автореферат диссертации по политологии, специальность ВАК РФ 23.00.02
диссертация на тему: Институциональные уровни и практики интеграции инокультурных сообществ

Полный текст автореферата диссертации по теме "Институциональные уровни и практики интеграции инокультурных сообществ"

На правах рукописи

БОЛЬШОВА Наталья Николаевна

Институциональные уровни и практики интеграции инокультурных сообществ (на примере ФРГ)

23 00 02 - Политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии (политические науки)

АВТОРЕФЕРАТ 003486740

диссертации на соискание ученой степени кандидата политических наук

Москва-2009

Диссертация выполнена на кафедре сравнительной политологии Московского государственного института международных отношений (Университета) МИД России

Научный руководитель:

доктор политических наук, профессор Бусыпта Ирина Марковна

Официальные оппоненты:

доктор политических наук, профессор Стрсжнева Марина Вадимовна

кандидат политических наук, доцент

Тэвдой-Бурмули

Александр Изяславович

Ведущая организация.

Институт Европы РАН

Защита состоится « 17 » декабря 2009 г ъАу>ССчасов на заседании диссертационного совета Д 209 002 02 по политическим наукам Московского государственного института международных отношений (Университета) МИД России по адресу 119454, г Москва, проспект Вернадского, 76

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского государственного института международных отношений (Университета) МИД России

I. 0БЩ4Я ХАРАКТЕРИСТИКА ИССЛЕДОВАНИЯ

Актуальность темы исследования Одним из наиболее противоречивых последствий глобализации для развития современных западноевропейских государств является рост этнокультурного многообразия населения в результате процессов миграции Будучи необходимым ресурсом экономического развития в силу стари пи и сокращения численности населения, иммиграция в то же время порождает комплекс культурных, политических и сощю-экономических проблем, которые рассматриваются значительной частью общественного мнения и полшпческой эипы «принимающих стран» как угрозы социальной стабильности и национальной идентичности Западноевропейские государства, с точки зрения иммигрантов, являются крайне привлекательными в силу высокого уровня социально-экономического развили н качества жизни Это относится и к Германии как государству-члену Европейского Союза.

Актуальность темы исследования обусловлена, прежде всего, необходимостью анализа постоянно возрастающего влияния процесса массовой миграции на государство-нацию в условиях глобализации В частности, актуальным является изучение влияния современных миграционных процессов на государственные ннеппуты и политику в отношении иноку льтурных сообществ в странах Западной Европы

Неудачи прежней ассимиляционной стратегии в отношении иммигрантов и отсутствие эффективной политики интеграции инокультурных групп при дальнейшем неизбежном росте иммиграции представляют серьезный вызов для государства-нацин Как утверждают теоретики демократии, важным условием демократии и государства «всеобщего благосостояния» в Западной Европе является поддержшгае относительной культурной гомогенности общества, которая обеспечивает необходимую степень сплоченности и солидарность граждан для изъявления общей воли1 Иммигранты вызывают недоверие или даже отторжение у коренного населения как представители иной культурной традиции и тем самым способствуют формированию расколов в обществе Иными словами, чем выше степень неоднородности общества в социокультурном плане, тем менее эффективно функцжншруют демократические институты

Таким образом, перед современным государством-нацией остро встал вопрос о том, как преодолеть гражданскую и социальную исключенносгь тех, кто ориентирован на иную культурную традицию В поисках ответа на вызовы иммиграции европейские страны сначала обратились к опыту традиционных иммиграционных государств, таких как США, Канада, Австралия и Великобритания, и проводимой ими политике мультикулыурализма.

1 Т'жюр Ч. Демократическое исключение (и "лекарство" от него?) / Мультикультуралгом и трансформация постсоветских обществ М, 2002 С 22, Турен А Способны ли мы жил. вместе? / Новая постиндустриальная волна на Западе Антология (под рея В Л. Иноземцева) М, 1999 С 484-485

Однако актуализация групповых различий и признание коллективных прав, характеризующих мультикультуралюм, ставят множество вопросов, которые не являются привычными для западных обществ и не могут быть решены традиционными политическими методами К числу таких вопросов относятся, в часшост, соотношение групповых и индивидуальных прав, необходимость пересмотра классических концепций гражданства, государства-нации и тесно связанной с ними концепции государства «всеобщего благосостояния» и т п

Как показывают сегодняшние реальные итоги внедрения мультикультурных практик, попытки консолидировать европейские общества с помощью мультикультурализча часто оборачиваются усилением их фрагментации, не давая значимого позитивного эффекта. Оборотной стороной политики мультикультурализма в целом ряде государств стали всплеск национализма и ксенофобии со стороны коренного населения и стремление подчеркивать свою инаковость в противовес доминирующей культуре со стороны инокультурных групп

Последние десятилетия на уровне ЕС предпринимаются усилия по выработке общеевропейской концепции иммиграционной политики Осознание общих проблем государств-членов, связанных с иммиграцией из третьих стран и передвижением людей по территории ЕС, привело к постепенному расширению компетенций институтов Евросоюза в сфере иммиграционной политики Но, несмотря на это, основная часть ответственности по-прежнему лежит на национальных государствах, которые оставляют за собой право действовать самостоятельно в выборе приоритетов в регулировании иммиграции

Среди государств Западной Европы особое место занимает Германия, в которой в настоящее время апробируются новые подходы к регулировал шо иммиграционных процессов, которые, возможно, будут использованы в будущей иммиграционной политике Европейского Союза В данной связи изучение опыта Германии, особенно как государства-члена Евросоюза, представляет большой научно-исследовательский и практический интерес

Во второй половине XX века Германия, став одним из основных центров притяжения для иммигрантов, столкнулась с необходимостью быстро приспосабливаться к новым реалиям глобализирующегося мира Новое иммиграционное законодательство Германии, явившееся итогом многолетней напряженной внутригерманской дискуссии, отражает определенную эволюцию понимания нации, постепенный переход от этнокультурной к политической модели нации Таким образом, можно говорить о смене всей парадигмы иммиграционной полигаки Германии и становлении более целеориенгированного подхода. Благодаря новому Закону об иммиграции (2005 г), впервые появилась широкая правовая база, регулирующая все сферы иммиграционной полигики страны от вопросов иммиграции, ориентированной на потребности рынка труда, и иммиграции по гуманитарным причинам до

проблем нитрации иммигрантов Тем не менее, иммиграция остается вызовом для Германии, как и для всех разв1ггах западноевропейских стран Не преодолена гражданская и социальная «исключишость» инокультурных меньшинств, и, как следствие, сохраняется опасность росга отчужденности уже сложившихся инокультурных сообществ

Таким обрачом, на сегодняшний день вопрос о перспективах и механизмах интеграции инокультурных сообществ в западноевропейских государствах с учетом их членства в Евросоюзе является актуальным в политической повестке дня на разных политических уровнях В рамках данной диссертации предпринимается попытка провести комплексное исследование институциональных уровней и практик взаимодействия государства-нации с инокультурными сообществами на примере ФРГ

Гипотеза диссертационного исследования состоит в том, что делегирование (передача) полномочий на разные институциональные уровни и их взаимодействие позволяет решать вопросы того или иного направления политики на наиболее адекватном уровне (исходя из пришита субсидиарности) На разных институционалымх уровнях (наднациональном, национальном, региональном) акторы имеют разные цели и придерживаются разных стратегий в процессе интеграции мигрантов В исследовании данная гипотеза тестируется на анализе иммиграционной политики Так, на уровне ЕС возможно выстраивание только самых общих рамок, поскольку страновые контексты слишком различны, и каждое национальное правительство отвечает перед собственными избирателями На национальном уровне разрабатываются основы государственной политики, ее законодательная база. Однако в федеративном государстве реализация законов отдана на уровень регионов (это тем более верно для Германии с ее моделью исполнительного и кооперативного федерализма) Передача вопросов реализации данного направления пошпики на региональный уровень (по крайней мере, большей их части) тем более уместна, поскольку интеграция иммигрантов происходит именно на местах - в регионах (немецких федеральных землях) и коммунах.

