автореферат диссертации по политологии, специальность ВАК РФ 23.00.02
диссертация на тему: Институционализация политико-административного управления на уровне федеральных округов Российской Федерации

Полный текст автореферата диссертации по теме "Институционализация политико-административного управления на уровне федеральных округов Российской Федерации"

На правах рукописи

КАЗНЕ В ТАМИРЛАН АХМАДОВИЧ

ИНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИЯ ПОЛИТИКО-АДМИНИСТРАТИВНОГО УПРАВЛЕНИЯ НА УРОВНЕ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОКРУГОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальность 23.00.02 - Политические институты, процессы и технологии (политические науки)

Автореферат диссертации на соискание учёной степени кандидата политических наук

-и

Пятигорск-2013

005052256

005052256

Научный руководитель:

Официальные оппоненты:

Работа выполнена на кафедре креативно-инновационного управления и права ФГБОУ ВПО «Пятигорский государственный лингвистический

университет» Аствацатурова Майя Арташесовна доктор политических наук, профессор

Дзахова Лариса Хасановна доктор политических наук, доцент, заведующая кафедрой социально-гуманитарных дисциплин ФГБОУ ВПО «Северо-Осетинский государственный университет им. К.Л. Хетагурова» Исаков Николай Васильевич доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры международных отношений, мировой экономики и международного права ФГБОУ ВПО «Пятигорский государственный лингвистический университет

Ведущая организация:

ФГБОУ ВПО «Южно-российский институт-филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ»

Защита состоится «26» апреля 2013 г. в 16-00 на заседании Совета по защите кандидатских и докторских диссертаций Д212.193.03 при ФГБОУ ВПО «Пятигорский государственный лингвистический университет» по адресу: 357532, г. Пятигорск, пр. Калинина, 9, корпус «Ж», зал заседаний диссертационного совета, каб. 504.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке ФГБОУ ВПО «Пятигорский государственный лингвистический университет» по адресу: 357532, г. Пятигорск, пр. Калинина, 9.

Отзывы на диссертацию, заверенные печатью, просим высылать по адресу: 357532, г. Пятигорск, пр. Калинина, 9, корпус «Ж», Диссертационный совет, Д212.193.03, каб. 513. Автореферат разослан «25» марта 2013 г.

Учёный секретарь Совета по защите /

кандидатских и докторских диссертаций,/ А доктор политических наук, доцентХ. —

Г.В.Косов

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Политический транзит российского общества конца XX в. - начала XXI в. актуализирует комплекс современных российских политико-властных, политико-управленческих институтов, политико-административного управления. Прямую зависимость состояния и перспектив российского общества от эффективности политико-административного управления отмечает Президент РФ В.В. Путин, критикуя «короткое дыхание» политики, её ограниченность вопросами текущего сохранения или передела власти и собственности».

Уровни политико-административного управления в РФ как в федеративном государстве различны - федеральный, региональный и местный, что придаёт институту политико-административного управления дополнительные приоритеты, но, в то же время, и дополнительные сложности. В 2000 г. по инициативе Президента РФ организован новый для России уровень политико-административного управления - уровень федерального округа (далее - ФО), имеющий самостоятельную значимость. Образование ФО, их развитие и реализация ими возложенных на них полномочий оцениваются политиками и экспертами, как положительно, так и отрицательно. Вместе с тем на уровне ФО с 2000 г. реализована целевая политико-управленческая практика, как успешная, так и неуспешная, которая заслуживает системного исследования и обобщения.

В этой связи очевидна насущная необходимость комплексного анализа успехов, проблем и противоречий политико-административного управления на уровне ФО РФ. Принципы, содержание, направления, формы и методы политико-административного управления в ФО, в том числе, с 2010 г. в Северо-Кавказском федеральном округе (далее - СКФО) необходимо в системе политологического знания.

Степень разработанности проблемы. Институционализация политико-административного управления представляет существенную нишу исследовательского интереса. Так, функционирование государства и бюрократии рассмагривались в трудах Т. Гоббса, Д. Дидро, Н. Макиавелли, Ш. Монтескье, Ф. Ницше, Ж. Руссо, Г.Гегеля, Б. Рассела, К. Поппера. Целостные трактовки управления представлены в трудах М. Вебера, Э. Дюркгейма, Д. Истона, А. Маслоу, П. Смёлзера, Т. Парсонса и др. Объективные и субъективные факторы управления в контексте классовых отношений исследованы К. Марксом, Ф. Энгельсом.

Проблемы управления поднимали российские философы, историки, социологи, политологи: H.A. Бердяев, С. Н. Булгаков, ILM. Данилевский, Н.М. Карамзин, В.О. Ключевский, Б. Н. Чичерин, П.Н.Милюков.

Особый пласт работ составляли исследования советских государственных деятелей, политиков - В.И. Ленина, И.В. Сталина, Г.К.Орджоникидзе. Среди исследований советских учёных выделялись труды В.Г. Афанасьева, Ю.П. Аверина, П.Н. Лебедя, B.C. Основина, Д.Х. Бахраха, Ю.Н. Батурина и др.

В постсоветский период в работах Г.В. Атаманчука,

A.Л.Гапоненко, В.А. Козбаненко, О.М. Роя, Ф.И. Шамхалова сложились несколько школ российской политико-правовой и политико-управленческой, экономико-управленческой мысли. Существенный вклад в разработку теории политико-административного управления внесли Ю.П. Алексеев, Ю.С. Васютин, Н.И. Глазунова, B.C. Комаров-ский, А.В.Оболонский, Е.В. Охотский, О.Ф. Шабров.

Многие работы - А.Б. Агалова, С.Д. Валлентея, И.В. Бусыгиной, И.Г. Горбачёва, А.Б. Зубова, С.И. Каспэ, М.В. Столярова - посвящены управлению в федеративном государстве. Политико-административное управление в условиях полиэтничной сложносоставной РФ рассматривают B.C. Мартьянов, Р.Ф. Туровский. Ю. Бурбина, Е.А. Мазур, Н.М. Добрынин, М.В. Глигич-Золотарёва. В трудах современных учёных -Л.М. Дробижевой, Г.А. Исаева, Л.М. Карапетяна, В.А. Михайлова, Ф.Х. Мухаметшина, Э.В. Тадевосяна, Ж.Т. Тощенко, P.C. Хакимова - политико-административное управление рассматривается в контексте региональных отношений. Многие исследователи - М.Н. Губогло, Д.М. Исха-ков, В.Ю. Зорин, С.Е. Рыбаков, В.А. Тишков, В.Р.Филиппов, Л.Л. Хопёрская, В.Д. Шуверова - исследуют управление в этнополитической сфере.

С 2000 г. российские учёные уделяют существенное внимание новой структуре в системе государственного, политико-административного управления - ФО. Такие авторы, как Ю.В. Ким, И.Г. Косиков, Н.М. Ми-риханов рассматривают образование и функционирование ФО в системе федеративного режима. Многие учёные - В.Г. Введенский, A.A. Гришковец, А.Ю. Горохов, В.В. Гайдук, О.М. Рой, Н.С. Слепцов - исследуют политико-административное управление в контексте конкуренции нейтралистского и регионалистского компонентов. Управлению на уровне ФО уделяют большое внимание российские политики - Р. Г. Абдулати-пов, А. В. Михайлов, В.Ю. Зорин, Е.М. Примаков, С.М. Шахрай, а также полпреды Президента РФ в ФО: В.Г. Казанцев, В.А.Устинов, В.

B.Кириенко, А.Г. Хлопонин и др.

Значительный вклад в разработку теоретических основ и практик политико-административного управления в соотнесении с характеристиками региональных сообществ внесли ученые Северного Кавказа - В.И. Бутов, А.П. Горбунов, В.Г. Игнатов, A.B. Понеделков, В.В. Рудой, A.M. Старостин, Л.Г. Щвец. В работах A.A. Баранова, A.A. Вартумяна, Е.В.

Морозовой, C.B. Передерия, М.В. Саввы, В.Р. Чагилова, В.М. Юрченко осуществлены разработки теоретического и практического аспектов политического регионального управления. В.Д. Дзидзоев, P.M. Дзидзоев, Н.В.Исаков, Ю.М. Кетов, М.А. Миндзаев, A.M. Цалиев - рассматривают юридические аспекты политико-административного управления. Такие учёные, как М.А. Аствацатурова, О.Н. Гундарь, В.Ю. Савельев, В.В. Черноус изучают этнополитические факторы политико-

административного управления. Демографические, миграционные аспекты политико-административного управления исследуются B.C. Белозё-ровым, Ю.Г. Ефимовым, С.А. Кислициным, Г.В. Косовым. Геополитический аспект политико-административного управления разрабатываются Б.Г. Койбаевым, В.Н. Паниным, В.В. Рябцевым.' Управленческий аспект в контексте историко-политических проблем рассматривается Ю.Ю. Клычниковым, С.И. Линцом.

