических проблем с целью обеспечения стабильной обстановки и исключения возможных социальных конфликтов В первую очередь это касалось коммунального и жилищного хозяйства, транспортного обеспечения, медицинского обслуживания, образования и т д

Учитывая сложное финансовое положение большинства предприятий Курской области в 1990-е годы, органы местного самоуправления приняли решение об освобождении их от содержания и эксплуатации объектов жилищно-коммунального и социально-культурного назначения Только в Курске за первые годы их существования в муниципальную собственность было принято более 1,3 млн кв м жилого фонда у таких предприятий, как ОАО «Счетмаш», «Электроагрегат», «Аккумулятор», ЗАО «Сейм», Курское отделение Московской железной дороги и других

Для решения проблем в социальной сфере в Курской области муниципальными образованиями разрабатывались и внедрялись различные целевые программы К примеру, Курское городское Собрание утвердило несколько программ «Профилактика детской безнадзорности, правонарушений, преступлений несовершеннолетних, защита их прав на 20052006 гг», «Безопасность муниципальных образовательных учреждений г Курска на 2005- 2008 гг » и др Так, финансирование Программы «Безопасность муниципальных образовательных учреждений г Курска» на 2005 г - 2008 гг предполагается в объеме 196397,7 тыс руб в 2005 г - 47683,7 тыс руб , в 2006 г - 48253,0 тыс руб , в 2007 г - 51574,0 тыс руб , в 2008 г - 48887,0 тыс руб Источником финансирования является бюджет г Курска

Результатом работы муниципалитетов по рациональному использованию бюджетных средств можно считать обеспечение своевременной выплаты заработной платы работникам бюджетной сферы, а в 1999 г ее увеличения на 20%, что при сложившейся в стране ситуации на исследуемый период являлось достижением По состоянию на 1 января 2000 г за счет средств бюджета города было выделено инвалидам и участникам боевых действий 147 квартир По данным администрации города Курска, на конец 90-х годов каждый второй горожанин являлся получателем пенсии или пособия Это обстоятельство заставило городские власти взять на себя ответственность за своевременную выплату гражданам пенсий и пособий, для чего было создано специальное подразделение в структуре администрации для выполнения этой важной государственной функции

В данном параграфе диссертации приведен также анализ деятельности муниципальных органов власти в организации работы муниципального транспорта, в сфере жилищно-коммунального хозяйства и т д

Таким образом, опыт организации местного самоуправления в Курской области конца XX начала XXI вв показал, что, несмотря на новизну данного дела, отсутствие полновесного социально-экономического и политического опыта в его налаживании, практическая работа муниципалитетов позволяла решить многие вопросы жизнеобеспечения населения

В третьем параграфе «Деятельность муниципальных органов в социально-культурной сфере» представлен анализ практической работы муниципалитетов в области образования, культуры, спорта и здравоохранения.

В исследуемый период основные показатели развития культуры в Курской области отражали положение, сложившееся в целом в Российской Федерации К примеру, в городе Курске число общедоступных библиотек за пять лет с 1998 г по 2003 г снизилось с 48 до 45 Библиотечный фонд за эти годы уменьшился с 4170 тысяч экземпляров в 1998 г до 4055 в 2002 г. Некоторое улучшение ситуации начинается с 2003 г - библиотечный фонд увеличился до 4160 тыс экземпляров В Железногорске, Курчатове, Рыльске, Щиграх число учреждений культурно-досугового типа, библиотек и киноустановок находилось примерно на одном уровне на протяжении всего исследуемого периода При этом библиотечный фонд значительно уменьшился в Железногорске с 1998г по 2002 с 316,2 тысяч экземпляров до 294,8 тысяч, в Щиграх за тот же период - с 156,1 тысяч экземпляров до 75,1 тысячи и т д 47

Материалы исследования показывают, что в сложившейся ситуации органы местного самоуправления играли большую роль в сохранении культурных и духовных ценностей Несмотря на скудные бюджеты муниципальных образований, постоянно выделялись средства на финансирование данной сферы Так, например, бюджет города Курска на 1998 г был ориентирован на выполнение задач социального характера - 34,5% в общем объеме расходов составляли расходы на отрасли здравоохранения, образования и культуры В целях координации деятельности по отработке механизмов реализации проблем социально-экономического и культурного развития городов по инициативе муниципалитетов были образован консультативные советы, состав которых формировался главой города из числа представителей организаций отраслей народного хозяйства независимо от форм собственности, представителей образования, науки и культуры, представителей общественных организаций. Одной из задач совета являлось проведение консультаций с депутатами городского Собрания по проектам решений главы города и администрации, а также по вопросам социально-экономических преобразований

