автореферат диссертации по истории, специальность ВАК РФ 07.00.02
диссертация на тему: Формирование и развитие института местного самоуправления на Дальнем Востоке России: общее и особенное

Полный текст автореферата диссертации по теме "Формирование и развитие института местного самоуправления на Дальнем Востоке России: общее и особенное"

На правах рукописи

005535114

ХАЧАТУРЯН БОРИС ГРИГОРЬЕВИЧ

ФОРМИРОВАНИЕ И РАЗВИТИЕ ИНСТИТУТА

МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ НА ДАЛЬНЕМ ВОСТОКЕ РОССИИ : ОБЩЕЕ И

ОСОБЕННОЕ (последняя четверть XIX — начало XXI вв.)

Специальность 07.00.02 - Отечественная история

АВТОРЕФЕРАТ ' диссертации на соискание учёной степени доктора исторических наук

1 7 ОКТ 2013

Иркутск 2013 г.

005535114

Работа выполнена на кафедре политологии и истории федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Иркутский государственный университет»

Научный консультант:

Зуляр Юрий Анатольевич доктор исторических наук, профессор, заведующий кафедрой политологии и истории ФГБОУ ВПО «ИГУ»

Официальные оппоненты:

Черных Владимир Васильевич

доктор исторических наук, профессор ФГКОУ ВПО ВСИ МВД России, г. Иркутск

Головин Сергей Александрович

доктор исторических наук, профессор ФГБОУ

ВПО «БГПУ», г. Благовещенск

Ципкин Юрий Николаевич доктор исторических наук, профессор ФГКОУ ВПО, ВУЗ Пограничной службы ФСБ РФ, г. Хабаровск

Ведущая организация: Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования «Байкальский государственный университет экономики и права».

Защита состоится «_»_2013 г. в_часов на

заседании диссертационного совета Д 212.074.05 по защите диссертаций на соискание учёной степени доктора исторических наук при федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Иркутский государственный университет» по адресу: 664003, г. Иркутск, ул. К. Маркса 1, к. 410.

С диссертацией можно ознакомиться в региональной Научной библиотеке федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Иркутский государственный университет» по адресу: 664003, г. Иркутск, бульвар Гагарина 24.

Автореферат разослан «_»_2013 г.

Учёный секретарь диссертационного совета

кандидат исторических наук, доцент ^хЛ-О^-^Р~ Г. В. Логунова

Общая характеристика работы

Актуальность исследования объясняется тем, что среди сложного комплекса факторов, обусловивших специфику хозяйственного освоения россиянами дальневосточных территорий, наименее изученным остаётся процесс формирования здесь системы местного самоуправления. Сегодня, как никогда важно, чтобы историческая наука дала ответ на вопросы о природе местного самоуправления, его сущности, признаках и перспективах формирования муниципальной власти. В историческом осмыслении и обобщении нуждаются вопросы формирования этого института1, (раскрытие его отличительных признаков, особенностей деятельности), по сравнению с европейской частью России, обусловленные происходившими здесь социально-экономическими, политическими, этногеографическими процессами.

По мнению автора, в каждом исторически сформировавшемся регионе2 страны, в том числе и в субъектах РФ, вошедших в состав Дальневосточного федерального округа (самого крупного по территории в России), организация местного самоуправления (далее - МСУ) должна осуществляться с учетом географических, демографических и исторических особенностей и традиций конкретного субъекта Федерации.

Сегодня имеется достаточное количество материала, позволяющего исследователю рассматривать с различных точек зрения историю строительства института МСУ как в России в целом, так и в различных её регионах, в большинстве случаев этот процесс рассматривается на его отдельных этапах ■ пореформенный (1864 - 1917 гг.), советский (1917 - 1991 гг.), постсоветский (1992 г. - настоящее время), но обобщающих работ, с момента становления данного института на Дальнем Востоке и в Якутии с 1864 г. по 2003 г., нет. Вследствие этого, в практическом смысле наиболее актуальным видится анализ целей, характера и последствий земской 1864 г., 1890 г. и городских реформ 1870 г., 1892 г., земского самоуправления 1917- 1922 гг., постсоветской системы местного самоуправления 1990 - 2003 гг. на дальневосточных российских территориях. Этот анализ может способствовать разработке такой дискуссионной проблемы, как история власти и административных реформ на Дальнем Востоке и в Якутии и на протяжении последних полутора веков.

1 Здесь и далее под "институтом местного самоуправления" автор понимает одиц из институтов осуществления народом своей власти, основанный на деятельности населения низовой административно-территориальной единицы (город, село и т.п.) в решении вопросов обеспечивающих жизнедеятельность местных сообществ (в пределах собственных материально-технических и финансовых средств через органы формируемые населением) в порядке и пределах установленных верховной властью и одновременно вбирающий в себя государственные структуры и

институты, способствующие улучшению жизни населения.

При этом субъектом местного самоуправления являются муниципальные органы и должностные лица, наделенные соответствующими полномочиями, а объектом - люди, организации предприятия которые не имеют властных полномочий. '

Здесь и далее под «регионом» понимается исторически сложившаяся административно-территориальная единица, получившая в конце XX столетия определение «субъект Российской Федерации».

3 Дальневосточный федеральный округ был образован 13 мая 2000 г. в соответствии с Указом Президента РФ от 13.05.2000 №849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» // СЗ РФ. 2000. № 20, ст. 2112.

Обращаясь к истории Сибири и Дальнего Востока, мы можем проследить основные этапы становления и развития здесь самоуправления для учёта и дальнейшего использования исторического опыта при определении и уточнении целей и задач, которые должны быть решены государством и обществом. При этом реконструкция дореволюционной российской модели местного самоуправления и изучение постсоветской системы местного самоуправления под новым углом зрения представляют не только научный, но и практический интерес.

Территориальные параметры исследования включают границы современного Дальневосточного федерального округа, который, не являясь административно-территориальной единицей, объединяет несколько субъектов Российской Федерации, имеющих территориальную близость друг к дру1% общую историю освоения, общность национально-культурных традиций, схожий социально-экономический уклад, в состав которого на 1 января 2013 г., входили : Республика Саха (Якутия) (далее - Республика С(Я)), Камчатский, Приморский и Хабаровский края, Амурская, Сахалинская, Магаданская области, Еврейская автономная область и Чукотский автономный округ .

Хронологические рамки диссертационного исследования охватывают три временных периода - с последней четверти XIX века до начала XXI века.

Нижняя граница исследования (1874 - 1875 гг.) определяется появлением первых представительных органов городского управления, созданных по городовому положению 1870 г., в городах Приамурья, Приморья и в г. Якутске.

Период с 1917 по 1993 гг. характеризуется становлением советской системы местного управления, которая в своём развитии прошла несколько этапов: от органов политического руководства борьбой пролетариата до создания единой системы государственного управления. В работе данный период полностью не рассматривается. Это объясняется тем, что с введением в конце 1920-х начале 1930 годов в государственное' управление принципа демократического централизма был положен конец самостоятельности местных советских органов. В результате, Россия получила жесткую, заполитизированную, догматическую диктатуру, без малейшего признака самоуправления народа на территориях проживания. Проведенный автором анализ организации и деятельности местных Советов5 позволяет автору сделать вывод о том, что с момента принятия

4 Далее эта территория обозначается как ДФО, Дальний Восток России, российский Дальний Восток.

5 Хачатурян Б. Г. Последние дни советских органов власти на Дальнем Востоке (к истории вопроса) (в сб.: Россия и социализм накануне XXI века). Хабаровск: Изд-во ДВАГС, Приамурского географического общества и др., 1999). С. 135-143 ; Хачатурян Б. Г. Организация местного управления в дальневосточных краях и областях в годы Великой отечественной войны: к истории вопроса (в сб • Современные проблемы регионального развитая: материалы I Межрегион, научн. конф. / под ред. А. Н. Махинова. Хабаровск : ДВО РАН, 2006. С. 240-245 ; Хачатурян Б., Шишкина Е Организация местного (само)управления в Республике Саха (Якутия) в XX веке: к истории вопроса// Власть и управление на Востоке России, 2007, №2(39).С. 105-112; Хачатурян Б, Шишкина Е. Местное управление на Северо-Востоке СССР в 30 - 40 гг. XX столетия (некоторые уроки истории) (в сб.: Реформа местного самоуправления:' опыт и перспективы социально-экономического развития территорий: материалы Междунар. науч.-пр^кг. конф. в 2 частях) (Часть II). Хабаровск : Изд-во ДВАГС, 2007. С. 282-293 ; Хачатурян Б. Г. Реформирование местных органов власти на Дальнем Востоке (1990 - 1994гг.): к истории вопроса// Вестник Иркутского государственного технического университета, 2012. Т. 60. №1. С. 312-320; Хачатурян Б. Г.

Конституций СССР и РСФСР (1936, 1937 гг.) и до конца 80-х годов XX столетия местные Советы не были органами местного самоуправления. Термин же «местные» обозначал 'нахождение краевых, областных, городских, районных, сельских и поселковых Советов ниже уровня органов власти РСФСР, то есть по своему статусу - менее значительные.

Анализ позволяет так же сказать, что с превращением КПСС в руководящую и направляющую силу советского общества реальное самоуправление осуществлялось в рамках партийных, а не советских структур.

И только с начала 1990 годов, с отмены господства КПСС, в России начинается новый период развития - демократический, в котором основные права и свободы граждан гарантируются Конституцией РФ, закрепившей положение о том, что в России «признаётся и гарантируется местное самоуправление».

Верхний рубеж исследования (2001 - 2003 гг.) связывается с завершением в основном процесса становления института местного самоуправления в субъектах РФ, входящих в ДФО6, когда была создана региональная и муниципальная нормативная правовая база местного самоуправления в соответствии с принципами определёнными Конституцией РФ 1993 г., Федеральным законом от 12.08.1995 г. №154 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»7 и были приняты основные нормативные правовые акты, регламентирующие выборы в муниципальные органы, что позволило сформировать новые органы местного самоуправления в муниципальных образованиях субъектов РФ, входящих в состав ДФО, и дать возможность говорить об их легитимности.

Черта под десятилетним этапом строительства института местного самоуправления в России была подведена 6 октября 2003 г. подписанием Президентом РФ Федерального закона № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»8, во многом по-новому сформулировавшего правовые, финансовые, организационные, территориальные принципы организации местного самоуправления в РФ. Хронологические рамки исследования, позволившие проанализировать процессы, происходившие на протяжении более чем столетия, дали возможность в полной мере выявить диалектику и динамику формирования и развития института МСУ на Дальнем Востоке России, вскрыть его этапы, кризисы и своеобразие.

Объект и предмет исследования. Объектом исследования является российский институт местного самоуправления. Предмет исследования -

Особенности советского местного управления на востоке России (некоторые выводы из истории) // Вестник ИГТУ, 2012. Т. 64. № 5. С. 377-384; Хачатурян Б.Г. Местные Советы в СССР - органы местного самоуправления? // (в сб. : Проблемы социальной и административной консолидации Сибири : материалы Всерос. науч.-практ. конф. (Иркутск, 6 декабря 2012 г.). Иркутск : Изд-во ИГУ, 2012. С. 252-258.

6 Указом Президента Российской Федерации от 11.06.1997 г. № 568 «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации» констатируется, что первый этап реформы местного самоуправления в основном завершён.

7 СЗ РФ. 1995. № 35, ст. 3506. (Далее, Федеральный закон № 154).

8 СЗ РФ. 2003. № 40, ст. 3822.

исторические формы и содержание процесса становления местного самоуправления на Дальнем Востоке России в последней четверти XIX - первом десятилетии XXI вв. Это предопределило структуру работы, выбор цели и задач исследования.

Цель диссертационного исследования заключается в исторической реконструкции противоречивых процессов возникновения, становления и насильственного разрушения, а затем восстановления систем местного самоуправления на Дальнем Востоке и в Якутии в конце XIX - начале XXI веков и выработке рекомендаций для его успешного завершения в ближайшей перспективе.

Исходя из признания современниками и постсоветскими учёными земского и городского общественного управления системой местного самоуправления и конституционного провозглашения института местного самоуправления в 1993 г. диссертантом были определены следующие исследовательские задачи:

-проанализировать историографию процессов формирования и развития института местного самоуправления на Дальнем Востоке и в Якутии в пореформенный, советский и постсоветский периоды;

- на основе объективного анализа вскрыть исторические корни российского муниципализма как в России в целом, так и в регионах, сформулировать исторически обоснованное понятие российского института местного самоуправления, выявить его движущие силы и социальные группы населения, заинтересованные в реформировании;

-рассмотреть особенности и проблемы формирования института местного самоуправления, возникавшие в ходе освоения и заселения территорий Дальнего Востока и Якутии в:

а) дореволюционный период (последняя четверть XIX - начало XX вв.);

б) период «революционной демократии» и Гражданской войны (февраль 1917 - октябрь 1922 гг.);

в) последнее десятилетие XX - первые годы XXI столетий. Сравнить модели местного самоуправления в указанные периоды с учетом особенностей социально-политической ситуации в стране;

- изучить процессы складывания территориальных, организационных и финансово-экономических основ формирования института местного самоуправления в Якутии и на Дальнем Востоке, выделить и обосновать основные этапы, принципы, тенденции и особенности эволюции здесь местного самоуправления в рассматриваемый период выяснить природу МСУ, его сущность;

-проанализировать историю и проблемы формирования муниципальными образованиями субъектов РФ ДФО институтов непосредственной демократии, выявить роль и место муниципальных органов и населения в этом процессе;

- определить эффективность деятельности органов местного самоуправления на основе анализа участия местных органов в строительстве жилья на муниципальных территория и в развитии сельского хозяйства, на различных этапах строительства института местного самоуправления;

- сформулировать с учетом исторических особенностей развития института местного самоуправления на Дальнем Востоке России некоторые

концептуальные подходы к проблемам местного самоуправления, к пониманию его природы и перспектив развития в условиях новой российской государственности. 1

Научная новизна исследования заключается в том, что диссертационная работа, являясь первым комплексным исследованием процесса формирования и развития института местного самоуправления на территориях современных субъектов РФ входящих в состав ДФО с момента создания данного института (последняя четверть XIX столетия) по 2003 г., создаёт в исторической последовательности модели института муниципального управления одной из обширных российских территорий в период формирования его главных компонентов.

В работе предпринято комплексное исследование основных причин ухода с исторической сцены земств и городского общественного управления на Дальнем Востоке России.

На основе широкого круга источников, большая часть из которых впервые вводится в научный оборот, раскрыты основные принципы, тенденции и особенности становления земских и городских органов общественного управления на территории российского Дальнего Востока.

Впервые обобщён уникальный опыт создания органов МСУ на Дальнем Востоке России в широких хронологических рамках, рассмотрены территориальные, финансово-экономические и правовые основы организации местного самоуправления и их особенности применительно к дальневосточным российским территориям. Сформулированы теоретические и практические выводы, даны конкретные рекомендации практикам, занимающимся вопросами местного самоуправления в России в XXI веке.

Проведённый анализ исследовательской литературы позволил выделить исторические этапы становления представлений об институте МСУ на Дальнем Востоке России и рассмотреть историографию каждого из этих этапов. Изучение научных работ, посвященных российскому муниципализму, дало возможность выявить основные исследовательские подходы к рассмотренному комплексу проблем, связанных с описанием, анализом и осмыслением проявления такого важного социально-политического феномена, как местное самоуправление.

Изученный опыт функционирования местных органов управления и самоуправления в субъектах РФ Дальневосточного федерального округа позволил прийти к выводу о том, что МСУ в России имеет глубокие многовековые корни и исторические традиции, а социальным слоем, заинтересованным в становлении и развитии института местного самоуправления, является «класс среднего собственника» 9.

Впервые обоснованы и выделены наиболее важные в методологическом и теоретическом плане исторические вопросы сущности и содержания проводимых на территориях ДФО муниципальных реформ. Дана характеристика

9 Под «классом среднего собственника» автор понимает социальную группу людей, обладающих, прежде всего, собственностью (интеллектуальной, материальной, финансовой), дающей возможность получить доход на члена семьи выше среднего (для конкретного субъекта Российской Федерации), позволяющей пользоваться благами цивилизованного общества (как техническими, так и социальными: образование, здравоохранение и т.п.), и осознающих свое место в политической системе общества.

систем управления на Дальнем Востоке России в разные периоды российского государственного строительства, что позволило выполнить периодизацию данного исторического процесса.

В результате сравнительно-исторического исследования выявлены региональные особенности процессов формирования и эволюции МСУ на российском Дальнем Востоке. Полученные данные могут быть использованы при строительстве постсоветского института местного самоуправления.

В работе на примере отдельных дальневосточных муниципалитетов впервые подробно рассмотрена история разработки и принятия уставов муниципальных образований с момента их появления в 1991 г. и до начала XXI столетия. На основе анализа содержания уставов делается вывод о том, что они занимают особое место среди муниципальных актов и их необходимо рассматривать как совершенно новый для России муниципальный документ.

В методологическую основу исследования входит комплекс научных методов познания, включающий в себя как специальные методы познания (проблемно-хронологический, системный, компаративный, формально-юридический, институционный, информационный), так и общенаучные (анализ синтез, дедукция и индукция). Подробно данный вопрос рассмотрен в третьем параграфе первой главы.

Материалы диссертации имеют как теоретическое, так и практическое (прикладное) значение. Проведенное исследование всех основных периодов • становления МСУ на территориях, вошедших в ДФО, поможет преодолеть сложившуюся в общественном сознании тенденцию представлять историю российского местного самоуправления как новую и неизвестную для россиян форму решения вопросов местной жизни.

История института МСУ на Дальнем Востоке России представлена в контексте мировой политической истории, выявлены тенденции исторического процесса в данных хронологических и территориальных рамках, позволяющие показать историческую принадлежность этих территорий России.

На основе анализа впервые вводимых в исторический исследовательский оборот малоизвестных документальных материалов определены варианты поведения земских и городских органов самоуправления в процессе их ликвидации, уточнены причины данной политики центральной власти.

Теоретические выводы диссертации и практические рекомендации могут быть использованы при совершенствовании нормотворческой деятельности как органов власти Российской Федерации и её субъектов, так и органов МСУ. Учёт высказанных автором предложений может способствовать повышению качества нормативных- актов, издаваемых как органами государственной власти, так и органами местного самоуправления.