Политические, правовые, исторические, экономические стороны политико-административного управления рассмотрены во множестве диссертационных исследований.

Однако институционализащгя политико-административного управления на уровне ФО не в полной мере освещена в системе политологического знания, прежде всего потому, что процесс управления непрерывен и постоянно пополняется новыми практиками, как успешными, так и проблемными. Это определяет актуальность заявленной проблемы и сформулированной темы исследования.

Объектом исследования является политико-административное управление как многоуровневый институт.

Предметом является процесс институционализации политико-административного управления на уровне федеральных округов РФ.

Цель работы - выявление тенденций и закономерностей институционализации политико-административного управления на уровне федеральных округов РФ.

Данная цель предполагает постановку и решение следующих задач:

1. уточнить категориальное содержание политико-административного управления как политического института;

2. конкретизировать сущность российского федерализма как условия институционализации политико-административного управления на уровне федеральных округов РФ;

3. выявить хронологию и определить содержание этапов формирования нормативно-правовой базы институционализации поли-

тико-административного управления на уровне федеральных округов РФ;

4. определить значение политико-административного управления на уровне федерального округа РФ в контексте административной реформы и реформы федеративных отношений;

5. обосновать региональные факторы и политические причины, детерминирующие институционализацию политико-административного управления в СКФО;

6. обобщить результаты, проблемы и противоречия программно-целевого метода институцйонализации политико-административного управления в СКФО.

Теоретико-методологические основы исследования составлены политологическими, управленческими концепциями Г. Долгнелла, Ф. Шмиттера. В основу построения концепции диссертации положены теории и идеи М. Вебера о рациональной бюрократии и Д. Норта о политико-властных институтах. Использованы теоретические обобщения Г. Алмонда, М. Дюверже, Д. Истона, Т. Парсонса о сущностно-функциональном содержании субъектов общественно-политических и политико-управленческих отношений. Применены тезисы A.A. Дегтярева, B.C. Комаровского, О.Ф. Шаброва об институционализа-ции политико-административного управлении.

Применяются институционально-правовой и структурно-функциональный подход, сравнительно-политологический анализ, контент-анализ, метод case-study для выявления успехов, проблем и противоречий политико-административного управления в СКФО.

Эмпирическую базу исследования составили базовые для политико-административного управления политические и правовые документы - Федеративный договор 1992 г., Конституция РФ 1993 г., Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в Федеральном округе», Указ Президента РФ от 23 июля 2003 г. «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах», Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и др.

Также использованы нормативно-правовые акты, политико-доктринальные документы регламентирующие деятельность аппаратов полномочного представителя Президента РФ в СКФО: «Стратегия социально-экономического развития Северо-Кавказского федерального округа до 2025 гг.», материалы комиссии Правительства РФ по Северному Кавказу, материалы информационного сайта полпреда Президента РФ в СКФО, Общественного и Экспертного советов СКФО, СМИ и др.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в следующем:

1. Уточнено специфическое содержание политико-административного управления как политического института в общей триаде «древа» управления (целеполагание, организация, регулирование), которое состоит в сочетании и противоречии категориальных свойств, сущности и функционала политики и администрирования.

2. Обосновано, что институционализация окружного уровня политико-административного управления в системе исполнительной власти России обусловлена федерализмом как принципом многоуровневой территориальной организации власти и необходимостью оптимизации отношений между субъектами РФ (по горизонтали) и между субъектами и федеральным центром (по вертикали).

3.Определены хронология и содержание этапов формирования целевой нормативно-правовой базы институционализации политико-административного управления на уровне федерального округа РФ, которые сложились в 2000-2012 гг. в ходе демократизации и реформирования системы исполнительной власти и политической волей Президента РФ.

4. Выявлено противоречие институционализации политико-административного управления на уровне федерального округа РФ в контексте административной и федеративной реформ, проявляющееся в противоположных тенденциях: а) усиление федерального присутствия, упрочении вертикали власти; б) разгосударствление политико-управленческих, общественно-политических процессов.

5. Доказано, что институционализация политико-административного управления в СКФО обусловлена такими региональными политико-управленческими причинами и потребностями, как: противодействие терроризму и национально-религиозному экстремизму; упорядочение регионального законотворчества; обеспечение устойчивого социально-экономического развития; профилактика межэтнической напряжённости; максимальная интеграция северокавказского сообщества в российский гражданский процесс.

6. Выделены конкретные эффекты программно-целевого метода институционализации политико-административного управления в СКФО, а также сохраняющиеся социально-экономические, общественно-политические, этнополитические проблемы и противоречия, которые требуют повышения эффективности политико-управленческих институтов и реструктуризации системы общественно-политических отношений в СКФО.

Основные положения, выносимые на защиту:

]. Политико-административное управление выступает ин-

ститутом общей системы управления и воплощается в целеполагании, организации, регулировании при взаимодействии множества элементов, факторов, субъектов, акторов. Специфическое содержание политико-административного управления проявляется в его противоречивой сущностно-функциональной природе: с одной стороны, политической -доминирование, влияние, воздействие (политический курс государства, политическая воля главы государства); с другой стороны, административной - упорядочение, подотчётность, регламентированность (исполнительно-распорядительный функционал органов власти).

2. Формирование окружного уровня исполнительной власти в РФ обусловливается логикой развития федерализма в РФ, который является не только принципом территориального распределения власти, но и принципом «обустройства народов и территорий». Содержание инсти-туционализации политико-административного управления на уровне федерального округа РФ определяется спецификой организаций власти в федеративном государстве с субъектами разного типа, а также непосредственным взаимодействием полпредов Президента РФ в федеральном округе с Президентом РФ, органами власти РФ, органами власти, органами МСУ субъектов РФ.

3. Формирование нормативно-правовой и политической базы политико-административного управления на уровне федеральных округов в РФ прошло несколько этапов: первый (1990 - 1995 гг.), второй (1996 - 1999 гг.), третий (2000-2009 гг.), четвёртый (2010 гг. - настоящее время). Институционализация политико-административного управления на уровне федерального округа РФ осуществляется в соответствии с указами, посланиями Президента РФ: а) непосредственной регуляции; б) опосредованной регуляции. В правовых и политических документах определяются стратегические и тактические принципы институционализа-ции политико-административного управления в ФО: легитимность, императивность, открытость, непредвзятость, а также достоверность, доступность, дифференцированность, ситуативность.

4. Институционализация политико-административного управления на уровне федеральных округов РФ в 2000 — 2012 гг. включена в процесс административной и федеративной реформ и содержит проти-воречиея, так как одновременно предусматривает усиление вертикали власти и её децентрализацию. Функционал полпредов Президента РФ обеспечивает проведение кадровой политики Президента РФ, приведении законодательства субъектов в соответствие с законодательством РФ, повышение ответственности глав субъектов перед главой государства;

улучшение качества государственных услуг и административных регламентов; повышение уровня открытости органов власти, а также укрупнение субъектов РФ.

5. Выделение СКФО из состава ЮФО и институционализация полита ко-административного управления в СКФО обусловлены необходимостью ликвидации террористического воздействия, национально-религиозного экстремизма, угроз национальной и человеческой безопасности, этнополитических рисков в регионе. Политико-административное управление в СКФО нацелено на достижение безопасности и стабильности, решение социально-экономических проблем, снижение противоречий административной реформы, популяризацию позитивов реформы федеративных отношений. Специфическим вектором политико-административного управления в СКФО является упрочение единства полиэтничного регионального сообщества, а также его максимальная интеграция в российский гражданский процесс.

6. Институционализация политико-административного управления в СКФО в 2010-2012 гг. реализуется программно-целевым методом на основе «Стратегии социально-экономического развития СКФО до 2025 г.» и Государственной программы развития Северного Кавказа, позволяющего решать проблемы территорий, зон, кластеров, а также отдельных социодемографических групп. Данный метод предусматривает активизацию институтов гражданского общества (Общественный совет, Совет старейшин, Антикоррупционный совет, Экспертный совет, Всекав-казский молодёжный альянс, Всекавказский лагерь «Машук»). Вместе с тем программно-целевой метод не всегда учитывает дифференцированные характеристики территорий и зон, интересы, состояние и самочувствие населения. Наряду с наметившимися позитивными тенденциями в СКФО сохраняются негативные явления - в части достижения общественной безопасности и стабильности развития экономики, в политико-административных процессах, в кадровой политике, в этноконфессио-нальных отношениях, что требует поиска новых форм и методов политико-административного управления.

