автореферат диссертации по политологии, специальность ВАК РФ 23.00.02
диссертация на тему: ИНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В УСЛОВИЯХ ПОЛИТИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ: ОСОБЕННОСТИ. ТЕНДЕНЦИИ, ПРИОРИТЕТЫ „

Полный текст автореферата диссертации по теме "ИНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В УСЛОВИЯХ ПОЛИТИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ: ОСОБЕННОСТИ. ТЕНДЕНЦИИ, ПРИОРИТЕТЫ „"

84564

На правах рукописи

ЕМЕЛЬЯНОВА ТАТЬЯНА СЕМЕНОВНА

ИНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В УСЛОВИЯХ ПОЛИТИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ:

ОСОБЕННОСТИ. ТЕНДЕНЦИИ, ПРИОРИТЕТЫ „

Специальность 23,00.02. политические институты и процессы

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата политических наук

На правах рукописи

ЕМЕЛЬЯНОВА ТАТЬЯНА СЕМЕНОВНА

ИНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В УСЛОВИЯХ ПОЛИТИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ:

ОСОБЕННОСТИ. ТЕНДЕНЦИИ, ПРИОРИТЕТЫ

Специальность 23.00.02. политические институты и процессы

ЦИБ МСХА фонд научной литературы

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата политических наук

Диссертация выполнена на кафедре политологии политического управления Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации

Научный руководитель

Иасютин Юрий Сергеевич, доктор исторических наук, профессор

Официальные оппоненты:

Явчуновская Регина Анатольевич — доюор политических наук,

профессор:

Зубцов Александр Валентинович — кандидат политических наук

Веду щая организация — Государственный университет управления

Защита состоится 2 июля 1999 года в 14 часов на заседании диссертационного совета К. 151.21.01." ОРАГС по адресу: г. Орел, Бульвар Победы 5а, актовый зал

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ОРАГС Автореферат разослан 1 июня 199У года

Ученый секретарь

диссертационного совета

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Институшюпализация государственной службы является составной частью проводимой в нашей стране конституционной реформы, направленной на модернизацию политической системы и построение демократического, правового, социального государства1, что в целом определяет вектор политического развития современной России.

Поэтому вполне объяснимо, что на текущем этапе особую значимость приобретает формирование действенного института государственной службы, способного обеспечить в исторически сжатые сроки динамичный переход к социально-ориентированной рыночной экономике, прогрессивным методам управления, демократической модели российской государственности на принципах плюрализма и гражданского консенсуса.

Такой подход согласуется с позицией Президента Российской Федерации Б.Н. Ельцина по данной проблеме, который, выступая в Российской академии государственной службы, подчеркивал, что "любые преобразования обречены на неудачу, если одновременно не реформируется аппарат государственной службы"1.

Федеральный закон "Об основах государственной службы в Российской Федерации" закрепил правовое положение этого института и определил государственную службу как "профессиональную деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов"3.

Однако институционализацня государственной службы в Российской Федерации оказалась на редкость сложной задачей, так как столкнулась с рядом серьезнейших проблем: политических (определение места и роли в политической системе российского общества), экономических (создание условий ресурсного обеспечения нормального функционирования), правовых (законодательное закрепление статуса и компетенции государственных

1. Конституция Российской Федерации, М, 1993. Ст. 1;Ст. 7,

2. ЕльшшБ.Н. Выступление в Российской академии государственной службы. М. 1995. С. 3.

3. Федеральный закон "Об основах государственной службы в Российской Федерации"// Собранно законодательства Российской Федерации. 1995. №31. Ст. 2990,

служащих), социальных (установление гибкой системы социально-правовых гарантий), от решения которых во многом зависит судьба проводимых реформ, а, следовательно, и будущее России. Все это требует глубокого осмысления и научного анализа, что и определило тему диссертационной работы, которая представляет собой комплексное исследование политологических аспектов обозначенной проблемы.

Состояние научной разработанности темы. Весьма логично, что в условиях переходного периода, когда характеристики и параметры политической системы обновляются особенно быстро, названная проблема еще не нашла адекватного восприятия и относится к числу наименее изученных.