Вычленение оптимальных моделей взаимоотношений центра, субъектов Федерации и муниципалитетов (а также дестабилизирующих факторов в формировании местного самоуправления) будет полезно учёным и практикам, занимающимся муниципальными проблемами, при разработке курса лекций и в преподавании истории, конституционного и муниципального права, для подготовки учебно-методических пособий по этим предметам с учётом

регионального компонента, при принятии решений государственными и муниципальными служащими.

В работе использован широкий круг неопубликованных источников, многие из которых впервые вводятся в научный оборот и будут интересны широкому кругу читателей, а также могут быть использованы в преподавательской работе и составлении спецкурсов для студентов, обучающихся на исторических и юридических факультетах. Основные положения работы могут оказаться востребованными при создании обобщающих трудов, касающихся истории субъектов РФ, входящих в ДФО.

В условиях перехода от авторитаризма и государственной собственности на средства производства к демократии и её рыночным институтам, который переживает российская государственность, представленный в работе анализ строительства местного управления и самоуправления, его идеологическое обоснование приобретают актуальное значение и могут быть использованы при формировании местного самоуправления как одного из институтов гражданского общества в современной России.

Фактический материал диссертации, выводы и рекомендации, содержащиеся в ней, позволяют скорректировать муниципальную политику в ДФО с учётом не только сложившейся на сегодняшний день конъюнктуры, но и исходя из имеющегося исторического опыта.

Работы диссертанта используются в вузах России в качестве учебных пособий для студентов исторических и юридических' факультетов, а с 1998 г. автор читает по разработанной им Программе «История Дальнего Востока» специальный курс лекций на экономических факультетах вузов Хабаровского края, на семинарах и курсах повышения квалификации государственных и муниципальных служащих, преподавателей истории средних школ и техникумов.

Материалы исследования и содержащиеся в работе выводы и рекомендации могут послужить основой для последующих научных изысканий в данной области.

Апробация работы. Основные положения диссертации нашли отражение в опубликованных автором четырёх монографиях общим объёмом 73,2 усл. печ. л., научных статьях общим объёмом более 45 печатных листов, из них 15 статей объёмом более 9 усл. печ. л. были опубликованы в журналах, внесённых в перечень ВАК: «Конституционное и муниципальное право», «Государственная служба», «Право и экономика», «Власть и управление на востоке России», «Федерализм», «Актуальные проблемы российского права», «Вестник Иркутского государственного технического университета», «Исторические, философские, политические и юридические науки, культурология и искусствоведение. Вопросы теории и практики», в том числе восемь статей в журналах, рекомендованных для опубликования исследований по истории.

Результаты и концептуальные подходы исследования были изложены и обсуждены на парламентских слушаниях, более чем в 40 международных, всероссийских, региональных, республиканских и вузовских конференциях, симпозиумах и конгрессах, семинарах и «круглых столах». В том числе:

-в г. Москве: в 1994 г. - на парламентских слушаниях в Государственной Думе ФС РФ ; в 2002 г. - на Общероссийской научно-практической конференции «Юридическая наука и практика России: итоги и перспективы развития» ; в 2009 г. - на Всероссийской научной конференции «Стратегия России в историческом и мировом пространствах»;

-в г. Хабаровске: в 1998 г. - на Межрегиональной научно-практической конференции «Конституционные реформы в Дальневосточных субъектах Российской Федерации (историко-правовой аспект)»; в 1999 г. - на межрегиональной научно-практической конференции «Избирательный процесс: теория и практика»; в 2002 г. - на Международной научной конференции «Азиатско-Тихоокеанский регион в глобальной политике, экономике и культуре XXI века» ;. в 2005 г. на Первом и в 2006 г. на Втором международных симпозиумах «Культурно-экономическое сотрудничество стран СевероВосточной Азии» соответственно; в 2007 г. - на Международной научно-практической конференции «Реформы местного самоуправления: опыт и перспективы социально экономического развития территорий»;

- в г. Благовещенске Амурской обл. в 2003 г. - на Третьей международной научной конференции «Россия и Китай на дальневосточных рубежах»;

-в г. Биробиджане ЕАО на международных симпозиумах: в 1998г. «Человеческое измерение в региональном развитии», в 2002 г. на VI и в 2004 г. на VII «Проблемы устойчивого развития регионов в XXI веке» соответственно, в 2006 г. на I Межрегиональной научной конференции «Современные проблемы регионального развития»;

- в г. Воронеже в 2008 г. на межвузовской научно-практической конференции «Общество и право, правосудие : история, теория, практика»;

-в г.Иркутске в 2011 г. - на международной научно-практической конференции «Развитие судебных систем России и стран Азиатско-Тихоокеанского региона: история, современное состояние, тенденции и перспективы» ; в 2012 г. - на Всероссийской научно-практической конференции «Проблемы социальной и административной консолидации Сибири».

Опыт работы диссертанта депутатом Хабаровской краевой Думы, начальником отдела Главного управления Минюста РФ по ДФО по экспертизе, регистрации региональных нормативных правовых актов и регистрации уставов муниципальных образований и директором Дальневосточного научного центра муниципального права позволил апробировать выводы диссертации и реализовать их в процессе участия в подготовке ряда законов Хабаровского края по вопросам государственного строительства и местного самоуправления (Устав Хабаровского края, законы о краевых государственных органах, органах местного самоуправления, Устав муниципального образования г. Хабаровска и т.д.), автором и соавтором которых является диссертант.

Структура диссертации построена по проблемно-хронологическому принципу, соответствует цели и задачам исследования и служит углублённому анализу рассматриваемых проблем. Диссертация состоит из введения, четырёх глав, заключения, библиографического списка источников и литературы.

Основное содержание диссертации

Во введении обосновывается актуальность темы проведенного исследования, определены объект и предмет изучения, обоснованы географические и хронологические рамки, сформулированы цель и задачи диссертации, определена её научная новизна, теоретическая значимость и практическая ценность.

В первой главе «Историографические, источниковедческие и теоретико-методологические основы исследования» первый параграф посвящён историографическому анализу общероссийской историографии строительства института местного самоуправления и историографии формирования института местного самоуправления на Дальнем Востоке России.

Проведенный автором анализ научной отечественной и зарубежной литературы по исследуемому вопросу позволил сделать вывод о том, что зарождение и развитие института местного самоуправления (в европейском его понимании) в России,., а с ним и зарождение российской историографии МСУ, связано с выходом в свет Указов императора Александра II 1864 и 1870 гг. о земстве и городском общественном управлении и включает значительное число разноплановых исследований и публикаций. Заметный вклад в теоретико-методологическую разработку проблем МСУ внесли И. И. Дитятин, В. П. Безобразов, А. Д. Градовский, П. М. Толстой, Б. Б. Веселовский Н. М. Коркунов10 и др., рассмотревшие модели самоуправления в западных странах и российское земское и городское общественное управление11. Именно этими учёными были сформулированы основные принципы российского земства, даны оценки земским преобразованиям в России. Их работами в российскую политическую культуру были введены термины «самоуправление на местах», или «местное самоуправление»12. При этом, русские правоведы относили к местному самоуправлению не только земское и городское общественное управление, но и корпоративное (сословное) самоуправление, в том числе казачье самоуправление, общественное управление национальных окраин.

Говоря о научных изысканиях в области земства и городского управления до 1917 г., необходимо отметить, что дореволюционными учёными был собран

1 Дитятин И. И. Устройство и управление городов России. СПб., 1875. Т. 1 ; Безобразов В. П. Государство и общество. Управление. Самоуправление и судебная власть: Статьи. СПб.: Тип. В. Безобразова и Комп, 1882; Земские учреждения и самоуправление. М, 1884; Градовский А. Д. Переустройство нашего местного управления. Собр. соч. в 9 т. Спб., 1903 ; Толстой П. М. Земская Россия о реформе продовольственного законодательства в 1909 - 1910 гг. СПб., 1914; Веселовский Б. Б. Земство и его новое устройство. СПб., 1917; он же: Земство в не земских губерниях // Земское дело, 1917. №17/18; Коркунов Н. М. Русское государственное право. В двух томах. СПб.: Тип. М.М. Стасюлевича, 1909 ; он же : История философии права. Пособие к лекциям, издание шестое, без перемен. СПб.: Тип. М.М. Стасюлевича, 1915.

Термин «общественное управление» подразумевал участие части населения в решении местных задач и с этой целью формирование органов управления, но на всех этапах российского дореволюционного государственного строительства предусматривал наличие различных цензов, прежде всего, имущественного, й порогов, что исключало из участия в решении местных вопросов значительное число членов местных сообществ, в первую очередь малоимущих.

Необходимо отметить, что в российском законодательстве термин «местное самоуправление» отсутствовал до 1917 г.

большой фактический материал, дан анализ состава и хозяйственной деятельности новых органов управления на местах. Ими были сформулированы принципы местного самоуправления, исходя из которых они пытались дать его понятие. Но разброс мнений о сути и предназначении данного института был очень большой, что не дало возможности привести его к общему понимании, и как результат, этот институт был «подарен» населению страны сверху, т.е. по инициативе правительства и законодательно закреплен в специальных правовых актах, изданных органом верховной власти. Такое положение дел не позволило российским учёным выявить социальный слой, прежде всего нуждавшийся в местном самоуправлении.

В то же время, анализ зарубежной литературы (Анри де Токвиль и Пауль Лабанд, Лоренц Штейн, Рудольф Гнейст13 и др.) позволяет сделать вывод о том, что в западных странах муниципальные реформы вошли в практику революционным путём и основные муниципальные нормы нашли законодательное закрепление в конституциях демократических государств. Двигателем этих преобразований был нарождавшийся класс средних собственников.

Список научных трудов, анализирующих земское и городское общественное управления пореформенного периода во время нахождения у власти Временного правительства (февраль — ноябрь 1917 года) не велик, тем наибольший интерес представляют аналитические труды Б. Б. Веселовского и 3. Г Френкеля. Первый сумел дать анализ земскому и городскому дореволюционному управлению в соединении с характеристикой начального этапа строительства местного самоуправления Временным правительством14. 3. Г. Френкель не основе лекций прочитанных в 1917 гг. издаёт в 1919 г. книгу «Волостное управление. Его значение, задачи и взаимоотношения с кооперацией»15 где даёт ретроспективу развития волостного самоуправления до 1917 г.

Официальные документы этого периода (в отличие от царского) использовали термин «местное самоуправление».

В целом, характеризуя историографию до октябрьского периода (1917 г.) можно сделать выводы о том, что, во-первых, к ноябрю 1917 г. целостной системы взглядов на местное самоуправление в России не сложилось, во-вторых, учёные не определили социальный слой (класс), прежде всего, нуждающийся в России в формировании МСУ, а потому оно насаждалось властью сверху и не всегда встречало благожелательное к себе отношение, в-третьих, институт МСУ требовал теоретических разработок, объясняющих его место и роль в системе государственного управления.

Начальный советский период историографии пореформенного строительства института МСУ, последние годы второго - четвёртого десятилетия XX столетия, характеризуются практическим отсутствием работ, анализирующих

13 Демократия в Америке: Пер. с франц. / Предисл. Гарольда Дж. Ласки. М.: Весь Мир, 2000; П. Лабанд. Государственное право германских государств. Изд. 4-е. Кенигсберг, 1901. (Подробнее см.: Кутафин О. Е„ Фадеев А. И. Муниципальное право Российской Федерации. М.: Юрист, 1997. С. 52 ; Шугрина Е. С. Муниципальное право. М.: Дело, 2000. С. 17).

14 Весе.повский Б. Б. Земство и его новое устройство. СПб., 1917.

15 Френкель 3. Г. Волостное самоуправление. Его значение, задачи и взаимоотношения с кооперацией / Вст. ст. и ком. Т. М. Говорёнковой. М.: Муниципальная власть, 1999.

дореволюционное земство. Если и выходили отдельные работы, то это были или воспоминания земских деятелей16' или произведения, которые подчёркивали принципиальноё отличие советского местного управления от дореволюционного земства и местного самоуправления в буржуазных странах17. Понятие «местное самоуправление» в работах советских учёных употребляется всё реже, и соответственно данный институт детально не анализировался по причинам политического характера. В результате, проблемы МСУ, выходившие на передний план общественных наук в начале и середине XX века за рубежом, в нашей стране (в отличие от многих других государств) перестали обсуждаться. Большинство научных трудов, увидевших свет в это время, отличаются схематизмом, подчёркивают роль Советов в борьбе с классовыми врагами. Как результат, несмотря на то, что работ по дореволюционной истории в это чремя было опубликовано большое количество, проблемы земства, городского общественного управления в них практически не рассматривались.

Вместе с тем отечественная историография данного периода свидетельствует, что, несмотря на то, что лидерами большевизма отрицались общие принципы российского самоуправления, по своей сути Советы в 20-е годы представляли из себя органы местного самоуправления, что способствовало росту престижа новых органов власти и управления на местах. В то же время отказ от осуществления «нового экономического курса» - НЭП-а в 1930-е годы поставил крест на политике превращения Советов в органы МСУ - органы демократической формы местной власти.

Особое место в историографии советского государства занимают 1940-е -1950-е годы. Это связано, прежде всего, с упрочением советской власти и победой в Великой Отечественной войне. Историография, освещающая период Великой Отечественной войны показывает, что изучение деятельности Советов различных уровней в военное время началось еще в период самой войны и в течение долгого времени развивалось в рамках партийно-публицистической литературы, непосредственно включённой в процесс государственного управления. В 1950-е годы появляются диссертации, обобщающие опыт государственного управления в годы войны18.

В эти же годы земская тематика, утратившая свое положение к 1940 гг., занимает прочное место в российской историографии. Наиболее характерными работами этого периода стали работы П. А. Зайончковского, посвященные отмене крепостного права и проведению в жизнь положений реформ. В них значительное внимание было уделено крестьянскому самоуправлению и его роли в социальной сфере губернии19.

16 Как пример, см.: Чичерин Б. Н. Воспоминания. Земство и Московская дума. М., 1934. Т. 4.

См.: Шеффер А. Органы «самоуправления» царской России. Куйбышев, 1939 ; Горбань Н. В. «Выборы» в Омскую городскую думу. Омск, 1945.

Горкин А. Ф. Работа Советов депутатов трудящихся в условиях Великой Отечественной войны // Большевик, 1942. №3 ; Калинин М. И. Работа Советов в условиях войны / Известия. 1943. 30 мая // Сборник «Вопросы советского строительства. Статьи и речи (1919 - 1946). М.: Политическая литература, 1958 ; Диренок Е.Д. Советское государство в Великой Отечественной войне : автореф. дис. ... к. истор. н. Минск, 1950 ; Синщын А. М. Роль Советского государства в укреплении тыла и мобилизации всех сил страны на разгром врага в годы Великой Отечественной войны 1941 -1945 гг.: автореф. дис.... к. истор. н. М., 1953.

Зайончковский П. А. Проведение в жизнь крестьянской реформы 1861 г. М., 1958; он же:

Период 50-х - 80-х гг. XX столетия и характерен тем, что накопленный к этому времени исторический материал позволил историкам обратиться к анализу реформ местной власти. В литературе тех лет просматривается три точки зрения на систему МСУ. Отдельные авторы отождествляли МСУ с местными Советами (В. А. Пертцик, В.И.Васильев)20. Авторы второй точки зрения под системой местного самоуправления подразумевали сходы и собрания граждан и формы непосредственной демократии (М. В. Цвик)21. И, наконец, третья позиция: местное самоуправление включает в себя Советы народных депутатов, институты непосредственной демократии, первичные ячейки общественных организаций, трудовые коллективы (Ф. М. Бурлацкий, В. Е. Гулиев)22. Именно на основе этих «наработок» советской наукой, позднее, в 90-е годы и была создана первая модель российского местного самоуправления, получившая своё юридическое облачение в первых законах о местном самоуправлении. Но, как и в дореволюционное время, авторы не выделяют движущую силу местного самоуправления, тот социальный слой, который остро нуждается в организации новых органов местной власти.

Этап конца 1980-х - начала 1990-х годов (вплоть до развала СССР), во временном отрезке занимает небольшой исторический промежуток, несмотря на это он представляет собой особую стадию в историографии проблем эволюции местного управления. Связано это с тем, что социально-экономическая ситуация в обществе в эти годы коренным образом менялась. Государство вновь признает институт частной собственности, в том числе и частую собственность на средства производства. Проблемы земства и городского управления вновь привлекают внимание историков. Происходит смена взглядов и на институт МСУ. Общество всё больше и больше приходит к выводу о замене советского государственного управления на местном уровне институтом МСУ на уровне города, села, идёт интенсивный поиск его понятия, новых форм и методов строительства. Появляются публикации, в которых вопросы дореволюционного управления рассматриваются достаточно подробно и объективно23.

Историография пореформенного строительства земского и городского общественного управления в последнее десятилетие XX века и начала XXI века характерна тем, что отказ от государственной марксистско-ленинской идеологии, изменения, произошедшие в общественном сознании, накопленный в предшествующие годы исторический материал, позволили историкам обратиться к анализу земских реформ, проводимых царским и Временным правительствами. В научных трудах происходила частичная переоценка характера и значений

Отмена крепостного права в России. М.: Политиздат, 1954.

20 Пертцик В. А. Проблемы местного самоуправления в СССР. Иркутск, 1963 ; Васильев В. И. Демократический централизм в системе Советов. М., 1973.

21 Цвик М. В. Социалистическая демократия и самоуправление // Советское государство и право, 1985. №4.

22 Бурлацкий Ф. М. Обсуждение вопросов местного самоуправления в СССР // Советское государство и право, 1965. № 9; Гулиев В. Е. Теоретические вопросы социалистического самоуправления//Советское государство и право, 1986. № 2.

2 См.: Герасименко Г. А. Земское самоуправление в России. М.: Наука, 1990; История Дальнего Востока в эпоху феодализма и капитализма (XVII в. - февраль 1917 г.). М.: Просвещение, 1991.

земской (1864 г.) и городской (1870г. и 1892 г.) реформ. При этом, наблюдается осовременивание многих явлений и понятий в истории России24.