Теоретическая значимость исследования состоит в уточнении содержания категории «политико-административное управление» и его институционального характера, а также в уточнении содержания и назначения стратегии, тактики программно-целевого сопровождения, целостности, многоуровневое™, дифференциированности, ситуативности, адресности.

Отдельные тезисы конкретизируют теоретико-методологические основы стратегии и тактики политико-административного управления на общероссийском уровне и на уровне федерального округа РФ. Обоб-

щения, сделанные в исследовании, могут быть включены в теоретические концепции политико-административного управления, а также в доктрины реактивной и проективной региональной политики в отдельных отраслях, прежде всего, в сфере общественно-политических и этнополитиче-ских отношений.

Практическая значимость исследования состоит в возможности использования отдельных тезисов и обобщений в оптимизации политико-административного управления на уровне федерального округа РФ. Также обобщения могут способствовать повышению эффективности деятельности органов исполнительной власти по повышению качества политико-административного управления.

Предлагаемые рекомендации могут представлять интерес в плане упрочения взаимодействия аппаратов полпредов Президента РФ с органами государственной власти и местного самоуправления субъектов РФ, а также с институтами гражданского общества в целях упрочения гражданского единства жителей полиэтничных регионов России. Сделанные выводы могут использоваться в профилактике социальной напряжённости и конфликтов в полиэтничном, поликонфессиональном северокавказском сообществе.

Авторские тезисы могут быть использованы в организации политико-административного управления на уровне ФО, для аналитического обеспечения управленческих практик, общественным организациям и движениям, СМИ, экспертам. Отдельные составляющие исследования исследования могут быть использованы в разработке базовых лекционных курсов и спецкурсов по политологии.

Область исследования. Содержание диссертационного исследования соответствует пунктам Паспорта специальности ВАК Министерства образования и науки РФ - 23.00.02 Политические институты, процессы и технологии (политические науки): п. 1, «Политическая власть и политическое управление, современные измерения инновационной политики. Развитие современных властных технологий и задачи демократического контроля. Проблемы власти в контексте отечественной политической традиции и особенности властных практик в ходе демократических преобразований в стране», а также п. 11 «Политическое управление. Институты, формы и механизмы политического управления, критерии эффективности. Факторы риска. Методика анализа политического риска. Главные акторы политического управления».

Апробация работы. Диссертация обсуждена на совместном заседании кафедры креативно-инновационного управления и права и кафедры международных отношений, мировой экономики и международного права ФГБОУ ВПО «Пятигорский государственный лингвистиче-

ский университет» и рекомендована к защите по специальности 23.00.02 — Политические институты, политические процессы и технологии.

Составляющие диссертационного исследования прошли апробацию в тезисах, выступлениях и докладах на всероссийских, региональных, межвузовских конференциях и семинарах: Международная научно-практическая конференция «Роль поликонфессионального теологического образования в укреплении межрелигиозного и межнационального согласия как важного аспекта государственной и духовной безопасности» (Пятигорск, 2011); Международная научно-практическая конференция «Политическая наука: состояние и перспективы развития в XXI веке» (Краснодар, 2011); Международная научно-практическая конференция «Кавказ: проблемы реинтеграции социокультурного пространства и вызовы региональной безопасности» (Ростов-на-Дону, 2012); Научно-практический семинар «Профилактика экстремизма, терроризма, национальной и религиозной вражды в Северо-Кавказском и Южной федеральном округах» (Кисловодск, 2011); Научно-методические чтения Пятигорского государственного лингвистического университета «Университетские чтения — 2011» (Пятигорск, 2011); Научно-методические чтения Пятигорского государственного лингвистического университета «Университетские чтения — 2012» (Пятигорск, 2012); Региональная межвузовская научно-практическая конференция студентов, аспирантов и молодых учёных «Молодая наука -2012» (Пятигорск, 2012).

Материалы диссертационного исследования отражены в 12 публикациях общим объёмом 4,65 п.л., в том числе в двух статьях, опубликованных в ведущих рецензируемых научных журналах из списка, определённого Высшей аттестационной комиссией Министерства образования и науки РФ.

Объём и структура работы: Работа состоит из введения, трех глав, содержащих шесть параграфов, заключения, библиографического списка использованной литературы и приложений. Общий объем работы составляет 217 страниц машинописного текста. Список литературы включает 226 наименований, в том числе на иностранных языках - 8.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во Введении обосновывается актуальность диссертационного исследования, формулируются его объект, предмет, цель и задачи, его методологические основы, рассматривается степень научной разработанности темы, раскрывается научная новизна, формулируются выносимые на защиту положения. Приводится мнение диссертанта о теоретической и практической значимости научно-квалифицированной работы.

В первой главе «Теоретико-методологическое обоснование политико-административного управления в системе федеральных округов РФ» изложены теоретические трактовки политико-административного управления как специфического вида управления в многоуровневой системе российской исполнительной власти и федеративных отношений.

В первом параграфе «Политико-административное управление как политический институт» на базе теоретического осмысления политики и управления уясняется особое категориальное содержание политико-административного управления как целостного института. С учетом концепции «политика — администрация» М. Вебера, концепции «общее и промышленное управление» А. Файоля трактуется принцип сочетания централизации и децентрализации политики и управления. Осуществляется теоретизация политико-административного управления в свете обобщений Д. Истона, К. Поппера, Т. Питерса.

Дифференцируются сущность и функционал институтов бюрократии, администрократии, административной власти, политики в принятии политических решений. На основании тезисов B.C. Комаровского трактуется понятие «политико-административное» в методологическом арсенале современной политической науки. Это позволяет использовать определение политико-административного управления, а именно: наличие нормативно-правовой базы, развитие многоуровневой структуры органов исполнительной власти со специфическим функционалом, реализация целевых административно-бюрократических отношений, следование политическому курсу, отражение политической воли главы государства, взаимодействие органов власти с институтами гражданского общества и др.

Политико-административное управление трактуется как институт исполнительной власти, которая: а) исполняет законы, б) проводит в жизнь волю правящих сил, в) принимает участие в разработке политики, г) выступает в качестве главного посредника интеракции государства и общества.

Выделяются два вида управленческого воздействия на общество: политическое и административно - государственное. Они включают: программный аспект (формулирование стратегии развития), технологический аспект (разработка механизма принятия и реализации политических решений), деятельностный аспект (работа государственных служащих, администрации, бюрократии). Это закономерно, так как, как подчеркивает О.Ф.Шабров, политика неотделима от управления, а управление от политики.

Теоретико-методологическое освоение политико-

административного управления позволяет выявить его двойственный характер - с одной стороны, консервативно-охранительный, а с другой стороны, модернизационно-прогрессивный, который обусловливает не только противоречия, но и конфликты и экцессы управления. Определяется, что политико-административное управление — это институт в соответствии с общетеоретическим пониманием политического, института. Поддерживается трактовка политико-административного управления A.A. Дегтярёва, а именно как институированной ассоциации граждан, объединённых в процессе реализации власти, управления, влияния.

Политико-административное управление становится институтом, потому что приобретает «устойчивые формы социального взаимодействия, основанного на формальных правилах, законах, обычаях и ритуалах», а также потому, что базируется на законах, нормативных актах, политических доктринах, имеет системные, формализованные признаки, а также внутреннюю структуру. Институционализация политико-административного управления включает: нормативность, формализо-ванность, системность, подотчётность, дифференцированность, а также связи: внутри структур исполнительной власти; между исполнительной и другими ветвями власти; между исполнительной властью и институтами гражданского общества.

Во втором параграфе «Российский федерализм как условие институционализации политико-административного управления на уровне федеральных округов» рассматриваются федерализм и федеративные отношения на основе теорий Д. Элейзера, В. Острома, Р. Уот-са. Федерализм трактуется как «форма политико-территориального (государственного) устройства государства... и разделения государственной власти между государством и его субъектами».

Выявляются кризисные явления российского федерализма, связанные с политическим транзитом 90-х гг. XX в.: территориальная и экономическая дезинтеграция, стихийная децентрализации власти и управления, покушение субъектов РФ на функции и полномочия федерального центра и стремление сецессии. Противопоставлением этом процессам стала институционализация федерального политико-административного управления на базе Федеративного договора 1992 г. и Конституции РФ 1993 г.

