автореферат диссертации по социологии, специальность ВАК РФ 22.00.08
диссертация на тему: Государственная бюрократия в системе органов управления
- Год: 2004
- Автор научной работы: Бочкова, Ольга Андреевна
- Ученая cтепень: кандидата социологических наук
- Место защиты диссертации: Казань
- Код cпециальности ВАК: 22.00.08
Полный текст автореферата диссертации по теме "Государственная бюрократия в системе органов управления"
На правах рукописи
БОЧКОВА ОЛЬГААНДРЕЕВНА
ГОСУДАРСТВЕННАЯ БЮРОКРАТИЯ В СИСТЕМЕ ОРГАНОВ УПРАВЛЕНИЯ (ФЕДЕРАЛЬНЫЙ И РЕГИОНАЛЬНЫЙ АСПЕКТ)
Специальность 22.00.08 - социология управления
Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата социологических наук
Казань 2004
Работа выполнена на кафедре государственного управления, истории и социологии Казанского государственного технологического университета.
Научный руководитель: доктор философских наук,
ш1ерш1шк Эрпгст "¡Мжшшьевжга
Официальные оппоненты: доктор философских наук,
профессор Фетхуллши Нартмяиш Саддииввкч
кандидат политических наук, доцент
Ведущая организация:
Казанский государственный финансово-экономический институт
Защита состоится "_" мая 2004 г. в "_" часов на
заседании диссертационного Совета К.212.080.02 по присуждению ученой степени кандидата социологических наук при Казанском государственном технологическом университете по адресу: 420020 г.Казань, ул. Сибирский тракт, 12, КГТУ, корпус Д, ауд.302.
С диссертацией можно ознакомиться в Научной библиотеке Казанского государственного технологического университета
Автореферат разослан "_" апреля 2004 г.
Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат исторических наук, доцент '/7/
С. Идиатуллииа
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы исследования.
Актуальность исследования проблем бюрократии с течением времени не только не снижается, а неуклонно возрастает. Государственная бюрократия призвана выполнять функцию посредника во властных отношениях между государством и населением. В условиях переживаемого Россией процесса кардинальных изменений во в,сех сферах жизни общества особенно важно понять формы и степень воздействия бюрократии на общественные процессы. Только сильная власть, принимающая разумные решения и способная обеспечить своевременное и полное их исполнение, в состоянии реализовать свое предназначение и выполнить свои обязанности перед обществом. Профессионально подготовленный аппарат необходим каждому органу власти с учетом специфики его функций. Без него не может осуществляться государственное управление. Низкий престиж профессии чиновника, отсутствие достаточно эффективного механизма материального стимулирования его труда, социальной защиты, существенно мешают поднять государственное управление на качественно новый уровень. Между тем эффективность и качество деятельности государственной бюрократии является одним из решающих факторов выхода России из состояния системного кризиса. Особое значение имеет профессионализм государственной службы субъектов Федерации, которая является относительно самостоятельным институтом государственного управления.
Анализ деятельности государственной бюрократии, к сожалению, свидетельствуют не о повышении, а снижении профессионализма государственных служащих. При этом состояние государственной службы на данном уровне, ее особенности и специфика, качество профессионализма государственной бюрократии, проблемы управления профессионально-личностным развитием исследованы явно недостаточно. Стало очевидным, что в мероприятиях по совершенство -ванию государственной службы слабо учитываются социологический и структурно-функциональный подходы, не выявляются взаимосвязи потребностей социального управления, функций и структур государственных органов, не принимаются во внимание новые квалификационные требования при оценке работы государственной бюрократии.
Актуальность темы исследования обусловлена необходимостью научного анализа функционирования государственной бюрократии на федеральном и региональном (на примере Республики Татарстан) уровне, выявления тенденций ее развития, оценки происходящих в государственном управлении процессов, важностью изучения зарубежного опыта функционирования государственной бюрократии, использования методов работы ее в условиях России, необходимостью анализа законодательной базы в области государственной службы РФ и РТ.
Степень изученности темы
Изучение бюрократии как социально-политического явления всегда было сопряжено с многочисленными сложностями: прежде всего аморфностью самого объекта исследования, так как существуют десятки различных, подчас противоречащих друг другу определений бюрократии. За приблизительно полтора столетия с момента появления первых работ, специальным объектом исследований которых стала бюрократия, было опубликовано значительное количество трудов различных авторов. Бюрократия рассматривалась и рассматривается с различных подходов и точек зрения. Немецкий философ Г. Гегель в работе «Философия права» дал обстоятельный анализ чиновничества, его сущности, структур и функций. С точки зрения Гегеля, только государство является носителем всеобщего интереса в отличие от частных и особых интересов отдельных граждан и всех социальных институтов общества. Государственная бюрократия характеризуется Гегелем как главная властвующая составная часть общества, где сосредоточены государственное сознание, образование и профессионализм.
В работах А. де Токвиля и Дж.Миля бюрократия сразу же стала объектом критики.1 Дж. Миль в своих работах противопоставлял бюрократию и парламентскую демократию как два противоположных типа политической системы. Несмотря на преимущество опыта и четко установленных правил, бюрократия уступала парламентской демократии в том, что касалось возможностей проявления индивидуальной инициативы, так как рутинный характер бюрократического управления препятствовал развитию качеств выдающейся личности.
К.Маркс также дал критическую оценку бюрократии. Марксистская концепция получила дальнейшую разработку в трудах В. И. Ле-
1 См.: Токви.чь А.:Демократия в Америке.М., .1992.
мина, который характеризует бюрократию как «паразит на теле буржуазного общества, паразит, порожденный внутренними противоречиями, которые это общество раздирают...»2.
Несомненной заслугой марксистского анализа является то, что он сделал бюрократию эмпирически осязаемым явлением и представил ее описание, которое не утратило своей актуальности до сих пор. Однако подход Маркса и его последователей, определяя бюрократию как буржуазно-классовое явление и давая довольно точное описание ее черт, не проясняет глубинной природы бюрократии.
Традиция позитивной оценки бюрократии связана с именем М.Вебера. М. Вебер впервые представил проблематику бюрократии системно, став основоположником многих современных концепций. М.Вебер выделил основные признаки, которые составляют идеальный, чистый и рациональный тип бюрократии - наилучшей из всех возможных форм организации.
В рамках веберовской парадигмы возникли новые теории бюрократии. Среди представителей этого подхода можно назвать В.Вильсона, Р.Мертона, П.Блау, Т. Парсонса, и др.3 Последователи М.Вебера постепенно отходят от рациональной модели бюрократии и обращаются к исследованию ценностной составляющей деятельности бюрократической организации, в которой поиск условий эффективности осуществляется в области неформальных отношений внутри самих организаций и во взаимодействии с социальной средой. Ори-гиналыгую интерпретацию дисфункциональных аспектов бюрократической организации представил М.Крозье4.
Марксистская концепция также оказала влияние на формирование ряда теорий: Дж.Бернхэма, М.Джиласа, М.С.Восленского.5 Их идеи предполагали, что политическая бюрократия («новый класс»,
2 Ленин В.И. Полное собрание сочинений. T.33..C.30.
3 См.: М.Вебер. Избранные произведения. М., 1990: Мертон Р. Явные и латентные функции // Американская социологическая мысль: Тексты. - М., 1994; Мертон Р. Социальная структура и аномия // Социологические исследования. - 1992. - № 2-4; Блау П. Исследования формальных организаций // Американская социология: перспективы, проблемы, методы. - М., 1972; Парсонс Т. Система современных обществ. - М„ 1997.
4 См.: Crazier М. The Bureaucratic Phenomenon. - L., 1964.
5 См.: Джиллас М. Лицо тоталитаризма. - М., 1992.; Burnham J. The Managerial Revolution. - New York, 1941.: Восленский M.C. Номенклатура. Господствующий класс Советского Союза. - М., 1991.
«номенклатура») обладает собственностью на средства производства, которая проявляется в ее исключительном праве распоряжаться национализированным имуществом.
Проблемой политизации бюрократии занимались Ф.Риггс, Ж.-Л. Кермон. Институциональное направление исследования бюрократии (Т. Веблен, П. Эванс, К. Поланьи) в значительной мере сосредотачивает внимание на объяснении неэффективного характера деятельности бюрократии в широком социальном контексте. Бюрократия рассматривается как посредник между технологиями и культурными традициями.
Исследования отечественных авторов последних лет были посвящены рассмотрению бюрократии с позиции нескольких наиболее известных западных концепций и критическому анализу недостатков российского государственного аппарата. Можно отметить исследования В.П. Макаренко, А.Г. Левинсона, A.M. Миграняна, А.Ф. Зверева, А. Кортунова, М.Н. Афанасьева, П.П. Гайденко, В.Г. Смолькова, Ю.Н. Давыдова, Ю.А. Леваду7 и др. В их трудах основное внимание уделяется государственной службе как социальному институту общества, протекающим в государственном аппарате процессам и возникающим при этом социальным связям. В работах В.П. Макаренко сделан основательный и глубокий критический анализ веберовской
6 См.: Ригтс Ф. Бюрократия и конституция // Социологические исследования. — 1994. - №4.; Кермон Ж.-Л. Политизация государственной администрации или бюрократизация политики? // Политическая наука. Элиты в сравнительно-исторической перспективе. - М., 1998.
7 См.: Макаренко В.П. Вера, власть и бюрократия (критика социологии М.Вебера). -Р/н/Д., 1998; Макаренко В.П. Анализ бюрократии классово-антагонистического общества в ранних работах Карла Маркса. (Очерки проблематики и методологии исследования). - Р/н/Д., 1985; Афанасьев M.EI. Государев двор или гражданская служба? (российское чиновничество на распутье) // Полис. - 1995. - №6; Смольков В.Г. Бюрократизм // Социологические исследования. - 1999. - №2; Гайденко П.П., Давыдов Ю Н. Проблема бюрократии у Вебера // Вопросы философии. - 1991. - №3; Ле-винсон А.Г. Термин «бюрократия» в российских контекстах // Вопросы философии. -1994. - №7-8; Левада Ю.А. Статьи по социологии. - М., 1993; Миграпян А. Достаточность классической теории // МЭМО. - 1989. - №2; Мигранян А. Механизмы торможения в политической системе и пути его преодоления // Иного не дано. - М., 1998; Кортунов А. Проблемы трансформации методологии изучения посткоммунистической бюрократии в России // На путях политической трансформации. - М., 1997; Зверев А Ф. Бюрократия в зеркале социологии // Государство и право. - 1992. - №8: Зверев А.Ф. Теория бюрократии, or М.Вебера к Л. фон Мизесу И Советское право и государство. - 1992. -№1.
концепции государственной бюрократии, что позволяет творчески осмыслить наследие М. Вебера и возможность его использования в современной России. Аспекты реформирования российской государственной бюрократии и адаптации к новым историческим условиям как части элиты исследовали Л.В. Оболонский, A.M. Орехов, СП. Перегудов8.
Эффективность государственной бюрократии исследуется в общем русле проблем эффективности государственной власти и государственного управления в связи с возникновением необходимости реформирования государственного аппарата управления и поиска эффективных технологий социального управления. Наиболее весомый вклад в исследования данных проблем внесен: Г.В. Атаманчуком, С.А. Кислициным, О.А. Крыштановской9. Несмотря на это, вопросы формирования эффективности государственной власти и бюрократии, их функционирования по-прежнему остаются в центре внимания исследователей и работников государственной службы. Они всегда весьма актуальны и значимы, нуждаются в творческой разработке.