В основу теоретико-методологической базы исследования тенденций и особенностей политического развития современной России легли концептуальные положения, касающиеся различных аспектов политической модернизации, изложенные в трудах видных зарубежных ученых: Г. Алмон-да, Д. Аптера, Д. Бэлла, М. Вебера, А. Гидденса, Р. Дарендорфа, Ф. Хар-бисон и др.1 и работы современных отечественных авторов: М.Г. Анохина, A.B. Зубцова, В.А, Красилыцикова, Б.И. Краснова, В,В. Огневой, JI.C. Па-нарина, Б.М. Пугачева, В.В. Согрина и дрЛ которые исследовали

1, Almond. О.A., Powell, G.B, Comparative politics: System process and policy. Boston, 1978; Apter D.E. Rethinking development: Modernization, dependency and postmodern politics, Newbury Park, 1987; Bell, D. The Coming of Post-Industrial Society. A Venture in Social Forecast ing.l^nJon, 1974; Вебер M. Набранные произведения. M., 1990; Giddens, A. Modernity and Self-Identity. Cambridge, 1991; Dahrendorf, R. The Modem Social Conflict. London; New York, 1988; Harbison F.H, Human Resources Development Planning in Modernizing Economies // Leading Issues in Development Economies Selected Materials and Commentary. Ed by Meier О M. Y. 1964 и др,

2. Анохин М.Г, Политические системы: адаптация, динамика, устойчивость {теорети-к»-прикладнойаналт),М., 1996; Зубцов Л,В. Полшическое реформирование вконтексге модернизации российскою общества (на примере Центрального регаона!. Дис. канд. попит, наук. Open, 1997; Красильщиков В.А. Модернизация и Россия на пороге XXI века// Вопросы философии. 1993. №7; Краснов Б.И, Политическая модернизация //Общая и прикладная политология. М., 1997; Огнева В.В. Политический аналнз процессов демократизации общества и государства в постсоветский период развития. Авггореф. дис. докт, полит, наук. М., 1997; Панарин Л.С. Модернизационная политическая система М., 1997; Пугачев Б, Политическое развитие современной России. М,, 1993;Согрин В, Современная российская модернизация: этапы, логика, цена// Вопросы философии. 1994. № II идр.

политические, экономические, социальные и иные аспекты политического реформирования в переходных условиях.

Существенный вклад в научную разработку теоретических основ управления и государственной службы на различных этапах формирования внесли известные российские ученые: Г.В. Атаманчук, Ю,С. Васютин, Н.И. Глазунова, В.Д. Граждан, B.C. Комаровский, Б.В. Лытов, Г.В. Мальцев, A.M. Омаров, Е.В. Охотский, А.Г. Поршнев, Ю.Н. Старшгав, Р.А. Явчуновская и др.1

Вместе с тем, проблема формирования модели государственной службы в Российской Федерации, ее острота и значимость, все больше привлекают к себе внимание (о чем свидетельствуют публикации последних лет5).

Однако за пределами фундаментальных научных исследований остается процесс институционализации государственной службы в Российской Федерации, его динамика, особенности, тенденции, приоритеты.

Поэтому автор на основе изученных материалов, не претендуя на категоричность и всеобъемлющий характер суждений, предлагает собственное виленне решений ряда существенных, по его мнению, проблем, способствующих оптимизации данного процесса в условиях политического развития современной России.

]. Атаманчук Г.В, Теория государственного управления, М., 1997; Васютнн Ю.С. Профессиональное образование кадров государственной службы к местного самоуправления. Орел, 1998; Государственное н муниципальное управление! Под ред. Н И. Глазуновой, Ю.М. Забродина, ЛТ. Поршлева. М., 1997; Граждан В,Д. Государственна» служба как профессиональная деятельность. Воронеж, 1997; Комаровский В С. Реформирование государственной службы России; выбор пути к методов, М., 1997; Лытов Б.В, Сущность и особеннос-ш государственной службы, как сош>ально(Ш1нсштута//Государственная служба; теория и организация. Ростов-на-Дону, 1998; Мальцев ГЛ. Государственная служба в России: проблемы становления!! Сб. науч. ст. М., 1993; Омаров А.М, Социальное управление. Некоторые вопросы теории и практики, М., 1980; Охотский Е В. Государственная служба: теория и организация Ростов-на-Дону, 199S; Старилов Ю.Н.Служебное право. М,, 1996 м др.

1. Волошина В В., Титов К.Д, Государственная служба в Российской Федерации. М„ 1995; ЗинчемюПП. Сощюлогня государствен! гой и муниципальной службы: программа-концепния// Соцнс. 1996. № 6; Смирнов В.В, Российские граждане и власть: готовность к диалогу // Государственная служба России: диалоге обществом. М.. 1998; Тимофеева Л.Н, Политическая власть: проблемы реалгпацнн в системе госслуткбы //Становление государственной службы в России и подготовка высшего админнстрашвно^управленческого персонала. М., 1998 и др.