Объектом исследования является политика регулирования иммиграции и шгтеграции инокультурных сообществ в ФРГ как государстве-члене ЕС

Предметом исследования является многоуровневое управление как подход к регулированию иммиграции и интеграции на примере ФРГ

Цель исследования Основная цель диссертационного исследования состоит в анализе процесса создания и адаптации институтов разного уровня (наднационального, национального, регионального и местного), исхода из необходимости решения соответствующих задач в области полигики регулирования иммиграции Достижение этой цели предполагает постановку и решение следующих задач

• аналитический обзор основных теоретических подходов к исследованию государства-нации,

• оценку влияния массовой иммиграции на современные государства-нации и оценку эффективности выполнения государством своих функций через призму дискуссии о будущем «государства благосостояния» в условиях массовой иммиграции,

• анализ современных тенденций в развитии иммиграционной политики в Западной Европе,

• выявление ролей различных уровней в реализации иммиграционной политики в ФРГ (европейский, федеральный, земельный, коммунальный),

• выявление основных проблем и тенденций, оказывающих негативное влияние на осуществление интеграционной политики

Теопетико-методологической основой исследования являются следующие теоретические подходы институциональный подход, подход многоуровневого управления, теория федерализма. Методами исследования являются кейс-стади (Германия) и сравнительный метод (уровни регулирования иммиграции Евросоюз - ФРГ - Федеральные земли)

Выбор теории федерализма связан с тремя обстоятельствами Во-первых, Европейский Союз относится к слабым федеральным союзам, так что теория федерализма необходима дгш исследования распределения компетенций между ЕС и государствами-членами Во-вторых, экономическая теория федерализма утверждает, что, как правило, правительство должно решать свои задачи на самом низком (по возможности) уровне Таким образом, принцип децентрализации, заложенный в теории федерализма, дополняет принцип субсидиарности В-третьих, Германия, на примере которой тестируется наш подход относится к числу федеративных государств, тем самым возникает возможность включить в анализ субнациональный (региональный) и местный уровни

Неоинсппуционалюм используется нами, поскольку анализ институтов (понимаемых как правила игры) на разных уровнях (от наднационального до регионального) позволяет исследовать их динамический эффект на результаты процесса принятия решений (в нашем

случае в области политики регулирования иммиграции), а также на характер взаимодействия между уровнями

Подход многоуровневого управтения позволяет нам исследовать регулирование процессов иммиграции и шггегрании в ЕС как политику, осуществляемую на нескольких властных уровнях в (¡юрмирующейся многоуровневой полипгческой системе ЕС Регулирование процессов иммиграции и интеграции иммигрантов представпяется как взаимодействие независимых политических акторов иа различных уровнях, что отчасти отражает принцип субсидиарное™

Выбор подхода многоуровневого управления обусловлен тем, что в последние десятилетия в связи с шггеисивным рашитием европейской интефащш наметилась смена научной парадигмы в области изучения современных европейских но нггических процессов Ее основная гипотеза заключается в том, что результатом Амстердамского и Ниццкого договоров становится формирование нового качества структуры компетенций и системы управления в Европейском Союзе С одной стороны, это означает прирост властных полномочий наднационального уровня, с другой - ощутимую утрату автономгосги действий национального и регионального уровня, не говоря уже об уровне коммун2 Так, в Германии в результате передачи Европейскому Союзу части государственно-властных полномочий все больше и больше компетенций земель передаются на наднациональный уровень3 При этом «сужение» компетенций земель часто приводит к вторжению в сферу коммунального самоуправления Положение коммун еще более уязвимо, поскольку, в отличие от земеть, у них пока нет прямого институционального ресурса, аналогичного Комитету регионов (кроме косвешюго - через компетентные органы земель и Федерации), с помощью которого они могли бы эффективно участвовать в принятии решений на наднациональном уровне Поэтому, чтобы компенсировать свою иневпуционалтую слабость, «коммунальные территориальные корпорации» активизируют свою лоббистскую деятельность и неформальные связи с игроками на наднациональном уровне, чтобы получить их поддержку по вопросам, относящимся к политике локатьного уровня В резутьтате развите коммуникации регионов и коммун на уровне наднациональных институтов ЕС дало

2 Cm tppkr A Födcralismusieform und Europapolitik /Föderalismusreforra. Aus Politik und Zeitgeschichte (APuZ 50/2006) - II December 2006, Gehnng Th Die Bedeutung spezialisierter Entscheidungsprozesse für die Problemlösungsfahigkeit der Europäischen Union, in Edgar Grande/Markus Jachtenfiichs (Hg.), Wie problemlösungsfiihig ist die EU7 Regieren im europäischen Mchrebenensystem, Baden-Baden. Nomos, 2000, S 77-112, Benz A Entflechtung als Folge von Verflechtung Theoretische Überlegungen zur Entwicklung des europäischen Mchrcbencn-systems, in Edgar Grande/Markus Jachtenfiichs (Hg ), Wie problemlösungsfälug ist die EU' Regieren im europäischen Mehrcbcncnsy stem, Baden-Baden. Nomos, 2000, S 141-163

sCm Diedrichs U Chapter 8 The German System of EU Policymaking and The Pole of the Länder Fragmentation and Partnership In German Public Policy and Federalism. Current Debates on Political, Legal, and Social Issues Edited by Arthur B Gunlicks New York Oxford. Bergham Books, 2003, pp 165-182

основание многим исследователям характеризовать политическую систему и форму правления ЕС как «многоуровневую систему» и «многоуровневое управление»

В исследовании случая Германии как федеративного государства и как государства-члена Европейского Союза сочетание таких теоретических подходов, как федерализм, неоинсттуционализм и подход многоуровневого управления, представляется нам целесообразным, поскольку они взаимодополняют друг друга с точки зрения поставленных в нашем исследовании задач и наиболее полно отражают особенности формирования политики регулирования взаимосвязанных процессов иммиграции и интеграции инокультурных сообществ в принимающее общество На основе принципов федералгама, разграничивающих полномочия и компетенции мьжду центром и регионами, земли и коммуны обладают возможностью обеспечивать свои интересы в рамках государства Неоинституционализм делает упор на значении институтов во взаимодействии федеральных и земельных акторов в Германии Подход многоуровневого управления подчеркивает, что уровень государства может рассматривается как один из нескольких уровней организации процесса регулирования иммиграции и интеграции

Научная разработанность проблемы Можно выделить три основных группы работ, наиболее значимых с точки зрения анализа проблемы диссертационного исследования К первой группе относятся работы авторов, в которых проводится анализ трансформации государства-нации в условиях современных вызовов глобализации4 Во вторую группу входят труды, посвященные проблемам и специфике регулирования современных миграционных процессов на разных уровнях в Западной Европе, в том числе анализ существующих стратегий взаимодействия с инокультурными группами (ассимиляции, интеграции, сегрегации) и моделей интеграции иммигрантов (этнокультурной, гражданской (политической), мультикультурной), используемых государствами-членами ЕС, и в частности в ФРГ5 Третью группу составляют в основном исследования немецких авторов,

*АндерсонБ Воображаемые сообщества Размышления об истоках. - М КАНОН-Гфссс-Ц. Кучково поле -2001, Андерсон Б Бауэр О, Хрох М и др Нации и национализм - М Праксис, 2002, Гайслер X Граждане, нация, республика - Европа и мультикультурное общество // Неприкосновенный запас 2002 №5(25), Геллнер Э Нации и национализм. М, 2003, Малахов В.С Национализм как политическая идеология - М КДУ, 2005, Смит Э Д Национализм и модернизм Критический обзор современных теорий наций и национализма. - М Праксис, 2004, ХоосбаумЭ Нации и национализм после 1780т -СПб Алетейя, 1998

s Bommes М Migration und nationaler Wohlfahrtsstaat Ein dißfcrenziemngs-theoreüscha Entwirf. Opladen, Gcxroany, Westdeutscher Verlag. 1999, Brochmann G The mechanisms of control, m G Brochmann and T Hammar (eds), Mechanisms of Immigration Control A Comparative Analysis of European Regulation Policies Oxford, Berg, 1999, pp 1 - 27, Carl-Ulnk Schierup, Peo Hanse Stephen Castles Migration, Cmzenship and The European Welfare State -Oxford University Press Inc New York 2006 Castels S. and Miller M The age of migration international population movements m the modern world 1993 , Christiansen T Reconstructing European Space From Temtonal Politics to Multilevel Governance, Ul K-E, Jorgensen, Reflective Approaches to European Governance - Basingstoke, 1997, Ebmger H Open Borders and the «Welbre State» in Migration without Borders Essays On The Free Movement Of People Edited By Antome Pecoud And Paul De Guchteneire UNESCO Publishing, Pans and Berghahn Books, New

рассматривающих стратегии и реальные практики тггеграции инокультурных сообществ в немецкий социум на уровне коммун 6

Среди публикации российских специалистов, рассматривающих проблематику диссертационного исследования, особого виимашгя заслуживают работы ИМ Бусыгиной7, И С Семененко8, ОЮ Потемкиной9, МВ Стрежневой10, А И Тэвдой-Бурмули11, МГ Миронюка12, В С Малахова'3