Постсоветская Историография становления и развития местного общественного управления в дореволюционный период показывает, что учёным удалось создать целостную картину земства и городского общественного управления как в целом по России, так и на её восточных территориях. Но в работах, характеризующих этот период, недостаточно полно вскрыты социально-экономические причины, заставившие царское правительство взяться за строительство института местного общественного управления, близкое по своему содержанию к европейскому самоуправлению, не показан социальный слой становящийся основой данного общественного института. При этом, имеются различные исторические оценки: критическое отношение современников, непринятие большевиками и идеализация земского управления учёными начала 90-х годов XX столетия.

Исследование исторической литературы, характеризующей строительство органов местного самоуправления Временным правительством (февраль -октябрь 1917 г.), позволяет сказать, что перед представителями власти, учеными стояла задача разъяснения его особенностей и отличия от Советов25. Данный период характеризовался революционной ломкой сложившейся системы управления, давшей разнообразие форм местного самоуправления.

Таким образом, анализ историографии, посвященной строительству института местного самоуправления в России в досоветский период, позволяет сказать, что историками, изучающими данный период, в основном, рассматривались направления деятельности органов земского и городского общественного управления, определенные соответствующими положениями. За бортом исследования, как правило, оставались его правовые, территориальные и организационные основы, теоретическое обоснование социального слоя, нуждающегося в данном уровне власти.

Характеризуя историографию, посвященную строительству органов советской власти, в том числе и местных Советов необходимо отметить, что, несмотря на то, что в советские годы вышло большое количество работ, посвящённых анализу различных аспектов деятельности Советов, но научное значение этих работ в современной историографии оценивается невысоко. Они, как правило, освещали партийно-организационную и массово-политическую работу, значительно превалировал пласт пропагандистских работ. Выполняя политический заказ КПСС, российские учёные зачастую создавали различные мифы о недостатках земства и достоинствах советской системы, что, в конечном итоге, отвернуло население от советской власти.

Тем не менее, историография данного периода позволяет познакомиться с формами и методами работы местных советских органов, оценить их эффективность в решении местных вопросов городов, сёл, посёлков и дать им

24 См., например : Горнов В. А. История земства России второй половины XIX - начала XX вв. и ей отражение в отечественной исторической литературе (1864 - 1995): автореф. дис. ...канд. нстор. н. М., 1996; Писаренкова Л. Ф. Развитие местного самоуправления в России до великих реформ: обычай, повинности, право // Отечественная история, 2001. № 3. С. 37.

2 Веселовский Б. Б. Земство и его новое устройство. СПб., 1917; Приамурская жизнь, 1917. 12 июля.

высокую оценку. Главное, что Позволяют сделать труды советских историков, практиков советского государственного строительства, это то, что решаемые Советами вопросы по своёму характеру были близки вопросам, решаемым земскими органами и современными органами местного самоуправления.

Проведённый анализ позволяет сказать, что в историографии советской системы управления прослеживаются три этапа :

1)этап обоснования необходимости советской системы управления и разъяснения её преимуществ (1917 - 1977 гг.). Работы несут чётко выраженную идеологическую печать, в пербую очередь* связанную с той особой ролью, которую играли Советы в политической системе и государственном устройстве СССР. Одновременно запускаются примитивные схемы, объясняющие политические.события до октября 1917 г.;

2) второй этап характеризуется попыткой, прежде всего представителей научных кругов показать демократизм советского общества, последовавший за конституционными изменениями в связи с принятием Конституции СССР 1977 г» (1977 -1992 гг.). В основе обоих этапов лежай общественный и государственный «заказ» власть предержащих;

3) этап самостоятельного, независимого изучения итогов советского строительства российскими учёными (1993 г. - настоящее время). Характеризуется отсутствием общественного и государственного «заказа», что отодвинуло эту тему на периферию исторических исследований. Одновременно . в научных кругах начинается поиск социального слоя, нуждающегося в местном самоуправлении. Общественность приходит к пониманию того факта, что именно класс среднего собственника призван быть проводником/переносчиком модернизационных тенденций, в том числе и в местном управлении .

Характеризуя историографию постсоветского периода строительств института МСУ в России, в работе отмечается, что осуществляемое в современной России реформирование органов местной власти в большинстве опирается и на дореволюционный, и на советский опыт.

Вместе с тем следует отметить, что степень научной разработанности проблемы явно недостаточна. Историками фрагментарно рассматриваются отдельные периоды (дореволюционное земство, Советы, постсоветское самоуправление) в становлении местных органов власти и управления в контексте истории развития российской государственности. В российской историографии прочно утвердились политические штампы, согласно которым на протяжении государственного строительства в СССР и РСФСР отсутствовало местное самоуправление, органы советской власти по своей сути и содержанию оставались неизменными, Советы насаждались, как и земство и постсоветские органы местного самоуправления, исключительно «сверху», при этом, никто не объяснял, почему именно так, а не иначе. До сих пор остаются нераскрытыми вопросы строительства низовых органов местного управления в советский период, проблемы взаимодействия центральных и местных органов власти, нет чёткой позиции в вопросе об их месте и роли в укреплении российского государства. Не дана развёрнутая характеристика местных органов ДВР. Не

26 См.: Слива А. Я. Какой будет местная власть // Российская Федерация. 1993. № 1 (13).

раскрыта роль различных социальных слоев населения в становлении и развитии местного самоуправления. Как когда-то в советское время, в постсоветской историографии внйвь запускаются примитивные схемы, теперь уже объясняющие события советской истории. Историками не изучается такой феномен российской муниципальной практики как уставное нормотворчество.

В первое десятилетие XXI века в среде учёных вновь происходит осознание того, что историю строительства института МСУ надо рассматривать, не только изучая организационные основы местного самоуправления и хозяйственную деятельность органов МСУ, но и историографию, правовое регулирование, финансовые и территориальные основы данного института, их взаимозависимость при строительстве гражданского общества на протяжении всего исторического пути развития данного института. Прекрасным примером понимания комплексности института МСУ может служить материал Третьих Щаповских чтений посвященный сословному (народному) представительству и самоуправлению в России XVI - начало XXI вв.27

Вместе с тем, проведённый анализ позволяет сказать, что в последнее десятилетие XX первые годы XXI вв. недостаточно исследуются муниципальные реформы в субъектах Федерации, в таких образованиях, как федеральные округа, по существу, отсутствуют обобщения деятельности органов МСУ исходя из новых взглядов на развитие российского общества, связанных со сменой общественно-политического строя в последнее десятилетие XX века. В этой связи анализ научной литературы, посвященной' становлению и развитию института МСУ на Дальнем Востоке России, во многом восполняет имеющийся пробел в отечественной историографии.

Говоря об историографии формирования института МСУ на Дальнем Востоке России, автор отмечает, что историография земского и городского общественного управления начала складываться здесь с момента их введения в России указами Александра II. Но в связи с отсутствием на российском Дальнем Востоке в течении XIX столетия и первых полутора десятков лет (до 1917 г.) XX столетия земства, она незначительна, носит публицистический характер и представлена, в основном, литературой о городском управлении. При этом большая часть книг и статей, написанных в конце XIX начале XX вв., когда интерес к вопросам самоуправления был особенно велик, носит не столько научно-исторический, сколько юридически-публицистический и естественно-географический характер28. В целом она шла в русле общероссийской историографии и имела здесь свои особенности.

Первой такой особенностью являлось наличие, до прихода сюда россиян, большего количества, как их тогда называли, туземных народов, что требовало изучение их жизни, быта и общественного управления, позволяющих им выжить

27 Сословное (народное) представительство и самоуправление в России XVI - начало XXI вв.: Третьи Щаповские чтения: материалы Всерос. научн.-практ. конф. (Иркутск 7 октября 2003 г / Сост А. С. Маджаров). Иркутск: «Оттиск», 2003.

28 Унтербергер П.Ф. Приморская область. 1856 - 1898 гг. Очерк. СПб, 1900' он же • Приамурский край. 1906 - 1911 гг. СПб.: Типография В.Ф. Киршбаума, 1912; Блинов И. А. Губернаторы. Историко-юридический очерк. СПб., 1905 ; Матвеев Н. П. Краткий исторический очерк г. Владивостока. 1860- 1910. Владивосток, 1910. Переиздание 1990; Новомбергский Н Остов Сахалин. СПб., 1903.

в условиях Сибири и Дальнего Востока. Одно из первых упоминаний о жизни и быте туземного населения дальневосточных территорий, зачастую с описанием местного управления, мы находим у исследователей этих земель и, прежде всего, это воспоминания Г. И. Невельского и его товарищей по Амурской экспедиции , материалы о коренном населении Южно-Уссурийского края Н. М. Пржевальского30.

Большую лепту в изучение туземных народов, населявших данные территории в конце XIX века, внесли ссыльные поселенцы. В их среде в первую очередь необходимо отметить В. Л. Серашевского. Его работа «Якуты. Опыт этнографического исследования»31 содержит подробнейшее описание быта, устройства местного национального управления якутов в XIX веке, раскрывается история создания здесь первых представительных органов - степных дум.

В результате организации царским правительством экспедиций по изучению туземных народов появились труды Л. Я. Штернберга, В. А. Закревского , оставивших краткое, но чрезвычайно яркое описание общественного самоуправления народов российского Приморья и Якутии. Рассматривали этот вопрос и такие учёные как В. К. Арсеньев, Т. Е. Грум-Грижимайло, П. П. Семенов, Л. И. Шренк, В. В. Солярский33.

Проблемы туземных народов, их общественное управление будут интересовать ученых и в последующие годы. Так, родовой быт у чукчей Камчатки и Чукотки был описан в 1924 г. А. Бонч-Осмоловским. Анализу • родового устройства народов Севера в 1930 г. было посвящено исследование А. Максимова. В монографическом исследовании «Родовая организация нанайцев и её разложение» Ю. А. Сем в 1959 г. составил описание жизни и быта амурских нанайцев. Вопросам истории нивхов Приамурья посвятил своё исследование (1975 г.) Ч. М. Таксами. Работа Л. М. Даниловой (1994 г.) посвящена истории общинных отношений народов Крайнего Севера. Проблемам правового регулирования общественных отношений якутов в Российской империи в XIX - начале XX века посвящено диссертационное исследование (1998 г.) О. Д. Максимовой. Влияние товарно-денежных отношений на быт и общественное управление эвенков рассматривает в своей диссертации (2001 г.)

25 Невельской Г. И. Обзор результатов действий русских на северо-восточных пределах России и

участие офицеров нашего флэта в деле восприсоединения Приамурского края к России // Морской

сборник. СПб., 1864. № 6-9 ; Бошняк Н. К. Экспедиция в При-Амурском крае // Морской сборник.

СПб.. 1858. № 12; 1859. № 1-3.

Пржевальский Н. М. Инородческое население в южной части Приморской области. М.: ИРГО,

1869. №5. С. 185-201.

31 Серашевский В. Л. Якуты. Опыт этнографического исследования. СПб., 1896. Переиздание. М., 1993.

32 Штернберг Л. Я. Гиляки, орочи, гольды, нигидальцы, айны. / Переиздание. Хабаровск. 1933. В сборник включены как его раннее опубликованные, так и неопубликованные до этого статьи; Закревский В. Труды амурской экспедиции. СПб., 1911.

33 Грум-Гржимайло Т. Е., Семенов П. П. Описание Амурской области. СПб., 1894 ; Шренк Л. И. Об инородцах Амурского края. Т. I - П1. СПб., 1883 - 1903 ; Арсеньев В. К. Краткий военно-географический статистический очерк (1901 - 1911 гг.). Хабаровск, 1911; Солярский В. В. Современное правовое и культурно-экономическое положение инородцев Приамурского края. Хабаровск, 1916.

В. В. Увачан34. Все эти авторы в той или иной степени касались вопросов управления.

Вторая особенность восточных территорий заключается в том, что эти земли начали заселяться военными и казаками, поселения которых имели особенности, как в статусном положении, так и в системе управления, которые к концу XIX века стали изучаться современниками35.

1930 - 1960 г. историография российского Дальнего Востока, как и в целом России, характеризуются отсутствием интереса к земскому управлению у советских историков. Тем больший интерес вызывает выпадающая из общего ряда небольшая брошюра В. И. Чернышевой «Как выбирали в Хабаровскую городскую Думу»36 изданная в 1947 г., где автор высказала свои взгляды и выводы на проблему формирования первых представительных органов Дальнего Востока.

В 1970-е начале 80-х годов как российские, так и дальневосточные учёные (Г. 3 Иоффе, М. И. Светачев и др.) уделяли внимание отношениям белых режимов к органам местного самоуправления, подчеркивая, что белые лидеры сузили их полномочия и отдали власть на местах военным. В то же время, земства и кооперативные организации, которыми руководили эсеры, стали центрами сопротивления колчаковскому режиму37.

Время начала 1990-х гг. характерно тем, что изучение земства и городского общественного управления в эти годы идет не только в целом по России, её отдельных больших географических территорий, объединяющих несколько административных регионов но и в отдельных субъектах Федерации, в том числе и историками Якутии и Дальнего Востока38.

В последнее десятилетие XX столетия в Сибири и на Дальнем Востоке России появляются научные публикации и работы, освещавшие становление здесь городского общественного управления (Т. Я. Иконникова,

Бонч-Осмоловский А. Камчатка и Чукоткско-Анадырьский край: природа, быт, хозяйство. -1924 г. // ГАРФ. Ф. Р-3977, оп. 1, д. 11, л. 13 ; Максимов А. Племенные, родовые и территориальные деления народов Севера - 1930 г. // ГАРФ. Ф. Р-3977, оп. 1, д. 602 ; СемЮ. А. Родовая организация нанайцев и её разложение. Владивосток: СО АН СССР, 1959 ; Таксами Ч. М. основные проблемы этнографии и истории нивхов (середина XIX - начало XX в.). М.: Наука, 1975 ; Данилова Л. М. Общинное самоуправление народов Крайнего Севера: Сущность проблемы возрождения : автореф. дис. ... к. социал. н. М. : Российская академия упр. центр гос. кадровой политики и социал. управлением, 1994; Максимова О. Д. Правовое регулирование общественных отношений якутов в Российской империи в XIX - начале XX века: автореф. дис... к. юрид. н. М., 1998; Увачан В. В. Обычное право эвенков в ХУИ-начале XX века: автореф. дис.... к. юрид. н. М.: РАГС, 2001.

35 Казаки и колонизация окраин (Современная летопись) // Русский вестник, 1899. № 3.

36 Чернышева В. И. Как выбирали в Хабаровскую городскую Думу. Хабаровск: Политиздат, 1947.

37 Иоффе Г.З Колчаковская авантюра и ей крах. М.: Мысль, 1983; Светачев М. И. Империалистическая интервенция в Сибири и на Дальнем Востоке (1918 - 1922 гг.). Новосибирск • «Наука», 1983.

Гоголев П. В. Местное самоуправление в Республике Саха (Якутия): эволюция муниципальных институтов и проблемы их правового регулирования: автореф. дис. ...к. юрид. н. М., 2001; Сергеев О. И., Лазарева С. И., Тригуб Г.Я Местное самоуправление на Дальнем Востоке России во второй половине XIX - начале XX в.: очерки истории. Владивосток : Дальнаука, 2002 ; Тригуб Г. Я. Формирование системы местного самоуправления на Дальнем Востоке России и взаимоотношение ее органов с государственной властью (вторая половина XIX - первая четверть XX века): автореф. дис.

... к. истор. н. Владивосток : ВГУЭС, 2004.

Н. В. Шинковская, С. И. Паутова39, Л. М. Дамешек40 и др.). Историки пытаются вскрыть место досоветской системы самоуправления в структуре государственного управления, его взаимодействие с органами государственной власти , особенности, связанные с территорией его введения42, причинами ухода с исторической сцены43. Здесь очень важно было соблюсти принцип объективности. К сожалению, анализ перечисленных работ показывает, что современные историки не всегда могут отойти от общефилософских личных воззрений, зачастую идеализируя те или иные рассматриваемые события. Особенно этим грешат научно-публицистические статьи юриста-философа В. А. Лихобабина , идеализирующего земский период развития российского государства и тем самым, создавая новую мифологию.

Проведенный автором в диссертационном исследовании анализ позволяет сказать, что созданная на Дальнем Востоке России система управления на местах отличалась от системы местного управление, как в европейской части России, так и в мире. Кроме того, историография городского общественного управления, корпоративного и национального самоуправления показывает, что, несмотря на большой объём научной литературы, изучающий данный институт как в целом по России, так и на российском Дальнем Востоке, он не стал предметом комплексного монографического или диссертационного исследования историков.

Говоря об историографии строительства института местного самоуправления . на российском Дальнем Востоке в период «революционной демократии» (февраль - ноябрь 1917 г.) необходимо отметить, что здесь именно в это время в литературе появляются статьи характеризующие советы и земства, подчеркивающие их социально-политические различия45. В 1920-е годы среди политиков и практиков государственного строительства, ученых начинается осмысление того, что же происходило на Дальнем Востоке и в Сибири в период между двумя революциями - февралём и октябрем 1917 г. и анализ систем управления возникших в это время46. Затем наступает время, характеризующееся

Иконникова Т. Я. Выборы в Хабаровскую городскую думу в 1914 году: ход и результаты // в сб.: Проблемы местного самоуправления в Хабаровском крае. Хабаровск: ХГАЭП, 1997; Шинковская Н. В. Владивостокская дума: к истокам самоуправления в России// Россия и АТР. 1997! № 2; Паутова С. И. Из истории образования земских учреждений на Дальнем Востоке // в сб.: Проблемы местного самоуправления в Хабаровском крае. Хабаровск : ХГАЭП, 1997.

Дамешек Л. М. Местное управление народами Сибири (XVII -1917 г.)// История и общество в панораме веков : Материалы Всесоюзной Байкальской исторической школы. Иркутск, 1990. Ч. 1. С. 68-71; '

41Гпазунов С. Р. Владимирское земство в 1866 - 1890 гг.: земство и власть : автореф дис к истор. и. - Владимир : Владимир, гос. пед. ин-т, 1998 ; ТригубГ. Я. Формирование системы местного самоуправления на Дальнем Востоке России ....

Еремина Л. А. Городское самоуправление Западной Сибири в конце XIX - начале XX вв • структура, функции, основные направления деятельности : автореф. дис. ... к. истор. и. Новосибирск!

43 Лихобабин В. А. Изменение конституционно-правовых представлений о смысле и содержании местного самоуправления в постсоветской России // в сб.: Проблемы местного самоуправления в Хабаровском крае. Хабаровск: ХГАЭП, 1997.