Объектом диссертационного исследования является процесс политического разв!ггия современной России, обусловленный демократическим обновлением политической системы российского общества.

Предмет диссертационного исследования — институционализация государственной службы в условиях политического развития современной России.

Цепь диссертационной работы состоит в исследовании государственной службы как сложного института и многомункционалыюго атемента политической системы, динамики его формирования и становления, основных тенденций и особенностей. проблем, приоритетов, вызванных структурными и функщюнальными изменениями в процессе политического раЗВ1ГТИЯ современной России.

Основные задачи диссертационного исследования:

— охарактеризовать особенности и тенденции политического развития современной России, вызванные институциональными и функциональным« изменениями политической системы, обусловленными демократическим обновлением в ходе проводимой конституционной реформы;

— установить зависимость трансформации системы управления от особенностей политической модерштшшн и специфики се организационного построения с учетом характера <] нормирования политико-властных отношений современного российского общества;

— обобщить теоретика-методологические основы государственной службы, как сложного института и многофункционального элемента политической системы российского общества;

— проанализировать зарубежный опыт органи-кдаш и функционирования государственной службы (с учетом предложенной типологии моделей) и определить возможные варианты адаптации их элементов в Российской Федерации;

— показать характерные особенности отечественных моделей государственной службы на основе анализа исторического опыта их формирования и развития, предложить практические рекомендации его использования в современных условиях;

— провести анализ институционализации государственной службы в Российской Федерации, определить тенденции н приоритеты формирования современной ее модели в ходе поэтапной конституционной реформы, исследовать основные проблемы, предложить практические рекомендации их решения, разработать ряд концептуальных положений оптимизации данного процесса.

Методологической основой исследования являются современные научные методы познгшии социально-политических явлений и процессов, в том числе: институционального, исторического, системно-правового, программно-целевого, конкретно-социологического, сравнительно-лолктологнчссюго. структурно-функционального и др. ■ Источниковедческую базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, международные акты, федеральное законодательство, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации, законодательство субъектов Российской Федерации, нормативно-правовые акты органов государственной власти и органов местного самоуправления. Изучено и использовано также законодательство СССР, РСФСР п дореволюционной России,

Диссертационное исследование с<1юрмировалосъ в результате изучения обширного научного_и монографического материала.(в том числе зарубежного), публикаций по вопросам модернизации политических систем, государственного строительства, формирования и становления государственной службы, архивных и статистических источников.

Эмпирическая база работы основывается на анализе деятельности органов государственной власти Российской Федерации различных уровней.

Н<{учпия »овтна диссертациочной работы состоит в комплексном исследовании недостаточно изученных вопросов, касающихся особенностей, тенденций, приоритетов институ дноиализации государственной службы в Российской Федерации и армирования ее модели в условиях полипгчсского развития, характеризующегося демократическим обновлением политической системы, на основе обширного теоретического и практического материала с учетом зарубежного и отечественного опыта и предлагаемых вариантов решения ряда проблем, что нашло отражение в основных положениях, выносимых на защиту, которые представляются новыми или содержат элементы новизны:

— характеризуются особенности и тенденции политического развития современной России, обусловленные демократическим обновлением политической системы, и раскрывается его дуалистическая направленность, выражающаяся, с одной стороны, в становлении гражданского общества, с другой — в формировании и развитии институтов государства;

^ — конкретизируются теоретико-методологические аспекты модернизации политической системы, и обосновывается положение о необходимости разработки научно-обоснованной концепции плюралистической модели политического развития, благодаря шторой можно достичь политического, экокомического, социального консенсуса;

— система управления рассматривается в динамике происходящих изменений в контексте проводимой в Российской Федерации конституционной реформы, направленной на структурное обновление се элементов, и формулируются принципы построения организационного механизма;

— государственная служба раскрывается как многофункциональный элемент политической системы, являющийся важным звеном организационно-правового механизма реализации государствен но-властных отношений, и характеризуется в институциональном, функциональном. статусном аспектах;

— проводится классификация признаков и принципов {функционирования рагчичных моделей государственной службы развитых демократических государств, и раскрываются особенности на основе предложенной типологии:

— актуализируется и снстематизируется зарубежный опыт деятельности и подготовки государственной службы и предлагаются возможные варианты его адаптации в российских условиях:

— обобщается опыт рс(|юрмнровання государственной службы в истории Российского государства и выявляются особенности отечественных моделей формирования и функционирования названного института в дореволюционный и советский периоды:

