автореферат диссертации по истории, специальность ВАК РФ 07.00.02
диссертация на тему: Исторические аспекты пограничного и таможенного контроля на границе Российской империи в 1721-1917 гг.
- Год: 2010
- Автор научной работы: Ульянич, Александр Михайлович
- Ученая cтепень: кандидата исторических наук
- Место защиты диссертации: Москва
- Код cпециальности ВАК: 07.00.02
Полный текст автореферата диссертации по теме "Исторические аспекты пограничного и таможенного контроля на границе Российской империи в 1721-1917 гг."
004603909
На правах рукописи
УЛЬЯНИЧ Александр Михайлович
Исторические аспекты пограничного и
таможенного контроля на границе Российской империи в 1721 - 1917 гг.
Специальность 07. 00. 02 - Отечественная история
АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени кандидата исторических наук
Москва-2010
11 О ИЮН 2010
004603909
Работа выполнена на кафедре истории пограничных органов Пограничной академии ФСБ России
Научный руководитель: кандидат исторических наук, доцент
КЛЕМЕНТЬЕВ Валерий Вениаминович
Официальные оппоненты: доктор исторических наук, профессор,
академик РАЕН ЦАЙ Владимир Ильич вице-президент Всемирной академии наук комплексной безопасности
кандидат исторических наук, доцент СИНЮТИН Сергей Сергеевич
доцент Российского университета дружбы народов
Ведущая организация: Московский пограничный институт
ФСБ России
Защита состоится «27» '2-" 'в г. в ^ часов на заседании
Диссертационного Совета Д 212.203.03 Российского университета дружбы народов по адресу: 117198, Москва, ул. Миклухо-Маклая, д.10/2, ауд. 415.
С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке Российского университета дружбы народов по адресу: 117198, Москва, ул. Миклухо-Маклая, д. 6.
Автореферат разослан «22» О — 2010 г.
Учёный секретарь Диссертационного Совета
кандидат исторических наук, доцент Лш, Е.В. Кряжева-Карцева
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Современная Россия имеет самую протяжённую в мире границу, которую пересекают сотни воздушных, морских, автомобильных и железнодорожных путей сообщения. Соседями нашей страны являются 18 государств. Государственная граница нуждается в надёжной защите и охране, а лица, транспортные средства, товары и грузы, её пересекающие - в качественном контроле.
На деятельность по организации и осуществлению пропуска через границу существенное влияние оказывают угрозы интересам и безопасности Российской Федерации в пограничной сфере, которые носят в большинстве своем невоенный характер. Некоторые из них можно отнести к политическим угрозам. Это международный и национальный терроризм, политический и религиозный экстремизм, национализм и этнический сепаратизм1. В пограничной сфере угрозу безопасности представляет деятельность международных террористических и экстремистских организаций по переброске на российскую территорию своих эмиссаров, средств террора и организации диверсий.
Продолжает оставаться на границе и экономическая угроза, которая выражается в активизации трансграничных преступных групп по незаконному перемещению через государственную границу Российской Федерации товаров и грузов, водных биологических ресурсов, других материальных и культурных ценностей.
Исследование исторического опыта контроля за пересечением границы российского государства показало, что некоторые из этих угроз были характерны для Российской империи в XVIII, XIX и начале XX вв. и вновь появились на границе после распада СССР.
'См.: Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. №537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года».
Таким образом, актуальность исследования обусловлена:
1. Сложной обстановкой на государственной границе, путях международного сообщения, необходимостью приведения организации пропуска через границу Российской Федерации к стандартам, способным противостоять новым угрозам с учётом отечественного исторического опыта.
2. Необходимостью оптимизации структуры и совершенствования деятельности государственных контрольных органов, в первую очередь пограничных и таможенных, в пунктах пропуска.
3. Недостаточным освещением в отечественной историографии опыта организации и осуществления пограничного и таможенного контроля на границах Российской империи.
4. Объективной потребностью глубокого изучения и достоверного отражения в отечественной истории роли и места таможенного, военного, жандармского, пограничного и других ведомств в осуществлении пропуска через границу лиц, товаров и транспортных средств.