York, Oxford, 2007, Geddes A Immigration and European Integration Towards Fortress Europe'7 Manchester Manchester Unn ersity Press, 2006, Hansen R. A European Citizenship or a Europe of citizcns7 Third country nationals in the EU Journal of Ethnic and Migration Studies, Vol 24, 2005, Ifoogenboom T Integration into Socicty and Free Movement of Non-EC Nationals European Journal of International Law, 2006, Jeffery С "1 oward a "Third Level" in Europe The German Lander in the European Union // Political Studies 1996 Vol 44, №2, Jeffery С Towards a new understanding of multi-level governance in Germany? The Federalism Reform debate and European integration U Politische Viertel)ahresschnft. Volume 48, Number 1, März 2007, S 17*27, Kymhcka W Multicultural Odyssevs Navigation the New International Politics of Diversity Oxford Press, 2007, Kymhcka W Politics in the Vernacular Nationalism, Multiculturalism, and Citizenship/ Oxford University Press Inc, New York, 2001, Kymhcka W Multicultural Citizenship A liberal Theory of Minority Rights, Oxford Clarendon Press 1995, Merz G «Useful Gastarbeiter, Burdensome Asylum Seekers, and the Second Wa\e of Welfare Retrenchment Exploring the Nexus between Migration and the Welfare State» m Crag Parsons and Timothy Smeeding (eds), Immigration and the Transformation of Europe, Cambridge Cambridge University Press, 2006, p 393-418, Parekh В Rethinking Multiculturalism. Second Edition Pal grave Macmillan, 2006

6 Radtke F-O Fremde und Allzufremde - Pro2esse der Ethnisierung gesellschaftlicher Konflikte (eine Tagung der Fnednch-Ebert-Süftung am 11_ Oktober 1995 in Erfurt), Sinn H W, Fleug G, WerdingM Münz S., und Ilofinann H Eu-Erweitenmg und Arbeitskräfte migration. Wege zu einer schnttwesen Annäherung der Arbcitsmarkte, ifo Beiträgezur Wirtschaftsfbrschung. Munich Institut fur Wirtschaftsforschung, 2001, Sinn H-W and Martin W "Zuwanderung nach der EU-Osterweiterung Wo hegen die Probleme''", ifo Schnelldienst 54 (08), 2001, S 18-27, Zimmermann К F «Wir kriegen nicht die besseren Köpfe» - ProTinna, Oktober 2004,

7 Бусыгина ИМ Политическая регионалистика. М РОССПЭН, 2006, Бусыгина ИМ Регионы Германии. - М РОСПЭИ,2000, Бусыгина И, Филиппов М. Политическая система Европейского Союза какие изменения вносит Европейских договор? - Аналитические записки Нлучно-координзиионного совета по международным исследованиям МГИМО (У) МИД России. Выпуск 2(42), Март 2009

8 Се меиенко И С Интеграция инокультурных сообществ в развитых странах. - ИМЭ и МО №№ 10,11,2006

9 Потемкина OA Становление обновленной Европы (Европейское пространство свободы, безопасности и правопорядка - новый проект ЕС) - Режим доступа, http //www icras.ru/journal7joumaI3.2001/5 htm. Потемкина ОЮ Европейский Союз на пороге XXI века. Сотрудничество в сфере внутренних дет и правосудия М, 2001, Потемкина ОЮ Россия и Европейский Союз на пути к сотрудничеству в борьбе с нелегальной миграцией. // Ответы России и Евросоюза на вызовы XXI века Часть 3 По типические аспекты Доклады Института Европы № 1S2 М, 2006

Х(* Стрсжнева М «Трансправительственные сети» в ЕС Международные процессы. Журнал теории международных отношений и мировой политики, том 6, №1, январь-апрель 2008г, Стрсжнева MB Институциональный кризис свет в конце тоннеля? // Перспективы [веб-сайт Фонда исторической перспективы] - 2009 - 12 марта, Стрежнееа MB Це!прализацня или децентрализация? Роль европейских и национальных агентств в имплемекгации европейских решений / М JL Энткн, КЛ Косач ев, М В Стрсжнева и др. // Какими станут внутренние и внешние полигики ЕС в результате вступления в силу Лиссабонского договора материалы междунар конференции, М, 22 февраля 2008 г / МГИМО(У) МИД России, Европейский учебный ин-т "Российский европейский колледж" , МГИМО (У) МИД России, Ин-т европейского права. - М Аксиом, 2009 -(Общие пространства Россия - ЕС право, политика, экономика, Вып. 4) - С 55-66

11 Тэвдои-Бурмули А И Европейский правый экстремизм сегодня формы и тенденции эволюции// Социальное согласие против правого экстремизма - М, 2005, ToedoH-fypvyiu А И Правый радикализм в Европе ЧчЛ-2 // Современная Европа, №4, 2005 - №1,2006, Тэвдой-Бур\<у1и А И Распофение ЕС и эволюция этнополигической ситуации в Европе// МЭ и МО, №10,2005

12 Миронюк М Г Современный федерализм Сравнительный анализ Учебное пособие / М Г Миро ню к. - М Московский государственный институт межоунаротных отношений (Университет) МИД России. РОССПЭН,

2008

п Maiaxoe В С Национализм как политическая идеология. - М КДУ, 2005

Основные положения, выносимые на защиту

1 Огличигечьной характеристикой современных миграционных процессов является противоречивый характер их последствий С одной стороны, на фоне демографического кризиса миграция по-прежнему остается главным источником пополнения населения и, соответственно, важным ресурсом экономического развития и благосостояния западноевропейских государств Одновременно иммиграция («иммиграция с инокультурным лицом») воспринимается основной массой населения этих государств в качестве угрозы для личной и национальной безопасности и материального благополучия, и в этом смысле опасна тем, что потенциальна способна в любой момент провоцировать в принимающих обществах социальную и политическую нестабильность

2 Различия в национальных подходах к регулированию иммиграционных потоков и моделях интеграции иммигрантов обусловлены разницей понимания природы нации в разных государствах В ФРГ исторический характер национального строительства (этнокультурная нация) изначально предопределил выбор модели регулирования иммиграции и интеграции иммигрантов и до сих пор влияет на отношение принимающего общества к инокультурным сообществам Вследствие доминирования «этнического» подхода к пониманию природы немецкой нации в Германии длительное время использовались правовые традиции «права крови» и практиковался «сегрегационный» подход, который не был ориентирован на включение иммигрантов в жизнь общества.

3 В настоящее время традиционный подход к пониманию нации в Германии как к этнокультурной общности подвергается пересмотру, что в значительной степени обусловлено снижением способности государства быстро и адекватно отвечать на новые вызовы, связанные с процессами глобализации В частности, кризис перераспределения - отказ государства от части своих социальных обязательств - подрывает легитимность государства-нации как государства «всеобщего благосостояния», в результате чего появляется неуверенность и в понимании нации, которая выражается в размывании чувства солидарности граждан государства

4 Одной из основных черт немецкой модели государства «всеобщего благосостояния» является опора на «пассивное» социальное перераспределение и консенсусный политический процесс, который гарантирует преемственность политик в различных сферах Данная особенность немецкого государства способствует тому, что при увеличении иммигрантов (объектов перераспределения) среди населения резко увеличивается нагрузка на государство

5 Иммиграционная политика (как и социальная полигика) в ЕС имеют два начала -национальное и наднациональное Их фундаментом, базой до сих пор остается уровень

национального правительства. Политика институтов НС на наднациональном уровне выполняет роль «надстройки», способствуя решению тех проблем, которые не под силу национальным правительствам Оба уровня связаны в ЕС единым организационным механизмом, координирующим их деятельность по решешоо общих проблем В зтих механизмах ЕС применяется разделение ролей между разными уровнями - от местного до наднационального по принципу с> бсидиарности

6 В иммиграционной политике определенный круг вопросов остается в исключительной компетенции государств-членов ЕС, в том числе регулирование трудовой иммиграции За государствами также остается возможность определять приоритеты своей иммшрационной политики Процесс интеграции иммигрантов как важная составляющая иммиграционной политики осуществляется на субнационалыюм (региональном) и локальном (коммунальном) уровне Передача вопросов реализации данного направления политики на региональный, коммунальный уровень (по крайней мере, большей их части) тем более уместна, поскольку интеграция иммигрантов происходит именно на местах - в регионах (немецких федеральных землях) и коммунах

7 На пространстве ЕС строится трехуровневая (или даже четырехуровневая) схема управления иммиграционными процессами по линии «регион - государство - Евросоюз» (или «коммуна - регион - государство - Евросоюз»), где государство пока продолжает сохранять ведущие позиции

8 Делегирование (передача) полномочий на разные институциональные уровни и их взаимодействие позволяет формировать стратегические приоритетные направления полилики на наиболее адекватном уровне (исходя из принципа субсидиарности) Концепция многоуровнего управления является оптимальным инструментом анализа и описания данного механизма управления иммиграционными процессами в ЕС, поскольку позволяет фокусировать внимание на разных уровнях принятия решений, а также их взаимодействии в процессе практической реализации политики регулирования вопросов иммиграции