— обосновывается зависимость институционалнзацнн государственной службы от уровня развития гражданских институтов и системы управления;

— уточняется периодизация институционализации государственной службы в Российской Федерации, исследуются тенденции и приоритеты формирования современной модели и формулируются принципы се построения и функционирования;

— выявляются основные тенденции институционализации государственной службы в условиях политического развития современной России, обосновывается авторская концепция создания единой многоуровневой системы подготовки государственных служащих и резерва под эгидой Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации и предлагается концегпуальная модель прохождения государственной службы (суть [«порой заключается в законодательном закреплении принципа конку рсного отбора и разработке нормативных требований к замещению вакантных должностей государственной службы (особенно категории "Б");

— рассматриваются различные проблемы (политического, экономического, правового и социального характера) институционализации государственной службы в Российской Федерации и даются практические рекомендации по их преодолению (включая разработку и принятие необходп-

мого пакета Федеральных законов), направленные на оптимизацию данного процесса.

Научная и практическая тачамость исследования. Проведенное в диссертации исследование процесса и нститу цио нализа ци и государствен нон слу жбы в условиях политического развития современной России позволяет теоретически осмыслить понятие, сущность место и роль этого сложного, многофункционального иистшута в политической системе, а также особенности организационного построения и функционирования сс различных моделей, что дает возможность;

— расширить основу для дальнейшей теоретической разработки социально-политических проблем, касающихся организации эф(|юкшвной системы управления обществом и государством;

— Обобщить опыт для решения практических задач формирования эффективной модели государственной службы в Российской Федерации;

—обогатить новым теоретическим и эмпирическим материалом учебные курсы, читаемые в высших учебных заведениях и в системе подготовки и перепсогоговки государственных и муниципальных служащих и их резерва.

Апробация диссертационного исследования. Основные положения и выводы диссертации одобрены и рекомендованы к защите на заседании кафедры политологии, и политического управления Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, а также изложены автором в лекциях по курсу политологии, теории государства и права, конституционного, административного, служебного права, а также выступлениях на научно-практических конференциях и в других публикациях автора.

Структура диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, шести параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОЙ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность избранной темы, состояние ее научной разработанности, определяются объект, предмет, цель и задачи, указываются методы исследования, дается обзор источниковедческой н эмпирической базы, формулируются основные положения, выносимые на зашит), подчеркивается нау чная новизна и практическая значимость работы, отмечается апробация результатов проведенного диссертационного исследования.

В нерпой главе — " Трансформация системы управления обществам и государствам в у ыовиях политического развития стременной России: тенденции и особенности" — проводится системный анализ политического развития современной России, вызванного институциональными и функциональными изменениями политической системы, обусловленными демократическим обновлением в ходе проводимой конституционной реформы, и устанавливается зависимость трансформации системы управления и специфики се организационного построения от характера формирования лолитнш-властных отношений.

В диссертации политическое развитие раскрывается как многомерный процесс, в ходе которого происходят институциональные, структурные и функциональные изменения в политической системе общества, вызванные необходимостью артикулировать и гармонизировать социально-политические интересы и выполнять иктсгратнвные «функции.

Одна нз содержательных характеристик политического развития современной России, по мнению автора, состоит в модернизации политической системы и наполнении демократическим содержанием ее институтов и норм, направленных на расширение прав и свобод граждан: утверждении парламентаризма и президентской демократии, законодательном закреплении и оформлении принципа разделения власти, создании соответствующих организационных структур и инслпуционализации госу дарственной службы.

В ходе подробного анализа особенностей и тенденций политического развития современной России автор диссертации приходит к выводу, что демократическое обновление политической системы отличается дуалистической направленностью (с одной стороны, формированием гражданского общества; с другой — развитием государственных институтов) и сопровождается серьезным противостоянием различных политических сил, приводящим к возникновению кризисных ситуаций, в силу чего институциональное обновление отягощается рядом существенных проблем: политических (падение доверия населения к институтам власти); экономических (затянувшийся кризис при переходе к рыночным отношениям); финансовых (ограниченность материальных ресурсов); социальных (распад существовавшей социальной инфраструктуры, резкое снижение уровня жизни населения) и т. д. и другими негативными факторами: отсутствием целостной концепции государственного строительства; дезинтеграцией правовой системы, вызванной незавершенностью формирования полноценной законодательной базы; возрастанием фактического разрыва в правовом, социально-экономическом и финансовом положении субъектов Российской Федерации и т. п.