Институционализация политико-административного управления соотнесена с политическими и правовыми принципами российского федерализма, среди которых И.Н. Барциц, С.Д. Валлентей выделяют принцип государственного национального суверенитета, а Р.Г. Абдулатипов - принцип этнокультурного суверенитета. В этой связи выделяется маги-

стральная задача политико-административного управления в России как в федерации - оптимальное разделение полномочий и предметов ведения между центром и регионами.

Эволюция федерализма в России предопределяет особое назначение института политико-административного управления, которое нацелено на оптимизацию отношений между субъектами (по горизонтали), а также между субъектами и федеральным центром (по вертикали). Здесь очевидна правовая, политическая и управленческая коллизия, состоящая в необходимости: а) осуществления целостного управления на территории всей РФ; б) осуществления дифференцированного управления на территории субъектов РФ. Однако государственные интересы России предусматривает необходимость образования в субъектах РФ единой системы политико-административного управления. Именно для упрочения этой системы в РФ создана система взаимных представительств федерального центра и субъектов РФ и учреждён институт полпредов Президента РФ.

Устанавливается, что с 2000 г. начинается новый этап развития федерализма в РФ, так как по инициативе Президента РФ В.В. Путина создан новый уровень политико-административного управления - уровень федеральных округов (ФО). ФО служат нейтрализации, как опасности излишней централизации, так и опасности «серьёзной децентрализации властных полномочий». Политико-административное управление на уровне ФО РФ также направлено на оптимизацию отношений субъектов двух типов — национально-государственных и административно-территориальных, различие статусов которых содержит существенные противоречия и конфликтогенные факторы, что очевидно для отдельных регионов страны, например, для Северного Кавказа.

Определяется, что ФО — это административно-территориальная единица прямого подчинения центральным властям государства, не являющаяся субъектом федерации, на уровне которой происходит институ-ционализация политико-административного управления макрорегио-нальным развитием группы субъектов РФ.

Анализ свидетельствует, что реформа федеративных отношений, которая осуществляется с 2000 г., предусматривает увеличение политической составляющей управления. Эта проявляется: 1) в объективном выражении - реализация политических концепций, политических доктрин; 2) в субъективном выражении - реализация политической воли, политического стиля руководителей верхушечного, регионального и местного уровня, а также уровня ФО.

Вторая глава «Институционализаиия политико-

административного управления на уровне федеральных округов

РФ в ходе административной и федеративной реформ» прослеживаются этапы формирования нормативно-правовой базы политико-административного управления на уровне ФО с выделением их содержания и проблемного поля.

Первый этап 1990-1995 гг. детерминирован политико-правовыми и политико-управленческими реалиями постсоветской эпохи и отражает начальные российские демократические преобразования. Анализируются такие документы, как: Распоряжение Президента РФ «Об утверждении Временного положения о представительствах Президента РСФСР в республиках в составе РСФСР», Указ Президента РФ «Об утверждении Положения о представителе Президента Российской Федерации в крае, области, автономной области, автономном округе, городах Москве и Санкт - Петербурге», Указ Президента РФ «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в субъекте Российской Федерации», которые направлены на обеспечение целостности, достоверности, динамичности политико-административного управления.

Важнейшим политическим актом институционализации политико-административного управления на уровне ФО стало принятие Конституции РФ 1993 г., которая в ст. 83 прописывает право Президента РФ назначать и освобождать своих полпредов. Эта правовая норма развивается в Указах Президента РФ «О полномочных представителях Президента Российской Федерации в субъектах Российской Федерации», «О мерах по совершенствованию юридического обеспечения деятельности Президента Российской Федерации», направленные на функциональную результативность органов исполнительной власти федерального и регионального уровней.

Второй этап - 1996-1999 гг. - отмечен разработкой новых указов Президента РФ, которые конкретизировали ресурсы политико-административного управления на уровне ФО, а также определяли его оптимальную территориальную привязку. Указы Президента РФ «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в регионе Российской Федерации», «О региональной коллегии федеральных органов исполнительной власти» и др. направлены на расширение политического влияния и повышение личной ответственности и упрочение статуса полпредов Президента РФ.

Третий этап 2000-2009 гг. рассматривается как наиболее содержательный в нормативно-правовой институционализации политико-административного управления на уровне полпредов Президента РФ. Этот этап связан с политической биографией В.В. Путина, который в период своего первого президентства стремился упрочить основы России как унитаристской, а не конституционно-договорной федерации.

Так, новаторский характер имел Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе», который нейтрализовал конфронтацию отношений Центра и регионов и создал правовую возможность прогресса этих отношений в новой системе политико-административных координат. Также было принято Постановление Правительства РФ «О взаимодействии Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и схеме размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти» для определения механизма взаимодействия полпреда Президента РФ с субъектами и объектами политико-административного управления.

Указы Президента РФ расширили политическое влияние полпреда Президента РФ в ФО на всю систему общественно-политических отношений в субъектах, расположенных в пределах округа, чему способствовал Указы Президента РФ «О советах при полномочных представителях Президента Российской Федерации в федеральных округах» и др.

Четвёртый этап: 2010 г. — по настоящее время выделяется в связи с модернизацией системы политико-административного управления, инициированной высшим руководством страны. В ходе этой модернизации состоялась реорганизация системы ФО по Указу Президента РФ от 19 января 2010 г. «О заместителе Председателя Правительства Российской Федерации и полномочном представителе Президента Российской Федерации в Северо-Кавказском федеральном округе».

Выясняется, что нормотворческая институционализация исполнительной власти на уровне ФО обусловливает правоприменение принципов политико-административного управления: повышение качества государственных и муниципальных услуг; совершенствование административных регламентов; открытость власти для граждан и гражданского общества; введение законодательной ответственности должностных лиц за нарушение сроков оказания государственных услуг.

Во втором параграфе второй главы «Политико-административное управление на уровне федеральных округов РФ в контексте административной и федеративной реформ» исследуются политические детерминанты формирования системы полпредств Президента РФ как нового уровня исполнительной власти.

Проводится анализ таких форм института полпредов Президента РФ в 1991-1999 гг., как: присутствие полпредов Президента РФ в палатах Федерального Собрания РФ, в Конституционном суде РФ, в отдельных территориях и зонах (например, Республика Молдова - Приднестровье,

Республика Таджикистан, Азербайджанская Республика - Нагорный Карабах). В связи с проблемами, противоречиями общественно-политических отношениях и этнополитических процессов были назначены полпреды Президента РФ в Адыгее, Дагестане, Кабардино-Балкарии, Карачаево-Черкесии, Ставрополье, Чечне, в зоне осетино-ингушского конфликта, облечённые широкими полномочиями.

Дальнейшая институционализация политико-административного управления на уровне ФО связана с проведением административной и федеративной реформ. Это предоставило федеральному центру возможность вмешиваться в ситуации, когда органами власти регионов попираются Конституция РФ и федеральные законы. Федеральный центр установил порядок отстранения от должности глав субъектов РФ в случае отхода их от стратегической линии власти; акцентировал независимость судов и эффективность исполнения их решений в субъектах РФ. Также федеральный центр смог нейтрализовать острые конфликты глав муниципальных образований с главами субъектов РФ и наделить глав субъектов РФ правом отстранения от должности работников МСУ.

В исследовании образование ФО соотносится с реформой Совета Федерации, а также с образованием при Президенте РФ Государственного Совета как площадки политико-административного диалога между главой государства и главами субъектов (2000 г.). При этом проявились субъективно-личностные качества В.В. Путина, которым акцентирована административная, «ручная», дирижистская составляющая административной и федеративной реформы.

Показателен состав корпус полпредов в 2000-2009 гг., многие из которых имели биографию, связанную с военными, силовыми структурами, ФСБ, МВД. Так, были назначены: Центральный ФО - Г. Полтавченко, Северо-Западный ФО — В. Черкесов, Южный ФО - В. Казанцев, Уральский ФО - Г1. Латышев, Сибирский ФО - Л. Драчевский, Дальневосточный ФО — К. Пуликовский.

Другие полпреды Президента РФ в ФО представляли гражданскую политическую элиту - высшее чиновничество, главы субъектов, городов, отраслевых министерств: К. Исхаков, В. Ишаев, С. Кириенко, Д. Козак, В. Матвиенко, А. Квашнин, И. Клебанов, О. Сафонов, В. Яковлев. Закономерно, что многие полпреды прошли стадии карьерного роста в Санкт-Петербурге, где сделали свою карьеру В.В.Путин и Д.А.Медведев (например, Н.Винниченко, В. Матвиенко, И. Клебанов, Д. Козак, Г. Полтавченко, В. Черкесов, В. Яковлев), что отражает «командный» принцип подбора и расстановки управленческих кадров уровня ФО.