Степень научной разработанности темы. Определённую сложность в изучении историографии темы вызвало то обстоятельство, что на различных этапах становления и развития Российской империи функции пограничного и таможенного контроля выполняли различные ведомства: таможенное, военное, финансовое, корчемное, пограничное, внутренних дел, жандармское и др. Авторы, исследовавшие историю этих государственных органов, в своих работах, в основном, рассматривали основные направления их деятельности: формирование таможенной политики, сбор таможенных пошлин, борьба с кормчеством, организация и осуществление внутренней политики государства, участие в охране государственной границы, защите политического строя и др. В свою очередь, вопросы участия этих учреждений и подчинённых им подразделений в пропуске людей, транспортных средств, товаров через границу, их место в технологии пограничного и таможенного контроля практически не изучались. Комплексный анализ деятельности ведомств российского государства по
организации и осуществлению пограничного и таможенного контроля в рассматриваемый исторический период на различных участках государственной границы проведён впервые.
Большое значение для изучения темы диссертации имеют работы по истории таможенного дела, таможенной политики и внешней торговли России1. В этих трудах проанализирована деятельность государственных органов по становлению и развитию таможенного дела в России, влиянию таможенной политики на экономику, контрабандную деятельность на границе, приведены данные по статистике внешней торговли России, рассмотрены вопросы участия таможенного ведомства в охране границ государства. Эти работы позволили автору сделать вывод о тесной взаимной связи таможенной политики с деятельностью по охране границы и организации пропуска через неё людей, товаров и транспортных средств. Практически все протекционистские решения российских властей, начиная с принятия первого подобного тарифа 1724 г., вызывали рост контрабанды и обязательно влекли за собой меры по укреплению охраны границы и усилению пограничного и таможенного контроля.
Но, по мнению диссертанта, вопросы пограничного и таможенного контроля на границе за перемещением товаров, пересечением её людьми рассмотрены недостаточно, так как авторами не ставилась задача изучить в целом, комплексно вопрос исторического опыта осуществления пропуска через границу людей, грузов, товаров и транспортных средств.
Существенную помощь в исследовании оказали работы, посвящённые участию военного ведомства в охране границ российского государства2. В
'Лодыженский К.И. История русского таможенного тарифа. - СПб., 1914; Кулишер И.М. Очерки по истории таможенной политики. - СПб., 1903; Витчевский В. Торговля, таможенная и промышленная политика России со времен Петра Великого до наших дней. - СПб., 1909; Блинов Н.М. Таможенная политика России Х-ХХ вв; Краткий научно-популярный очерк. - М., 1997; Кисловский Ю.Г. История таможенного дела и таможенной политики России. - М., 2004; Таможенное дело России (сборник документов и материалов): в 4т.-М., 1997 и др.
2 Глиноецкий Н. Военное обозрение границ России // Военный сборник. - 1861. - №4; Хорошихин П.М.,
Евреинов А. Исторический очерк деятельности военного управления в России в первое двадцатипятилетие
благополучного царствования государя императора Александра Николаевича (1855-1880 гг.). T.1-6. - СПб., 1879-1881; Столетие военного министерства. Т. 1-45. - СПБ., 1902-1914; Карачаров И.А. Ландмилиция в охране границ Российской империи в XVIII в. // Вестник границы России. - 1995. - № 3 и др.
5
этих трудах проанализирована деятельность военного ведомства по строительству и содержанию пограничных укрепленных линий, крепостей, форпостов, застав, по защите и охране, с опорой на них, границ государства. Авторы показали, что к охране границы привлекались на разных этапах и на различных участках казачьи, драгунские части и подразделения, ландмилиционные формирования и др. В силу своего нахождения на границе эти формирования принимали непосредственное участие и в осуществлении пограничного и таможенного контроля как самостоятельно, так и во взаимодействии с таможенными учреждениями, особенно в XVIII и начале XIX вв. Но, однако, эта функция военного ведомства в работах, трудах практически не изучалась.
В связи с усилением политических угроз и привлечением жандармских органов в конце XIX в. к осуществлению пограничного и таможенного контроля в основных пунктах пропуска через государственную границу на западном участке, автором изучены научные труды, раскрывающие причины возрастания роли Третьего отделения Его Императорского Величества канцелярии, Министерства внутренних дел в обеспечении пограничной безопасности России1. Эти работы позволили определить место и роль контроля, осуществляемого жандармскими чинами, в общей системе пропуска через границу, их взаимодействия с таможенными и пограничными органами.