Диссертант это объясняет особенностями переходного периода, который, являясь следствием политической модернизации, сопровождается затяжным социальным кризисом в силу того, что инерционные процессы препятствуют интеграции общества на новой демократической основе. Автор отмечает, что на переходном этапе, особенно в фазе, в которой находится российское общество, важное значение приобретает фактор стабильности политической системы. Опираясь на научные результаты исследований Д. Белла, А. Гидденса, Р. Дарендорфа, Ф. Харбисона и др., он формулирует вывод о том, что этот процесс в России осложняется последствиями аномии, в силу того, что прежняя система ценностей, культивируемая в советский период, дискредитирована, а формируемая — не востребована широкими слоями общества.

Автор диссертации считает, что в этих условиях наиболее приемлемой могла бы стать плюралистическая модель политического развития, благодаря шторой, на его взгляд, может быть достигнут политический, социальный, экономический консенсус, так как она способна в большей мере обеспечить синтез демократических традиций прошлого (в том числе советского времени) и новых форм, зарождающихся в ходе демократических преобразований.

Следуя концептуальным положениям научных трудов Т, Парсонса, Г, Алмонда, Л. Пая, С. Хантингтона диссертант отмечает, что составляющими политической модернизации являются: инстнтуционали-зация (так как только сильные и стабильные институты и четкий правовой порядок могут обеспечить высокую адаптивность политической системы к изменениям внешней среды) и постоянное совершенствование фу нкций политической системы трех ее уровнен: институционального (характеризующегося регулированием властных отношений посредством се институтов), коммуникативного (отличающегося способностью аккумулировать ресурсы для выравнивания коммуникационных потоков на "входе"' и "выходе"), внутрисистемного (зависящего от уровня кнетитушюнализации и социализации).

Исследуя организационную структуру формируемой демократической модели российского общества, автор приходит к выводу7 о том, что она находится в стадии становления и нуждается в создании эффективной системы управления обществом и государством. Раскрывая это как одну из причин неустойчивого политического развит!« современной России, он акцентирует внимание на том, что пока не сложилось эффективного организационного механизма управления в лице органов государственной власти.

В ходе анализа особенностей управленческих систем диссертант обосновывает вывод о том, что в отличие от развитых демократических

государств России был свойственен низкий уровень развития гражданских институтов, в силу чего, отсутствовали благоприятные условия для формирования гражданского общества и правового государства; государственный аппарат доминировал над социально-политическими институтами в принятии решений. Это создавало предпосылки для того, что государственному управлению отводилась особая роль в жизнедеятельности и развитии Российского государства, как целенаправленного действия государственных органов и служащих по планированию, организации, мотивации, контролю, принятию и реализации управленческих решений, оформленных в виде различного рода правовых актов.

В результате им у станавливается зависимость соотношения социального и государственного управления от характера общественных отношений и уровня институционализации гражданских институтов, которая в общих чертах, может быть представлена следующим образом; чем развитее гражданские институты и влиятельнее их роль в жизни общества, тем эффективнее социальное управление (а значит и демократичнее политический режим).

Развивая идеи западных теоретиков М. Вебера, Дж. Бэрнхсма, Дж, Гэл-брэйта и др., автор формулирует положение о том, что управление объективно способно интегрировать (в определенных рамках) целостность общества, сохраняя единство его составляющих (как необходимое условие жизнеспособности политической системы и динамичного политического развития), при этом должно включать средства (в том числе и механизмы), позволяющие или же препятствующие реализации интересов социальных групп и сообществ, что непосредственно связано с достижением общечеловеческих ценностей; свободы, социальной справедливости, общссоциального прогресса и др, В качестве одного из элементов такого сложного механизма рассматривается государственная служба.

Во второй главе — "Государственная служба как элемент политической системы современной России: понятие и сущность" — обобщаются теоретико-методологические основы государственной службы, как сложного института и многофункционального элемента политической системы российского общества, и проводится сравнительно-политологический анализ зарубежного опыта организации и функционирования государственной службы, выявляются особенности различных ее моделей на основе проведенной классификации, определяются возможные варианты адаптации их элементов в Российской Федерации.