Научная новизна исследования заключается в применении подхода многоуровневого управления в качестве аналитического инструмента к исследованию иммшрационной и интеграционной политики государства Доказано, 'по на разных инспггуциональных уровнях (наднациональном, национальном, региональном) акторы имеют разные задачи и придерживаются разных стратегий в процессе интеграции мигрантов Так, ЕС задает общие принципы и политико-правовые рамки На национальном уровне разрабатываются основы государственной политики, ее законодательная база Исполнение законов осуществляется на региональном и локальном уровнях. Передача вопросов

реализации политики интеграции на региональный уровень (по крайней мере, большей их части) тем более уместна, поскольку интеграция иммигршггов происходит именно на местах - в регионах и коммунах (особенно в случае Германии как федеративного государства)

Источники диссертации Нормативную базу исследования составляют официальные документы и материалы органов по иммиграционной политике ФРГ и ЕС В диссертации также использованы материалы международных и отечественных научных конференций, публикации в периодической печати, Интернет-СМИ, информация официальных веб-сайтов институтов ЕС, федеральных и земельных органов власти Германии, а также ведомств и учреждений, аналитических це1пров, фондов и организаций

Практическая значимость исследования заключается в том, что его выводы могут применяться для анализа принципов формирования иммиграционной политики России и совершенствования политики государства в области интеграции иммигрантов Материалы исследования могут быть использованы при чтении курсов по европейской интеграции и политике Германии

И. С1РУКТУРАII ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ Сттктлря диссертации определена целями н задачами исследования и включает в себя введешь, три главы, заключение и список использованных источников и литературы

Во введении содержится обоснование актуальности темы диссертационного исследования, формулируется гипотеза диссертационного исследования, определяются объект, предмет, цели и задачи исследования, характеризуется теоретико-методологическая основа исследования и оценивается степень научной разработанности проблемы Также, во введении раскрывается научная новизна и научно-практическая значимость работы и перечисляются основные положения, выносимые на защиту

Первая павя диссертации — Госудярство-няцня в условиях глобализации — посвящена анализу влияния современных процессов глобализации на политику государства-нации в отношении инокультурных групп (сообществ иммигрантов), проживающих на его территории. Значимость данной проблемы определяется влиянием, которое инокультурные сообщества оказывают на состояние и разв!ггие современных государств-наций в условиях глобализации, когда миграция населения как в национальном, так и международном масштабе приобретает все менее регулируемый характер и, соответственно, сгановтся трудным испытанием для современных национальных государств Современное государство и граждане постоянно сталкиваются с проблемой, которую можно решить, ответив, прежде всего, на два вопроса что есть нация (кто в нее входит) и на каких критериях основана принадлежность к ней''

В первом параграфе рассматриваются основные теоретические подходы к пониманию нации, существующие в рамках современной дискуссии о государстве-нации

В исследовашо) выделяются четыре основных теоретических подхода к исследованию нации, национализма и национальной идентичности примордиалисткий (от primordial -изначальный, С Гринберг14, И Ван ден Берг15, КХирц16, М Мнацаканян17), перенниалистский (ЭСмит18), модернистский (инструменталистский - О Барр, М. Хрох, Д Бройи, К

14 Greenberg S.B Race and State in Capitalist Development- Comparative Perspectives. New Haven Yale Umv Press, 1980

,s Van den Berghe P The Ethnic Phenomenon. Norwich, UK Elsevier Press. 1981

,6Geertz С The Intetpietanon of Cultures Selected Essays N Y Basic Bocks, 1973

17Шацаканян hi О Нации и национализм Социология и психология национальной жизни. - М. Юннгм, 2004

"Ош Э Д Национализм и модернизм Критический обзор современных теорий наций и национализма. - М Праксис 2004

Вердери)19 и постмодернистский (или конструктивистский - Б Андерсен20, Э Геллнер21, Э Хобсбаум22, Ф Барт23, А. Миллер24, В О Тишков25)

На основе проведенного анализа вышеназванных теоретических подходов сделан вывод, что конструктивисткий подход в рамках данного исследования является наиболее адекватным Сторонники конструктивистского подхода вслед за БАвдерсеном трактуют нации как «воображаемые сообщества», продукт индивидуального и группового сознания, разделяющего мир на «своих» и «чужих» и конструирующего таким образом социальное пространство Воображаемыми большие сообщества являются вследствие того, что члены даже самой маленькой нации не могут знать друг о друге, но у каждого в воображении существует образ их общности Собственно, все крупные сообщества людей являются воображаемыми, все дело в способе воображения Нация в концепции Б Андерсена является продуктом националистического способа воображения, распространенного с помощью «печатного капитализма» Представители конструктивизма рассматривают нацию не как данность, но как результат созидания, как акт и продукт творческого воображения, как идею или проект, формирующиеся при помощи дискурсивных практик научных, художественных, политических. С их точки зрения, згничность является новой социальной конструкцией и не имеет культурных корней Если так, то получается, что нация субстанционально не существует, как, например, семья и государство Она просто-напросто выдуманная общность Ссылаясь на Э Геллнера и Э Хобсбаума, в исследовании подчеркивается влияние «искусственного конструирования, целенаправленного изобретения» в процессе формирования наций26 и обосновывается тезис о том, что в концепте «нация» одновременно могут присутствовать два значения как культурно-этнической и государственно-политической общности27

Далее анализируется предположение о том, что результатом непроизвольного тяготения национального государства как коллективного органа народного волеизъявления к внутренней однородности и гомогенизации часто является практика «исключения» из основного социума. На основе данного анализа делается вывод о том, что реальность в

19 Андерсон Я, Бауэр О, Хрох М и др Нации и национализм - Пер с нем Б М Скуратова, В Л Близнекова. Серия "Образ общества" -М Издательство "Праксис", 2002

20 Андерсон Я Воображаемые общности. Размышления о происхождении и распространении национализма// Этнос и политика. М УРАО, 2000 С 78-86

21 Геллнер Э Нации и национализм М, 1991, Геллнер Э Пришествие национализма. Мифы нации и класса // Нации и национализм М Праксис, 2002 С 146-200

22 Хобсбаум Э Нации и национализм После 1780 г СПб, 1998

23 Этнические группы и социальные зранзшн Социальная организация культурных различий Сборник статей / Под ред Ф Барта, пер с англ. М Новое издательство, 2006 — 200 с

24 Миллер А И Нация-государство или государство-нация? ("Россия в глобальной политике", Россия) - "Россия в глобальной политике" N 5, Секнбрь - Октябрь 2008

25 Тишков В О нации и национализме// Свободная мысль 1996 №3

2йХобсбаумЭ Нации и национализм после 1780г -СПб Алетейя, 1998 С 17

27 Джозеф Дж Язык и национальная идентичность С 20 http //www ruthenia.nl/logos/number/49A) 1 pdf

настоящее время такова, что в терминах «нации» и «национализма» больше нельзя адекватно описать, а тем более, глубоко проанализировать современные попитические преобразовашю, институты, процессы В глобализированном мире границы государств-наций размываются, а с ними и общая национальная идетичностъ В то же время, происходит фрагментация общей идентичности на множество «состарляющих идентичности» В сочетании с созданием наднациональных обществ данные процессы приводят к формированшо «многомерной» или многоуровневой идентичности Например, быть «европейцем», «немцем», «баварцем», «евреем» или совмещать в себе все эти характеристики - это лишь один из многих способов самоидентификации, к которым прибегают люди в зависимости от конкретных обстоятельств

Во втором параграфе рассматриваются модели взаимодействия государства с гаюкультурными сообществами в зависимости от модели гражданства, а также описывается специфика общественных и академических дискуссий относигетыю перспектив создания в современной Германии мультикультурного общества

В современных западноевропейских демократических государствах действует две основных модели гражданства - «право почвы» (jus soli) и «право крови» (jus sanguinis) Исходя из этих моделей гражданства, в исследовании рассматриваются три основные стратегии государственной полигики в отношении инокультурных сообществ, которые определяют, кто принадлежит к нации и на каких условиях нация принимает новых членов этнокультурная, республиканская, мультикутьтурная

Этнокультурная модель, основанная на «праве крови», определяет национальную принадлежность, исходя из общности исторических корней или общности судьбы, проявляющихся в едином языке, культуре и/или в принадлежности к единой этнической группе Эта модель исключает иммигрантов с инокультурной принадлежностью из чиста полноправных членов нации Германия до XXI в была самым характерным примером этнокультурной модели нации Немцем можно было только родиться и (почти) невозможно стать Это проявлялось, прежде всего, в отказе немцев наделять гражданским статусом тех, кто не имел хотя бы одного родителя с немецким происхождением Однако на рубеже 19902000-х годов Германия внесла в свое законодательство поправки, облегчающее включение в национальное сообщество новых членов, не являющихся немцами этнически

В республиканской модели гражданский статус определяется преимущественно принадлежностью к политическому сообществу Гражданство - это предпосылка, способствующая интеграции в сообщество, а не результат этого процесса Так, во Франции, где тражданство получает каждый, родившийся на французской земте, подобная пракптка