Необходимо отметить прямую связь кадровой ротации полпредов Президента РФ в ФО с качеством общественно-политической ситуации. Новые лица в корпусе полпредов Президента РФ после 2006 г. олицетворяли усиление политической составляющей ПАУ и смягчение администрирования, так как на первый план вышли задачи оптимизации хода административной реформы, реформы местного самоуправления, федеративной реформы.

В развитие реформы федеративных отношений в 2001 г. был принят Федеральный конституционный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации». Полпреды Президента РФ в ФО, начиная с 2003 г., сыграли свою роль в объединении субъектов РФ: Красноярский край и Таймырский (Долгано-Ненецкий) и Эвенский автономные округа; Камчатская область и Корякский автономный округ; Иркутская область и Усть-Ордынский автономный округ и др. (в настоящее время РФ состоит из 83 субъектов).

Вместе с тем проведение реформы федеративных отношений в части укрупнения регионов содержит существенные этнополитические риски, что ставит под вопрос усиление административных методов. Последние вызывают сопротивление титульного населения и региональных элит проектам объединения субъектов, например, Адыгеи и Краснодарского края, Карачаево-Черкесии и Ставрополья, Чечни и Ингушетии.

В Главе 3 «Институционализация политико-

административного управления в Северо-Кавказском федеральном округе» рассматривается институционализация политико-административного управления в СКФО.

В параграфе 3.1 «Региональные факторы и политические причины образования федеральных округов на Северном Кавказе» выявляется общественно-политическая дифференциация северокавказских субъектов РФ, которые демонстрируют как существенное этнокультурное и этноконфессиональное разнообразие, так и многие этнополитические риски.

В соответствии с Указом Президента РФ В. В Путина от 13 мая 2000 г. «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в Федеральном округе» был образован Северо-Кавказский федеральный округ (СКФО). Однако далее СКФО был реорганизован и переименован в Южный Федеральный округ (далее - ЮФО), который до января 2010 г. включал в себя 13 субъектов РФ: области - Ростовская, Волгоградская, Астраханская; края - Краснодарский, Ставропольский; республики - Адыгея, Дагестан, Ингушетия, Кабардино-Балкария, Калмыкия, Карачаево-Черкесия, Северная Осетия-Алания, Чечня. Состав ФО

сам по себе провоцировал трудности политико-административного управления, так как субъекты РФ, входящие в ЮФО существенно различались и представляли разные виды субъектов РФ. Это затрудняло разработку общей для всего региона политической доктрины и управленческой стратегии.

Новый этап политико-административного управления на Северном Кавказе ознаменован образованием нового ФО по Указу Президента РФ от 19 января 2010 г. «О внесении изменений в перечень федеральных округов», который определил реструктуризацию системы федеральных округов путём выделения из ЮФО нового округа - Северо-Кавказского (СКФО). ФО характеризуется особыми социодемографическими параметрами, самобытным этнополитическим, этнодемографическим, этнокультурным, этноконфессиональным портретом. На конец 2010 г. население СКФО составило 9,4 млн. чел., численность населения округа с Всероссийской переписи 2002 г. выросла на 5,5% за счёт естественного прироста в отдельных субъектах - Дагестан, Ингушетия, Чечня.

В общественно-политической сфере СКФО выявляется две взаимоисключающие тенденции: а) с 2005 г. т стабилизация общественно-политических отношений и постконфликтная реконструкция при переводе конфликтов и противоречий в управляемую стадию; б) с 2008 г. -«перезагрузка», перегруппировка экстремистских сил и реализация ими новых угроз безопасности, стабильности. В связи с этим в СКФО выделяются актуальные направления институционализации политико-административного управления при определяющей роли полпреда Президента РФ:

1. Усиление борьбы с террористическими и национально-религиозными экстремистскими проявлениями, с криминальными группировками, придание этой борьбе «нацеленного и адресного характера», обеспечение безопасности и стабильности в регионе.

2. Акцентирование геополитической и внутриполитической значимости субъектов и территорий, осуществление их целевого финансирования из средств государственного бюджета при жёстком контроле над адресным распределением и использованием инвестиций.

3. Формирование новых региональных управленческих команд исполнительной власти, эффективных кадров, соответствующих общероссийскому политико-административному тренду и потребностям российской общественно-политической модернизации.

4. Упрочение взаимодействия региона с центром при усилении политико-управленческого, идеолого-мировоззренческого, соцокультур-ного присутствия федеральной власти в регионе в контексте упрочения российской гражданской идентичности.

5. Восстановление и повышение авторитета органов власти (федеральных, региональных, местных органов), а также авторитета полпреда Президента РФ во взаимодействии с гражданским обществом региона для борьбы с коррупцией, клановостью и обеспечения прав человека.

6. Обеспечение привлекательности региона и поиск новых брендов за счет проектов развития туристско-рекреационного комплекса в регионе КМВ, в курортных районах Карачаево-Черкесии, Кабардино-Балкарии, Северной-Осетии - Алании и др.

Назначенный в январе 2012 г. полпред Президента РФ в СКФО А.Г. Хлопонин отметил, что «развитие Северного Кавказа является важнейшим приоритетным проектом». Оценивая это назначение М.А. Аства-цатурова подчёркивает особый объем полномочий А.Г. Хлопонина как заместителя председателя Правительства РФ, ответственного за Северный Кавказ.

Образование СКФО стало закономерным политико-управленческим решением, так как оно позволило сформировать наиболее гомогенную по социально-экономическим и этнополитическим, этнокультурным характеристикам территорию целевого управления. Вместе с тем образование СКФО, его состав вызывает вопросы и критические оценки таких учёных и экспертов, как В.А. Авксентьева, В.Н. Панина, С.В.Передерия, В.В. Черноуса которые выделяют многие кризисные проблемы как политической, так и административной составляющей управленческого процесса в СКФО.

В параграфе 3.2 «Программно-целевой метод институционали-зации политико-административного управления в СКФО» анализируется реализация стратегического, программного подхода к решению проблем ФО под эгидой Комиссии Правительства РФ по Северному Кавказу при организационном обеспечении полпредства Президента РФ.

Институционализация политико-административного управления в СКФО в 2010-2012 гг. осуществляется программно-целевым методом в двух направлениях: первое — поступательная социально-экономическая динамика и оптимизация внутрирегиональных общественно-политических отношений; второе - максимальная интеграция региона в общероссийский социально-экономический и общественно-политический процесс и упрочение в региональном сообществе российской гражданской идентичности.

За основу программно-целевого метода принята «Стратегия социально-экономической развития Северо-Кавказского федерального округа до 2025 г.», утверждённая постановлением Правительства РФ от б сентября 2010 г. Стратегия состоит из четырех разделов: «Общие положения», «Анализ социально-экономической ситуации в СКФО», «Сцена-

рии развития СКФО» (до 2025 г. - инерционный, базовый, оптимальный), «Механизм реализации оптимального сценария», что придаёт документу прикладной, прогностический характер. На основе Стратегии полпред Президента РФ в СКФО А.Г. Хлопонин стремится к созданию современной институциональной политико-управленческой среды как СКФО, в целом, так и отдельных субъектов. Вместе с тем, эксперты и практики, в частности, A.C. Брод отмечает, несовершенство базового документа, который недооценивает многие субъективные факторы состояния СКФО и игнорирует роль гражданского общества в решении проблем развития.

Программно-целевой метод политико-административного управления в ФО реализуется структурами исполнительной власти, специально образованными в соответствии с ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (2010 г.). Это: Межрегиональное управление Министерства регионального развития РФ по СКФО, Межрегиональное теруправление Ространснадзора по СКФО, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора в СКФО, Управление Генпрокуратуры РФ по СКФО, Межрегиональное управление ФМС по Северо-Кавказскому федеральному округу, ГКУ «Межрегиональный ресурсный центр» и др.

Самостоятельным направлением программно-целевого метода в СКФО является поддержка общественных инициатив, достижение общественного согласия. Так, образованы Общественный совет СКФО, Совет старейшин, Экспертный совет, новые общественные организации, например, Союз народов Ставрополья - за мир на Северном Кавказе. Полпредство Президента РФ сотрудничает с уполномоченными по правам человека субъектов РФ СКФО, с национально-культурными организациями, казачеством, религиозными институтами в противодействии коррупции, злоупотреблениям власти и силовых структур, покушениям, похищениям, бессудным казням и др. Самостоятельным вектором программно-целевого метода являются молодёжные программы на основе «Концепции государственной молодежной политики в субъектах Российской Федерации, входящих в Северо-Кавказский федеральный округ, до 2025 года».