Автор диссертации показывает, что единого подхода к понятию "государственная служба" в силу сложной природы и многофункциональности этого института пока не сложилось. Он отмечает, что относительно сущности, роли, социально-политической значимости государственной службы сформировалось несколько подходов, среди которых: социальный (его сторонники рассматривают ее как социальный институт, представляющий собой исторически сложившуюся, устойчивую форму организации совместной деятельности специально уполномоченных на то лиц), правовой (его сторонники раскрывают социальную роль государственной службы через правовую природу данного института и деятельность посредством совокупности государствен но-п раковых установлений), политический (его сторонники стоят на позициях, что государственная служба существует не только для обеспечения исполнения полномочий государственных органов всех ветвей и уровней государственной власти, но и реализации интересов, прав и свобод граждан).

Диссертант подробно характеризует каждый из них и моделирует собственный, комплексный подход, суть которого в том, что предлагается рассматривать государственную службу в институциональном, функциональном и статусном аспектах, т. е. как систему правовых, организационных и процессуальных институтов, определяющих порядок формирования и реализации целей и функций управления и использования

властных полномочий; определенную сферу деятельности по осуществлению обязанностей по должности; совокупность людей, специально подготовленных и профессионально занятых в системе управления.

Проведенный сравнительный анализ организационных форм государственной службы в зарубежных странах позволил диссертанту выявить определенные различия в подходах к понятию н организации этого института демократически развитых государств, таких, как Франция, Великобритания, США, Германия, Им устанавливается, что в зависимости от правовых систем, территориального устройства, форм правления и других факторов складывались различные системы управления с присущим организационно-правовым механизмом, и проводится классификация

Он отмечает, что в рамках "континентальной"' или "европейской модели", утвердился принцип "профессиональной бюрократии*, суть которого в "спецификации функций, разделении труда и дифференциации ролей в системе администрации", где чиновник это профессионал, в отличие от англо-американской модели, где он еще и политик.

В зависимости от территориального устройства диссертант различает '"федеративную" и "унитарную" модели государственной службы и показывает, что в отличие от "унитарной", которая, прежде всего, отличается однородностью, благодаря чему поддерживается единство административной системы, "'федеративная*7 модель характеризуется рядом особенностей, которые проявляются: во-первых, в распределении полномочий между федерацией и субъекта иш, функционально-организационной неоднородности государственного аппарата, в силу того, что каждый субъект федерации вправе самостоятельно определять организационную структуру (например, в США нет типовой организации органов управления штатов);

во-вторых, в создании "двухярусной администрации \ между которыми практически нет "органичной связи" (такой дуализм приводит к сложным взаимоотношениям в управлении, особенно в реализации тех функций.

которые относятся к предметам совместного ведения, как федерации, так и сс субъектов);

в-третьих, в неизбежном "лоббировании" интересов отдельных субъектов федерации, чье представительство на федеральном уровне более ярко выражено (количественно или качественно).

В ходе подробного анализа зарубежного опыта автор приходит к выводу о том, что в развитых демократических странах идет поиск качественно новой модели государственной службы выгодно отличающейся от "рациональной модели" Макса Вебера такими характеристиками, как порядок, достаточно стабильная структура, определенная стратегия, подготовленные кадры, целенаправленное управление и т, д., и чем-то напоминает ''бихевиористскую", в определенной мере характеризующуюся качественно новыми параметрами, выраженными в таких категориях, как творчество, новаторство, эмоциональный подъем и т. д., что в целом подтверждает обоснованность авторской концепции о меняющихся приоритетах и роли государственной службы в системе управления обществом и государством, С(|юрмулированной в ходе исследования.

Применительно для Российской Федерации, где процесс институцнонализации государственной службы проходит начальную стадию и направлен на непрерывный поиск рациональных форм, методов, технологий деятельности государственных органов, их адаптацию к постоянно меняющимся внешним и внутренним условиям, по мнению диссертанта, должны "мирно сосуществовать11 обе модели, так как в переходный период подобный симбиоз рациональности и творчества вполне оправдан.

Обобщая опыт кадрового обеспечения государственной службы демократических государств, без которого трудно представить эффективное ее функционирование, автор показывает, что в них уделяется большое внимание повышению качества подготовки и переподготовки управленческого персонала и разработке системы профессионального отбора на

замещение конкретной должности, которая включает: конкурсный отбор, отбор "по выбору" и на основе экзамена на профессиональную пригодность, а также практикуются смешанные методы отбора.

В итоге им (|юрмулнруется положение о том, что в условиях коренных преобразовании российского общества и обновления механизмов управления, вызванных процессами демократизации, рациональное использование зарубежного опыта демократических государств может существенно ускорить преодоление переходного периода. Однако его изучение и обобщение, по мнению диссертанта, следует воспринимать не иначе как аналитическую базу, некий ориентнр для разработки российской концепции государственной службы, где достойное место должен занять синтез самого лучшего из зарубежных и. прежде всего, отечественных моделей.