47 Агитационные материалы кандидата на должность мэра г Курска В Ф Бондаренко // Личный архив Маркова Н И, Агитационные материалы кандидата на должность мэра г Курска Н Н Грешилова // Там же

В параграфе отмечается также, что органы местного самоуправления принимали меры по сохранению достигнутого уровня функционирования сети учреждений просвещения, здравоохранения, культуры и спорта В общеобразовательных школах было возобновлено преподавание военной подготовки, введено изучение предметов «История Курского края» и «Православная культура» Были открыты центры досуга молодежи и школа картинга, вводились в строй новые школы Кроме того, особое место среди принятых органами местного самоуправления программ, направленных на сохранение и укрепление культурных и семейных основ, занимает и муниципальная целевая программа «Молодая семья» (2005-2007 годы)

Мы пришли к выводу о том, что работа в сфере реализации муниципальной молодежной политики в Курской области имела комплексный характер и разностороннюю направленность Главной проблемой ее успешного воплощения являлось незначительное финансирование Так, на эти цели в 2006 г объем утверждённых бюджетных ассигнований составил всего 6804228 рублей При этом, например, в г Тула - 37 млн рублей, в г Липецке - 21 млн рублей и т д

Большое значение для воспитания молодежи в духе патриотизма и сохранения духовно-нравственных традиций имеет деятельность органов муниципальной власти в кризисных, трагических ситуациях Нами исследованы действия органов местного самоуправления в связи с трагедией в Баренцевом море, случившейся с атомным подводным ракетным крейсером «Курск» В целях оказания материальной и психологической помощи семьям членов экипажа АПРК «Курск» при администрации города был создан штаб, финансовому отделу было поручено организовать прием безналичных и наличных денежных средств от предприятий, организаций, учреждений города, физических лиц и сдачу на счет внебюджетного фонда администрации города Курска

Таким образом, несмотря на недофинансирование местных бюджетов по социальной сфере, муниципалитеты Курской области в исследуемый период осуществляли грамотное управление всеми расположенными на своей территории муниципальными учреждениями народного образования, здравоохранения, социального обеспечения, физкультуры и спорта Кроме того, оказывали содействие в сохранение памятников истории и культуры, успешно организовывали мероприятия в области молодежной политики и образования

В заключении диссертации подводятся основные итоги исследования, делаются обобщенные выводы, предлагаются конкретные практические рекомендации по совершенствованию деятельности органов местного самоуправления Курской области

Анализ системы организации местной власти в городах Курской области, получивших статус муниципальных образований, позволил сделать вывод о том, что муниципалитеты области переживали трудности формирования и становления, типичные для постсоветской России Активная разработка нормативно-правовой базы местного самоуправления в Курской области стартовала после принятия Федерального закона 1995 г Преобразования в

структуре органов власти исследуемого региона проходили в сложнейший период экономического кризиса Децентрализация власти стала единственной возможностью делегировать решение проблем жизнеобеспечения населения на уровне жилищно-коммунального хозяйства, образования, здравоохранения и т д на местный уровень

На формирование местного самоуправления оказывало влияние активное вовлечение жителей регионов в политическую борьбу. Муниципальные выборы чаще всего рассматривались местными политиками, как начало успешной карьеры Это спровоцировало новое для страны явление противостояние губернаторов и мэров крупнейших муниципальных образований субъектов Федерации Отрицательно сказывался низкий уровень профессиональной подготовки управленческого звена, пришедшего в органы муниципальной власти на волне демократических преобразований

Вместе с тем, с первых дней своего существования органы местного самоуправления направляли свою деятельность на поддержание устойчивого функционирования всех хозяйственных систем, решение экономических проблем с целью обеспечения стабильной обстановки и исключения возможных социальных конфликтов

Таким образом, по нашему мнению, на эффективность деятельности органов местного самоуправления повлияла нехватка полновесного социально-экономического и политического опыта в его налаживании Мешало также отсутствие четкого разграничения компетенций центральной, региональной и местной власти. К ряду несоответствий и упущений в разработке законодательной основы местного самоуправления в регионе привел недостаток опыта и элементарных правовых знаний у депутатского корпуса того времени

Изучив деятельность органов местного самоуправления в городах Курской области, мы пришли к выводу о том, что одним из стратегических направлений повышения их эффективности должно стать расширение степени и форм участия населения в управлении регионом Этому способствует обязательное проведение публичных слушаний по основным вопросам жизнеобеспечения муниципального образования, таким как бюджет, градостроительная деятельность и т д.