Отмечается, что в СКФО особо значимы своевременные политические решения полпреда Президента РФ в СКФО. Они направлены на оптимизацию политико-властных и административных отношений между: субъектами и федеральным центром, субъектами РФ СКФО, народами, этническими группами, региональной властью и населением, региональными органами власти и органами МСУ, властью и общественными организациями.

В СКФО особую роль играет Ставропольский край как магистральный субъект с выраженной социально-экономической и общественно-политической динамикой, в котором расположен административный центр СКФО (г. Пятигорск) и в котором также отмечаются успехи, а также и кризисные проявления политико-административного управления.

На четвертой конференции Общественного совета СКФО в январе 2012 г. полпред Президента РФ в СКФО А.Г. Хлопонин отметил улучшение ситуации в ФО и вместе с тем указал на многие обстоятельства, препятствующие стабилизации, в том числе «наличие определенных политических оппозиционных взглядов и искусственное нагнетание обстановки вокруг Северного Кавказа». Пятая конференция Общественного совета СКФО в марте 2013 г. посвящена противодействию коррупции, которая имеет собственное содержание и собственные формы в СКФО.

В этой связи необходимо отметить сохраняющиеся проблемы и угрозы, которые не преодолены в СКФО (терроризм, национально-религиозный экстремизм, межэтнические конфликты, этнократизм, неблагополучное состояние русского населения в республиках РФ СКФО, низкий уровень жизни населения, безработица и др.), которые, как отмечают C.B. Передерий, С.А. Попов, не находят оптимальных политических и управленческих решений.

Данные обстоятельства требуют дальнейшего совершенствования системы политико-административного управления в СКФО, как равно и в целом на уровне ФО РФ, а, соответственно, и дальнейшего политологического осмысления институционализации политических, административных управленческих стратегий и тактик.

В Заключении приводятся основные итоги диссертационного исследования, формулируются выводы и практические рекомендации.

III. ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ДИССЕРТАЦИОННОГО ИСЛЕДОВАНИЯ ИЗЛОЖЕНЫ В 12 ПУБЛИКАЦИЯХ АВТОРА, ОБЩИМ ОБЪЁМОМ 4, 65 П.Л.:

Научные статьи, опубликованные в рецензируемых журналах, входящих в реестр ВАК РФ:

1.Казиев, Т.А. Ресурсы институционального подхода в теоретическом осмыслении политико-административного управления / Т.А. Казиев // Каспийский регион: политика, экономика, культура. Научный журнал. — №1 (30) 2012. — Астрахань: Астраханский государственный университет, Издательский дом «Астраханский университет». - С. 336-340. - (0,5 п. л.).

2. Казиев, Т.А. Федеральный округ РФ как пространство политико-административного управления: принципы, направления, проблемы / Т.А. Казиев // Вестник Пятигорского государственного лингвистического университета. - № 4, 2011. - С. 436-439 (0,5 пл.).

Другие публикации:

3. Казиев, Т.А. Социальный и политический имидж СевероКавказского федерального округа: к постановке проблемы / Т.А. Казиев // Культура и пространство. Книга 3. «Этнокультурный бренд и историко-культурные образы в инновационном развитии Северо-Кавказского региона»: сборник научных статей. - Ростов-на-Дону - Пятигорск: Изд-во СКАГС, 2011. - 2.12 с. - С. 5-10 (в соавторстве) (0,3 п. л.).

4. Казиев, Т.А Профилактика «многопрофильного воздействия» национализма и ксенофобии в сообществах Северо-Кавказского федерального округа / Т.А. Казиев // Профилактика экстремизма, терроризма, национальной и религиозной вражды в Северо-Кавказском и Южном федеральном округах: Материалы научно-практического семинара. Кисловодск, 27-28 мая 2011 г. - М.: Московское бюро по правам человека, 2012. - 320 с. - С. 89-93 (в соавторстве) (0,3 п. л.).

5. Казиев Т.А. Политико-административное управление: цели и задачи / Т.А. Казиев // Молодая наука - 2011: Материалы региональной межвузовской научно-практической конференции студентов, аспирантов и молодых ученых. — Часть 14. — Пятигорск: ПГЛУ, 2011. — 213 с. — С. 44-46 (0,2 п. л.).

6. Казиев Т.А. Федеральные округа РФ в системе политико-административного управления: к проблеме политологического осмысления / Т.А. Казиев // Политическая наука: состояние и перспективы развития в XXI веке: материалы Международной научно-практической конференции / Отв. ред. В. М. Юрченко. - Краснодар: Кубанский гос. университет, 2011. - 658 с. - С. 313-321 (0,7 пл.).

7. Казиев, Т.А. Федеральные округа в реализации политико-административного управления / Т.А. Казиев // Университетские чтения -2011: Материалы научно-методических чтений ПГЛУ. - Часть 14. - Пятигорск: ПГЛУ, 2011. - 187 с. - С. 51-58 (в соавторстве) (0,3 пл.).

8. Казиев, Т.А. Этнокофессиональный фактор как «субъект» общественного, информационного и управленческого дискурса на Северном Кавказе / Т.А. Казиев // Роль поликонфессионального теологического образования в укреплении межрелигиозного и межнационального согласия как важного аспекта государственной и духовной безопасности. Теологическое образование и религиозное просвещение как фактор социализации молодежи в поликультурной среде: Материалы международной научно-

практической конференции (Пятигорск, 3-5 октября 2011 года). - Пятигорск: ПГЛУ, 2011. - 176 с. - С. 13-19 (в соавторстве) (0,3 пл.).

9. Казиев, Т.А. Институционацилизация политико-административного управления: ресурсы и проблемы / Т.А. Казиев // Университетские чтения — 2012: Материалы научно-методических чтений ПГЛУ. - Часть 14. - Пятигорск: ПГЛУ, 2012. - 189 с. - С. 51-58 (0,4 пл.).

10. Казиев, Т.А. Федеральные округа РФ в системе федеративных отношений / Т.А. Казиев // Актуальные проблемы социогуманитарного знания: Сборник научных трудов. Выпуск 21. - Ставрополь: СГУ, 2012. - 86 с. • С.4-7 (0,4 и. л.).

11. Казиев, Т.А. Федеральные округа как особый уровень исполнительной власти / Т.А. Казиев // Молодая наука -2012: Материалы региональной межвузовской научно-практической конференции студентов, аспирантов и молодых учёных. - Часть 14. Материалы секции № 4. - Пятигорск: ПГЛУ, 2012. - 248 с. - С.34-38 (0,3 пл.).

12. Казиев, Т.А. Управление в полиэтничном регионе в условиях модернизации / Т.А. Казиев // Модернизация современного российского общества: взгляд молодёжи. Тезисы Всероссийской студенческой научно-практической конференции молодых учёных и студентов. - Пятигорск, 15 апреля 2011 г. - Пятигорск: Изд-во СКИФ РАНХ и ГС при Президенте РФ, 2011. - 293 с. - 254-255 (0,25 пл.).

Подписано в печать 22.03.2013 Формат 60x841/16. Бумага офсетная. Печать офсетная. Усл.печ.л. 1,5 уч.изд. 1,35 Тираж 100 экз. Заказ. № 72

Пятигорский государственный лингвистический университет 357532 Пятигорск, пр. Калинина 9 Отпечатано в Центре информационных и образовательных технологий ПГЛУ Телефоны: (3793) 400-400, 400-157

Текст диссертации на тему "Институционализация политико-административного управления на уровне федеральных округов Российской Федерации"

ФГБОУ ВПО «ПЯТИГОРСКИМ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ЛИНГВИСТИЧЕСКИЙ

УНИВЕРСИТЕТ»

На правах рукописи

04201357418

КАЗИЕВ ТАМИРЛАН АХМАДОВИЧ

ИНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИЯ ПОЛИТИКО-АДМИНИСТРАТИВНОГО УПРАВЛЕНИЯ НА УРОВНЕ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОКРУГОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ДИССЕРТАЦИЯ

на соискание учёной степени кандидата политических наук Специальность 23.00.02 - Политические институты, процессы и технологии

(политические науки)

Научный руководитель -доктор политических наук, профессор М.А. Аствацатурова

Пятигорск - 2013

ВВЕДЕНИЕ.................................................................................3

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКОЕ ОБОСНОВАНИЕ ПОЛИТИКО-АДМИНИСТРАТИВНОГО УПРАВЛЕНИЯ НА УРОВНЕ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОКРУГОВ РФ..........................................................23