В третьей глсш "Ниетитуционаиштцин государственной службы в Российской Федерации: тенденции и приоритеты" проводится комплексный анализ пнетитущоиалюацин государственной службы с учетом отечественного опыта, выявляются основные тенденции и приоритеты формирования современной ее модели в ходе поэтапной конституционной реформы, исследуются основные проблемы становления, предлагаются практические рекомендации их решения, обосновывается ряд концептуальных положении оптимизации данного процесса.

Автор отмечает, что государственная служба в России имеет многовековую историю. Процесс ее зарождения начинался еще в до московской Руси и шел по двум направлениям: по линии хозянственно-админисгра-тивного управления и военной службы.

Географическое положение, обширность территории, демографический и многонациональный факторы побуждали к непрерывному поиску оптимальной модели управления Российским государством и соответственно к развитию государстве иной службы.

Качественно новым этапом в формировании отечественной модели государственной службы, по мнению диссертанта, явились "петровские административные реформы", радикальный характер которых обеспечил создание высших и центральных государственных учреждений нового типа, положил начало переходу от традиционной организации управления к административной системе, построенной под влиянием европейского опыта на основе рационального принципа. Сформировавшаяся отечественная модель государственной службы с определенными модификациями сохранила основные черты до Октябрьских событий 1917 года, когда по сути дела был прерван ход ее эволюционного развития и предпринята попытка полного огосударствления управления и создания специфического механизма партийно-хозяйственной номенклатуры.

В ходе анализа генезиса государственной службы в России автор обосновывает положение зависимости ее институционализации от характера политико-властных отношений: чем развитее общество, тем выше потребность в совершенствовании системы управления, тем активнее процесс институционализации государственной службы, которую можно представить следующей схемой: развитие гражданских институтов—^ совершенствование системы управления —и петиту цио нал и за ция государственной службы.

Диссертант отмечает, что институционализация государственной службы в Российской Федерации явилась частью проводимой в стране конституционной реформы, и выделяет два основных этапа: первый (1993 -1994 г.г.) — конституционно-правовое закрепление данного института; второй (с 1995 г.) — формирование современной модели государственной службы.

Автор подчеркивает, что становление государственной службы в России проходит на фоне общего кризиса системы управления и обострения политического противостояния. Поэтому крайне важно определить политическую формулу функциональной зависимости государственной службы, ее статусный императив от модели управления и обеспечить

необходимый уровень согласия и доверия между гражданскими и государственно-правовыми институтами. Им анализируются причины, порождающие недоверие граждан к органам государственной власти, которые объединяются в несколько групп. Автор считает, что их преодолению будет способствовать создание таких гражданских институтов, которые могли бы осуществлять функции контроля наряду с государственными.

В ходе анализа правовых основ деятельности государственной службы диссертант приходит к выводу о том, что ее явно недостаточно (из 7-9 планируемых Федеральных законов принят только Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации", который в полной мере не раскрывает многих крайне необходимых концептуальных положений по становлению государственной службы в России). Поэтому им предлагается принять ряд правовых актов, среди которых Федеральные законы: о карьере государственных служащих, о порядке прохождения государственной службы, о социальных гарантиях и т. д. Он также отмечает, что на федеральном уровне требуется разработка целостной концепции формирования государственной службы, которая должна исходить из принципов: профессионализма, стабильности, гражданственности.

Для полноценного функционирования государственной службы, по мнению автора, необходимо разработать гибкий механизм материального стимулирования труда и критериев определения социальных гарантий государственных служащих соизмеримо риску и ответственности исполнения служебных полномочий.

Автор подчеркивает, что для формирования современной модели государственной службы имеет значение ее прохождение, содержанием которого является выполнение государственным служащим своих функциональных обязанностей и считает, что его карьера должш зависеть, как от компетентности служащего, квалификации, личностных качеств, так и от объективных факторов, включая правовую регламентацию порядка продвижения по службе. В целях оптимизации данного процесса им

предлагается концептуальная модель прохождения государственной службы, в которой в качестве обязательных требований, предъявляемых к замещению вакантных должностей государственной службы, особенно категории "В", законодательно закреплен принцип конкурсного отбора, позволяющий установить не только уровень общей и профессиональной подготовки, но и обеспечить равенство шансов кандидатов.

Диссертант особо отмечает, что решение проблемы кадрового обеспечения —одна из самых приоритетных задач государственного строительства.