*з Как пример см.: Лихобабин В. А. Там же.

Газета «Голос Приморья», 1918. 4 января; Газета «Известия Амурского областного Земского самоуправления», 1918. 5 января.

Ярославский Е. М. Что было девять лет назад в Якутске // Пролетарская революция, 1926. № 3 ;

отсутствием у учёных интереса к реформам Временного правительства в области местного самоуправления.

В начале двадцатйх годов на Дальнем Востоке был проведён эксперимент создания «буферного» государственного образования, получившего название Дальневосточная республика (ДВР). Первые попытки исторического осмысления феномена ДВР, как государственного образования, были предприняты еще в середине 20-х годов. Но все они были направлены, в основном, на рассмотрение роли и места ДВР в достижении основной цели РКП(б) - строительства социализма в РСФСР и тактики большевиков в этом историческом процессе.

В 1930-е годы начинается процесс изучения истории советского строительства у аборигенных народов. Одним из первых исследователей этого вопроса на Дальнем Востоке стал М. А. Сергеев. В его работах прослежена организация временных органов Советской власти, национально-территориального районирования, образование и укрепление национальных округов и районов47. В последующие годы ученые продолжали изучение истории советизации аборигенных народов Севера и Дальнего Востока48.

В историографии 1920-х - 1930-х гг. отражается поиск новых форм организации местной власти, когда проводниками диктатуры пролетариата в РСФСР на местах стали выступать временные органы власти - революционные комитеты (ревкомы), создаваемые или наряду с Советами или же заменявшие их долгие годы. Анализ литературы позволяет сказать, что по сравнению с европейскими районами и Якутией время правления ревкомов на дальневосточных территориях несколько затянулось. Здесь, в связи с восстановлением власти Советов после ликвидации ДВР, создается специфическая форма управления - Дальневосточный революционный комитет (Дальревком), действовавший до 1926 г.

История ревкомов будет интересовать российских, в том числе и дальневосточных, ученых на всём протяжении советского строительства в СССР. Анализ историографии показывает, что актуальность этой темы для Дальнего Востока России на протяжении второй половины XX века побуждала исследователей регулярно обращаться к ней49.

Геращенко Г А. Первый акт народовластия в России (общественные исполнительные комитеты). М., 1922 ; Болтин А. Остров сокровищ. Северный Сахалин. Хабаровск - Владивосток: Книжное дело 1928.

4 Сергеев М. А. Корякский национальный округ. Л.: Изд-во Института народов Севера, 1934 ; он же : Исследование народов Дальнего Востока в советскую эпоху // Дальний Восток, 1947. Кг 4 ; он же : Малые народы севера в эпоху социализма // Советская этнография, 1947. № 4.

Яковлева Е. В. Об особенностях установления Советской власти у народов Приамурья // В сб. статей по истории Дальнего Востока. М., 1958; Жихарев Н. А. В борьбе за Советы на Чукотке. Очерки истории борьбы за установление Советской власти на Чукотке. Магадан, 1958 ; Зибаров В. А. Советское строительство у малых народностей Севера (1917 - 1932 гг.). Томск: ТГУ, 1968; Балицкий В. Г. От патриархально-общинного строя к социализму (О переходе к социализму малых народов Северо-Востока РСФСР). М.: Мысль, 1969; он же: Некапиталистический путь развития малых народов Севера (историографический очерк) // В сб.: Вопросы истории Дальнего Востока. Выпуск 4. Хабаровск : Хабаровский гос. пед. институт, 1975.

Семенов И. Якутский губернский временный революционный комитет (к 45-летию образования)// Календарь знаменательных и памятных дат. Якутск, 1965. С. 17-19; Вдовин И С Чукотский райревком (1925 - 1926 годы) // В сб.: Краеведческие записки. Выпуск' X. Магадан: Магаданское книжное издательство, 1975. С. 25-31; Иванова Т. С. Революционные комитеты Якутии

Необходимо отметить, что все эти исследования были проведены в русле идеологии ВКП(б)-КПСС, практически, с одной целью - показать руководящую роль КПСС в строительстве советской власти и преимущество советской системы управления даже через такие чрезвычайные формы как ревкомы.

Время с середины 1960-х и до конца 1980-х годов отличается от предыдущих тем, что здесь исследователи получили доступ к важнейшим архивным фондам по истории Октябрьской революции, ГУЛАГа, Великой Отечественной войны. Впервые были опубликованы многие документы, освещающие деятельность высших и местных органов государственной власти. Всё это позволило пересмотреть отношение к организации власти на местном уровне, демократизации её устройства. Именно в этот период началось разностороннее научное исследование проблемы, стали появляться научные статьи, монографии, были защищены кандидатские и докторские диссертации по вопросу о роли и месте" органов советской власти в разгроме фашизма, выделены основные аспекты проблемы, определена специфика деятельности местных Советов в различных регионах страны50. Эти годы характеризуются так же основательным изучением истории становления Советской власти, в том числе и на Дальнем Востоке России51.

В семидесятые годы заметное место в историографии ДВР занимают совместные труды В. В. Сонина и Т. С. Исаевой52. Исследуя конституцию и политический режим ДВР, они, используя инструментарий, применяемый в. теории государства и права, отмечают, что органы самоуправления «были полновластными органами государства, работающие в демократических организационных формах», а национальная автономия основывалась на народовластии и национальном самоуправлении .

В работах В. В. Сонина рассматриваются также различные модели политического устройства Дальнего Востока: конституционный проект В. С. Завойко (1920 г.), Земский Собор генерала М. К. Дитерихса (1922 г.) и др.54.

Вторая половина последнего десятилетия XX - начало XXI в. характерна тем, что дальневосточные и сибирские ученые, наряду с изучением различных сторон

в упрочении советской власти (декабрь 1919 - 1923 гг.): автореф. дис... к. истор. н. Якутск : СО АН СССР, 1990.

50 Диренок Е. Д. Советское государство в Великой Отечественной войне [Текст]: автореф. дис. ... канд. ист. наук. Минск, 1950.; Каймолдин С. К. Деятельность местных Советов депутатов трудящихся по укреплению тыла и оказанию помощи фронту в годы Великой Отечественной войны Советского Союза (1941 - 1945): автореф. дис. ... к. истор. н. М., 1966; Храмков Л. В. Советы Поволжья в годы Великой Отечественной войны 1941 - 1945 : автореф. дис. ... д. истор. н. Саратов, 1974.

31 Минц И. И. История Великого Октября. В трех томах. Издание второе. Том первый. М.: Наука, 1997 ; Шиндялов Н. А. Октябрь на Амуре / под ред. Е.П. Сычевского. Благовещенск : Амурский отдел Хабаровского кн. изд., 1973.

Сонин В. В., Исаева Т. С. Государство и право Дальневосточной республики. Государственный строй ДВР. Владивосток, 1974.

53 См.: Сонин В. В. Становление Дальневосточной республики (1920 - 1922 гг.): автореф. ... дис. д. истор. н. Владивиосток, 1990. С. 20-21.

54 Сонин В. В. «Приамурское» буржуазное государственное образование («черный» буфер) и крах полигики и практики контрреволюции в Приморье (май 1921 - октябрь 1922 гг.). Владивосток. 1974 ; он же. Великий Октябрь и становление советской государственности на Дальнем Востоке (1917 -

1922). Владивосток.

МСУ55, начинают обращать своё внимание на его региональные аспекты. Прежде всего, здесь необходимо назвать доктора юридических наук С. Д. Князева и кандидата юридических наук Е. Н. Хрусталева56, работы которых носили не только постановочный характер, но в них имелся большой фактический и статистический материал по теме эволюции МСУ как в России, так и в Приморском крае как субъекте Федерации. В научных статьях Ю. В. Качановского, В. А. Лихобабина исследуются конституционно-правовые гарантии МСУ в дальневосточных субъектах РФ, в том числе проблемы становления среднего класса собственников как в России в целом, так и на Дальнем Востоке57. Теоретические аспекты муниципальной власти (природу, назначение, сущность самоуправления, принципы взаимодействия исполнительных и представительных органов местного самоуправления) анализирует Н. М. Горбунов58. Вопрос наделения органов МСУ в субъектах РФ ДФО государственными полномочиями рассматривается в ряде работ Н. П. Полички59, в совместном исследовании Н. М. Байкова, В. М. Курловича,

B. Н. Шияна . Правотворчеству дальневосточных муниципальных образований посвящены работы Д. А. Баринова61. Анализ правовых основ деятельности органов МСУ в Хабаровском крае был сделан в ряде работ Ю. Б. Кравченко62. Устав муниципального образования города Хабаровска комментировала

C. В. Нарутто . Проблемам конституционно-правового обеспечения МСУ в Якутии посвящены диссертационные исследования Е. А. Пахомова, И. Б. Трескова, И. Ф. Михальчука, П. В. Гоголева64 й др. Начинается изучение

Широков А.Н. Основы местного самоуправления в Российской Федерации (введение в муниципальное управление). М. : РИЦ «Муниципальная власть». 2000; Канищев В. П. Конституционно-правовые гарантии деятельности органов местного самоуправления в Российской Федерации : автореф. дис... к. юрид. н. Хабаровск: ХГТУ. 2000; и др.

57 Князев С. Д., Хрусталев Е. Н. Российское муниципальное право. Владивосток : ДГУ. 1997.

Лихобабин В. А. Изменение конституционно-правовых представлений о смысле и содержании местного самоуправления в постсоветской России // в сб.: Проблемы местного самоуправления в Хабаровском крае. Хабаровск: ХГАЭП, 1997.; Качановский Ю. В. Инициатива населения — существенный фактор организации управления на местах // в сб.: Проблемы местного самоуправления в Хабаровском крае. Хабаровск: ХГАЭП, 1997.

Горбунов Н. М. Органы местного самоуправления: формы, их взаимодействие, направления развития // в сб.: Формирование органов местного самоуправления на Дальнем Востоке' опыт проблемы, перспективы. Хабаровск: ДВАГС. 1997; он же. Формирование системы местного самоуправления: проблемы, противоречия, тенденции // в сб.: Местное самоуправление: проблемы теория и практика. Хабаровск : Администрация Хабаровского края, 1997.

Поличка Н. П. Правовые основы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (В 3-х книгах). Хабаровск : Дальневосточный центр политического консалтинга, 1999.

Байков Н. М„ Курлович В. М„ Шиян В. Н. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями // в сб.: Власть и управление на Востоке России Хабаровск : ДВАГС, 1996. № 4.

Баринов Д. А. Правотворчество органов местного самоуправления : автореф. дис к юпил н Хабаровск : ХГТУ, 2000. '

Кравченко Ю. Б. Правовые основы деятельности органов местного самоуправления в Хабаровском крае. Хабаровск : ДВАГС, 1996.

Нарутто С. В. Устав города Хабаровска: проблемы структуры, содержания и внесения изменений // в сб.: Местное самоуправление на российском Дальнем Востоке. Хабаровск • ХГАЭП 1999. №1.

64Пахомов Е.А. Местное самоуправление в республике Саха (Якутия): автореф. дис... к. юрид. н. М., 1998; Тресков И. Б. Формирование местного самоуправления в Республике Саха

проблем становления местного самоуправления на примере отдельных муниципальных образований (Е. Ю. Александров65, И. Л. Бирюков66 и др.).

Но следует отметить, что данные авторы (в большинстве своём) рассматривали современное состояние российского МСУ в целом или отдельных его аспектов с юридической, политологической, социологической точек зрения. Вопросы, связанные с историей МСУ, причинами его восстановления, правового регламентирования в субъектах РФ, истории уставного нормотворчества муниципальных образований в субъектах Федерации входящих в ДФО, затрагиваются в этих работах лишь фрагментарно.

В первые годы XXI века появляются научные работы, по-новому освещающие вопросы реформирования местного самоуправления Временным правительством67. Но говорить о том, что в сознании ученых происходит переоценка значимости реформ земского и городского общественного управления и формирования системы бесклассового МСУ, предложенного Временным правительством, пока было еще рано.

Заметной вехой в изучении истории современного реформирования органов власти в дальневосточных субъектах РФ стала диссертация на соискание учёной степени кандидата исторических наук Р. В. Голощапова68. Оценивая работу как заметный шаг в историческом осмыслении происходящих в эти годы событий необходимо отметить, что работа грешит большим количеством неточностей, юридической некорректностью.

Истории становления региональных органов государственной власти в конце 1980-х - 90-х годах была посвящена диссертация на соискание учёной степени доктора исторических наук Е. В. Буянова69. Диссертационной работе предшествовала большая аналитическая работа по историографии проблемы, что нашло своё отражение в выпуске специального издания .

Проблемы, связанные с историей районирования дальневосточных и сибирских территорий, рассматривают в своих работах Ю. А. Зуляр, исследовавший предпосылки и особенности проводимых в 1920 - 1930-х гг. в

(Якутия): автореф. дис... к. юрид. н. М., 1999 ; Михальчук И. Ф. Конституционно-правовой статус органов государственной власти и местного самоуправления в Республике Саха (Якутия): автореф. дис... к. юрид. н. М., 2000 ; Гоголев П. В. Местное самоуправление в Республике Саха (Якутия): эволюция муниципальных институтов и проблемы их правового регулирования: автореф. дис. ... к. юрид. н. М., 2000.

65 Александров Е. Ю. Проблемы местного самоуправления на примере Ангарского муниципального образования и Ангарского городского поселения II в сб.: Проблемы социальной и административной консолидации Сибири: материалы Всероссийской научно-практической конференции (Иркутск. 6 декабря 2012 г.) / гл. ред. Ю.А. Зуляр. Иркутск : ИГУ, 2013. С 85-90.

" Бирюков И. Л. Проблемы становления местного самоуправления города Усолья-Сибирского // в сб.: Проблемы социальной и административной консолидации Сибири... С 116-121.

67 Кудинов О. Реформа местного самоуправления Временным правительством России в 1917 г. // Муниципальное право, 2003. № 3. С. 65-68.

68 Голощапов Р. В. История реформирования органов власти на Дальнем Востоке России (1990 -2000 гг.): автореф. дис.....к. истор. н. Хабаровск : ХГПУ, 2002.

69 Буянов Е. В. Органы государственной власти дальневосточных субъектов Российской Федерации: история и итоги реформирования (конец 80-х - 90-е гг. XX вв.): автореф. дис. ... д. истор. н. Владивосток: ИИАЭНДВ ДВО РАН, 2003.

™ Буянов Е. В. Государственное строительство на юге Дальнего Востока России в 1990 - 1997 гг. Благовещенск: АмГУ, 1998.

Восточной Сибири мероприятий по районированию края, и В. Н. Казарин, вскрывающий исторические корни этих проблем71.

Л. В. Самандина ^ диссертации на соискание учёной степени кандидата исторических наук72 на ■ основе исторического анализа национально-территориального управления коренных народов Севера на Дальнем Востоке, формулирует проблемы осуществления МСУ в современном понимании данного института в местах компактного проживания коренных малочисленных народов российского Дальнего Востока.

В крупных работах по истории белого движения, вышедших после 2000 г. вновь подчёркивается, что белые режимы зачастую игнорировали земства, слабо финансируя их. Авторы данных трудов обоснованно указывали, что именно земства, кооперативы, из партий - большевики стали центрами сопротивления колчаковскому режиму на местах, расшатывая власть белогвардейских правительств. Земства и кооперативы стали организаторами двух крупных восстаний во Владивостоке и Иркутске в конце 1919 - начале 1920 гг. Именно Иркутский политцентр арестовал Колчака, а затем передал его большевикам 73.

В 2005 г. В. Г. Кокоулин защищая докторскую диссертацию, расширяет историографию ДВР выделяет этапы становления государственной власти, её формы и кратко характеризует отношение партий к местному самоуправлению 74.

Анализ работ постсоветского периода, характеризующего МСУ на Дальнем Востоке России, позволяет сделать выводы о том, что по сравнению с работами советского периода усилилась позитивная оценка проводимых в России административных реформ, в том числе и формирования института МСУ. Круг исследований муниципальных преобразований расширился, в научный оборот введен новый фактический материал, позволивший сделать первые выводы, начал разрабатываться региональный аспект. Однако работы историков, исследовавших становление российского института МСУ, зачастую :

во-первых, грешат юридическими неточностями, описками, показывают непонимание юридических терминов, что вносит путаницу в изложение материала и сомнительность выводов73;

' Зуляр ю.А. к истории районирования Сибири, разработка и образование ВосточноСибирского края // Иркутский историко-экономический ежегодник. Иркутск, 2000. С. 137-143; Казарин В. Н. Проблемы территориально-административного деления экономического районирования Восточной Сибири в 1920-е г. // Государственно-правовое развитие Сибири: материалы науч.-практ. конф. (18 - 21 авг. 2003 г., п. Б. Коты; 20 окт. - I нояб. 2003 г., г. Иркутск) Иркутск, 2003. С. 62-69).

Самандина Л. В. Развитие коренных малочисленных народов Дальнего Востока России в 1985 - 2004 годы (социально-политический аспект): автореф. дис. ... к. истор. н. Хабаровск, 2005.

Дальний Восток России в период революции 1917 года и Гражданской войны (История Дальнего Востока; т. 3, кн. 1). Владивосток: Дальнаука, 2003; Зимина В.Д. Белое движение и российская государственность в период гражданской войны. Волгоград: Изд-во В АТС, 1997; Зимина В. Д. Белое дело взбунтовавшейся России: политические режимы Гражданской войны. 1917 -1920 гг. М.: Рос. гуманит. ун-т, 2006 ; Ципкин Ю. Н. Антибольшевистские режимы на Дальнем Востоке России в период гражданской войны (1917 - 1922 гг.). Хабаровск: Изд-во Хабаровского госу. пед. ун-та и ХККМ, 2003 и др.

74 Кокоулин В. Г. Политические партии в борьбе за власть в Забайкалье и на Дальнем Востоке (октябрь 1917-ноябрь 1922 г.): автореф. дис.... д. истор. н.. Кемерово : Кемеровский гос. унт, 2005.