1.1 Политико-административное управление как политический институт...........................................................................................23

1.2 Российский федерализм как условие институционализации политико-административного управления на уровне федеральных округов.............................................................................................43

ГЛАВА 2. ИНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИЯ ПОЛИТИКО-АДМИНИСТРАТИВНОГО УПРАВЛЕНИЯ НА УРОВНЕ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОКРУГОВ РФ В УСЛОВИЯХ РОССИЙСКИХ РЕФОРМ .......................................................................................................68

2.1 Нормативно-правовая база институционализации политико-административного управления на уровне федеральных округов РФ...................................................................................................68

2.2 Институционализация политико-административного управления на уровне федеральных округов РФ в контексте административной и федеративной реформ............................................................................................ 94

ГЛАВА 3. ИНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИЯ ПОЛИТИКО-АДМИНИСТРАТИВНОГО УПРАВЛЕНИЯ В СЕВЕРО-КАВКАЗСКОМ ФЕДЕРАЛЬНОМ ОКРУГЕ................................................................128

3.1 Региональные факторы и политические причины образования СевероКавказского федерального округа...............................................................128

3.2 Программно-целевой метод институционализации политико-административного управления в Северо-Кавказского федеральном округе.............................................................................................155

ЗАКЛЮЧЕНИЕ........................................................................182

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК..........................................192

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. Политический транзит российского общества конца XX в. - начала XXI в. актуализирует весь комплекс современных российских политических институтов, процессов и технологий. Выраженными тенденциями стали реорганизация и реструктуризация системы политико-административного управления (далее - ПАУ).

Прямую зависимость состояния и перспектив российского общества от качества и эффективности ПАУ отмечает Президент РФ В. В. Путин, критикуя «короткое дыхание» политики, её ограниченность вопросами текущего сохранения или передела власти и собственности» 1.

Значимость достоверного и эффективного ПАУ обусловливается объективными и субъективными обстоятельствами и факторами, которые детерминированы российским политическим транзитом, а также эволюцией российского федерализма. Современные российские политические институты и процессы характеризуются противоречиями между государством и обществом, властью и гражданами, между политическими партиями. Налицо противоречия между олигархами и рядовыми гражданами, между бизнес-кругами и работниками бюджетной сферы, между социально-профессиональными группами, между этническими группами. Отмечается распространение радикальных учений и практик, недоверие граждан политическим партиям и власти. Налицо стойкий скепсис части избирателей в отношении результатов выборов в Государственную Думу ФС РФ 4 декабря 2011 г. выборов и Президента РФ 4 марта 2012 г., проявившиеся в демонстрациях и митингах протеста.

В этих условиях актуализируется эффективное ПАУ, без которого неосуществимы демократизация и реформирование российского общества. Также актуальность достоверного ПАУ акцентируется потребностями современного этапа административной реформы, реформы МСУ и реформы федеративных отношений, а в целом, потребностями модернизации политической системы РФ.

1 Путин В. В. Россия сосредотачивается - вызовы, на которые мы должны ответить // Путин В. Россия сосредотачивается. Ориентиры. - М.: ОЛМА Медиа Групп, 2012. - С.4.

Магистральные направления реформы политической системы были обнародованы уже в 2000 г. Президентом РФ В. В. Путиным, который отметил, что политика, построенная на основе открытых и честных отношений государства с обществом, защитит нас от повторения прежних ошибок, явится базовым условием нового общественного договора 1.

В послании Федеральному Собранию 2011 г. Президент РФ Д. А. Медведев акцентировал такие направления реформы политической системы, как переход к выборам руководителей субъектов РФ прямым голосованием жителей регионов; упрощение порядка регистрации партий; отмена сбора подписи для участия в выборах в Государственную Думу и в региональные законодательные органы; сокращение количества подписей избирателей, необходимых для участия в выборах Президента РФ. Также это: изменение системы выборов в Государственную Думу, введение пропорционального представительства по округам; расширение представительства политических партий в избиркомах .

Все эти процессы требуют совершенствования всей системы ПАУ, институционализация которого предусматривает определение адекватных принципов и содержания, обеспечение высокого темпа и качества, реализацию действенных техник и технологий. Институционализация ПАУ выражается также в выделении специальных субъектов и акторов управления и в определении

л

целевых объектов и групп управления . Институционализация ПАУ проявляется также в образовании устойчивых форм управленческого воздействия, реализация правил и норм которых получили не только организационное закрепление, но и общественное признание как эффективные и популярные 4.

1 Путин В. В. Послание Президента РФ Федеральному собранию Российской Федерации 8 июля 2000 г. // Российская газета. 2000 г. 9 июля.

Медведев Д. А. Послание Президента РФ Федеральному Собранию Российской Федерации. 22 декабря 2010 г. // Российская газета. 2011 г. 23 дек.

3 См.: Атаманчук В. Г. Управление - социальная ценность и эффективность. - М.: Изд-во РАГС, 1995.

4 См.: Атаманчук В. Г. Управление: всегда есть варианты. - М., Изд-во РАГС, 1999.

Уровни ПАУ в России как в федеративном государстве различны -федеральный, региональный и местный, что придаёт институту ПАУ дополнительные свойства, а процессу ПАУ дополнительные сложности.

Среди уровней ПАУ с 2000 г. выделяется новый для России уровень -уровень федерального округа (далее - ФО), имеющий самостоятельную значимость. Образование ФО, их развитие и реализация ими возложенных на них полномочий по-разному оцениваются политиками и экспертами. Также противоречивы оценки современного состояния ПАУ в системе ФО, и еще более противоречивы оценки их прерогатив, компетенции, жизнеспособности и перспективы. Вместе с тем на уровне ФО с 2000 г. накоплен определённый политико-управленческий опыт, реализована целевая политико-управленческая практика, как успешная, так и неспешная, которая заслуживает обобщения.

Собственный путь ПАУ на уровне ФО пройден на Северном Кавказе, который является особым мультикультурным полиэтничным макрорегионом. Принципы, содержание, направления, формы и методы ПАУ в федеральных округах Северного Кавказа - Южном федеральном округе (далее ЮФО), а с 2010 г. также и в Северо-Кавказском федеральном округе (далее - СКФО) -составляют ценный банк управленческих стратегий, тактик, техник и технологий. Его пополнение и освоение тем более актуально, что ПАУ в субъектах Северного Кавказа осложнено общеизвестными северокавказскими рисками - терроризм и религиозный экстремизм, этническая миграция и межэтнические конфликты.

В этой связи очевидна насущная необходимость комплексного изучения успехов, проблем и противоречий ПАУ на уровне федеральных округов РФ.

Степень разработанности проблемы. Формирование и функционирование ПАУ представляет существенную нишу политологического знания. Так, вопросы функционирования государства и бюрократии рассматривались в трудах Т. Гоббса, Д. Дидро, Н. Макиавелли, Ш. Монтескье, Ф. Ницше, Ж. Руссо \

1 См.: Антология мировой политической. - В 5 т. / Нац. общественный фонд Академии полит, наук. / Под рук. Г. Ю. Семигина и др. - М.1997. - Т. 1. Зарубежная политическая мысль в эволюцию - М., 1997; Зарубежная политическая мысль XX в. - М., 1997.

Исследования философов (Г. Гегель, И. Кант, Б. Рассел, К. Поппер, К. Ясперс и др.) позволили сформировать методологию изучения управления одновременно как феномена и как института \

Целостные трактовки управления, применительно к определённым политическим системам представлены в трудах М. Вебера, Э. Дюркгейма, Д. Истона, А. Маслоу, Н. Смелзера, Т. Парсонса и др.2. К. Марксом, Ф. Энгельсом, исследованы объективные и субъективные факторы управления в контексте классовых отношений 3. Конкретные принципы организации управления, связи управленцев и управляемых, т.е. государства и граждан рассматривались Л. Пиччи, А. Файолем 4.

Проблемы управления в соотнесении с интересами населения поднимали многие российские философы, историки, социологи, политологи. В этой связи важны обобщения Н. А. Бердяева, С. Н. Булгакова, Н. И. Данилевского, Н. М. Карамзина, В. О. Ключевского 5. А. Д. Градовский, Б. Н. Чичерин, П. Н. Милюков

1 См.: Гегель Г. Философии права / Пер. с нем. Б. Г. Столпнера. - М., 2009; Кант И. Основы метафизики нравов // Кант И. Избранные произведения. В 2-х томах. Т. 1. - М., 2005; Антология мировой философии в 4-х т. Т. 1.4. 2. — М., 1968-1970; Философия Древности и Средневековья. Т.2. / Редколлегия: В.В.Соколов (редактор-составитель) и др. - М., 1969; Европейская философия от эпохи Возрождения по эпоху Просвещения / Редколлегия: В. В. Соколов (редактор-составитель) и др. - М., 1970.