Немаловажную помощь автору оказали и работы, посвященные деятельности других высших государственных органов2: Сената, Верховного
1 Министерство внутренних дел: Круг ведомства, права и обязанности должностных лиц. - СПб., 1904;
Министерство внутренних дел (1802-1902): Исторический очерк. • СПб., 1902; Сборник законоположений и правительственных распоряжений по исполнению жандармскими чинами пограничных пунктов обязанностей по паспортной части. - СПб., 1890; Тимофеев Л. Обязанности железнодорожной жандармской полиции по жандармско-полицейской части. - СПб., 1912; Дунаевский В. А., Басилая Ш. К вопросу об отношении царского правительства к Парижской Коммуне // Вопросы истории. - 1954. - № 7 и др.
3 Министерство финансов. 1802 - 1902 гг. Исторический обзор главнейших мероприятий финансового ведомства: в 2 ч. - СПб., 1902; Департамент таможенных сборов. 1811 - 25/Х 1911. Исторический очерк.
- СПб., 1911; Козлова Н.В. Коммерц-коллегия в 20-50-х гг. XVIII века. Государственные учреждения России 16-18 вв. - М., 1991; Государственность России. Государственные и церковные учреждения, сословные
органы и органы местного самоуправления, единицы административно-территориального, церковного и ведомственного деления (конец XV века - февраль 1917 года). Словарь - справочник. Книги 2, 3, 4. - М., 2001; История государственного и военного управления в России: учебное пособие. - М., 2002 и др.
6
тайного совета, Правительства, приказов, коллегий, министерств, департаментов и др. Эти труды помогли разобраться со структурой, функциями этих органов в сфере охраны границы, пропуска через неё людей и товаров. Особый интерес диссертанта вызвали решения властей о передаче управления таможенными органами на определённое время в XVII -XVIII вв. на «откуп». В эти периоды деятельностью таможенных органов по пропуску людей и товаров руководили частные лица (компании). И только военная составляющая пропуска через границу всегда оставалась в государственном подчинении.
Определённый интерес в работе над диссертацией вызвали законодательные акты, научные труды, посвященные документам на право пересечения границы1. Они дают ясное представление об истории их становления от проезжих и жалованных грамот до паспортов и других документов на право пересечения границы, в том числе в упрощённом порядке.
Конец XX и начало XXI вв. ознаменовались значительным повышением интереса российских историков к вопросам охраны границы2. В этих научных исследованиях достаточно профессионально и подробно раскрыты вопросы защиты и охраны границы, участие в этом различных ведомств, но организация и осуществление пограничного и таможенного контроля не рассматривались.
В это же время подготовлен целый ряд исторических трудов, в которых исследуются вопросы строительства пограничной охраны России, а
1 Свод законов Российской империи. Т.XIV, Устав о паспортах. - СПб., 1903; Абрамович К.Г. Устав о паспортах со всеми изменениями, дополнениями и разъяснениями правительствующего сената. - СПб., 1905; Мулюкин A.C. Приезд иностранцев в Московское государство. Из истории русского права XVI-XVII веков. - СПб., 1909; Мыш М.И. Сборник узаконений, трактатов и конвенций. - СПб., 1911; Чернуха В.Г. Паспорт в России. 1719- 1917 гг. - СПб., 2007 и др.
2 Дис... канд. ист. наук Ежукова Е.Л. «Становление и развитие пограничной охраны России (XV - начало XXвв.)». - М., 1988; дис... канд. ист. наук Клементьева В.В. «Военное ведомство в охране границ Российской империи». - М., 2000; дис... канд. ист. наук Юхова С.А. «Взаимодействие ведомств в защите государственной границы Российской империи». - М., 2001; дис... канд. ист. наук Высотенко A.B. «Исторический опыт обеспечения безопасности государственной границы Российской империи Отдельным корпусом пограничной стражи». - М., 2004; дис... канд. ист. наук Шпака A.H. «Создание и совершенствование системы защиты и охраны государственной границы в Российской империи (1721 -1893 гг.)».-М., 2006 и др.
также некоторые аспекты осуществления пограничного и таможенного контроля, в т.ч. на морских путях международного сообщения1.