Практически отсутствуют публикации, в которых были бы представлены характеристики идеальной для российских условий модели бюрократии, частные принципы, и практические рекомендации по совершенствованию отечественного государственного аппарата всех уровней. Особую группу составляют работы, посвященные анализу деятельности государственной бюрократии в регионах, и в частности в Республике Татарстан. Можно выделить следующих авторов: А.А. Жабрева, Г.П. Зинченко, Б.Х. Зиннурова, Р.А. Мусаева, З.С. Гафаров, С.А. Иванову и др10.
8 См.: Оболонский Л.В. Бюрократия и бюрократизм: к теории вопроса // Государство и право. - 1993. - №12; Оболонский Л.В. Бюрократия и государство. - М., 1996; Оболонский Л.В. Реформа Российской государственной службы: концепция и стратегия // ОНС. - 1998. - №3; Орехов A.M. Бюрократия: от традиционного общества к информационному И Социально-политический журнал. - 1996. - №6; Перегудов С.П. Новый российский корпоратизм: демократический или бюрократический? // Полис. - 1997.-№2.
9 См.: Крыштановская О.В. Трансформация российской номенклатуры в новую российскую элиту // ОНС. - 1995. - №1; Лтаманчук Г.В. Управление - социальная ценность и эффективность. - М.. 1995.
10 См.: Жабрев Л.Л. Становление государственной службы субъекта РФ: социальные и организационно-управленческие основы.: Дис...канд. социол. наук. - М, 1997; Гафаров З.С., Иванова С.А.. Шайхатдинов В.Ш. Правовое регулирование труда и социальной зашиты государственных служащих субъектов РФ,- Екатеринбург. 1998;
Важную роль в научном осмыслении темы сыграли работы ученых, специализирующихся в вопросах социального управления и становления государственной службы Российской Федерации. В тоже время, на наш взгляд современный этап становления государственной службы, ключевым звеном которого является государственная бюрократия, характер и перспективы ее развития объективно требуют обстоятельных социологических исследований, раскрывающих ее внутреннюю сущность, основные признаки и характерные черты.
Таким образом, явно недостаточная изученность современной государственной бюрократии, настоятельная необходимость в глубоком, комплексном социологическом анализе данной проблемы предопределили выбор темы, объекта и предмета исследования, его целей и задач.
Цель исследования: определение места и роли бюрократии в системе органов государственной власти на федеральном и региональном уровне, выявление противоречий, возникших при реализации ею функций управления.
Задачи исследования:
♦ рассмотреть основные теоретико-концептуальные подходы к исследованию бюрократии;
♦ определить понятие «государственная бюрократия» применительно к современным российским условиям;
♦ выделить современные негативные тенденции в работе российского бюрократического аппарата;
. • изучить и обобщить состояние и деятельность государственной бюрократии за рубежом; обосновать возможности его использования в России;
♦ проанализировать нормативно-правовые акты, определяющие функционирование государственной службы в Российской Федерации и Республике Татарстан;
Зинченко Г.П. Госслужащие региона- состав и социальные особенности // Социологические исследования. - 1999. - №2; Мусасв Р.Л. Актуальные проблемы подготовки кадров госслужащих И Гражданское общество, государственная власть и местное самоуправление: Мат. конф. - Казань, 2001; Зиннуров Б.Х. Основные направления кадровой политики в области государственной службы в РТ на современном этапе // Государственное и муниципальное управление.' история, теория и практика: Мат. конф. - Казань. 2002.
♦ проанализировать принципы бюрократической организации региональных органов государственной власти на примере Республике Татарстан, дать оценку государственного аппарата Республики Татарстан с точки зрения его количественных и качественных характеристик.
Объект исследования: феномен бюрократии в системе государственных органов власти.
Предмет исследования: государственная бюрократия в Российской Федерации и Республике Татарстан, состояние аппарата государственной службы в Республике Татарстан.
Теоретическую и методологическую основу исследования составили труды крупнейших отечественных и зарубежных ученых в области социологии, права и политологии, их концепции и выводы, а также результаты исследований современных ученых, специально изучающих вопросы государственной бюрократии. Автор опирался на следующие основные концепции и теории:
теорию «рациональной бюрократии» М.Вебера, а также вытекающие из нее - концепцию «правления профессиональных чиновников» (Г.Моска), теорию «формальной организации» (Р.Мертон, Ф. Слезник, П. Бл ау);
критическую концепцию бюрократии К.Маркса, а также концепции «менеджеральной революции» Д.Бернхема и «нового класса» М.Джиласа.
В процессе изучения проблем автор использовал междисциплинарный, структурно-функциональный и системный подходы к исследованию бюрократии, принципы объективизма, преемственности и противоречивости. Исследование опирается также на методы сравнительного исторического и социологического анализа, статистический метод, методы вторичного социологического анализа, анкетного опроса, анализа законодательных актов.
Источпиковую и эмпирическую базу диссертационной работы составили нормативно-правовые акты РФ и РТ в области деятельности государственной службы; данные государственной и ведомственной статистики; данные социологических исследований, проведенных социологическим центром Российской академии государственной службы при Президенте РФ в октябре 2003г. по регионам Российской Федерации; результаты контент-анализа 3 региональных газет, проведенного автором (исследовались публикации газет
«Республика Татарстан», «Вечерняя Казань» и «Время и деньги» в период с января по декабрь 2003г.), с помощью которого определен уровень оценки населением РТ деятельности государственной бюрократии.
Эмпирическую базу диссертации составили также результаты социологического анкетного опроса государственных служащих Республики Татарстан, проведенных автором в апреле 2003г. выборочная совокупность составила 300 чел.
Научная новизна исследования.
Научная новизна диссертации состоит в исходной постановке и осуществлении социологического анализа проблемы. В предшествующих настоящему исследованию работах в основном концентрируется внимание на отдельных проблемах и способах их решения. В данной работе автор стремился, представить целостную картину функционирования государственной бюрократии в органах власти Российской Федерации и Республики Татарстан. Научная новизна состоит в том, что в диссертации:
♦ дана авторская интерпретация понятия «государственная бюрократия»;
♦ выявлены аспекты основных теоретико-методологических подходов к изучению бюрократии, осуществлен междисциплинарный анализ феномена бюрократии, как комплексного явления и необходимой формы осуществления государственного управления;
♦ теоретически обоснованы возможности применения позитивного зарубежного опыта в сфере государственной службы в соответствии с особенностями условий современного российского общества;
♦ выявлены специфические функции и дисфункции в деятельности государственной бюрократии на федеральном уровне и уровне субъекта федерации;
♦ впервые проведен системный анализ государственной бюрократии Республики Татарстан; эмпирическим путем выявлены и проанализированы особенности функционирования государственной бюрократии РТ, показана степень их соответствия общепризнанным критериям «рациональной бюрократии», а также потребностям общества; дана оценка уровню престижности государственной службы РТ как профессиональной деятельности;
♦ выявлены основные принципы законодательного регулирования государственной бюрократии РТ и определена степень их соответствия федеральному законодательству.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Бюрократия, являясь сложным и многоаспектным явлением, затрагивающим различные стороны жизни общества, неизбежно нуждается в междисциплинарном анализе. В результате проведенного исследования различных подходов к изучению бюрократии, автором дано следующее определение государственной бюрократии, которое соответствует целям исследования: государственная бюрократия — это должностные лица в системе государственной службы, обладающие определенным рангом в иерархии государственных должностей и имеющие право совершать в пределах своей компетенции властные действия.
2. Государственная бюрократия в Российской Федерации, и в Республике Татарстан в частности, характеризуется многочисленными негативными чертами, причины которых отчасти кроются в историческом прошлом. Коррупция, широкое распространение неформальных связей, формализм, волокита, непрофессионализм значительной части государственных служащих России свидетельствуют о том, что характеристики веберовской модели не применимы к российскому бюрократическому аппарату.
3. Нынешнее положение государственных служащих РФ характеризуется нестабильностью, связанной, прежде всего, с постоянными реорганизациями структуры и перманентными сокращениями штатов государственных органов, относительно низкой оплатой труда по сравнению с коммерческими организациями. Государственная служба в Российской Федерации не является престижным занятием. Современный кадровый корпус государственных служащих сформирован под воздействием ряда субъективных факторов, обусловленных отсутствием четкой и законодательно закрепленной целостной региональной кадровой политики. Основными принципами формирования кадров государственной службы РТ являются: преемственность в осуществлении кадровых назначений по принципу личной преданности вышестоящему руководству, родства, землячества, использование вместо конкурсного отбора методов назначения по усмотрению руководства.
4. При исследовании кадрового состава государственной службы республики выявлено слабое влияние основных мотиваторов трудовой деятельности, таких как материальное вознаграждение и перспективы карьерного роста. Основными факторами, мотивирующими деятельность государственного служащего, являются: гарантия постоянной работы и стремление реализовать свои профессиональные качества. Возможности карьерного роста госслужащих республики низки. На продвижение по службе в основном влияют профессионализм государственного служащего и хорошие отношения с начальством. Большинству государственных служащих республики свойственно стремление использовать работу в личных целях, безразличие и желание угодить начальству.
5. Для совершенствования государственной службы необходимо использовать зарубежный опыт с учетом национальных традиций. Для России наиболее оптимален вариант создания рациональной бюрократии карьерной модели. Такой вариант позволит сохранить элементы преемственности и стабильности на российской государственной службе. При реформировании государственной службы необходимо учитывать, что государственная бюрократия не должна опережать реальное состояние общественных отношений и уровень развития общества, которым она призвана руководить.
6. Для создания рациональной бюрократии необходимо: законодательно закрепить процедурные основы деятельности государственной бюрократии; ввести конкурсную систему отбора кадров для государственной службы и систему экзаменов для контроля соответствия государственного служащего занимаемой должности; увеличить возможности для должностного роста государственных служащих по результатам экзаменов и аттестаций, усилить стимулы повышения их образовательного уровня и квалификации; повысить заработную плату госслужащих; учредить систему административных судов.
Научно-практическая значимость исследования.
Междисциплинарный анализ государственной бюрократии, выявление условий и методов деятельности государственного аппарата, определение соотношения представительности и профессионализма в структуре государственной власти и принципы организации общественно-полезной бюрократии, несомненно, несут научную и практическую значимость. Проблема эффективности государственной бю-
рократии имеет прикладное значение для работающих в системе государственной службы, некоторые выводы могут быть использованы для разработки практических рекомендаций в данной области, в учебном процессе, в работе с кадрами государственной службы.
Апробация работы. Основные положения и выводы по исследуемой проблеме нашли отражение в материалах всероссийской, межрегиональной и республиканских научно-практических конференций: Дни науки социально-экономического факультета Казанского Государственного Технологического университета 2002г.; межрегиональной научно-практической конференции «Гражданское общество, государственная власть и местное самоуправление» (2001 г.); всероссийской научно-практической конференции «Становление гражданского общества и демократической политической системы в Российской Федерации» (2002г.); в Вестнике ТИСБИ (2003г.).
Структура работы: определяется логикой исследования и состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы и 7 приложений. Библиографический список включает 176 наименований. Объем диссертации 194 страницы компьютерного текста, объем приложений - 32 страницы.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
Во введении обосновывается актуальность темы, рассматривается степень ее разработанности, формулируются цель и задачи исследования, определяются объект и предмет, излагаются теоретико-методологические основы и методы исследования, характеризуется источниковая и эмпирическая база исследования, раскрываются научная новизна и практическая значимость работы, излагаются положения, выносимые на защиту, и апробация результатов исследования.