Как пример см.: Скрабневская Е. С. Городское самоуправление на Дальнем Востоке России

во-вторых, как и в прежние годы, зачастую рассматривают историю Дальнего Востока России с позиции первооткрывателей-первопроходцев, забывая, что на Дальнем Востоке к нашей стране были присоединены не пустые никому неизвестные земли, а территории населённые народами, имеющими своеобразную и древнюю культуру, в том числе и систему местного самоуправления76;

в-третьих, степень научной разработанности проблемы явно недостаточна. Изученные материалы показывают, что целостной картины МСУ с последней четверти XIX до начала XXI века на территориях субъектов РФ входящих в ДФО, на основе исторического синтеза развития и организации здесь МСУ, анализа регионального правотворчества по созданию нормативной правовой базы МСУ, их местных особенностей, практически пока ещё не создано. Анализируя историческую, юридическую, политологическую, социологическую литературы можно сделать вывод, что применительно к Дальнему Востоку и Якутии необходимо изучать не вообще историю МСУ на этих территориях, а, сравнивая дореволюционную систему местного самоуправления с советской моделью местного управления, выдать рекомендаций для формирования современной модели МСУ с учетом особенностей восточных российских субъектов. Правда необходимо отметить, что положение здесь начинает меняться. Так, участник Третьих Щаповских чтений (2003 г.) С. А. Солдатов, проводя сравнительный исторический анализ земства и Советов делает, на наш взгляд, совершенно справедливый вывод о том, что «... ни земства, ни Советы нельзя назвать «самоуправляющимися» в современном понимании этого слова, однако, их можно рассматривать как специфические, традиционно российские формы организации местного самоуправления... Земства и Советы отличаются временем и ситуацией возникновения, степенью влияния на жизнь страны. Объединяют их особенности развития: эволюция от социально-политического к распорядительному характеру их деятельности, отношение к ним властей. Земства и советы рассматривались правительствами как явления второго плана» . К этому можно добавить, что и одна и другая форма заменялась новой, без особого сожаления со стороны населения.

В целом результаты проведенного исследования позволяют сделать вывод, что на современном этапе историческая наука обладает необходимым потенциалом для изучения проблем формирования института МСУ на Дальнем Востоке России. Тема реформирования МСУ вызывает интерес, как на уровне РФ, так и на уровне отдельных регионов.

Второй параграф посвящен обзору привлеченных источников.

(конец 19 - начало 20 вв.): автореф. дне. ... к. истор. н. - Хабаровск: ГОУ ВПО ХГПУ, 2004; Радомская И.Н. Местное самоуправление в южных дальневосточных субъектах Российской Федерации (1990-2003 гг.): автореф. дис.... к. истор. н. Хабаровск : ДВАГС, 2006.

См.: Кабузан В. М. Как заселялся Дальний Восток (вторая половина XVII - начало XX в.). Хабаровск: Кн. Изд-во, 1973. С. 3-4 ; Рыбаковский JI. Л. Население Дальнего Востока за 150 лег М • Наука, 1990. С. 14.

Солдатов С. А. Земства и Советы: исторический опыт земского местного самоуправления / в сб.: Сословное (народное) представительство и самоуправление в России XVI - начало XXI в.: материалы Всерос. научн.-практ. конф. Иркутск : «Оттиск», 2003. С. 47.

В работе были использованы как опубликованные, так и неопубликованные источники, которые диссертантом были разбиты на группы.

Основную и многочисленную группу источников составляют архивные материалы, хранящиеся в центральных, региональных, местных архивах и находящиеся в архивах органов государственной власти и органов местного самоуправления. Хранящиеся в них документы позволяют проанализировать правовые, территориальные, организационные и материально-финансовые основы местного самоуправления на Дальнем Востоке России в различные исторические периоды.

Большое количество документов исследовано в центральных архивах : Государственный архив Российской Федерации (ГАРФ), Российский государственный архив экономики (РГАЭ), Российский государственный архив социально-политической истории (РГАСПИ), Государственный исторический архив Дальнего Востока (РГИА ДВ). Особое место в подготовке диссертационного исследования занимают документы и материалы фондов региональных архивов (архивов субъектов Федерации). Именно они составляют наибольшую часть материала, используемого для написания работы. Значительную часть впервые вводимых в научный оборот архивных документов автор изучал в архивах муниципальных образований субъектов РФ, входящих в Дальневосточный федеральный округ.

Всего автором исследованы около 100 архивных фондов (четырёх федеральных, восьми региональных, девяти муниципальных и девятнадцати текущих архивов), содержащих свыше трёх тысяч единиц хранения, из которых в данном исследовании использованы материалы более 200 архивных дел.

Так, документы, хранящиеся в ГАРФ, раскрывают работу парламентских фракций партий октябристов и трудовиков в области правовой регламентации местного самоуправления (фонд 115); в фонде 1778 выявлены документы, позволяющие проследить весь механизм ликвидации старых, дореформенных земских и городских органов общественного управления и создания Временным правительством новых органов - органов местного самоуправления; документы фонда р-3977 содержат правовые акты, регламентирующие данные общественные отношения правительством РСФСР и органами государственной власти Дальнего Востока и Восточной Сибири 78. Всего в данном архиве изучено 6 фондов.

Документы РГАЭ позволяют изучить особенности переселенческой политики в 1957 - 1962 гг. в отношении Дальнего Востока России (ф. 5675), судьбу мелкого индивидуального крестьянского хозяйства и кустарно-ремесленного производства в условиях насильственного их обобществления (ф. 478).

Материалы фондов 17 и 372 РГАСПИ позволили познакомиться с партийными документами (КПСС), раскрывающими место и роль дальневосточных партийных организаций в формировании органов местного самоуправления и местных Советов.

Из материалов РГИА ДВ были использованы фонды : 28, 158, 766 -содержащие документы по истории формирования органов городского

78 ГАРФ. Ф. Р-3977, on. 1, д. 6, д. 11, д. 240, д. 602, д. 861.

общественного управления в пореформенный период в городах Дальнего Востока; найденные документы позволили изучить правила проведения формирования органов городского общественного управления и становления на Дальнем Востоке России института местного самоуправления, выделит главные направления деятельности органов местного самоуправления в пореформенный период и в 1917 - 1922 гг. Ознакомиться с внутренней политикой Дальревкома, строительством органов советской власти, механизмом их функций, практики их действий, в том числе туземными родовыми советами и туземными исполнительными комитетами позволили материалы, извлечённые из фонда р-2422. Деятельность Дальневосточного исполнительного краевого комитета Советов депутатов трудящихся (Далькрайисполком) по укреплению советской власти на Дальнем Востоке и механизм формирования и становления местных Советов характеризуют документы, извлечённые из фонда р-2413. Всего изучено 40 дел 8 фондов.

В Национальном архиве Республики Саха (Якутия) (НАРС(Я) изучались документы фондов: 520-и «Якутская Стенная дума (1827 - 1860 гг.)», содержащий дореволюционные материалы о порядке формирования, формах деятельности Степной думы Якутского округа; 166-и «Якутская городская дума (1856 - 1917 г.)». Документы фонда показывают, что 4 июля 1856 г. согласно предписанию Главного управления Восточной Сибири Якутское областное правление переименовало Якутскую городскую ратушу в Якутскую городскую * думу. Должность бургомистра была заменена городским головой. Дума являлась органом городского самоуправления, ведала благоустройством города, вопросами народного образования, здравоохранения, торговли и культуры; 477-и

«Якутское мещанское управление (1875 - 1919 гг.)»; 114-и, 115-и, 116-и, 117-и, 118-и, 119-и, 120-и, 121-й, 436-и «Крестьянские и волостные правления (1898 - 1917)»; 29-и, 30-и, 31-и, 36-и, 39-и, 40-и, 41-и, 43-и, 44-и, 48-и. «Сельские управления (1911 - 1917 гг.)»: 1 «Якутский областной комитет общественной безопасности» позволяют проследить историю строительство института местного самоуправления Временным правительством.

В Государственном архиве Приморского края (ГАПК) выявлены документы, характеризующие структуру'и цели Меркуловского Временного правительства Приамурского государства (ф. Р-1495), механизмом слома советских органов в крае и строительства постсоветского местного самоуправления (ф. Р-1694).

Документы, хранящиеся в Государственном архиве Камчатской области (ныне Камчатский край) (ГАКО, ныне ГАКК), позволяют изучить формы и методы работы местных органов самоуправления и местной советской власти, как в первый период советской власти, так и после Гражданской войны. В фонде 8 выявлены протоколы заседания Исполнительного комитета думы г. Петропавловска-на-Камчатке за 1918 год, документы об упразднении должностей областного и уездных комиссаров в уездах области, ходатайство перед центральным правительством о введении в Охотске городового самоуправления. Документы о назначении Камчатского областного комиссара Временного правительства, раскрывающие его работу в 1917 - 1918 гг. открыты в фонде 234.

В Государственном архиве Хабаровского края (ГАХК) были изучены документы 21 фонда освещающие события создания Забайкальской области, формирования в г. Хабаровске органов местного самоуправления по указам 1870, 1892 гг., их финансово-экономическую деятельность за 1904 - 1913 гг., Документы характеризуют социальный состав гласных городских дум и земских собраний, депутатского корпуса Советов, организацию постсоветского местного

самоуправления в крае.

В Государственном архиве Амурской области (ГААО) автором обнаружены материалы по формированию и деятельности Амурского областного земского собрания и органов советской власти в Амурской области (фонды р-114 и р-185).

В Государственном архиве Магаданской области (ГАМО) изучены документы, освещающие деятельность «Дальстроя», раскрывающие подмену этим государственным учреждением местных советских органов в ряде северных районов Дальневосточного, а в последующем Хабаровского краёв (фонды р-22 сс, р-23 сч, р-38, р-51, р-146).

Материалы Государственного архива Сахалинской области (ГАСО) позволяют познакомиться с документами военного губернатора о. Сахалин (1889-1914 гг.) (фонд 20-и), освещающими строительство местных органов управления, временного коалиционного органа власти на острове (1918 г.) (фонд 15-и), состоящего из представителей Сахалинского Совета рабочих и солдатских депутатов и органов местного самоуправления (городской думы и волостных земств), работу Южно-Сахалинского областного управления по гражданским делам (1945 - 1947 гг.), формирование органов советской власти на Курильских островах и Ю. Сахалине после Великой Отечественной войны (фонды 53, 171, 239,262).

Большое количество документов на момент написания работы ещё не были сданы в архивы постоянного хранения и хранились в текущих архивах региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления дальневосточных субъектов РФ, но именно они в первую очередь позволяют проследить механизм слома советской системы управления и замены её системой местного самоуправления, формирования органов местного самоуправления в муниципальных образованиях и нового муниципального аппарата - муниципальных служащих, уставное нормотворчество муниципалитетов79.

79 В ходе подготовки работы автором изучены текущие архивы: - Центральной избирательной комиссии Российской Федерации : материалы заседаний; - полномочного представителя Президента Российской Федерации по Дальневосточному федеральному округу: протоколы заседаний межведомственных комиссий по поддержки развития местного самоуправления при главных федеральных инспекторах; - текущий архив администрации Приморского края: постановления главы администрации края и документы к ним. 05-18 января 1994 года. № 1 - 21; - текущий архив администрации Хабаровского края: постановления главы администрации Хабаровского края. 1991 год. № 1 - 46; - текущий архив Законодательной думы Хабаровского края: решения краевого малого Совета двадцать первого созыва и документы к ним; - текущий архив Амурского областного Совета народных депутатов. Протокол заседания малого Совета Амурского областного Совета народных депутатов от 05.10.1993 г. № 13; - текущий архив администрации г. Артема Приморского края; -текущий архив администрации г. Биробиджана Еврейской автономной области; - текущий архив администрации ЗАТО «г. Большой Камень» Приморского края; - текущий архив администрации г. Магадана Магаданской области; - текущий архив администрации г. Мирного с районом Республики Саха (Якутия); - текущий архив администрации г. Находки Приморского края; -

Изучить первую (советскую) фазу уставного нормотворчества городов и районов, последние дни местных Советов, механизм прекращения их деятельности, период всевластия местных исполнительных органов и формирование новых органов - органов местного самоуправления по советскому и постсоветскому законодательству - позволяют муниципальные архивы80.

Архивные материалы расширили возможности исследования, позволили взглянуть на уже «устоявшиеся» факты новым взглядом, сделать исторически достоверными выводы, ввести в научный оборот новые источники.

Следующую группу источников составляют нормативные правовые акты Российской империи, Временного правительства, ДВР, РСФСР, СССР, административно-территориальных образований в составе РСФСР, Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований РФ, характеризующие поиск Россией организации власти и управления на местах.

Отдельную группу составляют статистические и справочные издания. Они дают представление о структуре, функциях и основных направлениях деятельности органов государственной власти, в том числе и такого государственного образования на Дальнем Востоке, как ДВР. Имеющиеся сегодня в распоряжении историков документы позволяют по-новому рассмотреть вопрос о форме государственного устройства данного государственного образования и, на наш взгляд, поставить точку в этом затянувшемся научном споре.

Важную часть источников представляли делопроизводственные материалы государственных учреждений и общественных организаций. Дореволюционные документы этой группы обнаружены в архивах Республики Саха (Якутия) и Хабаровского края. Наиболее адекватным для исследования источником данной группы автору видятся стенограммы заседания органов государственной власти и местного самоуправления.

Четвёртую группу источников по истории местного самоуправления составляют" воспоминания и мемуары участников изучаемых событий. Их

текущий архив администрации г. Нерюнгри с районом Республики Саха (Якутия); - текущий архив администрации Облученского района Еврейской автономной области; - текущий архив администрации Октябрьского района Еврейской автономной области; - текущий архив администрации г. Охи Сахалинской области; - текущий архив администрации Смидовического района Еврейской автономной области; - текущий архив Хабаровской городской думы.

Мирнинский городской архив Республики Саха (Якутия) Российской Федерации: Ф. 10 Мирнинский городской Совет народных депутатов ЯА ССР. Протоколы сессий, решений и документы к ним, оп. 1, д. 482 ; Муниципальный архив Тугуро-Чумиканского муниципального района Хабаровского края Российской Федерации: Ф. 49. Протоколы заседания Собрания представителей Тугуро-Чумиканского района. 1996, 1997, 1998, 1999 гг., оп. 1, д. 24 ; Облученский районный архив Еврейской автономной области Российской Федерации: Ф. 98. Архивный фонд администрации МО «Облученский район». Протоколы городского Совета МО г. Облучье ЕАО • Ф. 99. Архивный фонд администрации МО «Облученский район». Протоколы поселкового Совета Известкового МО ЕАО; Ф. 100. Архивный фонд администрации МО «Облученский район» Протоколы поселкового Совета Хинганского МО ЕАО ; Ф. 101. Архивный фонд администрации МО «Облученский район». Протоколы поселкового Совета МО п. Теплоозерск ЕАО; Архивный отдел местной администрации муниципального образования «Смидовический район» Еврейской автономной области Российской Федерации: Ф. 91. Протоколы заседаний районного Совета, решения и документы к ним.

объединяет то, что они несут не только информационную, но и эмоциональную нагрузку.

К пятой группе щеточников относится периодическая печать. В газетах публикуются официальные.документы органов власти директивного характера: циркуляры, приказы, инструкции, законы, указы. Статьи журналистов, рецензии и критические отклики на те или иные решения органов власти позволяют диссертанту почувствовать и передать исторический пульс рассматриваемых событий. Периодическая печать позволяет ознакомиться со структурой, основными направлениями деятельности местных органов власти и управления, способами и принципами их формирования. Существенное значение для изучения проблем местного самоуправления в последнее десятилетие XX столетия имеют высказывания в печати современных политиков, особенно тех из них, кто совмещал политику с попытками научного осмысления актуальных проблем развития местного самоуправления, его истории.

Научно-техническая революция на пороге XXI века вторглась в историческую науку появлением Интернета. Материалы Интернет-ресурсов составляют особую группу источников. В разные годы в Интернете появляется около двадцати специальных сайтов по вопросам местного самоуправления.

Достоверность источника может быть проверена путём сопоставления его с другими источниками. В этом исследователю большую помощь оказывали музейные фонды (фотографии, образцы документов и т.п.). Фонды и экспозиции музеев позволяют познакомиться не только с документами той или иной эпохи, но и с деятельностью конкретных людей. В поисках таких сведений автор работал в краеведческих музеях городов Благовещенска, Владивостока, Хабаровска, Южно-Сахалинска, Якутска, Охи, Магадана, Николаевска-на-Амуре, Мирного, села Амурзет81. Использование такого рода источников позволяет не только глубже понять, но и почувствовать дыхание времени, стать своеобразным очевидцем происходившего.

Обзор источников позволил прийти к выводу о том, что источниковая база позволяет создать полноценную картину строительства института местного самоуправления на российском Дальнем Востоке с момента формирования первых органов городского общественного управления и до создания современной системы местного самоуправления и решить поставленные задачи. Вместе с тем приходится констатировать отсутствие обобщающего исследования, в центре внимания которого находился бы комплексный анализ становления и развития института местного самоуправления на дальневосточных территориях на всём пути его исторического становления.

81 Так в библиотеке Николаевского-иа-Амуре городского краеведческого музея была обнаружена фотокопия газеты «Восточное Поморье» за 25.09.1865 г. где в статье «Настоящее состояние Николаевска и р. Амур» дается следующая характеристика городского управление в г. Николаевске в 1863 г. «... в Николаевске учреждено городское управление. Правительственные учреждения, располагавшиеся в городе состояли: из Штаба Командира Портов, Канцелярии Военного Губернатора и Областного суда»; в экспозициях Магаданского областного краеведческого музея раскрывается деятельность «Дальстроя», специфика освоения колымских земель, строительства здесь местных советских органов власти. И т. д.

В третьем параграфе раскрываются теоретико-методологические основы исследования. Автором отмечается, что при проведении исследования были использованы различные методы и приёмы.

Материал анализировался с позиции примата факта над концепцией и с учётом хронологии событий, содержания политических форм и правовых норм, необходимости получения максимально возможной достоверной информации из имеющихся источников. Проблема исследовалась в рамках как объективных факторов (характер местного управления и самоуправления территорий и общности людей, расстановка политических сил в обществе), так и субъективных (взгляды и действия людей, стоящих у власти, разрабатывающих и применявших принципы местного самоуправления на практике).

Исторический характер работы определяется тем, что в качестве главной методологической основы использовались принципы историзма и объективности. История развития местного самоуправления на российском Дальнем Востоке представлена: а) в динамике - с момента формирования первых представительных органов городского самоуправления по Указу Александра II в 1870 г. до создания органов местного самоуправления по Федеральному закону 1995 г. № 154; б) в контексте локальной истории Дальнего Востока России, общероссийской истории и мировой истории.