обосновывается убежденностью в том, что французская национальная культура обладает безграничными способностями ассимилировать привносимые в нее новые элементы

И, наконец, мультикультурная модель основана на идее о том, что культурные различия внутри общества вполне приемлемы Иммигранты здесь являются полноправными пользователями системы образования, участниками рынка труда и жилья, а также полноправными участниками процесса принятая решений Под интеграцией понимается обеспечение равного доступа к ресурсной и институциональной системе Эта полигика не имеет ничего общего с ассимиляцией, напротив, создаются все условия для инстшущюналшации иммигрантской культуры и религии

В последние десятилетия в связи с либерализациеи иммиграционных законодательств государств-членов ЕС наметилась тенденция к либерализации правил членства в политическом сообществе под влиянием дискуссий о «мультикультурном гражданстве» Суть концепции «мультикультурного гражданства» заключается в том, что членство в политии не обусловливается некоей культурной лояльностью Гражданин того или иного государства может имел, культурную идентичность, отличную от доминирующей, и, тем не менее, принадлежать к национальному политическому сообществу, быть его полноправным членом Та или иная культурная иде1ггичность не рассматривается как непременное условие политической лояльности

В Германии современные общественные и академические дискуссии по проблематике мультикультурализма имеют свою специфику, которая определяется, с одной стороны, объективными политическими, социальными, культурными процессами, а с другой стороны -субъективными идейными позициями исследователей и политиков 28

В третьем параграфе была предпринята попытка посмотреть на эффективность29 выполнения современным государством-нацией своих функций через призму дискуссии о будущем «государства благосостояния» в условиях массовой иммиграции па примере Германии

2! Manifest der 60// Deutschland und die Einwanderung Muenchen, 1994// www cornlmk de/cl-hh/m.blumentritt/agrl33 htm , Radlke F-O Fremde und Ailzufrerade — Prozesse der Ethnisierung gcscllschafthcher Konflikte (eine Tagung der Fni-dnch-Ebcrt-Stilhing am 11_ Oktober 1995 m Erfurt), Гайслер X Граждане, нация, республика - Европа и муль-пгкультурное общество // Неприкосновенный запас 2002 №5(25), Глейзер Н Мультаэтничные общества, проблемы демографического, религиозного и культурного разнообразия// Этнографическое обозрение 1998 №6, Bade К. J Ziele statt ZahlenII Zeitschrift foer Kulturaustausch 1999, №3 , Muenz R, Uinch Я Migration und Integration von Zuwanderem Optionen fiier Deutschland// Informationen zur Raumcntwicklung. Heft 11/12 1998, Meier-Braun K.-H Europa braucht Einwanderer // www swr dc/intcmational/dc/ manusknpte, Obemdoerfer D Was ist em integrierter Deutscher?// www fr-aktuell dc/uebersicht/alle dossieib/politik lnland/welche auslacnder wollen die dcutschen^cnt=21608 2,Для целей данного исследования мы рассматриваем эффективность государства с точки зрения качества

предоставляемых им социальных услуг (через механизм перераспределения доходов) и адекватности ответов на современные вызовы

В настоящее время под влиянием неутихающих дискуссий вокруг эффективности современного европейского государства-нации в условиях вызовов глобализации, традиционный подход к пониманию нации в Германии как к этнокультурной общности подвергается пересмотру, что обусловлено неспособностью государства-нации более быстро и адекватно отвечать на новые вызовы, связанные с процессами глобализации Это подтверждает кризис модели государства всеобщего благосостояния, который выражается, в частности, в кризисе перераспределения, т е в отказе государства от части своих социальных обязательств, а также в размывании чувства со шдарности граедан государства Острота проблем в социальной сфере подтолкнула немецких политиков и чиновников к проведению, с одной стороны, достаточно амбициозной, а, с другой стороны, непопулярной (из-за ужесточения условий получения пособия для безработных) реформы в сфере социального обеспечения ("Hartz Reforms ')30

Как ютестно, практически вес европейские государства - это «государства благосостояния», которые представляют относительно однородные общества в этническом и/или культурном плане Необходимость поддержания гомогенности европейских «государств благосостояния» обусловливается тем, что они формировались изначально как государства-нации на основе общей национальной идентичности и внутренней солидарности Иммигранты во многом по причине их добровольного либо вынужденного «самоотгораживания» и нежелания отказываться от первоначальной привычной этнической лояльности в незнакомом обществе рассматриваются большинством граодан принимающей страны как «бремя» «Исключение» иммигрантов из основного социума в данном случае -это побочный продукт потребности общества в сплоченности, связанной с необходимостью проведения совместных коллективных социальных, экономических и политических действий Одной из основных черт немецкой модели «welfare state» является опора на «пассивное» социальное перераспределение и консенсусный политический процесс, который гарантирует преемственность политик в различных сферах Данная особенность немецкого государства способствует тому, что при увеличении иммигрантов (объектов перераспределения) среди населения резко увеличивается нагрузка на государство

Тем не менее, в современных условиях на государственном уровне примирить открытость государства иммиграции и закрытость «государства благосостояния» очень лрудло, поскольку иммиграция требует прошщаемых границ, в то время как «государство

10 Kemmerlmg A, Brum! O New politics' in German labour market policy? The implications of the recent Hartz reforms for the Gemwn welfare state', West European Politics, 29-1, 2006, 90 - 112

благосостояния» лучше всего функционирует как более закрытая система, границы которой Совпадают с границами национального государства31

На фоне этого противоречия между миграцией и государством «всеобщего благосостояния» снижение эффективности выполнения государством его основных функций перед своими гражданами может оказаться крайне опасным с точки зрения радикализации и манипулирования общественными настроениями Тем более что, как показывает пример Германии, коренное население нмесг тенденцию переоценивать негативные последствия иммиграции (и даже саму численность иммигрантов в государстве) вследствие нехватки объективной информации и популистской пропаганды радикальньк партий. Так, в восприятии населения существует два типа рисков от иммиграции (1) риск внеэкономического, культурного характера (размывание идентичности и тп), (2) риск, основанный на восприятии мигрантов как экономической угрозы - они отнимают рабочие места, способствуют сокращению среднего размера заработной платы, наконец, перераспределение происходит в их пользу32 Однако речь идет именно о восприятиях коренного населения Исследовав экономическое измерение рисков, диссертант не нашел эмпирического подгаерждешм этим восприятиям

В литературе отсутствует однозначная оценка роли миграции для принимающего общества Тем не менее, уже очевидны связанные с этим издержки - дополнительная нагрузка на инфраструктуру и социальную сферу Миграция может представлять вызов системам социального обеспечения, когда она приводит к высокому уровню социальных выплат и низкому уровню участия иммигрантов на рынке труда Вследствие этого европейские государства стремятся регулировать миграционные потоки, проводя различие между экономическими «полезными» и гуманитарными «обременительными» мигрантами, аиивно привлекают трудовых мигрантов с тем, чтобы возместить нехватку на рынке труда и преодолеть «демографический дефицит» и трудности в социальной политике Государства-члены ЕС также ищут подходы к формированию общей социальной политики, однако речь идет скорее о поиске общих основ и стандартов с целью социального сплочения пространства Евросоюза, нежели о реально значимых процессах перераспределения в рамках общей социальной политики

31 Cm , Harip Etimger H, «Open Borders and the Wellare State» in Migration without Borders Essays On The Free Movement Of People Edited By Antoine Pecoud And Paul De Guchtcneire UNESCO Publishing, Pans and Berghahn Books, New York, Oxford, 2007, p 119-137, Cari-UlrtkSchterup, Peo Hanse, Stephen Castles Migration, Citizenship, and The European Welfare State - Oxford University Press Inc / New York. 2006 - p 36 - 40, Mera G «'Useful' Gastarbeiter, Burdensome Asylum Seekers, and the Second Wave of Welfare Retrenchment Exploring the Nexus between Migration and the WelQre State» in Craig Parsons and Timothy Smeeding (eds), Immigration and the Transformation of Europe, Cambridge Cambridge University Press, 2006, p 393-418

32 Fmseraa? If Immigration and Preferences for Redistribution. An Empirical Analysis of European Sur\ey Data. -Comparative European PoLtics, 2008,6, (407^131) 2008, Palgrave MacmiUan

Анализ межпартийной дискуссии в ФРГ показал, что вопросы миграции стали важной составляющей политической повестки дня всех крупных партий в стране Тем не менее, эффективной модели государственного регулирования постоянно усиливающейся внешней миграции пока не найдено Для предотвращения излишней политизации социальных вызовов и вызовов иммиграции государству необходимо по возможности превентивно формулировать политики регулирования на этих направлениях, передавая часть функций на наднациональный и субнациональный уровни Эффективность государства будет, в частности, зависеть от того, насколько адекватно и грамотно будет осуществлен этот процесс передачи