2 Вебер М. Основные понятия стратификации / Кравченко А. И. Социология М. Вебера. Труд и экономика. - М.: На Воробьевых горах, 1997; Он же: Политика как призвание и как профессия. - М., 1990; Дюркгейм Э. О разделении общественного труда. — М.; Канон, 1996; Истон Д. Категории системного анализа политики // Антология мировой политической мысли. Т.2. / Отв. ред. Т. А. Алексеева. - М., 1997; Маслоу А. Школа человеческих отношений / Под ред. Н. Н. Никонова - М.: ВЛАДОС, 1994; Парсонс Т. Система современных обществ / Под ред. М. С. Ковалёвой. - М., 1997; Он же: О понятии «политическая власть» // Антология мировой политической мысли. Т. 2. / Отв. ред. Т. А. Алексеева. - М., 1997.

3 См.: Маркс К. Капитал - М.: Госполитиздат, 1961; Он же: Восемнадцатое Брюмера Луи Бонапарта // Маркс К., Энгельс Ф. // Собр. соч. — Т. 8; Энгельс Ф. Анти Дюринг — М.: Госполитиздат, 1971.

4 Пиччи Л. Система управления, основанная на репутации, и «читаемость» государства для граждан // Полис. - 2011. - №1; Управление - это искусство / А. Файоль, Г. Эмерсон, Н. Смелзер. Социальное неравенство // Социология. — М.: Феникс, 1994.

5 Бердяев Н. А. Истоки и смысл русского коммунизма. - М., 1990; Он же: Новое Средневековье: размышления о судьбе России и Европы. - М., 1991; Булгаков С. Н. Размышления о национальности // Булгаков С. Н. Сочинения в 2-х т. - М., 1993; Данилевский И. Н. Древняя Русь глазами современников и потомков (1Х-ХН вв.): Курс лекций. - М., 1998; Ключевский В. О. Краткое пособие по русской истории. - Репринт изд., 1906. - М., 1992; Карамзин Н. М. История государства Российского: В 4 кн. - Ростов/нД, 1990.

исследовали сущность и методы государственного и политического управления в применении к российской социально-экономической действительности.

Особый пласт работ составляют исследования советских государственных деятелей, политиков, историков КПСС. Рассмотрение современного ПАУ в РФ невозможно без понимания принципов управления, разработанных в работах В. И. Ленина, И. В. Сталина, Г. К. Орджоникидзе \ Среди исследований советских учёных выделялись труды В. Г. Афанасьева, Ю. П. Аверина, П. Н. Лебедя, B.C. Основина и др. Юридические аспекты (конституционный, административный) управления рассматривались такими правоведами, как Д. X. Бахрах, Ю. Н. Батурин, К. С. Вельский, В. Н. Елонский, Е. А. Ершова и др.2

В постсоветский период сложилось несколько школ российской политико-правовой и политико-управленческой, экономико-управленческой мысли, центрами которой стали Московский государственный университет им. М. В. Ломоносова, Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, Национальный университет «Высшая школа экономики» и др. Теоретическое осмысление управления (менеджмента) состоялось в трудах Г. В. Атаманчука, А. Л. Гапоненко, В. А. Козбаненко, О. М. Роя, Ф. И. Шамхалова 3. Существенный вклад в разработку теоретических

1 Ленин В. И. Критические заметки по национальному вопросу // Собр. соч. - Т. 24; Ленин В. И. О праве наций на самоопределение // Собр. соч. - Т. 25. - С. 255-320; О национальной гордости великороссов // Полн. собр. соч. - Т. 26. - С. 106-110; Рабочий класс и национальный вопрос // Полн. собр. соч. - Т. 23. - С. 149-150; Сталин И. В. Марксизм и национальный вопрос // Собр. соч. - Т. 2. - С. 290-367; Сталин И. В. Против федерализма // Соч. - Т. 3. - С. 23-28.

2 См.: Бахрах Д. Н. Государственная служба: основные понятия, ее составляющие, содержание, принципы // Государство и право. - 1996. - № 12; Вельский К. С. О концепции реформы государственной службы в России // Государство и право. - 1994. - №4; Батурин Ю. Н. Конституция как инсигния и символ правового порядка // Сравнительное конституционное обозрение. - 2007. - № 1. - С. 4-7; Елонский В. Н. Конституция России и порядок формирования Совета Федерации // Федерализм. - 2001. - № 3. - С. 55-74; Ершова Е. А. Конституция Российской Федерации как основополагающий источник трудового права // Трудовое право. - 2006. - № 11.

3 См.: Атаманчук Г. В. Новое государство: проблемы, поиски, решения. - М.: Изд-во РАГС, 1996; Он же: Теория государственного управления. - М.: Изд-во РАГС, 1997; Государственное управление: основы теории организации / Под ред. В. А. Козбаненко. - М., 2002; Гапоненко А. Л. Стратегия социально-экономического развития: страна, регион, город. - М.: Изд-во РАГС, 2001; Рой О. М. Система государственного и муниципального управления. -СПб: ПитерЮ, 2006; Шамхалов Ф. И. Основы теории государственного управления. - М., 2003.

основ и политических аспектов управления внесли Ю. П. Алексеев, Ю. С. Васютин, Н. И. Глазунова, Е. В. Горбачева, B.C. Комаровский, А. В. Оболонский, Е. В. Охотский, О. Ф. Шабров \

Работы, посвященные управлению в федеративном государстве, составляют самостоятельный пласт в разработке теории государственного и политического управления. Здесь выделяются труды А. Б. Агалова, С. Д. Валентея, И. В. Бусыгиной, И. Г. Горбачёва, А. Б. Зубова, С. И. Каспэ, Ю. В. Кима, М. В. Столярова. ПАУ в контексте развития российского федерализма и полиэтничной сложносоставной федерации рассматривают В. С. Мартьянов, Р. Ф. Туровский 2. Ю. Бурбина, Е. А. Мазур, Н. М. Добрынин, М. В. Глигич-Золотарёва изучают принципы управления в федеративном государстве . Е. Новосёлова-Чурсина и другие исследуют систему ПАУ в условиях конкурентного федерализма 4.

1 См.: Алексеев Ю. П. Регион. Управление. Качество. - М.: Изд-во «Луч», 2000; Комаровский B.C. Государственная служба и средства массовой информации. - Воронеж, 2003; Он же: Государственная служба и гражданское общество: модели взаимоотношений и взаимодействия // Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации. Научные доклады. Российское государство и государственная служба на современном этапе. Вып. 1. - М.: РАГС, 1999; Комаровский В. С. Бюрократия и ее роль в политической жизни // Политическое управление. Курс лекций. - М., 1999; Комаровский В. С., Оболонский А. В. Проблемы реформирования государственной службы России в свете международного опыта и отечественных традиций // Вестник МГУ. 1997. № 4.; Охотский Е. В., Смольков В. Г. Бюрократия и бюрократизм. - М.: РАГС, 1996; Шабров О.Ф. Политическое управление. - М., 1997; Он же: Шабров О.Ф. Партогенез и партийные системы: параметры, классификация, российская реальность // Социология власти. - 2006. - № 1. - С. 10-19.

2 См.: Мартьянов B.C. Федерализм: политическое устройство или пакт элит? // Полис. - 2010. -№ 1. - С. 173-174; Туровский Р. Ф. Субнациональные регионы в глобальной политике (на примере России) // Полис. - 2011. - № 2 . - С. 99-101.

3 См.: Бурбина Ю. Соотношение понятий «федерализм» и «федерация» // Федерализм. - 2009. -№ 2; Мазур Е. А. Основные положения федерального законодательства в сфере социально-экономического развития субъектов РФ // Федерализм. - 2010. - № 1; Добрынин Н. М., Глигич-Золотарёва М. В. Системные свойства федерации // Федерализм. -2010. -№4.

4 См.: Новосёлова-Чурсина Е. Конкурентный федерализм как возможная альтернатива кооперативному федерализму // Федерализм- 2009. - № 2; ЕрёминаН. Федерализм: финансово-экономический аспект (российско-британские параллели) // Федерализм. -2009. - № 3; Бырдэляну С. Правовая система субъекта Российской Феде