Учёт исторических особенностей позволил автору проанализировать этапы формирования местного управления и самоуправления на Дальнем Востоке • России, а также отойти от идеализации этого процесса, что характерно для работ советского и раннего постсоветского периодов.

Принцип объективности позволил избежать идеологической заданности в рассмотрении истории формирования института местного самоуправления, дал возможность исследовать совокупность фактов и выявить основные тенденции исторического процесса в исследуемых исторических рамках.

Особое внимание придавалось принципу системности, в соответствии с которым органы местного самоуправления на Дальнем Востоке рассматривались как составная часть государственно-политических систем, существовавших в рассматриваемый исторический период, связанная отношениями взаимозависимости с другими частями этих систем.

На основе этих методологических принципов использовался комплекс методов научного исследования, включающий в себя как специальные методы познания (историко-генетический, проблемно-хронологический, компаративный, формально-юридический, институциональный, информационный,

цивилизационный), так и общенаучные (анализ, синтез, дедукция и индукция).

Тема исследования ставит перед диссертантом задачу использования не только исторических методов, она требует применения иных, и, прежде всего, правовых методов. Это необходимо, к примеру, при анализе нормативно правовой базы института местного самоуправления, которая раскрывает тенденции происходящих на Дальнем Востоке России перемен.

Использование указанных методов способствовало исследованию процесса формирования органов власти и управления на Дальнем Востоке с разных сторон с выходом на обобщение как регионального, так и федерального уровней.

Эмпирическую базу исследования составили материалы правовой экспертизы уставов муниципальных образований и нормативных правовых актов субъектов РФ, входящих в Дальневосточный федеральный округ, регламентирующих местное самоуправление и принятых с 1994 г. по 2006 г., а также материалы статистики.

Во второй главе «Проблемы и особенности организации местного самоуправления в областях Восточно-Сибирского и Приамурского генерал-губернаторств в пореформенный период (вторая половина XIX - второе десятилетие XX вв.)» в первом параграфе рассматривается общие принципы организации земского и городского общественного управления в пореформенной России (1864 - февраль 1917 гг.).

Исходя из анализа реформаторской деятельности царского правительства в области местного самоуправления диссертант отмечает, что развитие российского самоуправления на данном историческом отрезке носило довольно противоречивый характер, что было обусловлено постоянными попытками государственной власти подчинить себе любые проявления низовой инициативы. Главное заключалось в следующем: развивающиеся капиталистические отношения в России поставили перед руководством страны необходимость проведения ряда реформ, в том числе и реформы местного самоуправления, что и было сделано во второй половине XIX столетия.

Но формирование нового для России общественно-политического института- института местного самоуправления — по законам 1864, 1870 и 1890-х годов имеет свои особенности, отличающие его от подобного института на Западе. Во-первых, отсутствие среднего класса собственников (а именно он в западных странах был проводником идей местного самоуправления) привело к отсутствию инициативы «снизу» для переустройства управления на местах, что в отличие от Запада заставило «верхи» в административном порядке внедрять в российское общество минимальные самоуправленческие начала. Но, страшась самостоятельности населения, его политической активности, власть боялась предложенную форму управления на местах даже назвать «самоуправлением», не говоря уже о том, чтобы предложить европейские самоуправленческие принципы.

Именно отсутствие в XIX веке в России социального слоя населения, заинтересованного в переустройстве управления на местах, заставило государство в лице МВД заниматься вопросами благоустройства жизни россиян, в том числе и на низшем уровне (город, село). И только постепенно к началу XX столетия МВД передаёт свои функции общественному управлению. При этом, по отношению к городскому управлению поведение МВД приобретает двойственный характер. С одной стороны, это сохранение вертикали управления для большинства городов, с другой, - постепенное формирование городского общественного управления, весьма близкого по своему характеру европейскому муниципал изму.

Что касается земства, то можно сказать, что оно оказалось чисто российским институтом, вызванным к жизни спецификой общественного развития 1860-х гг. XIX столетия. Его можно определить как своеобразную форму государственного управления, предтече самоуправлению в европейском понимании. Это

объясняется, кроме вышесказанного, и неравномерностью развития городских и сельских сообществ. Земства были призваны помочь сельским сообществам быстрее пройти путь реформирования в рыночных условиях и стать вровень с городскими сообществами.

Во-вторых, проведённый анализ основ земского и городского общественного управления позволяет сказать, что оно не обладало самостоятельностью ни в организационных, ни в экономических вопросах, территории введения земского управления решались не населением, а правительством. В результате, деятельность этих органов современниками оценивалась неоднозначно.

В-третьих, земства в России внедрялись в жизнь постепенно и избирательно.

В-четвёртых, царское правительство не допускало к решению местных вопросов иностранных поданных.

Ъо втором параграфе исследуется организация местного самоуправления в дальневосточных и Якутской областях в дореволюционный период (вторая половина XIX - начало XX вв.).

Проведенный анализ проблем и особенностей организации местного самоуправления в областях Восточно-Сибирского и Приамурского генерал-губернаторств в пореформенный период позволяет сказать, что организация здесь местного самоуправления имела свои особенности, заключающиеся в том, что, во-первых, к приходу русских эти земли не были совершенно пустынными, они уже были заселены аборигенными народами, имеющими свою самобытную • систему управления, в основном виде двух самоуправляющихся общин: родовой и соседской.

Первый вид самобытного управления характеризовался сохранением патриархальных и родовых ценностей в общественной организации. Этот вид национальной общины зависел не столько от национальности и места проживания, сколько от формы ведения хозяйства (охота, рыбалка, скотоводство) и образа жизни (оседлый, кочевой).

Второй вид общины характеризовался отделением некоторых властных функций от семейно-родовой организации. Здесь появляются индивидуальные формы владения собственностью, происходит разделение общины на бедных и богатых:

То есть форма управления зависела, прежде всего, от экономического уклада жизни.

Вместе с тем инородческие органы управления, сформированные по Уставу 1822 г., на наш взгляд, можно назвать частью государственной системы управления России.

Во-вторых, прибывающие сюда переселенцы имели свою корпоративную систему управления (военное управление, казачье самоуправление, крестьянское общественное управление, мещанское самоуправление, национальное самоуправление эмигрантов).

В-третьих, свои особенности имело и местное самоуправление на территориях, заселяемых иммигрантами (особенно из сопредельных стран, в основном, корейцами и китайцами).

В-четвёртых, введенное в России земское управление не было распространено на сибирские и дальневосточные территории, а городское

общественное управление зачастую организовывалось по упрощенному образцу. Специфичным в Приамурье и Приморье был сословный состав избирателей, при этом здесь отмечался большой абсентеизм избиратели на выборах.

В-пятых, в то же время,, несмотря на отсутствие на Дальнем Востоке и в Сибири земского управления, многие местные административные и хозяйственные «земские» функции, в том числе сбор налогов, «до земства относящихся», были возложены на соответствующие государственные структуры.

В-шестых, занятие лучших земель (большая часть которых находилась в запасе) казаками, прибывшими сюда раньше крестьян, привело в начале XX столетия к стойкому противоборству между ними и крестьянами за право пользования этими землями. Подобное положение приводило к низкой эффективности сельскохозяйственного производства и к зависимости от централизованных поставок сельскохозяйственной продукции.

В-седьмых, в связи с ускоренным ростом городов большое количество переселенцев оседало., в них, в то же время, городское население в своём большинстве занималось производством сельскохозяйственной продукции, в результате выпуск промышленной продукции так же отставал от потребностей регионов.

В-восьмых, местные органы уделяли значительное внимание вопросам жилищного строительства, что привело к росту городских и сельских поселений и обеспечению жильём основной массы переселенцев.'

В то же время, малая плотность населения, очаговое его расселение, бесплановость колонизации земель, отсутствие однообразной системы эксплуатации местных богатств способствовали формированию на Дальнем Востоке России местного общественного управления как чисто государственного (властного) института с минимальной демократией. И, как результат, колонизация этих территорий, по сравнению с колонизацией территорий, полученных в XIX в. от России нашими соседями (Японией - Южного Сахалина и Курил, США - Аляски), шла с большими трудностями, оказалась менее эффективной и долгие годы висела кандалами на российской экономике.

Вместе с тем, реализация предложенных принципов местного самоуправления принесла определённые позитивные результаты.

В третьем параграфе рассматривается местное самоуправление в Дальневосточном крае и Якутской области в период «революционной демократии» (февраль - октябрь 1917 г.). Автором отмечается, что процесс слома старой государственной машины в 1917 г. сопровождался зарождением новых, порой неожиданных форм проявления самодеятельности населения — от комитетов общественной безопасности (КОБ), советов рабочих и солдатских депутатов, до советов объединённого дворянства. При этом, как отмечал в 1922 г. А. Г. Геращенко на начальном этапе КОБ имели гораздо большее распространение и признание, нежели Советы82, которые были образованы одновременно с КОБ или с некоторым опозданием в городах Дальнего Востока и Якутской области. Созданные Советы состояли в большинстве из

82 Геращенко Г. А. Первый акт народовластия в России (общественные исполнительные комитеты). М., 1922. С. 229.

представителей меньшевиков и эсеров и образовывались вначале в губернских и уездных центрах, затем проходили съезды Советов губерний и областей.

Революционные события февраля 1917 г. поставили перед Временным правительством задачу достройки местного самоуправления. С этой целью оно издает ряд специальных «Временных положений». Постановлениями Временного правительства от 17 июня 1917, 26 августа 1917 года земство вводилось в Дальневосточном крае и в Якутии. При этом элементом земского самоуправления стала волость. В документах Временного правительства появился термин «местное самоуправления».

Оценивая данный этап развития местного самоуправления, необходимо отметить, что дооктябрьский период развития МСУ на Дальнем Востоке и в Якутии имеет значительные отлития от становления местного самоуправления в центральных районах России, заключающиеся в том, что здесь, во-первых, малая плотность населения, очаговое расселение и отсутствие сельской общины способствовали формированию местного самоуправления как чисто государственного (властного) института Во-вторых, земство было введено только в 1917 г., но, не успев даже окрепнуть, дискредитировав свою суть, заменено Советами.

В целом ситуацию можно охарактеризовать как близкую к полной анархии : было нарушено государственное единство России, и страна оказалась на грани распада.

В третьей главе «Система местного самоуправления и управления в Дальневосточном крае и Якутской области в период с октября 1917 по. ноябрь 1922 гг.» в первом параграфе исследуется системы местного самоуправления на Дальнем Востоке России в период с октября 1917 по 1920 гг.

Проведенный анализ позволяет сказать, что практически уже с первых лет после Октябрьской революции здесь начала складываться уникальная политическая система - Советы, основанная на сочетании официальной (советской) и неофициальной (партийной) структуры власти. Первая из них была представлена концепцией так называемой «социалистической демократии»,

«социалистического парламентаризма» и общественными организациями. Вторая - структурами партийного руководства, представляющими собой реальные механизма власти. Но первый период советского строительства на Дальнем Востоке России оказался непродолжительным.

Что касается органов местного самоуправления, то они в этот период решали многие сферы хозяйственной и культурной жизни регионов. Одновременно областные органы управления всё больше и больше участвовали в политической деятельности с претензией на государственную власть. И как результат, здесь начинается «эпоха» формирования региональных правительств и сепаратистских действий, особенно на территории Приморья, подогреваемых американскими и японскими империалистами, так же оказавшие своё влияние на организацию местного самоуправления.

А вот низовые органы местного самоуправления в основном занимались будничной работой без претензий на политическую власть. Но для них большой проблемой было отсутствие необходимого количества финансовых средств. Финансовый кризис делал невозможным вести нормальную хозяйственную деятельность, что зачастую вынуждало земские и городские органы прекращать свою работу.

Особенностью дальневосточных территорий является и тот факт, что в период с октября 1917 г. по 1920 г. в дальневосточных областях и в Якутии власть несколько раз переходила то в руки советских местных органов, то в руки различных «демократических» органов местного самоуправления.

Победу в этой борьбе одержали Советы. Её обеспечили, прежде всего, действия центральных советских органов по предоставлению местным советам экономической самостоятельности. Так, в самом конце 1919 г. VII Всероссийский съезд Советов принимает курс на децентрализацию власти, экономической подпоркой этого, в последующем, являлась новая экономическая политика (НЭП). Более того, именно предоставление местной власти относительной самостоятельности в решении вопросов местной жизни вместе с допущением частного капитала, во-первых, решило задачу быстрого восстановления страны после Гражданской войны. И, во-вторых, не позволяет говорить о том, что в это время местная власть была декоративной. И что очень важно с исторической точки зрения, так как в последнее десятилетие XX века среди государствоведов велась обширная дискуссия по вопросу, являлись ли органы советской власти на местах органами местного самоуправления? Ответ на этот вопрос как раз и даёт бюджетная политика центральных органов государственной власти в отношении бюджетов местных Советов в 1920 годы и участие населения в работе местных советских органов власти .

У представителей туземных народов революционные события 1917 - 1920 гг. не внесли каких-либо изменений в их систему самоуправления. Но советская

83 В 1923 г. начинается эксперимент по формированию самостоятельных бюджетов сельских Советов. Это удалось сделать постепенно по мере укрепления их материально-имущественной базы. Доходная часть их слагалась преимущественно из средств, получаемых от самообложения и отчислений от сельхозналога. В июне 1924 г. ВЦИК РСФСР издал постановление «Об организации местных волостных бюджетов», которым предусматривалось повсеместное введение в республике с нового бюджетного года волостных бюджетов. Положение о городских Советах 1925 г. установило право этих Советов на самостоятельное составление и утверждение городских бюджетов. Бюджеты стали основой самостоятельности местных Советов, что в конечном итоге позволило им широкое участие в хозяйственно-договорных отношениях, гарантировавших возможность свободного распоряжения денежными средствами, при выполнении обязанностей возложенных на них законом. Все это вело к децентрализации власти - одного из главных признаков демократического самоуправления.

Анализ товарно-денежных отношений местных Советов в 20-е годы даёт возможность ряду современных исследователей сделать вывод о том, что эти отношения в целом повторяли практику хозяйственной деятельности земских и городских управ (В. И. Васильев Местное самоуправление. Научно-практическое пособие. М., 1999. С. 63). Анализируя становление местного самоуправления в России в эти годы, дальневосточный ученый доктор экономических наук, профессор Н. М. Горбунов отмечает, что «в эти годы в истории России местные советы были в полном смысле слова органами местного самоуправления» (Горбунов Н. М. Формирование системы местного самоуправления: проблемы, противоречия, тенденции // В сб. : Местное самоуправление: проблемы, теории и практика. № 2 (23). - Хабаровск: Администрация Хабаровского края, 1997. - С. 7).

Такой же вывод сделал в 1928 году и русский ученый Л.А. Велихов, но уже с другого угла зрения- со стороны участия в органах самоуправления местного населения. Так, поставив риторический вопрос, существует ли «местное самоуправление» в Советской России и, ответив на него утвердительно, Л. А. Велихов говорит, что особый вид самоуправления... в СССР существует. Подразумевая под ним «... государственное управление каким-либо кругом дел на местах, образуемое посредством избрания уполномоченных на то лиц от господствующего класса местного населения» {Велихов С. А. Основы городского хозяйства. Обнинск, 1995. С. 235). Таким господствующим классом и было основное работающее население страны, по своему социально-экономическому положению приближающееся к понятию «среднего слоя».

власть конституционно признала равноправие народов России, коренные малочисленные народы были юридически уравнены в правах с другими гражданами, был ликвидирован особый статус инородцев.

Второй параграф посвящён организации местного самоуправления в Дальневосточной Республике (далее - ДВР). В диссертации отмечается, что, во-первых, в строительстве местных органов власти в ДВР чётко просматриваются два периода: первый — период народно-революционных комитетов (март 1920 -ноябрь 1921 г.) - характеризуется отсутствием чёткой, определённой схемы строительства местного самоуправления, второй - (декабрь 1921 - ноябрь 1922 г.) период конституционного оформления и организации органов местного самоуправления.

Во-вторых, при формировании Дальневосточной Республики было издано, кроме Конституции, ещё несколько очень важных для построения органов местного самоуправления документов, значение которых сохраняется и до сегодняшнего дня. Прежде всего, здесь необходимо отметить регламентацию экономических отношений : свобода частного предпринимательства, накопление и перемещение капитала, чего не было в Конституции РСФСР и что позволяет сказать, что в основу экономической концепции ДВР были положены рыночные отношения и госкапитализм.

И, в-третьих, открывшаяся с 50-х годов полемика, по сути государственного устройства ДВР, на наш взгляд, была спровоцирована замаскированной -позицией в этом вопросе большевиков. Так, в Конституции ДВР, в ст. 1 Республика характеризуется как демократическая. Выступая с докладом 18 августа 1921 г. перед депутатами Приморского Областного управления, его председатель, большевик, Антонов, говоря о будущей ДВР, отмечал, что «... здесь на ДВ речь идет не об установлении социалистического строя, а о создании государства на основе признания права частной собственности. А там, где коммунисты не приступают к ниспровержению буржуазного порядка, они являются наиболее последовательными демократами. И потому давно пора понять, что государственная власть делает не то, что написано в программе максимум господствующей партии, а то, что позволяют объективные условия» 84. Председатель Совета министров ДВР П. А. Кобозев, выступая на первом заседании Народного собрания ДВР 2-го созыва 13 ноября 1922 г., подводя итог деятельности за два года, чётко отмечал, что возглавляемое им правительство было «... правительством рабоче-крестьянским, хотя этого в Конституции Дальне-Восточной Республики прямо не написано...»85 (орфография документа).

После воссоединения дальневосточных территорий с Советской Россией начался второй этап их советизации продлившийся до 1937 г. Здесь стали создаваться органы местного государственного управления (Советы рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов) предусмотренные Конституцией РСФСР 1918 г.

84ГАХК. Ф. Р-1115, оп. 1, д.1, л. 27.

85ГАХК. Ф. Р-1115, оп. 1, д. 2, л. 5.

Проведённый анализ системы местного самоуправления и управления в Дальневосточном крае и Якутской области в период с октября 1917 по ноябрь 1922 гг. позволяет сделать несколько выводов.