Втордя глава диссертации - «Многоуровневое > правление иммиграционными процессами в Европейской союзе» - посвящена анализу регулирования процессов иммиграции и интеграции иммигрантов из третьих стран на уровне Европейского союза. При этом политика регулирования иммиграции и интеграции иммигрантов в рамках ЕС представляется как сложный процесс, который осуществляется на нескольких уровнях (наднациональном, национальном, субнациональном, локальном) и поэтому рассматривается как многоуровневое управление

В первач параграфе анализируется пробчема рхпределения компетенций между Европейским союзом и государствами-членами ЕС в многоуровневой системе управления Необходимость проведения подобного анализа обусловлена тем, что способ распределения компетенций является важнейшим фактором, определяющим характер и форму возникающей Европейской политии Неслучайно вопрос о распределении компетенций был одним из наиболее пробпемных в дискуссии об институциональной реформе ЕС и в работе Конвента по подготовке проекта Конституционного договора ЕС33

Проблема распределения компетенций исследуется с нормативной и эмпирической точек зрения С помощью нормативных теорий (теории федерализма34, принципов субсидиарности и конеппуцнонного разделения властей55) выделяются основные критерии

11 ¡km A Zmmer Ch, The EU's competences The 'vertical' perspective on the multilevel system", Living Rev Euro Gov, Vol 3 2008, No 3, p 5

u Alter A "The constitutional scheme of federalism", Journal of European Public Policy, 2005, 12(3) 419-431, Trechsel Alexander H "How to federalize the European Union and why bother*1, Journal of European Public Policy, 2005, 12(3) 40 M18, Burgess M Federalism and the European Union The Building of Europe 1950-2000, Routledge, London/New York, 2000, Elazar Daniel J "The United States and the European Union Models for Their Epochs", in The Federal Vision Legitimacy and Levels of Governance in the United States and the European Union, (Eds) Nicolaidis, Kalypso, Howse, Robert, pp 31-53, Oxford University Press, Oxford, 2001, Majone G Dilemmas of European Integration The Ambiguities and Pitfalls of Integration by Stealth, Oxford University Press, Oxford. 2004, Oales Wallace E "An Essay on Fiscal Federalism" Journal of Economic Literature, 1999, 37(3) 1120-1149, Oates Wallace E "Towards a Second-Generation Theory of Fiscal Federalism", International Tax and Public Finance, 2005, 12(4) 349-373 3i de Wine Bnmo de В urea Gr amne, The Delimitation of Powers between the EU and its Member States', in Accountability and Legitimacy in the European Union after Nice, (Eds ) Amull, Anthony, Wincott, Darnel, pp 201-222,

распределения компетенций между государствами-членами и Европейским союзом Нормативная аргументация дополняется эмпирическим изучением вопросов о том, почему, как и с какими последствиями происходит передача компетенций с национального на наднациональный уровень на практике в рамках таких теоретических подходов, как неофункционализм36, либеральный межправительственный подход37, неоинсппуционалшм38 и подход многоуровневого управления39

Основной акцент в кришчсском обзоре теоретических подходов к исследованию вопроса о распределении компетенций между ЕС и государствами-членами делается на более подробном изложении подхода многоуровневого управления и его применимости для анализа процессов европейской интеграции, в частности в области регулирования иммиграционных процессов

Подход многоуровневого управления сформировался под влиянием развития неоинстигуционалистких идей в исследовании европейской интеграции в начале 90-х годов XX века, когда возникла объективная необходимость проанализировать новые реалии в интеграции Европейских Сообществ в результате подписания в 1992 году Маастрихтского договора Исследователи ЛХуг и Г Маркс были одними из первых, кто стал применять термин «многоуровневое управление» по отношению к Европейскому Союзу Г Маркс в своей работе дал одно из первых определений понятия «многоуровневое управление» «это

Oxford University Press, Oxford 2002, Berman George A "Taking Subsidiarity Seriously Federalism in the European Community and the United States", Columbia Law Review, 1994,94{2) 331-456, Thorlakson L "Building Firewalls or Floodgates? Constitutional Design for the European Union", Journal of Common Market Studies, 2006, 44(1) 139-159, Fihppov, Kl, QrdeshookPeterC, Shvetsova О Designing Federalism. A Theory of Self-Sustainable Federal Institutions, Cambridge Umveratiy Press, Cambridge 2004

36 В качестве основных теории функционализма и нсофункционалкзча рассматриваются работы Дейвнда МшранииЭрнстаБ Хаоса (Mitrany D A Working Peace System, Hie Royal Institute of International Ailairs, London. 1943, Mitrany D "The Prospect of Integration Federal or Functional , in Functionahsm Theory and Practicc in International Relations, (Eds) Groom A. J R., Taylor P, pp 53-78, University of London Press, London. 1975, Haas Ernst В The Uniting of Europe, Stanford UP, Stanford. 1968)

37 Hoffmann S. "The European Process at Atlantic Crosspurposes", Journal of Common Market Studies, 1964, 3(2) 85101, Hoffmann S. "Obstinate or Obsolete'' The Fate of the Nation-Stale and the Case of Western Europe", Daedalus, 1966, 95(3) 862-915, Monncsik A "Preferences and Power m the European Community A Liberal Intergovernmental^ Approach", Journal of Common Market Studies, 1993,31(4) 473-524, MoravcsikA The Choice for Europe, UCL Press, London 1998 Сравнительный аналю нсофункционалкзма и либерального межправительственного подхода см в работе Бусыгина И, Филиппов М Полишческая система Европейского Союза какие изменения вносит Европейский договор? — Аналитические записки. Центр региональных политических исследований. Научно-координационный совет по международным исследованиям МГИМО (У) МИД России - М. МГИМО-Уииверситег Выпуск 2(42), Март 2009

38 Среди неоинеппуииоггальчых теорий, объясняющих процесс делегирования государственных полномочий на наднациональный уровень, нами рассматривается неоинеттуционализм рационального выбора (рациональный инетигуционализы), разработанный Марком 11оллаком, теорию динамишьос связей между стадиями гфоцесса д елегирования полномочий Джонаса Тальберга. (Pollack Mark A "Delegation, agency, and agenda setting in the European Community", International Organization, 1997, 51(1) 99-134, PollackMarkA The Engines of European Integration, Oxford University Press, New York. 2003, Pollack, Mark A "Theorizing EU-Pohcy Making", in Policymaking in the European Union, (Eds ) Wallace, William, Wallace Helen, Pollack, Mark A., pp 13-48, Oxford University Press, Oxford 2005, TallbergJ "Delegation to Supranational institutions Why, How and with What Consequences?", West European Politics, 2002,25(1) 23-46)

39 Hooghe L, Marks С Multi-Level Governance and European Integration, Rowman & Littlefield, Lanliam. 2001

система постоянных переговоров между связанными друг с другом правительствами на

40

различных территориальных уровнях»

Данный подход рассматривает интеграционные образования как системы, отличные

как от международных организаций, так и от государств Базовым предположением для

данного подхода служит наличие пересекающихся компетенций между множеством уровней

управления и взаимодействие политических сил между этими уровнями При этом

интеграционные образования представлены как цельные системы, несмотря на то, что кроме

распределения втасти по различным уровням и участникам, они включают различные

41

направления политки, в которых действуют разные механгомы регулирования

Исходя из этого, далее Европейский союз рассматривается как система многоуровневого европейского управления (МЕУ)

Изменения, происходящие в настоящее время с национальными и субнациональными общностями (которые становятся более «проницаемыми» для наднациональных политических решений) вследствие «европеизации» (расширения сферы компетенций Сообщества), по-новому поставили вопрос о политическом устройстве и форме управления Европейского Союза

Усиление роли регионов (в частности, федеральных немецких земель) как «третьего уровня» в процессе принятия решений в ЕС дало дополнительное основание многим исследователям анализировать политическую систему ЕС как «многоуровневую систему», в которой регионам придается особое значение42 Согласно подходу многоуровневого управления «Европейский союз - это политическое образование, в котором власть распылена между различными уровнями управления и среди акторов, а между секторами имеются существенные различия в методах принятия решений»43 В данной системе управления политическими процессами принимают участие несколько пересекающихся друг с другом уровней (европейский (наднациональный), национальный, региональный и коммунальный уровни), а также представители гражданского общества через сети, возникающие в процессе переговоров и неформального общения При этом принцип субсидиарное™, лежащий в основе распределения полномочий и компетенций между акторами, находящимися на разных уровнях властной политической системы ЕС, подразумевает, что управление осуществляется

40 Marks G "Structural Policy and Multilevel Governance m the EC, in The State of the European Community Vol 2 The Maastricht Debates and Beyond, (Eds) Cafiray, Alan W, Rosenthal, Glenda G, p 392, Lynne Rienner, Boulder, Col 1993