В первой главе «ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ИЗУЧЕНИЯ БЮРОКРАТИИ» выделяются исходные понятия, исследуются основные подходы, определяется методологическая база для изучения государственной бюрократии. Первая глава состоит из трех параграфов.
В первом параграфе «Бюрократия как социально-политический феномен» дан междисциплинарный анализ определения понятия «бюрократия». В результате теоретического осмысления множества
трактовок понятия «бюрократия» был сделан вывод о необходимости собственной интерпретации данного понятия в соответствии с целями данного исследования. Поэтому в работе под государственной бюрократией понимаются должностные лица в системе государственной службы, обладающие определенным рангом в иерархии государственных должностей и имеющие право совершать в пределах своей компетенции властные действия.
Проводится граница между понятиями «бюрократия» и «бюрократизм». Если первое слово служит для обозначения определенной организации, системы работы аппарата управления («рациональная бюрократия»), то второе понятие применяется в негативном смысле как групповая монополия управляющих на функции управления и средства власти («иррациональная бюрократия»).
Во втором параграфе «Основные концепции бюрократии» рассмотрены основные теории и концепции бюрократии. В первой части параграфа дан сравнительный анализ двух основных теорий бюрократии: теории «рациональной бюрократии» М.Вебера и критической теории бюрократии К.Маркса.
К.Маркс рассматривал бюрократию как «организм — паразит», принципиально не способный сыграть какую либо положительную роль в жизни общества, как орудие управления и подчинения в рамках господствующего класса, выполняющее функцию сохранения политической власти класса буржуазии.
Теория Вебера концентрируется на анализе внутренней структуры бюрократии, принципов построения бюрократической организации. По Веберу, бюрократический аппарат наиболее эффективный аппарат управления.
Во второй части параграфа приводятся современные теории бюрократии. М.Вебер создал тот каркас, на котором основываются все последующие исследования бюрократии, в том числе теория «правления профессиональных чиновников», теория «формальной организации». К.Маркс также имеет своих последователей в этой области -это теории «менеджеральной революции», «нового класса», мерито-кратии. К современным концепциям бюрократии относятся: теория политических систем, которая обращает особое внимание на место бюрократии в принятии государственных решений; теория «гражданского общества» которая во главу угла ставит вопросы подотчетности и ответственности бюрократии и политическая экономия, кото-
рая фиксируется на исследовании принципа финансирования бюрократических структур. Отдельные подходы не в состоянии раскрыть всех характерных черт, присущих данному феномену. Приведенный обзор существующих методологических подходов к анализу феномена бюрократии свидетельствует о том, что различия в описании этого явления зависят в первую очередь от того, какое именно отличительное свойство бюрократии становиться на первый план.
В третьем параграфе «Организация управления и деятельность государственной бюрократии в зарубежных странах» рассмотрены основные модели государственной службы зарубежом; выявлены присущие им черты и обусловлена необходимость внедрения оптимальной для российских условий модели.
Анализ международного опыта показал, что при всем многообразии в мире существуют две ярко выраженные системы государственной службы - карьерная, действующая в таких странах как Франция, Германия, Япония, и других, а также позиционная, которая принята в Великобритании, США и Канаде и других странах. Отличительными чертами карьерной системы являются - поступление путем сдачи конкурсных экзаменов на самые низшие должности государственной службы, пожизненное назначение на должности, карьерный рост внутри службы, высокий уровень профессионализма, целенаправленное обучение кадров, консерватизм и бюрократическая иерархия. Для позиционной системы характерны - конкурсный отбор при приеме и продвижении по службе на любые должности, кроме политических, значительная мобильность, контрактная форма приема, высокий сервис обслуживания, определенная нестабильность в карьере, и то, что большое значение уделяется изучению управления человеческими ресурсами.
Во второй главе «ГОСУДАРСТВЕННАЯ БЮРОКРАТИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» рассмотрена внешняя среда государственной бюрократии, дан исторический анализ российской бюрократии, оценка эффективности функционирования современной бюрократии, а также проведен анализ законодательных актов РФ. Вторая глава состоит из двух параграфов.
В первом параграфе «Современное состояние государственной бюрократии в России» исследована государственная бюрократия на федеральном уровне. Выявлены исторически сложившиеся негативные черты государственной бюрократии в России, проанализировано
отношение населения к деятельности бюрократии, на основе данных социологических анкетных опросов проведенных социологическим центром Российской академии государственной службы при Президенте РФ в 1999г., 2001г. и 2003 г., рассмотрены этапы проведения административной реформы, направленной на совершенствование системы государственной службы РФ.
Государственная бюрократия является объективно необходимой формой осуществления государственного управления, независимо от типа политического режима и формы государственного устройства.
Историческое наследие наложило значительный отпечаток на российский госаппарат. Традиционная ведущая роль государства во всех сферах общественной жизни, о которой говорилось выше, подразумевала значительное влияние государственной бюрократии в функционировании общественного организма. Централизация и концентрация властных полномочий, которыми всегда характеризовалась российская государственность, вне зависимости от политического режима, неизбежно приводила к локализации (термин М.Н.Афанасьева) властных полномочий вокруг определенных субъектов (силовых центров, структур) в общей системе государственной власти. Бюрократия, чиновничество и чиновники в России всегда были объектом самой ожесточенной (и далеко не всегда справедливой) критики. Бюрократия в России становилась символом некомпетентности, неповоротливости и низкой эффективности, оставаясь в то же время олицетворением могучей государственной машины, всепроникающей силы, подавляющей и унижающей человеческую личность.
Современное состояние государственной службы РФ характеризуется значительным количеством накопившихся проблем и противоречий, обусловленных становлением государственности РФ и возникновением гражданского общества, а также переходным состоянием экономики страны. В Федеральной программе "Реформирование государственной службы Российской Федерации" перечислены причины, которые не позволяют сохранять государственную службу в се нынешнем виде. В России фактически отсутствуют такие черты "рациональной" бюрократии в ее классическом понимании, как: осуществление всей внутриорганизационной деятельности на основе формальных, нормативно закрепленных процедур; подчинение закону; обезличенность в принятии решений; руководство общегосударственными интересами.
Граждане, как правило, ощущают себя беспомощными перед государственным аппаратом. Большинство опрошенного населения отмечает, во-первых, невозможность влияния на решения властей; во-вторых, незащищенность населения от административного произвола; в-третьих, неспособность административной системы страны эффективно оказывать государственные услуги обществу и отдельным гражданам.
Одним из этапов административной реформы стала попытка введения государственного, в силу отсутствия общественного, контроля над функционированием системы государственной власти с помощью создания Совета по борьбе с коррупцией при Президенте РФ.
Хотя структура государственной службы РФ в основном определена, эта структура не составляет целостную систему. Функционирование государственной службы осуществляется в качестве службы в отдельном государственном органе, как на федеральном, так и на уровне субъекта РФ. То, что работодателем для государственного служащего является не государство в целом в лице отдельного государственного органа, а сам государственный орган, приводит к местническому расколу государственной службы и потенциальному исполнению локальных (принятых отдельными органами власти, или же на уровне субъекта РФ) нормативных правовых актов в ущерб федеральным.
Во втором параграфе «Законодательные права и гарантии госу-" дарственных служащих РФ» проанализированы основные нормативные акты, которые регулируют отношения в сфере государственной службы и устанавливают правовой статус государственных служащих.
Впервые в РФ на законодательном уровне зафиксирована возможность проведения квалификационных экзаменов и конкурсов на замещение должностей, предусмотрены правовые и социальные гарантии, связанные со статусом государственного служащего. Дан юридический импульс формированию современной государственной службы, квалифицированному штату служащих системы органов государственного управления, иначе говоря, государственной бюрократии в современном понимании. Наряду с этим остается ряд негативных моментов, которые присутствуют в упоминаемом законе и которые отражают борьбу противоположных подходов к формированию
государственной бюрократии - корпоративистского и демократического в политической жизни Российской Федерации.
Негативные моменты состоят: в низкой оплате государственных служащих, которая не связана с эффективностью их работы и не сти-. мулирует увеличивать эту эффективность; отсутствии унификации основных гарантий государственных служащих различных видов и уровней государственной службы и в ряде случаев их декларативным характером; разрозненности элементов системы управления государственной службой РФ, вследствие отсутствия федеральных органов (федерального органа), обладающих функциями управления государственной службой РФ. Не эффективна кадровая политика, что приводит к отсутствию селекции кадрового резерва и работы с кадровым резервом; неупорядоченности внутренней организации государственной службы и регламентации деятельности государственного служащего.
В третьей главе «ГОСУДАРСТВЕННАЯ БЮРОКРАТИЯ РЕСПУБЛИКИ ТАТАРСТАН» проведен системный анализ государственной службы Республики Татарстан, который включил в себя 4 этапа:
1 этап — анализ состояния кадрового потенциала государственной службы на основе статистических показателей численности, социально-демографического состава, общего и профессионального образования государственных служащих на основе данных Департамента по делам государственных служащих РТ;
2 этап - анализ отношения СМИ республики к деятельности государственного аппарата, обеспечивающего исполнение функций государственной власти: определение объема и степени внимания с помощью контент-анализа региональных газет;
3 этап - оценка субъективной предрасположенности государственной бюрократии РТ к исполнению функций государственного управления: анализ отношения чиновников к своему статусу, к обязанностям по оказанию услуг гражданам и организациям, мотивов, правовых и нравственных регуляторах их служебного поведения;
4 этап - анализ законодательных актов Республики Татарстан регулирующих отношения в сфере государственной службы.
Третья глава состоит из трех параграфов.
В первом параграфе «Состояние, кадрового потенциала государственной службы РТ» проанализированы данные численности,
половозрастного состава, образования государственных служащих республики в динамике за последние 5 лет, а также соответствие данных показателей средним по Российской Федерации.
Государственный аппарат РТ многочислен. Татарстан числится среди лидеров российских регионов по числу государственных у ¡ре-ждений на душу населения. При этом 67% государственных служащих республики - женщины. Более 80% государственных служащих имеют высшее образование. Этот уровень за последние 5 лет повысился на 11%. Отмечается тенденция к омоложению кадров за последние 3 года - средний возраст государственного служащего республики составляет 41 год.
Во втором параграфе "Состояние и оценка эффективности государственной бюрократии в Республике Татарстан" содержатся анализ и обобщенные данные контент-аналитических исследований татарстанских СМИ, описывается тематическая специфика, характер и направленность информации, формирование СМИ образа государственного служащего, а также содержит подробный анализ анкетного социологического опроса государственных служащих республики, дается количественная и качественная оценка деятельности государственной бюрократии республики.
Отмечается, что деятельность государственной бюрократии региона довольно подробно рассматривается в СМИ республики. СМИ Республики Татарстан в половине материала представленного в республиканских изданиях, дают негативную оценку деятельности государственной бюрократии. При этом треть всего представленного материала содержит определенные негативные характеристики, и штампы, которые характеризуют бюрократию РТ.