По его мнению, выход на новый кадровый уровень в системе управления существенно затруднен отсутствием научно обоснованной концепции государственной кадровой политики и соответствующих кадровых программ в центре и на местах, серьезной информационно-аналитической базы и прогнозирования кадровой работы, всестороннего мониторингового анализа кадровых процессов.

Автором диссертации обосновывается точка зрения о том, что стержнем государственной кадровой политики в условиях перехода к рыночным отношениям, перемены форм собственности, политического плюрализма и многопартийности должна стать задача формирования государственной службы нового типа, способной адекватно реагировать на быстро изменяющиеся потребности общества. Поэтому подготовка специалистов для государственной службы рассматривается им как стратегически важная составляющая государственной кадровой политики, в связи с чем обосновывается и предлагается авторская концепция создания единой многоуровневой системы подготовки, переподготовки кадров и резерва для государственной службы во главе с Российской Академией государственной службы при Президенте Российской Федерации. Основу ее могут составить региональные академии, а периферию учебные заведения обтеу правленческого характера в масштабах субъектов Российской Федерации и отраслевого управления в зависимости от специфики и возможностей, как субъекта

Федерации, так и муниципальных образований, включая и филиалы региональных академий.

В целях обеспечения преемственности кадров государственной службы и резерва целесообразно открывать специализированные учебные учреждения (колледжи, школы и т. д.), набор в которые следует проводить на основе тестирования и сдачи экзаменов по методикам н программам, разработанных с участием профессорско-преподавательского корпуса РАГС и региональных академии. После их окончания выпускники должны иметь возможность продолжить образование в специальном высшем учебном заведении субъекта Российской Федерации по подготовке государственной служащих или региональной академии (куда желательно после прохождения конкурса направлять выпускников-отличников, которые в дальнейшем смогли бы обучаться в аспирантурах РАГС, дабы в рамках государственной кадровой политики осуществлять продуманную ротацию кадров, как на региональном, так и федеральном уровнях, для упорядочения которой необходимо принять Федеральный закон, регулирующий порядок подготовки, переподготовки, повышения квалификации государственных служащих и резерва).

В итоге диссертант приходит к выводу, что в условиях политического развития современной России инстнту щтоналимшя государственной службы проявляет себя как многогранный и сложный процесс, для оптимизации которого необходима тщательная, поэтапная научно-теоретическая проработка, и предлагает настоящее исследование рассматривать как одну из подобных попыток.

В заключении сформулированы выводы, предложения п практические рекомендации, вытекающие из диссертационного исследования, а также намечено решение проблем по оптимизации институционализации и

функционирования государственной службы в Российской Федерации.

* *

Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях автора:

1. Модернизация российского общества: реформа местного самоуправления. М.; Орел, 1999. (в соавторстве, авторские 7,5 п. л.).

2. Актуальные проблемы становления государственной службы в Российской Федерации//Современные проблемы политики и политологии в России. М., 1999.0,5 п. л.

3. Государственная служба как механизм политического управления // Политическое управление. М,, 1998. 0,8 п. л.

4. Икституцнонализация государственной службы в Российской Федерации: проблемы и перспективы // Докл. межрег. науч. - пр. конф. "Педагогические технологии юридического образования"'. Тупа, 1998.0,7 п. л.

5. Государственное строительство и государственная служба: проблемы становления //Тез, докл. межрег. науч. - пр. конф, "Современные проблемы права н гуманитарные аспекты юридического образования". Тула, 1998.0,2 л. л.

6. Некоторые аспекты становления государственной службы в субъектах Российской Федерации (на примере Тульской области)//Докл. межкаф. науч.-пр. конф. "Становление государственной службы в России и подготовка высшего административно-управленческого персонала". М„ 1998.0,2 п. л.

7. Подготовка и переподготовка управленческого персонала: стратегия повышения эффективности // Докл. междунар. науч. конф. "Обновление содержания н инновационные методы преподавания гуманитарных наук в высшей школе". Тула, 1997. 0,6 п. л.

8. Реформирование государственной службы в условиях демократизации российского общества//Региональная кадровая политика. Тула, 1996. № 1 -2. 1 п. л.

9. Государственная служба: некоторые аспекты зарубежного опыта // Тез. докл. межрег, науч. - пр. конф. "Кадровая политика в регионе". Тула, 1996. 0,2 п. л.

Подписано в печать Заказ » "¿-^У Тираж 80 зкэ. Объем - 1,2 п. л. ПМБ РАГС

117606 Москва, пр. Вернадского, 84