41 Бугров P В Интеграция в теории международных отношениях обзор современных подходов / Актуальные проблемы европейской интеграции: Учебное пособие - Нижний Новгород. Издательство Нижегородского госуниверсигета, 2006

4г Bern A Politikverflechtung ohne Pohtikverflechtungsfalle - Koordination und Stnikturdynamik im europaischen Mehrebenensysytem, in Politische Vierteljahresschaft, 1998 39 558-589

43 rpaMoziacoea E С Теория и практика политического управления в Европейском союзе М ИМЭМО РАН, 2009, стр 13

на возможно более низком уровне, когда это целесообразно Европейский уровень выступает как дополнительный m отношению к национальному (например, финансирование (программ интеграции иммигрантов) на уровне Европейского Союза обычно дополняет, а не заменяет собой ресурсы отдельных стран)

Во втором параграфе анализируется формирование механизмов наднационального регулирования в сфере управления иммиграционными процессами в ЕС как многоуровневого управления С этой целью рассматриваются основные этапы''4 и тенденции в истории послевоешюй иммиграции в страны Западной Европы, описывается процесс формирования иммиграционной политики ЕС как противостояние межправительственного и наднационального методов сотрудничества43, формулируются основные результаты и перспективы формирования полпики ЕС в сфере иммиграции и интеграции иммигрантов46

В ранний послевоенный период западноевропейские государства для восстановления экономики осуществляли рекрутирование рабочей силы на основе международных трудовых соглашений и принципах ротации в основном с соседними европейскими государствами Иммиграционные потоки в этот период носили внутрирегиональный характер, прибывавшие иммигранты были европейцами С конца 1960 гг в связи с исчерпанием трудовых ресурсов из соседних стран западноевропейские государства расширили круг стран-источников рабочей силы и стали экспортировать трудовых иммигрантов из других регионов

Переломный момент в трудовой иммиграции в Западную Европу наступил в 1973-74 гг в связи с нефтяным кризисом, который стал причиной начала общеевропейской экономической рецессии Западноевропейские правительства заморозили программы «вербовки» и инициировали программы содействия возвращению «гастарбайгеров» на родину после завершения срока их контрактов В Германии с 1972 года существуют государственные программы поддержки репатриации GARP/REAG (Government Assisted Repatriation Programme/Reintegration and Emigration Programme for Asylum-Seekers in Germany) Однако предпринимавшиеся попытки возврата иностранных рабочих существенного эффекта не принесли На родину добровольно вернулись иммигранты из стран Южной Европы (Португалии, Испании, Италии и Греции) Напротив, иностранные

44Стокер П Работа иностранцев обзор международной миграции рабочей силы / Пер с англ М Академия, 1996

л5Потемкина О.А Становление обновленной Европы (Европейское пространство свободы, безопасности и правопорядка - новый проект ЕС) - Режим доступа, http .//www ierasrufioumal/)Oumal3 2001/5.htm. Потемкина ОЮ Европейский Союз на пороге XXI века. Сотрудничество в сфере внутренних дел и правосуд ия М, 2001, Потемкина ОЮ Россия и Европейский Союз на пути к сотрудничеству в борьбе с нелегальной миграцией. // Ответы России и Евросоюза на вызовы XXI века Часть 3 Политические аспекта. Доклады Института Европы № 182 М., 2006, Потемкина ОЮ Иммиграционная полигика Европейского союза от Амстердама до Лиссабона. 2009 (рукопись статьи предоставлена автором)

46 Angenendt S Die Zukunft der europaischen Migrationspolibk - Triebkräfte, Hemmnisse und Handhingsmö-glichkeiten. Band 4 der Reihe Europa. Em Policy Paper im Rahmen des Projekts "Geveniance of Migration" - Heinnch-Böll-Süftung 2008, S 39 httpi/www boell de/publikationcn/publikationen-4602 html

рабочие, использовали любые возможности, чтобы «закрепиться» на новом месте, и, пользуясь правом на воссоединение семей, стали добиваться разрешения на приезд своих семей и ближайших родственников

Несмотря на официальный запрет ввоза иностранной рабочей силы, общая численность иммигрантов в Германии продолжала увеличиваться за счет потоков иммигрантов по легальным (по линии гуманитарной миграции (беженцев) и воссоединению семей) и нелегальным каналам Кроме того, данная ситуация в значительной степени способствовала формированию и развитию так называемых неформальных мигрангских сетей как основного доступного иммигрантам ресурса взаимопомощи, поддержки и решения многих проблем в стране пребывания Привыкая опираться исключительно ча поддержку общины, иммигранты все больше становились социально и экономически привязанными к ней, что негативно отражалось на их интеграции в принимающее общество

Таким образом, жесткая антииммиграционная полигика не принесла желаемых результатов, а, напротив, лишь стимулировала процесс превращения временных трудовых мигрантов в постоянных, вела к увеличению численности этнических общин и способствовала их дальнейшей изоляции

В Едином европейском акте (1986г) были провозглашены две важные цели -строительство единого внутреннего рынка и формирование единого европейского социального пространства С этого момента иммиграционная и социальная политики стали приоритетными направлениями деятельности ЕС Объявленная цель строительства уже не просто Европы, а «социальной Европы», также способствовала усилению социальной составляющей в иммиграционной политике

В течение длительного времени иммиграционная полигика находилась в исключительной компетенции государств-членов, которые по разным причинам препятствовали ее коммунитаризации В значительной степени такая «политическая щепетильность» государств-членов в вопросах регулирования иммиграции объясняется их опасениями лишиться части своего суверенитета, которые часто сводили на нет смелые политические и законодательные инициативы Комиссии ЕС47 Отнесение иммиграционной политики именно к третьей «опоре» в Маастрихтском договоре (вступил в силу в 1993 г) и минимальное участие в ее формировании наднациональных органов продемонстрировало особую чувствительность данной темы для государств-членов Межправительственный подход до конца 1990-х гт в иммиграционной политике ЕС продолжал доминировать

47 Потемкина ОЮ Иммиграционная политика Европейского союза, от Амстердама до Лиссабона. 2009 (в печати, рукопись статьи предоставлена автором)

Настоящим прорывом в регулировании иммиграции на уровне Сообщества стало вступление в силу Амстердамского договора (1 мая 1999 г), главным результатом которого стало включение вопросов иммиграции и предоставления убежища в первую «опору» Наднациональные правовые инструменты получили приоритет над национальным законодательством, в результате чего институты ЕС получили возможность влиять на формирование иммиграционной полигики Хотя на практике основным все же оставалось межправительственное сотрудничество, наднациональному регулированию отводилась ограниченная роль

В соответствии с Лиссабонским договором (вступление в силу - в дек. 2009 г), вопросы иммиграционной политики должны решаться в Совете квалифицированным большинством голосов, а не строгим большинством, как раньше Предполагается, что новая система голосования позволит активизировать создание общей европейской миграционной политики. В то же время, необходимо отметить, что вопросы легальной иммиграции все еще решаются в Совете единогласно, что оставляет за государствами-членами окончательное решение И в ближайшей перспективе достижение полной гармонизации полипис государств-членов в вопросах трудовой иммиграции (определении каналов легальной иммиграции, установлении единых квот и числа занятых на национальных рынках труда), а также в вопросах интеграции иммигрантов (законодательства о гражданстве, натурализации, об условиях допуска иммигрантов на рынки труда) вряд ли возможно по объективным причинам

Интеграция иммигрантов в принимающее общество оказалось самым проблемным направлением для наднационального уровня в силу существования больших различий между государствами-членами в законах о гражданстве, исторических традициях и моделях интеграции В результате, для сохранения национальной компетенции в регулировании этой сферы иммиграционной политики в процессе приняли решений в ЕС используется принцип субсидиарносги Данный принцип позволяет в процессе разработки Комиссией коммунигарных инициатив учитывать специфику национальных правовых режимов, приоритетов и практик.