Уровень престижности государственной службы республики, как профессиональной деятельности, довольно низок, что в принципе присуще государственной бюрократии Российской Федерации в целом. Отмечается рассогласованность структуры *и функций государственных органов республики, что влияет на их работу, проявляясь в неопределенности прав и обязанностей государственных служащих. Государственные служащие республики в своей деятельности руководствуются в основном указаниями непосредственного руководителя и частично должностными инструкциями. В ходе исследования выявлены основные качества, необходимые государственным служащим для выполнения должностных обязанностей, - компетент-
ность, аналитичность и системность мышления, знание дела. Непрофессионализм на государственной службе республики порождается бюрократическим подходом к кадрам и отсутствием научной системы работы. Государственной бюрократии присущи негативные черты - стремление использовать работу в личных целях и желание угодить начальству. Позитивным в работе государственных служащих республики является то, что они полностью удовлетворены условиями работы в государственных органах содержанием работы и морально-психологическим климатом в коллективе.
В третьем параграфе: «Законодательные основы государственной службы Республики Татарстан» дан анализ законодательных актов республики, выявлены основные изменения в государственной службе РТ в соответствии с принятым законом «О государственной службе РТ» от 16.01.03г. № Э-ЗР.
Этот закон направлен на усиление профессионализации государственный службы: предъявляет более жесткие требования к уровню образования государственных служащих и их стажу на государственной службе. В тоже время закон расширяет права, ответственность, а также систему гарантий государственного служащего. Теперь государственный служащий несет ответственность за действия и бездействие, ведущие к нарушению прав и интересов граждан. Государственная служба в Республике Татарстан должна стать бодее открытой, демократичной и профессиональной, поскольку государственный служащий - должностное лицо, которое выполняет государственное управление в соответствии с интересами народа.
Законодательство РТ соответствует федеральному, хотя если говорить о дополнительных требованиях и ограничениях, установленных для государственных служащих, а также предоставляемых им компенсациях и социальных гарантиях, их уровень далеко не соответствует тому, который необходим для формирования стабильного, высококвалифицированного и независимого государственного аппарата. В связи с этим действующее законодательство о государственной службе нуждается в дальнейшем совершенствовании.
В соответствии с Указом Президента РТ «О реформировании государственной гражданской службы Республики Татарстан» от 16.02.04г. №УП-106 в целях участия в реализации федеральной программы "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы) в 2004 - 2005 годах будет осуществлен
комплекс мероприятии, направленных на совершенствование правовых, организационных, финансовых и методических основ государственной гражданской службы Республики Татарстан.
В заключении подводятся итоги, формулируются основные выводы и ре сомендации, сделанные на основе диссертационного исследования, определяются перспективы исследования данной темы.
В приложении представлены программы эмпирических исследований, с описанием методов исследования и результаты прикладной части исследования.
Основные положения и результаты диссертационной работы отражены в следующих публикациях:
1. Бочкова О.А. Бюрократия в системе органов власти: тенденции развития и методы контроля // Дни науки социально-экономического факультета Казанского Государственного Технологического Университета: сборник материалов конференции молодых ученых, аспирантов и студентов. - Казань: КГТУ, 2002. - С. 185-187.
2. Бочкова О.А. Основные принципы функционирования аппарата префектуры «Казанский посад» // Гражданское общество, государственная власть и местное самоуправление: Материалы межрегиональной научно-практической конференции. - Казань: КГТУ, 2001.-С.201-204.
3. Бочкова О.А. Реформирование государственного управления в Российской Федерации // Вестник ТИСБИ 2004. №2. - Казань: Издательский дом ТИСБИ, 2004. - С. 120-128.
4. Бочкова О.А. Бюрократизм в государственном управлении РФ // Становление гражданского общества и демократической политической системы в РФ: Материалы межрегиональной научно-практической конференции. - Казань, 2002. - С. 67-70.
Заказ № _Тираж 80 экз.
Офсетная лаборатория КГТУ, 420015, г.Казань, ул. К.Маркса, 68
Оглавление научной работы автор диссертации — кандидата социологических наук Бочкова, Ольга Андреевна
ВВЕДЕНИЕ.
Глава I: ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ИЗУЧЕНИЯ БЮРОКРАТИИ.
1.1 Бюрократия как социально-политический феномен.
1.2 Основные концепции бюрократии.
1.2.1 Бюрократия в работах К. Маркса и М. Вебера: понятие и сравнительный анализ.
1.2.2 Современные теории бюрократии.
1.3 Организация управления и деятельность государственной бюрократии в зарубежных странах.
Глава II: ГОСУДАРСТВЕННАЯ БЮРОКРАТИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.
2.1 Современное состояние государственной бюрократии в России.
2.2 Законодательные права и гарантии государственных служащих Российской Федерации.
Глава III: ГОСУДАРСТВЕННАЯ БЮРОКРАТИЯ РЕСПУБЛИКИ ТАТАРСТАН.
3.1 Состояние кадрового потенциала государственной службы РТ.
3.2 Состояние и оценка эффективности деятельности государственной бюрократии РТ.
3.3. Законодательные основы государственной службы Республики Татарстан.
Введение диссертации2004 год, автореферат по социологии, Бочкова, Ольга Андреевна
Актуальность темы исследования.
Актуальность исследования проблем бюрократии с течением времени не только не снижается, а неуклонно возрастает. Государственная бюрократия призвана выполнять функцию посредника во властных отношениях между государством и населением. В условиях переживаемого Россией процесса кардинальных изменений во всех сферах жизни общества особенно важно понять формы и степень воздействия бюрократии на общественные процессы. Только сильная власть, принимающая разумные решения и способная обеспечить своевременное и полное их исполнение, в состоянии реализовать свое предназначение и выполнить свои обязанности перед обществом. Профессионально подготовленный аппарат необходим каждому органу власти с учетом специфики его функций. Без него не может осуществляться государственное управление. Низкий престиж профессии чиновника, отсутствие достаточно эффективного механизма материального стимулирования его труда, социальной защиты, существенно мешают поднять государственное управление на качественно новый уровень. Между тем эффективность и качество деятельности государственной бюрократии является одним из решающих факторов выхода России из состояния системного кризиса. Особое значение имеет профессионализм государственной службы субъектов Федерации, которая является относительно самостоятельным институтом государственного управления.
Анализ деятельности государственной бюрократии, к сожалению, свидетельствуют не о повышении, а снижении профессионализма государственных служащих. При этом состояние государственной службы на данном уровне, ее особенности и специфика, качество профессионализма государственной бюрократии, проблемы управления профессионально-личностным развитием исследованы явно недостаточно. Стало очевидным, что в мероприятиях по совершенствованию государственной службы слабо учитываются социологический и структурно-функциональный подходы, не выявляются взаимосвязи потребностей социального управления, функций и структур государственных органов, не принимаются во внимание новые квалификационные требования при оценке работы государственной бюрократии.
Актуальность темы исследования обусловлена необходимостью научного анализа функционирования государственной бюрократии на федеральном и региональном (на примере Республики Татарстан) уровне, выявления тенденций ее развития, оценки происходящих в государственном управлении процессов, важностью изучения зарубежного опыта функционирования государственной бюрократии, использования методов работы ее в условиях России, необходимостью анализа законодательной базы в области государственной службы РФ и РТ.
Степень изученности темы.
Изучение бюрократии как социально-политического явления всегда было сопряжено с многочисленными сложностями: прежде всего аморфностью самого объекта исследования, так как существуют десятки различных, подчас противоречащих друг другу определений бюрократии. За приблизительно полтора столетия с момента появления первых работ, специальным объектом исследований которых стала бюрократия, было опубликовано значительное количество трудов различных авторов. Бюрократия рассматривалась и рассматривается с различных подходов и точек зрения. Немецкий философ Г. Гегель в работе «Философия права» дал обстоятельный анализ чиновничества, его сущности, структур и функций. С точки зрения Гегеля, только государство является носителем всеобщего интереса в отличие от частных и особых интересов отдельных граждан и всех социальных институтов общества. Государственная бюрократия характеризуется Гегелем как главная властвующая составная часть общества, где сосредоточены государственное сознание, образование и профессионализм.
В работах А. де Токвиля и Дж.Миля бюрократия сразу же стала объектом критики. 1 Дж. Миль в своих работах противопоставлял бюрократию и парламентскую демократию как два противоположных типа политической системы. Несмотря на преимущество опыта и четко установленных правил, бюрократия уступала парламентской демократии в том, что касалось возможностей проявления индивидуальной инициативы, так как рутинный характер бюрократического управления препятствовал развитию качеств выдающейся личности.
К.Маркс также дал критическую оценку бюрократии. Марксистская концепция получила дальнейшую разработку в трудах В.И. Ленина, который характеризует бюрократию как «паразит на теле буржуазного общества, паразит, порожденный внутренними противоречиями, которые это общество раздирают. .»2.
Несомненной заслугой марксистского анализа является то, что он сделал бюрократию эмпирически осязаемым явлением и представил ее описание, которое не утратило своей актуальности до сих пор. Однако подход Маркса и его последователей, определяя бюрократию как буржуазно-классовое явление и давая довольно точное описание ее черт, не проясняет глубинной природы бюрократии.
Традиция позитивной оценки бюрократии связана с именем М.Вебера. М. Вебер впервые представил проблематику бюрократии системно, став основоположником многих современных концепций. М.Вебер выделил основные признаки, которые составляют идеальный, чистый и рациональный тип бюрократии - наилучшей из всех возможных форм организации.
В рамках веберовской парадигмы возникли новые теории бюрократии. Среди представителей этого подхода можно назвать В.Вильсона, Р.Мертона, П.Блау, Т. Парсонса, и др.3 Последователи М.Вебера постепенно отходят от См.: Токвиль А. Демократия в Америке. - М., 1992.
2 Ленин В.И. Полное собрание сочинений. T.33. С.30.
3См.: М.Вебер. Избранные произведения. М., 1990; Мертон Р. Явные и латентные функции // Американская социологическая мысль: Тексты. - М., 1994; Мертон Р. Социальная структура и аномия // Социологические рациональной модели бюрократии и обращаются к исследованию ценностной составляющей деятельности бюрократической организации, в которой поиск условий эффективности осуществляется в области неформальных отношений внутри самих организаций и во взаимодействии с социальной средой. Оригинальную интерпретацию дисфункциональных аспектов бюрократической организации представил М.Крозье1.
Марксистская концепция также оказала влияние на формирование ряда теорий: Дж.Бернхэма, М.Джиласа, М.С.Восленского.2 Их идеи предполагали, что политическая бюрократия («новый класс», «номенклатура») обладает собственностью на средства производства, которая проявляется в ее исключительном праве распоряжаться национализированным имуществом.
Проблемой политизации бюрократии занимались Ф.Риггс, Ж.-JI. Кермон.3 Институциональное направление исследования бюрократии (Т. Веблен, П.
Эванс, К. Поланьи) в значительной мере сосредотачивает внимание на объяснении неэффективного характера деятельности бюрократии в широком социальном контексте. Бюрократия рассматривается как посредник между технологиями и культурными традициями.
Исследования отечественных авторов последних лет были посвящены рассмотрению бюрократии с позиции нескольких наиболее известных западных концепций и критическому анализу недостатков российского государственного аппарата. Можно отметить исследования В.П. Макаренко, А.Г. Левинсона, A.M. Миграняна, А.Ф. Зверева, А. Кортунова, М.Н. Афанасьева, П.П. Гайденко, В.Г. Смолькова, Ю.Н. Давыдова, Ю.А. Леваду4 и исследования. - 1992. - № 2-4; Блау П. Исследования формальных организаций // Американская социология: перспективы, проблемы, методы. - М., 1972; Парсонс Т. Система современных обществ. - М., 1997.