Кроме того, необходимо не только повысить степень ответственности выборных должностных лиц местного самоуправления перед избирателями, но и воспитывать у населения сознательное, ответственное отношение к решению местных вопросов Для этого следует проводить комплексную разъяснительную работу, прежде всего на уровне председателей уличных комитетов, старших домов и тд с помощью средств массовой информации организовать оперативное информирование населения о разработке документов по вопросам, касающимся большинства жителей муниципалитета, обеспечить их обсуждение с компетентными специалистами, максимально расширить освещение деятельности муниципальных органов в решении социально-экономических задач регионов, показать как положительный опыт, достижения, так и трудности, недостатки в их деятельности

Для контроля над деятельностью депутатов представительных органов необходимо конкретизировать форму отчета перед избирателями, активизировать создание общественных объединений и консультативных советов жителей округов

Особое внимание местным властям следует уделять реализации и рачительному использованию муниципальной собственности, которая является одним из основных средств пополнения бюджетов муниципальных образований Анализ исследования показал необходимость более подробного информирования населения по данным вопросам

I. Статьи, опубликованные в журналах, рекомендованных ВАК РФ

1 Матосова, И Е, Выборы глав субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления как отражение политических предпочтений электората (на примере Курской области)//Власть -2006 №8 - С 56-60

II Прочие публикации

2 Матосова, И Е, Украина и Россия о сотрудничестве органов местного самоуправления // Курский край Науч -ист журнал / Курское обл науч краевед общество - Курск, 2003 -№№12-13 -С 84-88

3 Матосова, И Е, Электорат российской провинции вчера, сегодня, завтра // Пространство и время в восприятии человека историко- психологический аспект Мат ХГУмеждунар Науч Конф СПб Нестор, 2003 -С 51-55

4. Матосова, И Е , Проблемы становления местного самоуправления в России // Курский край науч -ист журнал / Курское обл науч краевед общество -Курск,2004 -№№1-2-С 82-85

5 Матосова, И Е., Роль органов местного самоуправления в развитии сотрудничества между Россией и Украиной // Политические, социально-экономические и культурные аспекты современного сотрудничества России и Украины мат междунар науч -практ конф (24-26 декабря 2003 г) - Воронеж Воронежский государственный университет, 2004 - С 234-237

6 Матосова, И Е, Местное самоуправление в России и проблемы его современного становления // Курский край в истории Отечества мат науч -практ конф посвященной 225-летию образования Курской губернии и 70-летию образования Курской области 14 мая 2004 В 2 ч Ч 2 - Курск МУ ИЦ «ЮМЭКС», 2004 - С 11-14

7 Матосова, И Е , Органы местного самоуправления Курского края история и современность // Роль курского земства в культурной и научной жизни Курской губернии (1864-1918 гг) мат науч-практ конф Курск, 26 мая 2006 / Под ред В Л Богданова - Курск МУ ИЦ «ЮМЭКС», 2006 - С 14-18

8 Матосова, И Е, Органы местного самоуправления в системе народовластия современной России // Народовластие и право в условиях формирования гражданского общества материалы международной конференции Курск, Региональный открытый социальный институт, 30-31 марта 2006 г / сост А И Хорошильцев, А В Самойлов - Курск Изд РОССИ, 2006 - С 35-41

Матосова Ирина Евгеньевна

ЭВОЛЮЦИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В КУРСКОЙ ОБЛАСТИ В КОНЦЕ XX - НАЧАЛЕХХ1 ВЕКОВ

Автореферат

Лицензия на издательскую деятельность ИД №06248 от 12 11 2001 г Подписано в печать 30 07 2007 Формат 60x84/16 Бумага офсетная Печать офсетная Тираж 100 экз Заказ № 1847

Изд-во Курского государственного университета 305000, г Курск, ул Радищева, д 33

Отпечатано в лаборатории информационно-методического обеспечения КГУ