Третья глава — Государственная политика в отношении иммигрантов на национальном н региональном уровнях (на примере ФРГ) - посвящена анализу политики регулирования иммиграции и интеграции инокультурных сообществ на национальном и субнациональном уровнях в Германии

Первый параграф анализирует развитие иммиграционной политики ФРГ в период сер XX - нач XXI вв Рассматриваются такие аспекты, как «иммиграционная карта»

(национальный и этнический состав иммигрантов) Германии, современная демографическая ситуация, государственная политика в отношении автохтонных этнических меньшинств, основные этапы послевоенной иммиграции, особенности формирования иммиграционной политики Германии в послевоенное время Дается характеристика современной иммиграционной политики с принятием нового закона об иммиграции (2005 г)

Во второй половине XX века Германия, страна, которая никогда сознательно не стремилась стать «страной иммиграции», в силу объективных процессов, вызванных глобализацией, стала одним из основных центров притяжения для иммигрантов и была вынуждена постепенно - как в плане законодательства, так и в плане структуры -приспособиться к фактическим требованиям XXI века Неизбежная перспектива совместного тесного проживания с выходцами из мигрантской среды требует от государства проведения долгосрочной интеграционной полгггики, непосредственная реализация которой начинается на местах

Нельзя не отмеппъ, что определенная часть иммигрантов нашли свое место в немецком обществе и успешно интегрировались Более половины из них являются германскими гражданами, многие родились в Германии Тем не менее, в ряде случаев, в частности во втором и третьем поколении иммиграции, отмечаются существенные трудности в процессе интеграции, в основе которых лежат недостаточные знания в области немецкого языка, слабые стороны в образовании и обучении, безработица, нежелание интегрироваться в европейскую культуру и принять систему ценностей и нормы поведения немецкого общества Между тем, обязательное знания языка, истории и культуры Германии иммигрантами второго и третьего поколения полагается принимающим обществом как нечто само собою разумеющееся, поскольку они родились и выросли в этой стране

Принятие Закона «Об иммиграции« в 2005 г, несмотря на различные его недостатки, стало важным шагом на пути Германии от неофициальной к официальной «стране иммиграции» То есть в неформальном отношении ФРГ являлась таковой примерно с конца 1970-х гг - как в социальном, так и культурном плане Постепенно ситуация изменилась в результате ряда политических действий и законодательных инициатив, предпринятых федеральным правительством и поддержанных исполнительной властью на разных уровнях -от федеральных министерств до региональных и местных органов власти Речь идет о

• реформе права иностранцев в 1990 г с послаблениями для получения гражданства,

• реформе закона «О гражданстве» (2000 г),

• законе «Об иммиграции» (2005 г),

• политических инициативах «интеграционных саммитов» (2006,2007,2008 гг)

и Германской исламской конференции (с 2006 г)

С вступлением в силу нового закона о гражданстве (2000 г) и закона об иммиграции (вступил в силу в 2005 г и был изменен в 2007 г) Германия официально признала себя страной иммиграгггов Политики и законодатели впервые подошли к интеграции как центральной задаче иммиграционной политики, которую необходимо решать на разных уровнях с помощью различных мер поддержки

Согласно новому закону об иммиграции на федеральном уровне было создано Управление миграции и интеграции в форме Федерального ведомства миграции и беженцев (ВАМР)и, в функции которого входит создание комплекса мер для успешной интеграции иммигрантов, организация программ по языковой, общественной и социальной интеграции иммигрантов и координация инте1рационных программ земель и коммун Под его руководством для иммигрантов организуются обязательные специальные интеграционные курсы Все расходы по организации этих курсов государство берег на себя Курсы едины для всех групп иностранцев Кроме того, предусмотрены еще и специальные курсы для женщин-иностранок, особенно из мусульманских стран, с целью стимулировать их вхождение в трудовую деятельность Поддержку Федеральному правительству в разработке интеграционной политики и политики «поощрения совместного проживания иностранцев и немцев» оказывает уполномоченный Федерального правительства по вопросам миграции, беженцев и шггеграции (госминистр М Бемер) В остальном за «шггеграцию на местах» отвечают федеральные земли и коммуны, совместные усилия которых направлены, прежде всего, на выравнивание общественных и экономических шансов иммигрантов улучшение знаний немецкого языка, повышение шансов иммшрапов на рынке труда, в сфере образования (для детей иммигрантов), а также на осуществление мер, предотвращающих создание так называемых «параллельных обществ»

Во втором параграфе рассматривается полшика интеграции иммигрантов в ФРГ на разных властных уровнях Федерации, земель, коммун Особое внимание уделяется анализу «Национального плана интеграции» и роли коммун в процессе интеграции инокультурных сообществ, анализируются наиболее успешные практики интеграции инокультурных сообществ на уровне немецких коммун

После того как правительственная коалиция ХДС / ХСС / СДПГ под руководством канцлера ФРГ А Мсркель в ноябре 2005 года приняла решение об оказании всестороннего содействия интеграции мигрантов, политика интеграции стала лейтмотивом германской иммиграционной полигики На сегодняшний момент одним из важнейших результатов объявленного еще в 2005 году курса на шггеграцию является пршгятие правительством ФРГ общенациональной стратегии - «Национального плана интеграции» Данный документ

48 Bundesami für Migration und Flüchtlinge - www bamf de

26

можно считать важным вкладом Германии в формирование общеевропейской политики шггеграции

Разработка «Национального плана шггеграции» подтверждает ошибочность распространенного мнения о том, что проблему иммигрантов можно решить, ужесточая правила въезда в страну и условия приобретения гражданства. Решать эту проблему все равно придется на местах Делается вывод что лучшим способом решения этой пробтемы является диалог на равных между правительством и представителями мигрантов Данный подход подчеркивает, что не существует альтернативы демократическому решению подобных вопросов, те построению такой схемы принятия решений на национальном и местном уровне, которая бы учитывала интересы и предпочтения мигрантов при их собственном участии

Помимо этого, главным достижением интеграционных саммитов стала наметившаяся тенденция к распределению сфер ответственности в принятии и осуществлении решений, касающихся регулирования иммиграционных потоков и интеграции мигрантов, между различными уровнями исполнительной втасти при активном участии самих иммигрантских инокультурных сообществ и гражданского общества'"

Коммунальный уровень выполняет важную роль в ходе интеграции иммигрантов в Германии Именно на коммунальном уровне взаимодействует достаточно большое число акторов, способствующих включению иммигрантов в полноценную жизнь социума, в том числе политические партии, группы свободных избирателей, союзы, бизнес, гражданские инициативы и средства массовой информации К основным направлениям коммунальной интеграционной политики относятся прежде всего первичное сопровождение (языковые курсы, сопровождение при посещении административных учреждений, и др), жилищная политика, политика на рынке труда и в сфере образования Большое значение в качестве предпосылки для интеграции придается участию мигрантов в общественной жизни, что выражается во многих городах в создании таких институтов как советы, уполномоченные по делам иностранцев, в поощрении добровольных объединений и союзов мигрантов Коммуны предоставляют хорошие шансы для интеграции иммигрантов через участие иммигрантов в повседневной жизни в немецкой среде и в политической деятельности - через участие в выборах местных органов власти

Федеральное правительство и правительства федеральных земель проявляют большой интерес к успешным практикам интеграции и стимулируют их развитие посредством присуждения «интеграционных премий» за лучшую интеграционную работу

49 «Доклад о положении иностранцев в Германии» Декабрь 2007г

27

Анализируя в настоящее время различные жизненные ситуации мигрантов в коммунах Германии, нельзя дать однозначную оценку коммунальной политике интеграции С одной стороны, многие семьи мигрантов экономически интегрировались, многих из них можно отнести к среднему классу, улучшаются успехи молодежи иностранного происхождения в образовании, потребительский и экономический потенциал мигрантов значителен и является важным фактором для локальной экономики и коммунальной финансовой системы С другой стороны, пока существенная часть мигрантов и их детей, не только с политической и правовой точки зрения, но и с социально-экономической, остается гражданами «второго сорта»

В заключении сделаны основные выводы но теме диссертационного исследования, на основе которых сформулированы ключевые положения, выносимые на защиту в рамках данной диссертации

Апробация диссертационной работы

Основные положения диссертационной работы были представлеьы автором в форме докладов на заседании кафедры сравнительной политологии, на секциях в рамках ГУ, V Конвентов РАМИ в МГИМО (У) в 2006 и 2008 гг и на других научно-пракшческих семинарах

Список опубликованных работ по теме диссертации

Варюхина НН. Взаимодействие государства с инокультурлыми сообществами на примере Германии / Международная мозаика сборник научных трудов молодых ученых Выпуск второй / под ред О Н Барабанова МГИМО (У) МИД России, Управление научной политики - М МГИМО М. 2007 - 0,5 п.л

Варюхина Н Н Управление иммиграционными процессами в ЕС / Пространство и время в мировой полигике материалы 4 Конвента РАМИ В 10 т / под ред. А Ю Мельвиля -М 2007 - 0,5пл

Варюхина IIII. Эволюции иммиграционной политики Германии старые проблемы и новые приоритеты / Вестник Пермского Университета Серия «ПОЛИТОЛОГИЯ» научный журнал, Выпуск 1(3) - Пермь 2008. -1,0 пл.

Большова Н Н Кризис «социального государства» и массовая миграция как вызовы современному государству-нации (на примере ФРГ) / Журнал международного профиля «Вестник МГИМО-Универаггета» 5,2009 -1,5 пл

Подписано в печать 13 11 2009

Заказ № 3034 Тираж -100 экз Печать трафаретная Типография «11-й ФОРМАТ» ИНН 7726330900 115230, Москва, Варшавское ш, 36 (499) 788-78-56 www autoreferat ru