1 См.: Crozier М. The Bureaucratic Phenomenon. - L., 1964.
2 См.: Джиллас М. Лицо тоталитаризма. - М., 1992.; Burnham J. The Managerial Revolution. - New York, 1941.; Восленский M.C. Номенклатура. Господствующий класс Советского Союза. - М., 1991.
3 См.: Риггс Ф. Бюрократия и конституция // Социологические исследования. - 1994. - №4.; Кермон Ж.-Л. Политизация государственной администрации или бюрократизация политики? // Политическая наука. Элиты в сравнительно-исторической перспективе. -М., 1998.
4 См.: Макаренко В.П. Вера, власть и бюрократия (критика социологии М.Вебера). - Р/н/Д., 1998; Макаренко В.П. Анализ бюрократии классово-антагонистического общества в ранних работах Карла Маркса. (Очерки проблематики и методологии исследования). - Р/н/Д., 1985; Афанасьев М.Н. Государев двор или гражданская служба? (российское чиновничество на распутье) // Полис. - 1995. - №6; Смольков В.Г. Бюрократизм // Социологические исследования. -1999. - №2; Гайденко П.П., Давыдов Ю.Н. Проблема бюрократии у Вебера // Вопросы философии. - 1991. - №3; Левинсон А.Г. Термин «бюрократия» в российских контекстах // Вопросы философии. - 1994. - №7-8; Левада Ю.А. др. В их трудах основное внимание уделяется государственной службе как социальному институту общества, протекающим в государственном аппарате процессам и возникающим при этом социальным связям. В работах В.П. Макаренко сделан основательный и глубокий критический анализ веберовской концепции государственной бюрократии, что позволяет творчески осмыслить наследие М. Вебера и возможность его использования в современной России. Аспекты реформирования российской государственной бюрократии и адаптации к новым историческим условиям как части элиты исследовали А.В. Оболонский, A.M. Орехов, С.П. Перегудов1.
Эффективность государственной бюрократии исследуется в общем русле проблем эффективности государственной власти и государственного управления в связи с возникновением необходимости реформирования государственного аппарата управления и поиска эффективных технологий социального управления. Наиболее весомый вклад в исследования данных проблем внесен: Г.В. Атаманчуком, С.А. Кислициным, О.А. Крыштановской . Несмотря на это, вопросы формирования эффективности государственной власти и бюрократии, их функционирования по-прежнему остаются в центре внимания исследователей и работников государственной службы. Они всегда весьма актуальны и значимы, нуждаются в творческой разработке.
Практически отсутствуют публикации, в которых были бы представлены характеристики идеальной для российских условий модели бюрократии, частные принципы, и практические рекомендации по совершенствованию отечественного государственного аппарата всех уровней. Особую группу составляют работы, посвященные анализу деятельности государственной
Статьи по социологии. - М., 1993; Мигранян А. Достаточность классической теории // МЭМО. - 1989. - №2; Мигранян А. Механизмы торможения в политической системе и пути его преодоления // Иного не дано. - М, 1998; Кортунов А. Проблемы трансформации методологии изучения посткоммунистической бюрократии в России // На путях политической трансформации. - М., J997; Зверев А.Ф. Бюрократия в зеркале социологии // Государство и право. - 1992. -№8; Зверев А.Ф. Теория бюрократии: от М.Вебера к Л. фон Мизесу // Советское право и государство. - 1992. - №1. ' См.: Оболонский А.В. Бюрократия и бюрократизм: к теории вопроса // Государство и право. - 1993. - №12; Оболонский А.В. Бюрократия и государство. - М., 1996; Оболонский А.В. Реформа Российской государственной службы: концепция и стратегия // OHC. - 1998. - №3; Орехов A.M. Бюрократия: от традиционного общества к информационному // Социально-политический журнал. - 1996. - №6; Перегудов С.П. Новый российский корпоратизм: демократический или бюрократический?// Полис. - 1997. -№2.
2 См.: Крыштановская О.В. Трансформация российской номенклатуры в новую российскую элиту // ОНС. - 1995. - №1; Атаманчук Г.В. Управление-социальная ценность и эффективность. - М., 1995. бюрократии в регионах, и в частности в Республике Татарстан. Можно выделить следующих авторов: А.А. Жабрева, Г.П. Зинченко, Б.Х. Зиннурова, Р.А. Мусаева, З.С. Гафаров, С.А. Иванову и др1.
Важную роль в научном осмыслении темы сыграли работы ученых, специализирующихся в вопросах социального управления и становления государственной службы Российской Федерации. В тоже время, на наш взгляд современный этап становления государственной службы, ключевым звеном которого является государственная бюрократия, характер и перспективы ее развития объективно требуют обстоятельных социологических исследований, раскрывающих ее внутреннюю сущность, основные признаки и характерные черты.
Таким образом, явно недостаточная изученность современной государственной бюрократии, настоятельная необходимость в глубоком, комплексном социологическом анализе данной проблемы предопределили выбор темы, объекта и предмета исследования, его целей и задач.
Цель исследования: определение места и роли бюрократии в системе органов государственной власти на федеральном и региональном уровне, выявление противоречий, возникших при реализации ею функций управления.
Задачи исследования:
• рассмотреть основные теоретико-концептуальные подходы к исследованию бюрократии;
• определить понятие «государственная бюрократия» применительно к современным российским условиям;
• выделить современные негативные тенденции в работе российского бюрократического аппарата;
1 См.: Жабрев А.А. Становление государственной службы субъекта РФ: социальные и организационно-управленческие основы.: Дис.канд. социол. наук. - М, 1997; Гафаров З.С., Иванова С.А., Шайхатдинов В.Ш. Правовое регулирование труда и социальной защиты государственных служащих субъектов РФ.- Екатеринбург, 1998; Зинченко Г.П. Госслужащие региона: состав и социальные особенности // Социологические исследования. - 1999. - №2; Мусаев Р.А. Актуальные проблемы подготовки кадров госслужащих // Гражданское общество, государственная власть и местное самоуправление: Мат. конф. - Казань, 2001; Зиннуров Б.Х. Основные направления кадровой политики в области государственной службы в PT на современном этапе // Государственное и муниципальное управление: история, теория и практика: Мат. конф. - Казань, 2002.
• изучить и обобщить состояние и деятельность государственной бюрократии за рубежом; обосновать возможности его использования в России;
• проанализировать нормативно-правовые акты, определяющие функционирование государственной службы в Российской Федерации и Республике Татарстан;
• проанализировать принципы бюрократической организации региональных органов государственной власти на примере Республике Татарстан, дать оценку государственного аппарата Республики Татарстан с точки зрения его количественных и качественных характеристик.
Объект исследования: феномен бюрократии в системе государственных органов власти.
Предмет исследования: государственная бюрократия в Российской Федерации и Республике Татарстан, состояние аппарата государственной службы в Республике Татарстан.
Теоретическую и методологическую основу исследования составили труды крупнейших отечественных и зарубежных ученых в области социологии, права и политологии, их концепции и выводы, а также результаты исследований современных ученых, специально изучающих вопросы государственной бюрократии. Автор опирался на следующие основные концепции и теории:
- теорию «рациональной бюрократии» М.Вебера, а также вытекающие из нее — концепцию «правления профессиональных чиновников» (Г.Моска), теорию «формальной организации» (Р.Мертон, Ф.Слезник, П.Блау);
- критическую концепцию бюрократии К.Маркса, а также концепции «менеджеральной революции» Д.Бернхема и «нового класса» М.Джиласа.
В процессе изучения проблем автор использовал междисциплинарный, структурно-функциональный и системный подходы к исследованию бюрократии, принципы объективизма, преемственности и противоречивости. Исследование опирается также на методы сравнительного исторического и социологического анализа, статистический метод, методы вторичного социологического анализа, анкетного опроса, анализа законодательных актов.
Источниковую и эмпирическую базу диссертационной работы составили нормативно-правовые акты РФ и РТ в области деятельности государственной службы; данные государственной и ведомственной статистики; данные социологических исследований, проведенных социологическим центром Российской академии государственной службы при Президенте РФ в октябре 2003г. по регионам Российской Федерации; результаты контент-анализа 3 региональных газет, проведенного автором (исследовались публикации газет «Республика Татарстан», «Вечерняя Казань» и «Время и деньги» в период с января по декабрь 2003г.), с помощью которого определен уровень оценки населением РТ деятельности государственной бюрократии.
Эмпирическую базу диссертации составили также результаты социологического анкетного опроса государственных служащих Республики Татарстан, проведенных автором в апреле 2003г. выборочная совокупность составила 300 чел.
Научная новизна исследования.
Научная новизна диссертации состоит в исходной постановке и осуществлении социологического анализа проблемы. В предшествующих настоящему исследованию работах в основном концентрируется внимание на отдельных проблемах и способах их решения. В данной работе автор стремился, представить целостную картину функционирования государственной бюрократии в органах власти Российской Федерации и Республики Татарстан. Научная новизна состоит в том, что в диссертации:
• дана авторская интерпретация понятия «государственная бюрократия»;
• выявлены аспекты основных теоретико-методологических подходов к изучению бюрократии, осуществлен междисциплинарный анализ феномена бюрократии, как комплексного явления и необходимой формы осуществления государственного управления;
• теоретически обоснованы возможности применения позитивного зарубежного опыта в сфере государственной службы в соответствии с особенностями условий современного российского общества;
• выявлены специфические функции и дисфункции в деятельности государственной бюрократии на федеральном уровне и уровне субъекта федерации;
• впервые проведен системный анализ государственной бюрократии Республики Татарстан; эмпирическим путем выявлены и проанализированы особенности функционирования государственной бюрократии РТ, показана степень их соответствия общепризнанным критериям «рациональной бюрократии», а также потребностям общества; дана оценка уровню престижности государственной службы РТ как профессиональной деятельности;
• выявлены основные принципы законодательного регулирования государственной бюрократии РТ и определена степень их соответствия федеральному законодательству.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Бюрократия, являясь сложным и многоаспектным явлением, затрагивающим различные стороны жизни общества, неизбежно нуждается в междисциплинарном анализе. В результате проведенного исследования различных подходов к изучению бюрократии, автором дано следующее определение государственной бюрократии, которое соответствует целям исследования: государственная бюрократия - это должностные лица в системе государственной службы, обладающие определенным рангом в иерархии государственных должностей и имеющие право совершать в пределах своей компетенции властные действия.
2. Государственная бюрократия в Российской Федерации, и в Республике Татарстан в частности, характеризуется многочисленными негативными чертами, причины которых отчасти кроются в историческом прошлом. Коррупция, широкое распространение неформальных связей, формализм, волокита, непрофессионализм значительной части государственных служащих России свидетельствуют о том, что характеристики веберовской модели не применимы к российскому бюрократическому аппарату.
3. Нынешнее положение государственных служащих РФ характеризуется нестабильностью, связанной, прежде всего, с постоянными реорганизациями структуры и перманентными сокращениями штатов государственных органов, относительно низкой оплатой труда по сравнению с коммерческими организациями. Государственная служба в Российской Федерации не является престижным занятием. Современный кадровый корпус государственных служащих сформирован под воздействием ряда субъективных факторов, обусловленных отсутствием четкой и законодательно закрепленной целостной региональной кадровой политики. Основными принципами формирования кадров государственной службы РТ являются: преемственность в осуществлении кадровых назначений по принципу личной преданности вышестоящему руководству, родства, землячества, использование вместо конкурсного отбора методов назначения по усмотрению руководства.