Во-первых, в. результате революционных событий 1917 г., на Дальнем Востоке и в Якутии происходят коренные изменения в местном управлении выразившиеся в появлении сложной системы местного самоуправления состоящей из:

- модернизированного (демократизированного) всесословного земского местного самоуправления, вводимого Временным правительством, которое на отдельных восточных территориях сумело сохранить свое влияние до 1922 г.; в результате самоуправление здесь стало приближаться к общеевропейским принципам, но возложение на них несвойственных местному самоуправлению функций привело в последующем к отсутствию поддержки со стороны населения и, в конечном итоге, к их ликвидации Советами;

- одновременно или с некоторым опозданием представители левых партий формировали Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, которые первоначально выступали как органы политического руководства пролетариата в борьбе за власть, отличавшиеся многопартийностью и митинговщиной. Со временем по своим функциональным задачам и организационным основам они становились близки к управлению, понимаемому как местное самоуправление. Но распространение их по территории Дальнего Востока шло заметно дольше, нежели в Европейской части России и Сибири. Это выразилось в том, что с 1920 по 1922 годы здесь было создано особое буферное государство -Дальневосточная Республика - государственное образование с республиканской формой правления, основанной на началах парламентаризма и специфической системой местного самоуправления, сочетающей в себе частную собственность и признаки демократического централизма.

Во-вторых, исследование этапа строительства института местного самоуправления в 1917 - 1922 гг. показывает, что, если дореволюционное земство и городское управление, земство Временного правительства насаждались "сверху", то рождение Советов произошло "снизу" по инициативе революционных масс, как протест широких слоев трудящихся на отстранение их от принятия жизненно важных решений. Инициатива масс была поддержана политическими партиями левого толка, что видно по составу депутатского корпуса первых Советов в феврале - октябре 1917 г., а последующая борьба с Советами, и особенно со стороны земских органов, объяснялась не отсутствием демократических норм формирования последних, а выдвинутым большевиками и закрепленным в Конституции РСФСР лозунгом, отрицающим право частной собственности на землю, недра, средства производства, с чем, конечно же, нарождающаяся российская капиталистическая система смириться не могла.

В-третьих, организовывающаяся советская система местного управления. ликвидировала все формы сословного, корпоративного самоуправления, существовавшего до 1917 г.

В-четвёртых, в результате Гражданской войны организация местного самоуправления в дальневосточных и Якутской областях строилась исходя из политических установок сил, находящихся в тот или иной момент у власти, на

данной территории, отличавшихся как идеологическими, так организационными особенностями (система местного самоуправл Временного правительства, колчаковская система местного самоуправл приходская система местного самоуправления генерала Дитерихса, сове система местного управления). Причём, кадетско-эсеровские лидеры террит вместо поиска путей к гражданскому согласию, стабильности зачастую заняты внутренней борьбой, вовлекая массы в скрытое противостояни большинстве случаев финансовой опорой их правительств был иностра капитал.

В-пятых, анализ организации самоуправления у аборигенных нар показывает, что в первые годы советской власти вопросы националь самоуправления, как правило, регулировались на региональном уровне, позволяло большевикам, осуществляя советизацию туземных народов, на пе порах (1920-е годы) сохранять специфическое управление, существовавш народов Сибири и Дальнего Востока до 1917 г.

Что касается Якутии, то провозглашение национальной автономии народа стало политическим актом большого исторического значения: впервые Якутская Республика выступала как самостоятельная национал территориальная форма организации функционирования и развития якуте народа, как мощный фактор его дальнейшей национальной консолидации»86.

В четвёртой главе «Формирование института местного самоуправлени Дальнем Востоке России на рубеже XX - XXI столетий» первый параг посвящен проблемам советской системы управления конца 1980-х - на 1990-х гг. XX столетия и попыткам её реформирования в дальневосточ административно-территориальных единицах (краях, областях, автоно области и автономных округах, далее, - краях, областях) и Якутской АССР.

Диссертантом отмечается, что к концу 80-х гг. XX века, несмотря на усилия со стороны руководства страны, темпы роста экономики начи падать, в том числе и в Дальневосточном экономическом райо Обнаружились определённые просчёты в планировании, материал техническом обеспечении, давал сбои механизм управления дел промышленности и строительства. Всё это крайне негативно сказывалос обычной жизни людей.

В обществе возникли застойные тенденции, стали накапливаться нерешён проблемы. Директивные цифры пятилетних планов девятой и десятой пятил оказались невыполненными. Дальневосточный экономический район в э смысле не являлись исключением. КПСС вынуждена была признать, проблемы во всех сферах жизни советского общества нарастают, ну кардинальные меры, что бы остановить сползание страны к кризис экономической, социальной и духовной сферах.

В общественной жизни нарастает напряжение. В стране о себе заявл «правозащитники», «диссиденты».

86 Борисов С. Е. Суверенитет республики: зарождение, укрепление, развитие. Якутск: Из «Бичик», 2000.

87 Территория Дальневосточного экономического района совпадает с территорией ДФО.

Под натиском экономических проблем и населения страны партийное руководство начинает реформирование системы власти и управления, но реформирование это происходит под возрождённым лозунгом «Вся власть -Советам». В результате всех этих действий партии, советского правительства:

во-первых, за короткий исторический срок (1990 - 1993 гг.) в России произошло реформирование всех органов власти (федеральных, региональных, местных), при этом, местные Советы были разделены на два уровня: в краях и областях были созданы органы государственной власти, в районах и городах, сёлах, посёлках - органы местного самоуправления;

во-вторых, реформирование представительных органов в краях и областях на данном этапе происходило по решению глав администраций - руководителей исполнительных органов на фоне политической апатии населения, зачастую с нарушением существующего правового поля;

в-третьих, на начало реформирования системы управления в стране не было единой теоретически обоснованной концепции реформ, в том числе и местного управления. Превалировало абстрактное желание создать модель альтернативную прежнему состоянию общества. Это обусловило сложный и противоречивый характер преобразований и мало способствовало эффективной деятельности власти на местах;

в-четвёртых, в результате такого управления в 1991 г. на Дальнем Востоке и в Якутии впервые за всё время освоения этих территорий было зарегистрировано снижение общей численности населения, которбе продолжалось и в последующие годы, люди стали уезжать из этих регионов (с 1991 по 1993 гг. рассматриваемые территории потеряли 261 тыс. человек).

Во втором параграфе речь идёт о проблемах реформирования советского местного управления и организации местного самоуправления в переходный период 1993 - 1995 годов.

Автор считает, что реформы местного управления в начале последнего десятилетия XX столетия начались без социальной, идеологической, политической подготовки, с революционной ломки существующей советской системы местного управления. Радикализм этот был обусловлен главным образом наличием противоречивой правовой базы государственного строительства и местного самоуправления в РСФСР, связанной с попытками соединить право частной собственности с советской системой местного государственного управления. Кроме того, распад СССР, появление на политической карте мира нового суверенного государства - Российской Федерации - России - дали возможность руководству страны провести административные реформы без оглядки на существующее правовое поле.

Реформирование производилось на основе нормативных актов руководителей органов исполнительной власти (указов Президента страны, глав региональных и местных администраций), и больнее всего отразились на представительных органах всех уровней. Можно говорит, что судьба местных Советов была предрешена, так как большинство глав городских и районных Советов выполнили распоряжения вышестоящих исполнительных органов, зачастую с молчаливого согласия депутатского корпуса. Во многих краях и областях, городах и районах местные представительные органы были уничтожены

полностью и восстанавливались в течение многих лет (в Надеждинском и ряде других районов Приморского края представительные органы отсутствовали до 1997 г., а в г. Владивостоке - до конца 1999 г.).

Руководителями краевых, областных администраций были изданы положения о реформе представительных органов в соответствующем субъекте с изложением основных параметров Указов Президента РФ, но в местном их прочтении и понимании88. Главы местных администраций также приняли участие в правовом регулировании формирования новых представительных органов местного самоуправления. На основании этих документов на территориях дальневосточных краёв и областей были сформированы органы местного самоуправления, отличавшиеся широким разнообразием по структуре, функциям, способу формирования.

Несмотря на то, что подобного нормотворческого опыта в дальневосточных краях и областях не имелось, проведенные в 1994 - 1995 годах выборы показали жизнеспособность указанных выше положений. Более того, в тех регионах, где в ходе выборов и после их проведения участники избирательной кампании обращались в суды, суды, как правило, признавали данные нормативные акты соответствующими федеральному праву.

В результате административных реформ новые представительные органы местного самоуправления стали малочисленными, бесправными. Депутатский корпус состоял в основном из учителей и врачей, то есть людей далёких от • понимания сущности проводимых экономических и административных реформ.

В свою очередь администрации получили более широкие права, а из-за специфичности и малочисленности депутатского корпуса представительных органов стали практически бесконтрольными.

Реформы крайне отрицательно сказались на управляемости территорий и как результат упадок в экономики, усиливающийся отток населения и другие негативные последствия.

В третьем параграфе, анализируя процесс формирования организационных, экономических и территориальных основ местного самоуправления в 1995 -2003 годах автор отмечает, что в отличие от реформ местного самоуправления, проводившихся сверху (союзных и республиканских 1990 - 1992 гг. и особенно президентской 1993 - 1994 гг.), наличие региональных законов о местном самоуправлении и создание избирательной системы в субъектах Федерации входящих в состав ДФО, позволили населению регионов в рассматриваемые годы провести выборы в органы местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления на законодательной основе разработанной самими жителями субъектов РФ. Тем самым в субъектах Федерации был завершен третий этап реформирования местного самоуправления и можно говорить о легитимизации органов местного самоуправления.

К сожалению, как показывает анализ нормотворческого процесса, почти всё новое законодательство было принято из желания верховной власти страны быстрого формирования данного института. Но жизнь показывает ошибочность

88 Как пример см.: О реформе краевой представительной власти и местного самоуправления в Хабаровском крае: постановление главы администрация Хабаровского края от 16.12.1993 №585 // ГАХК. Ф. Р-2061, оп. 1, д. 95, л. 161-171.

такого подхода, мы видим, что чем больше усилий прилагается со стороны государственных органов для ускоренного перехода к местному самоуправлению, тем1 больше проявлялось противоречий и вопросов. И как результат созданная в 1994 - 2003 годах система местного самоуправления оказалась неэффективной. Неэффективность единой российской системы местного самоуправления на территориях, вошедших в состав ДФО, наиболее наглядно видна, во-первых, при сравнении показателей, предложенных Президентом РФ для оценки эффективности деятельности муниципальных органов. Во-вторых, все административные реформы, в том числе и на местном уровне, сказались в худшую сторону на управляемости территорий, что, в свою очередь, отразилось на социально-экономическом и политическом положении российских регионов, особенно Дальневосточного федерального округа, население которого всё больше понимает бесперспективность проживания здесь (так стоимость потребительской корзины на Дальнем Востоке в несколько раз выше, чем в средней полосе России), и в результате округ теряет около 0,6 % численности населения в год, что сказывается и на количестве муниципальных образований, общая численность которых в ДФО постоянно уменьшается.

Проведённое исследование позволяет сказать, что строительство современного института местного самоуправления (вторая половина последнего десятилетия XX - первое десятилетие XXI вв.) на российском Дальнем Востоке не отвечало надеждам населения муниципальных образований. На наш взгляд сдерживающими факторами развития здесь местного самоуправления являлись:

- зарегламентированное«, деятельности органов местного самоуправления федеральным законодательством, происходящая из-за непонимания сути данного института российским политическим истеблишментом;

-практическое отсутствие собственности у муниципальных образований, ведущее к финансовой зависимости муниципалитетов от государства;

- отсутствие социального слоя населения, заинтересованного именно в этом институте, что ведёт к насаждению данного института «сверху»;

- непонимание региональными и муниципальными нормотворцами сути местного самоуправления, волюнтаризм глав муниципальных образований, апатия общественности, приведшие к созданию в субъектах ДФО нежизнеспособных схем местного самоуправления, зачастую вступающих в противоречие с законодательством;

- смешение функций представительных и исполнительных органов, т. е. когда главы местных администраций стали возглавлять и руководить местными представительными органами.

Что касается территорий исторического проживания коренных народов Севера, то для них в законах большинства субъектов РФ входящих в состав ДФО места ^ не нашлось. Выделение данных территорий из общего массива российского самоуправления не произошло по причине того, что никто не захотел делиться общегосударственной собственностью на леса, охотничьи и другие угодья с коренными народами. Собственник вновь остался единый -государство, которое опять; как и прежде, «взяло» эти народы под свой патронат, причем, вновь не спрашивая их «хотят ли они этого?». А потому и местное самоуправление на территориях компактного проживания малочисленных

народов практически во всех дальневосточных субъектах организовывалось по общероссийскому подобию и образцу.

В заключении диссертационного исследования сформулированы ключевые выводы и предложения, в частности :

во-первых, Россия на протяжении последних 150 лет имела опыт строительства института местного самоуправления. При этом, не только органы местного самоуправления, созданные в соответствии с Конституцией РФ (1993 г.), но и земские органы, и органы местных Советов (на Дальнем Востоке до 1924 г.) представляют одну из составляющих данного института. А вот организационные, территориальные и материально-финансовые основы местного самоуправления по-разному решались на разных этапах его становления и развития в России;

Проведённый анализ позволяет сказать, что сегодня под местным самоуправлением в Российской Федерации следует понимать право и реальную способность органов и должностных лиц местного самоуправления (наиболее близких к гражданам) самостоятельно и под свою ответственность решать публичные вопросы, не запрещённые федеральным законодательством и не отнесенные к другим органам власти и управления, исходя из своих финансовых возможностей, интересов населения, с учётом исторических и иных местных традиций;

во-вторых, местное самоуправление в Российской Федерации, не имеет под • собой социальной базы, а потому насаждалось сверху. Исторический ретроспективный взгляд на процесс формирования местного самоуправления, как в мире, так и в России, позволяет сделать вывод о том, что социальной базой местного самоуправления является «средний класс собственников». Именно для защиты прав и свобод этого социального слоя населения необходима организация местного самоуправления. Для того чтобы местное самоуправление прижилось, необходимо не просто желание «верхов» насадить его, но и социально-экономические предпосылки, общество должно созреть для принятия местного самоуправления;

в-третьих, подтягивание, после 1995 г. к уровню осуществления МСУ старых административно-территориальных единиц - районов - было ошибкой. Особенно эта ошибка стала заметна в дальневосточных районах, обладающих большой площадью и малой заселенностью. Здесь всё больше просматривается необходимость организации на уровне районов государственного управления.

Анализ административного реформирования на Дальнем Востоке России в XX веке позволяет сказать, что создание здесь районов явилось наилучшей формой государственного управления такими обширными территориями, как территории дальневосточных субъектов Федерации. В связи с этим, на одно из первых мест становятся вопросы административно-территориального устройства. По нашему мнению, назрела острейшая необходимость принятия федерального и на его основе региональных законов об основах административно-территориального устройства Федерации и её субъектов. В них нужно сделать разграничение между двумя понятиями о том, что такое административные единицы и что такое территориальные единицы. На наш взгляд, административные единицы - это территории, на которых действует

система государственной власти. Территориальные единицы - это территории, на которых действует местное самоуправление. Эта схема позволяет не рвать существующее административно-территориальное деление, сохранить районы и на этом уровне осуществлять региональную (субъектов Федерации) государственную власть;

в-четвёртых, решить, наконец, вопрос межбюджетных отношений на основе нормативного определения (в натуральных показателях) объемов финансирования государственных (конституционных) социальных гарантий местного самоуправления;

в-пятых, попытка выделения вопросов местного значения из общего массива государственных дел, произведенная федеральным законом № 154, завела местное строительство в тупик. В результате в начале XXI века органы государственной власти и местного самоуправления были озабочены проблемой разграничения полномочий между уровнями власти и управления. Наиболее характерным примером этого может служить судьба школьного образования, когда государство, заявляя о его государственной гарантии (ст. 43 Конституции РФ), перекладывает заботу о нём на местные сообщества. На наш взгляд, выход из этого тупика обозначила Европейская хартия местного самоуправления, в которой в ст. 4, посвящённой сфере компетенции органов местного самоуправления, устанавливается, что «... органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для реализации собственной инициативы по любому вопросу, который не исключён из сферы их компетенции и не находится в ведении какого-либо другого органа». Мы имеем прекрасный пример разграничения государственных полномочий между Федерацией и её субъектами в ст. 71, 72, 73, Конституции РФ. По-видимому, по этому пути необходимо идти и в отношении полномочий местного самоуправления;

в-шестых, учитывая многонациональный состав субъектов Российской Федерации ДФО, большую их территорию и малую плотность населения необходимо :

- в федеральном законе о местном самоуправлении выделить общие принципы организации местного самоуправления на территориях компактного проживания малочисленных коренных народов Севера, сформулировав их в отдельной главе;

- в региональных законах о местном самоуправлении более тщательно прописывать систему местного самоуправления в местах компактного исторического проживания малочисленных коренных народов Дальнего Востока России исходя из исторических и национальных особенностей этих народов. Самоуправление малочисленных народов должно рассматриваться как особая форма автономного устройства;

- присоединиться к Конвенции МОТ № 169 «О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах». Конвенция соответствует основным принципам международного права, задачам защиты прав и интересов малочисленных коренных народов.

Целесообразно завершить работу по закреплению территорий традиционного природопользования в районах проживания малочисленных народов Севера. В

связи с переходом к рыночной экономике необходимо изучить опыт США по созданию резерваций;

в-седьмых, необходимо провести инспекцию территорий на предмет определения их экономического и демографического потенциалов, и по результатам принять решение о том какая территория в данный период времени способна эффективно выполнять функции местного самоуправления. На остальных территориях должно осуществляться государственное управление. К такому решению подталкивает, прежде всего, увеличивающийся отток населения с дальневосточных территорий;

в-восьмых, все новации, касающиеся организации местного самоуправления, в будущем необходимо вводить поэтапно, изучив их эффективность и соответствие, историческим, географическим, экономическим и т.д. особенностям территорий и народов, проживающих здесь;

и, наконец, в-девятых, анализ участия местных органов в строительстве жилья и обеспечении сельхозпродуктами населения показал неэффективность для Дальнего Востока России создаваемых по общероссийским образцам систем МСУ. Причём наиболее неэффективной оказалась постсоветская система создаваемая по союзному (1990 г.), РСФСР (1991 г.) и российскому (1995 г.) законам. Подтверждением этого вывода является постоянный, с 1990 г., отток населения с дальневосточных территорий.