4. При исследовании кадрового состава государственной службы республики выявлено слабое влияние основных мотиваторов трудовой деятельности, таких как материальное вознаграждение и перспективы карьерного роста. Основными факторами, мотивирующими деятельность государственного служащего, являются: гарантия постоянной работы и стремление реализовать свои профессиональные качества. Возможности карьерного роста госслужащих республики низки. На продвижение по службе в основном влияют профессионализм государственного служащего и хорошие отношения с начальством. Большинству государственных служащих республики свойственно стремление использовать работу в личных целях, безразличие и желание угодить начальству.
5. Для совершенствования государственной службы необходимо использовать зарубежный опыт с учетом национальных традиций. Для России наиболее оптимален вариант создания рациональной бюрократии карьерной модели. Такой вариант позволит сохранить элементы преемственности и стабильности на российской государственной службе. При реформировании государственной службы необходимо учитывать, что государственная бюрократия не должна опережать реальное состояние общественных отношений и уровень развития общества, которым она призвана руководить.
6. Для создания рациональной бюрократии необходимо: законодательно закрепить процедурные основы деятельности государственной бюрократии; ввести конкурсную систему отбора кадров для государственной службы и систему экзаменов для контроля соответствия государственного служащего занимаемой должности; увеличить возможности для должностного роста государственных служащих по результатам экзаменов и аттестаций, усилить стимулы повышения их образовательного уровня и квалификации; повысить заработную плату госслужащих; учредить систему административных судов.
Научно-практическая значимость исследования.
Междисциплинарный анализ государственной бюрократии, выявление условий и методов деятельности государственного аппарата, определение соотношения представительности и профессионализма в структуре государственной власти и принципы организации общественно-полезной бюрократии, несомненно, несут научную и практическую значимость. Проблема эффективности государственной бюрократии имеет прикладное значение для работающих в системе государственной службы, некоторые выводы могут быть использованы для разработки практических рекомендаций в данной области, в учебном процессе, в работе с кадрами государственной службы.
Апробация работы. Основные положения и выводы по исследуемой проблеме нашли отражение в материалах межрегиональных и республиканских научно-практических конференций: Дни науки социально-экономического факультета Казанского Государственного Технологического университета 2002г.; межрегиональных научно-практических конференций: «Гражданское общество, государственная власть и местное самоуправление» (2001 г.), «Становление гражданского общества и демократической политической системы в Российской Федерации» (2002г.); в Вестнике ТИСБИ (2003г.).
Структура работы: определяется логикой исследования и состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы и 7 приложений.
Заключение научной работыдиссертация на тему "Государственная бюрократия в системе органов управления"
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Бюрократия, являясь сложным и многоаспектным явлением, затрагивающим различные стороны жизни общества, неизбежно будет нуждаться в междисциплинарном анализе. Отдельные подходы не в состоянии раскрыть всех характерных черт, присущих данному феномену. Приведенный выше далеко не полный обзор существующих методологических подходов к анализу явления бюрократии свидетельствует о том, что различия в описании этого явления зависят в первую очередь от того, какое именно отличительное свойство бюрократии становиться на первый план.
Выделяют четыре основные концепции бюрократии: веберовскую, марксисткую, Имперскую («Восточную») и реалистическую (современную). К.Маркс рассматривал бюрократию как «организм - паразит», принципиально не способный сыграть какую либо положительную роль в жизни общества, как орудие управления и подчинения в рамках господствующего класса, выполняющее функцию сохранения политической власти класса буржуазии.
Теория Вебера концентрируется на анализе внутренней структуры бюрократии, принципов построения бюрократической организации. По Веберу, бюрократический аппарат наиболее эффективный аппарат управления. Идеальный тип бюрократии включает следующие свойства: управленческая деятельность осуществляется постоянно; установлена сфера власти и компетенции каждого уровня и индивида в аппарате управления; иерархия образует основной принцип контроля за чиновником; последний отделен от собственности на средства управления, а должность отделена от индивида, выполняющего административные функции; управленческая деятельность становится особой профессией; существует система образования по подготовке чиновников; управленческие функции документируются; в управлении господствует принцип безличности.
М.Вебер создал тот каркас, на котором основываются все последующие исследования в этой области бюрократии. Основные теории - «Правление профессиональных чиновников», теории «формальной организации». К.Маркс также имеет своих последователей в этой области — основные теории это- концепция «менеджеральной революции», «нового класса», меритократии. Оригинальная интерпретация дисфункциональных аспектов работы бюрократических организаций содержится в трудах известного французского социолога М. Крозье. Оригинальность подхода М; Крозье состояла в том, что в дисфункциях бюрократии он увидел не отклонение, а конституирующее свойство в функционировании современных бюрократических организаций, их "латентную функцию". Как это ни парадоксально выглядит на первый взгляд, но именно дисфункции, как указывал французский социолог, сохраняют и усиливают бюрократию:
Современные теории бюрократии: теория политических систем, которая обращает особое внимание на места бюрократии в принятии государственных решений; теория «гражданского общества» которая во главу угла ставит вопросы подотчетности и ответственности бюрократии и политическая экономия, которая фиксируется на исследовании принципа финансирования бюрократических структур.
Анализ международного опыта показал, что при всем многообразии, в мире существуют две ярко выраженные системы государственной службы -карьерная, действующая в таких странах как Франция, Германия, Япония, и других, а также позиционная, которая принята в Великобритании, США и Канаде и других странах. Отличительными чертами карьерной системы являются - поступление путем сдачи конкурсных экзаменов на самые низшие должности государственной службы, пожизненное назначение на должности (кроме политических), карьерный рост внутри службы, высокий уровень профессионализма, целенаправленное обучение кадров, консерватизм и бюрократическая иерархия. Для позиционной системы характерны -конкурсный отбор при приеме и продвижении по службе на любые должности, кроме политических, значительная мобильность, контрактная форма приема, как в частном секторе, высокий сервис обслуживания, определенная нестабильность в карьере, и то, что большое значение уделяется изучению управления человеческими ресурсами.
Историческое наследие наложило значительный отпечаток на российский госаппарат. Традиционная ведущая роль государства во всех сферах общественной жизни, о которой говорилось выше, подразумевала значительное влияние государственной бюрократии в функционировании общественного организма. Централизация и концентрация властных полномочий, которыми всегда характеризовалась российская государственность, вне зависимости от политического режима общества, неизбежно приводила к локализации властных полномочий вокруг определенных субъектов (силовых центров, структур) в общей системе государственной власти. Бюрократия в России становилась символом некомпетентности, неповоротливости и низкой эффективности, оставаясь в то же время олицетворение могучей государственной машины, всепроникающей силы, подавляющей и унижающей человеческую личность.
Современное состояние государственной службы РФ характеризуется значительным количеством накопившихся проблем и противоречий. Хотя структура государственной службы РФ в основном определена, эта структура не составляет целостную систему. Функционирование государственной службы осуществляется в качестве службы в отдельном государственном органе, как на федеральном, так и на уровне субъекта РФ. То, что работодателем для государственного служащего является не государство в целом в лице отдельного государственного органа, а сам государственный орган, приводит к местническому расколу государственной службы и потенциальному исполнению локальных (принятых отдельными органами власти, или же на уровне субъекта РФ) нормативных правовых актов в ущерб федеральным.
Отсутствует система законодательного регулирования (рамочное регулирование) для различных видов государственной службы, а также для субъектов РФ. На законодательном уровне зафиксирована возможность проведения квалифицированных экзаменов и конкурсов на замещение должностей, предусмотрены правовые и социальные гарантии, связанные со статусом государственного служащего. Дан юридический импульс формированию современной государственной службы, квалифицированному штату служащих системы органов государственного управления, иначе говоря, государственной бюрократии в современном мировом понимании.
Неэффективна государственная кадровая политика в государственной службе, что выражается в: высокой текучести кадров, в частности вследствие частных изменений структуры органов исполнительной власти, отсутствии механизма перевода государственного служащего из одного вида службы в другой с сохранением статуса; недостаточном уровне профессионализма государственных служащих и несовершенной системе их профессиональной подготовки, переподготовки и повышении квалификации кадров; несоответствии материального обеспечения законодательным ограничениям и ответственности, возлагаемой на них. В особенности, оплата (денежное содержание) государственных служащих не связаны с эффективностью их работы и не стимулирует увеличивать эту эффективность; неполноте статуса государственных служащих отдельных видов государственной службы; отсутствии унификации основных гарантий государственных служащих различных видов и уровней государственной службы и в ряде случаев их декларативным характером; разрозненности элементов системы управления государственной службой РФ, вследствие отсутствия федеральных органов (федерального органа), обладающих функциями управления государственной службой РФ.
Деятельность государственной бюрократии региона довольно подробно рассматривается в СМИ республики. СМИ Республики Татарстан (авторы редакций, эксперты и рядовые жители) дают в основном негативную оценку деятельности государственной бюрократии республики - это отражено в половине всего материала. При этом в каждой третьей статье бюрократию характеризуют определенные негативные характеристики, и штампы.
Анализ субъективной предрасположенности государственной бюрократии республики показал: рассогласованность структуры и функций государственных органов, что влияет на работу государственных органов, проявляясь в неопределенности прав и обязанностей государственных служащих; основными факторами, мотивирующими деятельность государственного служащего являются: гарантия постоянной работы и стремление реализовать свои профессиональные качества; в своей деятельности государственные служащие республики руководствуются в основном указаниями непосредственного руководителя и частично должностными инструкциями; основными факторами влияющими на продвижение по службе являются высокий профессионализм и хорошие отношения с начальством; при поступлении на государственную службу основное значение имеет: рекомендации властных структур и резерв кадров на выдвижение; основными качествами необходимыми для выполнения должностных обязанностей являются: компетентность, аналитичность и системность мышления и знание дела; непрофессионализм на государственной службе республики порождается — бюрократическим подходом к кадрам и отсутствием научной системы работы; большинству государственных служащих республики свойственно стремление использовать работу в личных целях и желание угодить начальству; государственных служащих республики удовлетворяют следующие условия работы в государственных органах: это содержание работы и морально-психологический климат в коллективе.
Список научной литературыБочкова, Ольга Андреевна, диссертация по теме "Социология управления"
1. Конституция Российской Федерации. -М.: Юрид. лит., 1993.
2. Об основах государственной службы РФ: Федеральный закон №119-ФЗ от 31 июля 1995 г. // Собрание законодательства РФ, 1995, №31, ст.2990.
3. О системе государственной службы РФ: Федеральный закон от 27.05.03г. № 58-ФЗ // http:www.consultant.ru
4. О Совете при Президенте РФ по борьбе с коррупцией: Указ Президента РФ № 1384 от 24.11,03г. // http:www.consultant.ru
5. О государственной службе РТ: Закон РТ от 16.01.03г. № З-ЗРТ // http:www.consultant.ru
6. Государственная служба в странах основных правовых систем мира: Нормативные акты / Под ред. А.А.Демина. М.: Готика, 2001.
7. Государственная служба: Сборник нормативных документов. 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Дело, 2003. - 408с.
8. Комментарий к Федеральному закону «Об основах государственной службы Российской Федерации» и законодательству о государственной службе зарубежных государств / Отв. ред. Л.А.Окуньков. М.: Контракт; ИНФРА-М, 1998.-368 с.
9. Сборник нормативных правовых документов по реализации Закона Республики Татарстан "О государственной службе". Казань, 20001. ЛИТЕРАТУРА
10. Ю.Александрова А.А. Государственная служба: вопросы правового регулирования // Экономика здравоохранения. 2001. - № 4/5. - С.52-63.
11. П.Амиров К.Ф. Административное право: Метод, указания. Казань: КГТУ, 1999.-52 с.
12. Андреев С.С. Политические системы и политическая организация общества // Социально-политические науки. 1992. - №9. - С.23-34.
13. Арон Р. Этапы развития социологической мысли. М., 1993.
14. Архангельская Н. Стеклянный потолок // Эксперт. 2003. - №8. - С.60
15. Архипова Т.Г., Румянцева М.Ф., Сенин А.С. История государственной службы в России XVIII XX века. - М.: РГГУ, 2000. - 230 с.
16. Атаманчук Г.В. Методологические предпосылки концепции государственной службы РФ // Государственная служба РФ: первые шаги и перспективы. М.: РАГС, 1997.
17. Атаманчук Г.В. Управление социальная ценность и эффективность. -М., 1995.-328с.
18. Афанасьев В.Г. Системность и общество. М., 1980. - 435с.
19. Афанасьев М.Н. Государев двор или гражданская служба?: Российское чиновничество на распутье // Полис. 1995. - №6. - С.67-80.
20. Афанасьев М.Н. Клиентализм и российская государственность. М., 1997.-365с.
21. Ахметзянов Р.Х., Васильев Г.И. Развитие системы подготовки государственных служащих России: проблемы и перспективы // Гражданское общество, государственная власть и местное самоуправление: Мат.конф. -Казань, 2001. С.273-275.
22. Барзилов С.И. Чернышев А.Г. Провинция: плоды реформ // Свободная мысль. 2002. - №4. - С.40-48.
23. Барзунова Е.А. Социологические концепции легитимности власти Т. Парсонса и М. Вебера: сравнительный анализ // Социологические исследования. 1994. - №7. С.98-102.
24. Бахрах Д.Н. Государственная и муниципальная служба. Екатеринбург, 1993.
25. Битем Д. Бюрократия // Социологический журнал. 1997. - №4.
26. Блау П. Исследования формальных организаций. // Американская социология: перспективы, проблемы и методы. -М., 1972. С. 34-54.
27. Брудер В. Бюрократия // Полис. 1991. - №5. - С.142-145.
28. Бойко Е.А., Скобеев К.М. Реформа государственной службы: новое вино в старые мехи? // Научные записки Сибирской академии государственной службы. Новосибирск, 2001. - Т.4. - С. 13-36.
29. Бойков В.П. Профессиональная культура государственной службы // Социологические исследования. 1999. - №2. - С.34-39.
30. Бурганова JI.A. Обновление концепции государственного управления // Социальное управление и регулирование в трансформирующимся обществе: Сборник статей и сообщений / Казан, гос. технол. ун-т; Казань: КГТУ, 2003. С.40-49.
31. Бурдье П. Социология политики / Сост., общ. ред. Н.А.Шматко. -M.:Socio-Logos, 1993. 336с.
32. Бурдье П. Социальное пространство и символическая власть // Теория и история экономических и социальных институтов и систем. Структуры и институты. Т.1. 1993.
33. Василенко И. А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. Изд. 2-е, перераб. и доп. М.: «Логос», 2000.
34. Василенко И. Административно-государственное управление: опыт Франции // Проблемы теории и практики управления. 1997. - №1.- С.75-79.
35. Василенко И. Институт государственной службы в Великобритании // Проблемы теории и практики управления. 1997.- №6. - С.34-38.33 .Вебер М. Политика как призвание и профессия // Избранные произведения. М., 1990. - 546 с.
36. Вебер М. О буржуазной демократии в России // Социологические исследования. 1992. - №5. - С.130-134.
37. Вебер М. Протестанская этика и дух капитализма. М.: Прогресс, 1990.
38. Вишняков В., Станкевич И. Административная реформа: цели и средства // Государственная служба. 2003. - №5. - С.85-91.
39. Воробьев В.А. Советская государственная служба: (Административно-правовые аспекты). Ростов-на-Дону: Изд-во Ростов.ун-та, 1986.-126 с.
40. Восленский М.С. Номенклатура. Господствующий класс Советского Союза. М.: «Советская Россия», 1991. - 624 с.
41. Габричидзе Б.Н., Коланда В.М. Принцип профессионализма в государственной службе // Государство и право. 1995. - №12. - С. 19-26.
42. Гайдар Е. Государство и эволюция. М.: Из-во «Евразия», 1995. -206с.
43. Гайденко П.П., Давыдов Ю.Н. Проблема бюрократии у М.Вебера // Вопросы философии. 1991. - №3. - С.180-188.
44. Ганчурин В.П. О проблемах реформирования государственной службы // Современные проблемы развития государственного и муниципального управления: Материалы научно-практической конференции. Казань: Центр инновационных технологий. 2003. С.40-49.
45. Гареева Ф.Г. Реформа государственной службы в Российской Федерации // Вестн.Уфим.юрид.ин-та МВД России. 2002. - № 3. - С.50-55.
46. Гафаров З.С., Иванова С. А., Шайхатдинов В.Ш. Правовое регулирование труда и социальной защиты государственных служащих субъектов РФ. Екатеринбург, 1998. - 180 с.
47. Гегель Г. Философия права.- М., 1990.- 254с.
48. Гимпельсон В. Численность и состав российской бюрократии // Вопросы экономики. 2002. - №11. - С.91-107.
49. Голосенко И.А. Три толкования феномена бюрократии в дореволюционной социологии России // Социологический журнал. 2001. -№3. - С.161-176.
50. Голосов Г.В. Сравнительная политология. Новосибирск, 1995. - 170с.
51. Государственная служба (комплексный подход). М.: Дело, 2000. -440с.
52. Государственная служба или бюрократия? // Человек и труд. 2003. -№1. - С. 45-51.
53. Государственная служба России: анализ становления, развития и кадрового обеспечения. М., 2002. - 347с.
54. Государственная служба. Поиск эффективности. Зарубежный опыт. Вып. 13. М.: РАГС, 1996.
55. Граждан В.Д. Государственная служба в субъектах Федерации: трудности становления // Федерализм. 1996. - №4. - С.52-57.
56. Граждан В.Д. Научное обеспечение государственной службы // Государственная служба. 1999. - №2. - С.87-93.
57. Граждан В.Д. О некомпетентности и бюрократизме на государственной службе // Государственная служба. 2002. - №1. - С.34-40.
58. Грекова Ж.В. Опыт реформирования госслужбы в странах запада // Актуальные проблемы политики и политологии в России. М., 2000. - С.34-41.
59. Гришковец А.А. Правовое регулирование государственной гражданской службы в Российской Федерации. М.: Издательство «Дело и сервис», 2003. 464с.
60. Гришковец А.А. Проблемы соотношения норм административного и трудового права при регулировании отношений в сфере государственной службы // Государство и право. 2002. - № 12. - С. 11-24.
61. Гудков JL, Левада Ю., Левинсон А., Седов Л. Феномен бюрократии в историко-социологической перспективе // МЭМО. 1989. - №4. - С.57-61.
62. Давыдов Ю.Н. Макс Вебер и Россия // Социологические исследования. 1992. -№3.
63. Денисов С.А. Формирование контрольной ветви государственной власти и ограничение коррупции // Государство и право. 2000. - №10. - С. 23 -28.
64. Джилас М. Лицо тоталитаризма. М., 1992. - 342с.
65. Джилас М. Новый класс. Анализ коммунистической системы. М., 1957. -231с.
66. Дмитриев М. Карьера чиновника // Российская газета. 2002. - 12 сентября.
67. Егоров В. Чиновник и власть. Государственная служба сегодня подменяет государственное управление // Директор-Дайжест. 2001. - №1.-с.7-9.
68. Ельцин Б.Н. Выступление в Российской академии государственной службы 6 сентября 1995г. М., 1995.
69. Жабрев А.А. Становление государственной службы субъекта РФ: социальные и организационно-управленческие основы.: Дис.канд. социол. наук.-М, 1997.
70. Жабрев А.А. Современный российский чиновник: наброски к социологическому портрету // Социологические исследования. 1996. - №8. -С.32-45.
71. Зверев А.Ф. Бюрократия в зеркале социологии // Государство и право.-1992. №8. - 120-128.
72. Зверев А.Ф. Теория бюрократии: от М.Вебера к JI. фон Мизесу // Советское право и государство. 1992. - №1. - С.88-94.
73. Зубов В.Е. Гражданская служба Российской империи второй половины XIX начала XX века (проекты реформ): учебное пособие. - Новосибирск, 2001.- 181с.
74. Искусство управления / Сост., пер., Вступ. ст. и комм. В.В. Малявина. -М.: Издательство Астрель; Издательство ACT, 2003. 432с.
75. Каличенко Л.Я. Социальная организация государственной службы. -М.: РАГС, 2000.-246с.
76. Карпенко О.Н. Место и роль бюрократии в процессе демократической трансформации российского общества. Автореф. дис. .канд. пол. наук. Казань, 1999.
77. Киселев А.Г. Нужны ли профессиональные горсударственные служащие: взгляд в XX век // Менеджмент в России и за рубежом.- 1999. -№6. С.32-37.
78. Козбаненко В.А. Структурно-видовые особенности государственной службы РФ. // Государство и право. 1998. - №12. - С.37-47.
79. Корнай Я. Бюрократия и рынок // Вопросы экономики. 1989. - №12. -С.69-74.
80. Кортунов А. Проблемы трансформации методологии изучения посткоммунистической бюрократии в России // На путях политической трансформации. М.: МОНФ, 1997. - С.34-49.
81. Крыштановская О.В. Трансформация российской номенклатуры в новую российскую элиту // ОНС. 1995. -№1.С.З-15.
82. Кто должен бороться с коррупцией // Эксперт. 26 января. - 2004. -С.65-67.
83. Куликов М. Реформа государственного управления в исполнительной власти.// ОНС.- 2001.- №8. С.17-23.
84. Куракин А.В. Государственная служба и коррупция // Российский следователь. 2002. - № 6. - С.8-14.
85. Куракин А.В. Меры предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы России (история и современность) // Право и политика. 2002. - № 5. - С.55-65.
86. Левинсон А.Г. Термин «бюрократия» в российских контекстах // Вопросы философии. 1994. - №7-8. - С. 15-22.
87. Ленин В.И. Полное собрание сочинений. М.: Политиздат, 1979.
88. Лоутон А., Роуз Э. Организация и управление в государственных учреждениях. М., 1993. - 290с.
89. Лугин С. Государственная бюрократия сквозь призму времени // Юстиция Белоруссии. 2001. - №1. - С.45-48.
90. Макаренко В.П. Вера, власть и бюрократия: Критика социологии М.Вебера. Ростов на Дону.: Издательство Ростовского университета, - 1988. - 299с.
91. Макаренко В.П. Анализ бюрократии классово-антагонистического общества в ранних работах К. Маркса. Ростов на Дону.: Издательство Ростовского университета, - 1985. - 160с.
92. Макаренко В.П. Правительство и бюрократия // Социологические исследования. 1999. - №2. - С.3-13.