Рассматривая историю местного самоуправления на российском Дальнем Востоке, можно сделать вывод о том, что самоуправление не рождается вдруг, и его нельзя объявить в одночасье каким-то правовым актом или волевым решением, законодательство способно лишь создать условия длительного процесса самоорганизации народа. Помимо соответствующего правового оформления, местное самоуправление требует длительного эволюционного накопления предпосылок социально-экономического характера, определённой исторической преемственности и культуры. Очевидно, только разрешение этих проблем позволит говорить об окончании реформирования местного самоуправления, как на Дальнем Востоке России, так и в целом в Российской Федерации.

Важнейшие положения диссертационного исследования отражены в следующих публикациях автора :

а) публикации в ведущих рецензируемых научных изданиях и журналах, рекомендованных ВАК:

\) Хачатурян,-Б. Г. Дискуссионные вопросы российского местного самоуправления / Б. Г. Хачатурян // Конституционное и муниципальное право. - 2003. - № 2. - С. 31-34. Усл. печ. л. - 0,3.

2) Хачатурян, Б. Г. Исторические особенности развития местного самоуправления на российском Дальнем Востоке в XX веке / Б. Г. Хачатурян // Государственная служба. -2004. - № 1(27). - С. 109-113. Усл. печ. л. - 0,3.

3) Хачатурян, Б. Г. Уставное нормотворчество муниципальных образований дальневосточных субъектов Российской Федерации / Б. Г. Хачатурян // Право и экономика. - 2004. - № 3(193). - С. 73-75. Усл. печ. л. - 0,3.

4) Хачатурян, Б. Г. О правовых основах муниципальной службы в дальневосточных субъектах РФ / Б. Г. Хачатурян // Государственная служба. - 2004. - № 3(29). - С. 108-112. Усл. печ. л. - 0,3.

5) Хачатурян, Б. Организация местного (само)управления в Республике Саха (Якутия) в XX веке : к истории вопроса / Б. Хачатурян, Е. Шишкина // Власть и управление на Востоке России. Хабаровск. - 2007. - № 2(38). - С. 105-112. Усл. печ. л. - 0,8.

6) Хачатурян, Б. Г. Местное самоуправление на российском Востоке : некоторые выводы из истории становления и развития / Б.Г.Хачатурян// Конституционное и муниципальное право. - 2008, - № 12. - С. 26-31. Усл. печ. л. - 0,5.

7) Хачатурян, Б. Г. Федеративные и сепаратистские тенденции на Востоке России / Б. Г. Хачатурян // Федерализм. - 2008, - № 2(50). - С. 165-174. Усл. печ. л. - 0,8.

8 ) Хачатурян, Б. Г. Ответственность в муниципальном праве / Б.Г.Хачатурян // Государственная служба - 2008. - № 6(56). - С. 202-205. Усл. печ. л. - 0,4.

9) Хачатурян, Б. Г. Развитие местного самоуправления на востоке России : к истории вопроса / Б. Г. Хачатурян // Актуальные проблемы российского права. - 2008, - № 4(9) . с. 74-81. Усл. печ. л. - 0,5.

10) Хачатурян, Б. Г. Понятие местного самоуправления, или почему "буксует" организация местного самоуправления в Российской Федерации / Б.Г.Хачатурян // Актуальные проблемы российского права. - 2009, - № 1(10). - С. 126-132. Усл. печ. л. - 0,5.

11 ) Хачатурян, Б. Г. Реформирование местных органов власти на Дальнем Востоке (1990 - 1994 гг.) : к истории вопроса / Б. Г. Хачатурян // Вестник ИГТУ. 2012. - Т 60 № 1 - С. 312-320. Усл. печ. л. 1.0.

12) Хачатурян, Б. История формирования правовых основ местного самоуправления на востоке России / Б. Хачатурян, Е. Шишкина // Вестник ИГТУ, 2012 - Т 61 - №2 -С. 292-299. Усл. печ. л. - 1,0

13) Хачатурян, Б. Г. Особенности советского местного управления на Востоке России (некоторые выводы из истории) / Б. Г. Хачатурян // Вестник ИГТУ, 2012 - Т 64 - № 5 -С. 377-384. Усл. печ. л. -1.0.

14) Хачатурян, Б. Г. Исторический опыт формирование муниципальной избирательной системы на востоке России в последнее десятилетие XX столетия : к истории вопроса / Б. Г. Хачатурян // Вестник ИГТУ, 2012. - Т. 65. - № 6 - С 258-264 Уел печ. л. -1,0.

\5) Хачатурян, Б.Г. Низовая юстиция и местное самоуправление (к истории вопроса) / Б. Г. Хачатурян // Исторические, философские, политические и юридические науки культурология и искусствоведение. - Тамбов : Изд-во Грамота, 2012. № 5 (19) : в 2-х ч Ч. II. «Вопросы теории и практики». - С. 211-216. Усл. печ. л. - 1,0.

б) монографии:

1) Хачатурян, Б. Г. Развитие российского федерализма на примере строительства органов публичной власти в дальневосточных субъектах Российской Федерации-монография / Б.Г. Хачатурян. - Хабаровск: СПб. ИВЭСЭиП (филиал в городе Хабаровске) ; Приамурское географическое общество, 2000. - 241 с. Усл. печ. л. - 18,7.

2) Хачатурян, Б. Г. Организация местного самоуправления на российском Дальнем Востоке в XX веке (опыт и проблемы) : монография / Б. Г. Хачатурян - M • АПБОиП

2004. - 317 с. Усл. печ. л. - 37,7. ISBN 5-94961-017-2.

3) Хачатурян, Б. Г. Уставное нормотворчество муниципальных образований в Дальневосточном федеральном округе : история и проблемы : монография /

sollКачатурян' " Хабаровск : ДВАГС, 2006. - 156 с. Усл. печ. л. - 8,8. ISBN 5-94456-033-9.

4) Хачатурян, Б. Г. Становление и развитие местного самоуправления на востоке России: последняя четверть XIX - начало XXI вв. (историография вопроса)-

ÎJfoxT^o Г' ХачатУРян- ' Хабаровск: ДВГГУ, 2010. 131 с. Усл. печ. л. - 8,0. ISBN 978-587155-327-5. '

в) публикации в нных изданиях:

1) Хачатурян, Б. Г. Вопросы государственного протекционизма в области законодательного обеспечения жизнедеятельности коренных малочисленных народов Дальнего Востока России / Б. Г. Хачатурян / в сб. : «О ратификации Конвенции 169 МОТ

"О коренных народах и народах, ведущих племенной образ жизни в независимых странах"»: материалы Парламентских слушаний Государственной Думы Федерального Собрания РФ. (Москва, 22 ноября 1994 г.). - М.: Изд-во Гос.Думы ФС РФ, 1994. - С. 137138. Усл. печ. л. - 0,25.

2) Хачатурян, Б. Г. Проблемы конституционализма дальневосточных субъектов Российской Федерации : к истории вопроса (1993 - 1997 гг.) / Б. Г. Хачатурян / в сб.: «Человеческое измерение в региональном развитии»: материалы IV Междунар. симпозиума. (Биробиджан, 10 сентября 1998). // Региональные проблемы. - Биробиджан, -1999. - № 3-4. - С. 75-78. Усл. печ. л. - 0,5.

3) Хачатурян, Б. Г. Источники муниципального права субъектов Российской Федерации / Б. Г. Хачатурян, Ю. Б. Кравченко / в сб.: «Конституционные реформы в Дальневосточных субъектах Российской Федерации (исторгасо-правовой аспект)»: материалы Межрегион, науч.-практ. конф. (Хабаровск, 18 декабря 1998 г.). - Хабаровск : ДВАГС, 1998-. - С. 99-102. Усл. печ. л. - 0,25.

4) Хачатурян, Б. Г. О некоторых проблемах формирования законодательной базы местного самоуправления в дальневосточных субъектах Российской Федерации (историко-правовой аспект) / Б. Г. Хачатурян // Местное самоуправление на российском Дальнем Востоке. - Хабаровск, - 1999. - № 2. - С. 12-15. Усл. печ. л. - 0,25.

5) Хачатурян, Б. Г. Последние дни советских органов власти на Дальнем Востоке (к истории вопроса) / Б. Г. Хачатурян / в сб.: «Россия и социализм накануне XXI века» : Материалы краевой научн.-практ. конф. (Хабаровск, 23 октября 1999 г.). - Хабаровск: ДВАГС; Хабаровское отделения общества РУСО; Приамурское географическое общество и др., 1999. - С. 135-143. Усл. печ. л. - 0,52.

6) Хачатурян, Б. Г. Ратификация Европейской хартии местного самоуправления и очередные задачи законодательной власти дальневосточных субъектов Российской Федерации / Б. Г. Хачатурян // Местное самоуправление на российском Дальнем Востоке. - Хабаровск. - 2000. - № 1(3). - С. 17-21. Усл. печ. л. - 0,52.

7) Хачатурян, Б. Г. О проекте закона Хабаровского края «О территориальном общественном самоуправлении в Хабаровском крае» / Б. Г. Хачатурян / в сб.: «Вопросы истории государственного строительства Хабаровского края как субъекта Российской Федерации». - Хабаровск: СПб ИВЭСЭиП (филиал в г. Хабаровске); Приамурское географическое общество ; Дальневосточная ассоциация кооперативного движения, 2000. -С. 31-35. Усл. печ. л.-0,3.

8) Хачатурян, Б: Г. Что такое местное самоуправление: сравнительный анализ российского и зарубежного понятий / Б. Г. Хачатурян // Местное самоуправление на российском Дальнем Востоке. - Хабаровск. - 2002, - № 1(7). - С. 3-9. Усл. печ. л. - 0,5.

9) Хачатурян, Б. Г. Проблемы становления местного самоуправления в России в конце XX века: историко-правовой аспект / Б. Г. Хачатурян / в сб. : «Проблемы устойчивого развития регионов в XXI веке» : материалы VI Междунар. симпозиума. (Биробиджан, 30 сентября - 2 октября 2002 г.). - Биробиджан : ИКАРП ДВО РАН, БГПИ, Правительства ЕАО, 2002. - С. 115-116. Усл. печ. л. - 0,1. ISBN 5-8170-0016-4.

10) Хачатурян, Б. Г. Интеграция или самостоятельность в организации местного самоуправления на российском Дальнем Востоке (к истории вопроса) / Б. Г. Хачатурян // в сб.: Азиатско-Тихоокеанский регион в глобальной политике, экономике и культуре XXI века: материалы Междунар. науч. конф. Том I. (Хабаровск, 22 - 23 октября 2002 г.). -Хабаровск: Правительство Хабаровского края, Приамурское географическое общество, ХГПУ и др., - 2002. - С. 195-200. Усл. печ. л. - 0,9. ISBN 5-88570-253-7.

11) Хачатурян, Б. Г. История и особенности развития местного самоуправления на Востоке России в XX веке / Б. Г. Хачатурян II в сб.: «Юридическая наука и практика России : итоги и перспективы развития : материалы Всерос. науч.-практ. конф. (Москва, 19-20 декабря 2002 г. - гор. фак. МГУ им. М.В. Ломоносова, РАЮН и д.р. Научные труды. Выпуск 3. Том 1). - Москва : Изд. группа «Юрист», 2003. - С. 342-350. Усл. печ. л. -0,7. ISBN 594 1030 169.

12) Хачатурян, Б. Г. Местное самоуправление коренных малочисленных народов Дальнего Востока России в XX веке : к истории вопроса / Б. Г. Хачатурян / в сб. : «Россия и Китай на дальневосточных рубежах» : материалы третьей Междунар. науч. конф. Выпуск 6. (Благовещенск, 27 - 28 мая 2003 г.). - Благовещенск: Изд-во Амурского гос. ун-та, 2003. - С. 66-70. Усл. печ. л. - 0,7. ISBN 5-93493-036-2.

13) Хачатурян, Б. Г. Формирование местного самоуправления в Еврейской автономной области в последнее десятилетие XX века (к истории вопроса) / Б. Г. Хачатурян / в сб.: «Проблемы устойчивого развития регионов в XXI веке» : материалы VII Междунар. симпозиума. (Биробиджан, 11 - 15 октября 2004 г.). -Биробиджан : ИКАРП ДВО РАН, БГПИ, Правительства ЕАО, 2004. - С. 64-65. Усл. печ .л. -0,1. ISBN 5-8170-0057-1.

14) Хачатурян, Б. Г. Формирование финансово-экономических основ местного самоуправления в дальневосточных субъектах РФ в последнее десятилетие XX века / Б. Г. Хачатурян / в сб.: «Культурно-экономическое сотрудничество стран СевероВосточной Азии : материалы Междунар. симпозиума. Том. 2. / Под ред. Т.Н. Лаптевой, С.Е. Туркулец. (Хабаровск, 18 - 19 мая 2005 г.). - Хабаровск: ДВГУПС, 2005. - С. 102105. Усл.печ.л. - 0,3. ISBN 5-262-00234-Х.

15) Хачатурян, Б. Г. Нормативно-правовое регулирование ответственности депутатов, выборных должностных лиц и выборных органов местного самоуправления в муниципальном образовании / Б. Г. Хачатурян / в сб.: «Власть и проблемы укрепления российской государственности в Дальневосточном федеральном округе» : материалы Межрегион, науч.-практ. конф. (Хабаровск, 9 июня 2005 г.). - Хабаровск : ДВАГС, 2005. -С. 474-478. Усл.печ.л. - 0,3. ISBN 5-94456-029-0.

16Хачатурян, Б. Г. О некоторых проблемах государственной регистрации уставов муниципальных образований в Дальневосточном федеральном округе / Б. Г. Хачатурян I в сб.: «Культурно-экономическое сотрудничество стран Северо-Восточной Азии»: материалы второго Междунар. симпозиума в 2 т. / Под ред. 10. М. Сердюкова. Т. 2. (Хабаровск, 18 - 19 мая 2006 г.). - Хабаровск : Изд-во ДВГУПС, 2006. - С. 242-246. Усл. печ. л. - 0,3: ISBN 5-262-00285-4.

17) Хачатурян Б. Г. Организация местного управления в дальневосточных краях и областях в годы Великой отечественной войны : к истории вопроса / Б. Г. Хачатурян / в сб.: «Современные проблемы регионального развития» : материалы I Межрегион, научн. конф. / под ред. А. Н. Махинова. (Биробиджан, 19-20 сентября 2006 г.). - Хабаровск: ДВО РАН, 2006. - С. 240-245. Усл. печ. л. - 0,3. ISBN 5-7442-1430-5.

18) Хачатурян, Б. Местное управление на Северо-Востоке СССР в 30 - 40 гг. XX столетия (некоторые уроки истории) / в сб.: «Реформа местного самоуправления: опыт и перспективы социально-экономического развития территорий» : материалы Междунар. науч.-практ. конф. в 2 частях) (Часть II). (Хабаровск, 15 февраля 2007 г.). / Б. Хачатурян, Е.Шишкина. - Хабаровск: ДВАГС, 2007. - С. 282-293. Усл. печ. л, - 0,5. ISBN 978-594456-063-6.

19) Хачатурян, Б. Г. Строительство судебной системы на Востоке России (к истории вопроса) / Б. Г. Хачатурян / в сб.: «Общество, право, правосудие: история, теория, практика» : материалы Межвуз. науч.-практ. конф. - Ч. 1. (Воронеж, 13 ноября 2008 г.). -Воронеж : ГОУ ВПО ЦФ РАП, 2008. - С. 297-304. Усл. печ. л. - 1,0. ISBN 978-5-93916174-9.

20) Хачатурян, Б. Г. Генезис правовой базы местного самоуправления в Дальневосточных субъектах Российской Федерации в последнем пятилетии XX века (к истории вопроса) / Б. Г. Хачатурян / в сб. : «Актуальные вопросы общественных, социально-гуманитарных наук»: материалы Межвуз. науч.-практ. конф. (Хабаровск, 23 мая 2009 г.). - Хабаровск : ГОУ ВПО ДФ РАП, ХГАЭП, 2009. - С. 23-39. Усл. печ. л. -1,0. ISBN 978-5-7823-0483-6.

21) Хачатурян, Б. Г. Политические партии и местное самоуправление в России: прошлое и настоящее / Б. Г. Хачатурян // в сб.: «Стратегия России в историческом и

мировом пространстве» : материалы Всерос. науч. конф. (Москва, 5 июня 2009 г) - М • Научный эксперт, 2009. - С. 613-619. Усл. печ. л. -1,0. ISBN 978-5-91290-082-2

22Хачатурян, Б. Национальная юстиция на востоке России (к истории вопроса) / Ь. Хачатурян, Е. Шишкина / в сб.: «Развитие судебных систем России и стран Азиатско-Тихоокеанского региона: история, современное состояние, тенденции и перспективы» • ?1™^Ь™ежДунар' иауч'-пракат- конф. (Иркутск, 29 - 30 июня 2011 г.). - Иркутск : ФГБОУ ВПО «ИГУ», 2012. - С. 341-349. Ус л. печ. л. - 0,4. ISBN 978-5-9624-0593-3 ' 2Ъ) Хачатурян, Б Г Местные советы в СССР - органы местного самоуправления? / Ь. 1 Хачатурян / в сб. : «Проблемы социальной и административной консолидации Сибири» : материалы Всерос. науч.-практ. конф. (Иркутск, 6 декабря 2012 г) - Hdkvtck • ФГБОУ ВПО «ИГУ», 2013. - С. 252-258. Усл. печ. л. - 0,31. ISBN 978-5-9624-0766 1 '

НАУЧНОЕ ИЗДАНИЕ

ХАЧАТУРЯН БОРИС ГРИГОРЬЕВИЧ

ФОРМИРОВАНИЕ И РАЗВИТИЕ ИНСТИТУТА МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ НА ДАЛЬНЕМ ВОСТОКЕ РОССИИ : ОБЩЕЕ И ОСОБЕННОЕ (последняя четверть XIX - начало XXI вв.)

Автореферат

Подписано в печать 28.06.2013. Формат 60x90 1/16 Усл. печ. л. 2.53. Тираж 100 экз. Заказ 55 РИЦ ДВФ РАП.