93. Макарин А.В. Бюрократия в системе политической власти. СПб.: Изд-во С.-Петербурского университета. - 2000. - 153с.
94. Мальцев В.А. Государственный служащий современного типа. М,-Н. Новгород, 1995. - 167с.
95. Мальцев В.А., Марченков П.А., Калачева Т.Г. Социологический подход к анализу проблем профессионализма государственных служащих. -М. 1997.-97с.
96. Мандел Э. Власть и деньги: Общая теория бюрократии: перевод-М.:ТОО «Экономическая демократия», 1992. 277с.
97. Маркс К. Восемнадцатое брюмера Луи Бонапарта // Маркс К. Энгельс Ф. Сочинения. 2-е издание. Т.8. М., 1957. - С. 5-67.
98. Маркс К. К критике гегелевской философии права / К.Маркс, Энгельс Ф. Сочинения. Т.1. - М.: Политиздат, 1984. - С.234 - 278.
99. Масловский М.В. Анализ концепции тоталитарной бюрократии // Социологические исследования. 2000. - №4. - С.93-96.
100. Масловский М.В. Политическая социология бюрократии. М., 1997. -211с.
101. Мельников В.П. Государственные органы и государственная служба в России: опыт организации и функционирования. Н.Новгород, 1995.
102. Менеджмент в государственной службе и управление развитием региона: Учеб. пособие / Гапоненко A.J1. (рук. авт. коллектива), Алисов А.Н., Алексеев Ю.П., Панкрухин А.П.; Общ. ред. Панкрухина А.П. М.; Улан-Удэ: ВСГАКИ, 2001.-233 с.
103. Мертон Р. Явные и латентные функции // Американская социологическая мысль: Тексты. М.,1994. - С. 168-189.
104. Мертон Р. Социальная структура и аномия // Социологические исследования. 1992. - № 2-4. - С. 23-28.
105. Мешков П.Я. Бюрократизм и бюрократия в системе социально-политических отношений // Социально-политические науки. 1992. - №1. -С.34-41.
106. Мигранян А. Достаточность классической теории // МЭМО. 1989. -№2. - С.78-81.
107. Мигранян А. Механизмы торможения в политической системе и пути его преодоления // Иного не дано. М., 1998. - С.57-69.
108. Мизес JI. Бюрократия. Запланированный хаос. Антикапиталистическая ментальность. М.: Дело, 1993. - 135с.
109. Мильнер Б. Уроки бюрократической системы управления // Вопросы экономики. 1999. - №1. - С.77-87.
110. Мэмфорд JL Миф машины// Утопия и утопическое мышление: антология зарубежной литературы / Сост., общ. ред. В.А.Чаликова. М., 1991.- 178с.
111. Морозова Е.Г. Государственная служба как предмет политической науки // Государственная служба России. М.: РАГС, 1998.
112. Мусаев Р.А. Актуальные проблемы подготовки кадров госслужащих // Гражданское общество, государственная власть и местное самоуправление: Мат.конф. Казань, 2001. - С.260-262.
113. Нестик Т.А. Бюрократия в зарубежных исследованиях // ОНС. -1998. -№2. С.52-61.
114. Оболонский А.В. Бюрократия для XXI века? Модели государственной службы. М.: Дело, 2002. - 168 с.
115. Оболонский А.В. Бюрократия и государство. Очерки. М., 1996. -150 с.
116. Оболонский А.В. Бюрократия и бюрократизм: к теории вопроса // Государство и право. 1993. - №12. - С.88-98.
117. Оболонский А.В. Бюрократия: теории, история, современность // Знамя. 1997. - №7. - С. 174-182.
118. Оболонский А.В. На государевой службе: бюрократия старой и новой России. М., 1997. - 153 с.
119. Оболонский А.В. На службе государевой: к истории российского чиновничества // ОНС. 1997. - №5. - С.63-76.
120. Оболонский А.В. Реформы российской государственной службы: концепция и стратегия // ОНС. 1998. - №3. - С.4-15.
121. Ожиганов Э.Н. Политическая теория М.Вебера: критический анализ. -Рига: Зинатне, 1986. 216с.
122. Организационная культура государственной службы. М.: РАГС, 2001.- 154 с.
123. Орехов A.M. Бюрократия: от традиционного общества к информационному // Социально-политический журнал. 1996. - №6. - С. 1218.
124. Орлова Г.А. Бюрократическое письмо как механизм господства // Политические исследования. 1999. - №5. - С.76-82.
125. Осборн Д. Управление без бюрократов: пять стратегий обновления государства. / Общ. ред. JI.H. Лопатникова. М.:Прогресс, 2001. - 535с.
126. Охотский Е.В. , Смольков В.Г. Бюрократия и бюрократизм. М., 1996. - 106 с.
127. Охотский Е.В., Соколов В.М., Помонов В.Л., Брежнева А.П. Панова М.Н. Административная этика. М.: РАГС, 1999. - 303 с.
128. Павлов А. Феномен бюрократии в концепциях западных политологов // Вопросы экономики. 1992. - №1. - С. 136-144.
129. Палий И.Г., Симовонян В.А. Бюрократия: Вчера, сегодня, завтра // Юридический вестник. 1997. - №3. - С. 103-115.
130. Парсонс Т. Система современных обществ. М., 1997. - 234с.
131. Патрушев A.M. Расколдованный мир М. Вебера. М.: Издательство МГУ, 1992. - 203с.
132. Перегудов С.П. Новый российский корпоратизм: демократический или бюрократический? // Полис. 1997. - №2. - С.23-26.
133. Подшибякина Т.А. Государственная бюрократия в системе политико-административного управления современной России: проблемы взаимодействия, тенденции развития. Автореф. дис. .канд. пол. наук. Ростов н/Д., 1999.
134. Пушкарева Г.В. Государственная бюрократия как объект исследования // ОНС. 1997. - №5. - С.77-86.
135. Реформа государственной службы Великобритании: Кадровые аспекты // Государственная служба за рубежом. 2001. - № 2. - С.5-20.
136. Реформа государственной службы России: история попыток реформирования с 1992 по 2000 год / Ред. и пред. Т.В. Зайцевой М.: Издательство «Весь мир», 2003. - 304 с.
137. Риггс Ф.У. Непрочность режимов «третьего мира» // Сравнительная политология. 1993. - №3. - С.16-19.
138. Романовский Н.В. Социология и институт государственной службы // Социологические исследования. 1999 - №2. - С. 19-24.
139. Сергеев С.А. История управленческой мысли: учеб. пособие. / Каз. гос. технол. ун-т; Казань, 1999. — 80с.
140. Симония Н.А. Становление бюрократического капитализма в России // Свободная мысль. 2000. - №3. - С.54-65.
141. Слатинов В.Б. Российская бюрократия в зеркале статистики // Политая. 2001. -№3. - С.94-106.
142. Смольков В.Г. Бюрократизм // Социологические исследования. -1999. №2. - С.40-44.
143. Смольков В.Г. Бюрократия и бюрократизм: как свести болезнь к минимуму? // Государственная служба. 2002. - №1. - С.41-52.
144. Смирнов Е. Жизненные стратегии государственных служащих // ОНС.-2002.-№ 12.-С. 108-118.
145. Соколов В.М. Общественные оценки государственных служащих // Человек и власть (социокультурный аспект) // Социология власти. 1998. - № 1. - С.34-36.
146. Социальная природа и функции бюрократии // МЭМО. 1989. - №6. - С.83-92.
147. Соловьев А. Этика бюрократии: постсоветский синдром // ОНС. -1995.-№4.-С.35-38.
148. Спиридонова В. И. Бюрократия и реформа (анализ концепции М. Крозье). М.: ИФРАН, 1997. - 235с.
149. Старилов Ю. Н. Институт государственной службы: содержание и структура // Государство и право. 1995. - №2 - С.37-55.
150. Старилов Ю.Н. Чиновники в России на пути к профессионализму // Российская юстиция. 1995. - №9. - С40-42.
151. Старовойтов А.В. Экспертная записка «Реформирование российской государственной гражданской службы и опыт зарубежных стран» // http:www.rags.ru.
152. Сурков А.П. Президентская программа подготовки госслужащих за рубежом//Государственная служба. 1999. - №3. - С.13-18.
153. Суслов А.Ю. Кадровая политика и государственная служба в Российской Федерации: Тексты лекций. Казань: КГТУ, 2001. - 64с.
154. Тайлакова С.В. Информационные ресурсы победят бюрократию // ЭКО. 2000. - №8. - С.22-24.
155. Токвиль А. Демократия в Америке. М., 1992. - 452с.
156. Токвиль А. Старый порядок и революция. М., 1991. - 328с.
157. Ушаков Ф.В. Феномен бюрократии: марксова и веберовская традиции // Вестник Ленинградского университета. Сер.6, Философия, политология, психология, право. 1991. - Вып.1. - С.90-95.
158. Федоров Б. Пытаясь понять Россию.- С-Пб.: Лимбус Пресс, 2000.
159. Хоцей А.С. Теория общества. Т.2. Становление бюрократии. Казань: Матбугат йорты, 2000. - 827с.
160. Халиков М. Государственная служба: проблемы и перспективы // Экономика и управление. 1999. - № 1. - С.62-67.
161. Хазбулатов Р. Демократия и бюрократия // Социалистический труд. 1989.-№12.-С.52-62.
162. Час чиновника. Административная реформа объявлена // Новое время. 2002. - №18-19. - С.35-38.
163. Чиновник: от служения государству к обслуживанию общества // ОНС. 2002. - №4. - С.34-42.
164. Шустов А.Н. О чиновниках и бюрократах // Русская речь. 2000. -№1. - С.113-118.
165. Щелкин А.Г. Феномен бюрократии в меняющемся мире // Философские науки. 1989. -№11.- С.51-59.
166. Щукина Т.В. Государственная служба в субъектах Российской Федерации. Липецк, 2001. - 263 с.
167. Элброу М. Иррациональность и личность // Социальные и гуманитарные науки. Отечественная и зарубежная литература. Реф. журнал. Cep.l 1. Социология. 1992. - №1. -С.42-49.
168. Январев В., Пчелинцев С. Совершенствование законодательства о государственной гражданской службе РФ: новый этап // Государственная служба. 2003. - №5. - С. 10-28.
169. Якобсон JI.H. Реформа государственной службы: интересы и приоритеты // ОНС. 2002. - № 3. - С.34-45.
170. Яковлев Г.С. Аппарат управления: принципы организации. М., 1976.- 198 с.
171. Almond G. Comparative Political Systems // The Journal of Politics. 1956. Vol. 18. №3.
172. BeethamD. Bureaucracy. Milton Keynes, 1987.
173. Burnham J. The Managerial Revolution. New York, 1941
174. Crozier M. The Bureaucratic Phenomenon. L., 1964.
175. Etzioni-Halevy E. Bureacracy and democracy. A political dilemma. Roytledge Kegan Paul. 1983.
176. Weber M. Bureaucracy, in: "From Max Weber". N.Y., 1946.
177. Государственная служба и гражданское общество в условиях проведения административной и судебно-правовой реформ
178. Результаты выборочного социологического опроса экспертов Российской Федерации.1
179. Опрошены 200 человек в 20 субъектах Российской Федерации.
180. Опрос проведен с 1 по 7 октября 2003 года.
181. Формулировки вопросов и варианты ответов изложены в редакции, предложенной респондентам.
182. Данные приведены в процентах от общего количества опрошенных.