Особое внимание автором уделено изучению диссертационных работ учёных - специалистов пограничного контроля A.A. Некрасова, Т.В. Ивановой2. В диссертации доктора военных наук A.A. Некрасова впервые сделан анализ возникновения, становления и развития системы пограничного контроля в России. Он был проведён в целях обоснования исторического фактора и его влияния на развитие российской системы пограничного контроля. Учёным была предложена периодизация: до октябрьской (1917 г.) революции и после неё.
По мнению автора, первый, дооктябрьский период развития российской системы пограничного контроля также требует своей периодизации, а представленные положения - более глубокого анализа и конкретизации.
Впервые пропуск через границу как систему выделила в своей диссертации кандидат исторических наук Т.В. Иванова. Но это исследование ограничивается пространственными рамками Европейского участка границы Российской империи и временными - 1893 - 1914 гг.
Таким образом, анализ историографии рассматриваемой темы диссертации показывает, что она получила определённое освещение в трудах отечественных историков, но в систематизированном виде исследования, раскрывающего деятельность государственных органов, организовывавших и осуществлявших пограничный и таможенный контроль на границе Российской империи в 1721 - 1917 гг., представлено не было.
' Ежуков Е.Л. Становление и развитие пограничной охраны России (XV - начале XX вв.). Научно-практическое пособие. - М., 1991; Боярский В.И. На стороже Руси стояти. Страницы истории пограничной стражи Российского государства. - М., 1992; Плеханов A.M. Отдельный корпус пограничной стражи России: краткий исторический очерк. - М„ 1993; Ежуков Е.Л. Зарождение, становление и развитие пограничной охраны России. Учебное пособие. Части I и II. - М., 1997; На страже границ Отечества. История пограничной службы. Краткий очерк. - М., 1998; Боярский В.И., Дмитриев В.А., Кудинов H.H. Пограничный надзор на море: Историко-документальный очерк. - М., 2006 и др.
2 Некрасов A.A. Система пограничного контроля Российской Федерации и направления её совершенствования. Дис... докт. воен. наук. - М., 1999 г.; Иванова Т.В. Совершенствование по граничного и таможенного надзора в пунктах пропуска через Европейскую границу Российской империи (1893 -1914 гг.): историческое исследование. Дис... канд. ист. наук. - М., 2002.
8
В процессе исследования предполагается решить научную задачу, которая заключается в необходимости изучить опыт осуществления пограничного и таможенного контроля на границах Российской империи, сформулировать основные теоретические положения, выводы и подготовить практические рекомендации по обоснованию направлений оптимизации системы пропуска через государственную границу лиц, транспортных средств, грузов и товаров в современных условиях.
Объектом исследования является система пограничного и таможенного контроля Российской империи, предметом - деятельность государственных органов по организации и осуществлению пограничного и таможенного контроля.
Актуальность темы и её недостаточная изученность позволили автору сформулировать цель диссертации, которая заключается в выявлении особенностей зарождения, становления и совершенствования пограничного и таможенного контроля на границе Российской империи.
Для достижения цели исследования решались частные задачи:
1. Выявить влияние основных внутренних и внешних факторов (исторических предпосылок) на зарождение, становление и развитие пограничного и таможенного контроля на границах Российской империи.
2. Показать значимость, роль, участие и взаимодействие заинтересованных ведомств (приказов, коллегий, министерств, департаментов) в формировании системы контроля на путях международного сообщения, а также тех структурных подразделений, которые непосредственно его осуществляли.
3. Определить основные этапы в деятельности государственных органов по осуществлению пропуска через границу людей, товаров, транспортных средств.
4. Дать оценку нормативных правовых документов, регламентировавших деятельность таможенников, военных, пограничников, жандармов по проведению пограничного и таможенного контроля в пунктах пропуска через государственную границу Российской империи.
5. Изучить и проанализировать исторический опыт организации и осуществления пограничного и таможенного контроля на путях международного сообщения.
6. Выявить основные тенденции, содержание, формы и способы осуществления пограничного и таможенного контроля, сделать выводы и предложить научно-практические рекомендации по применению накопленного опыта в современной деятельности государства по оптимизации пропуска через государственную границу Российской Федерации лиц, транспортных средств, грузов и товаров.
Хронологические рамки исследования охватывают время с 1721 по 1917 гг. Эти границы определены исходя из фактического периода существования Российской империи. В 1721 г., в результате победы в Северной войне, Пётр I был провозглашен Императором Всероссийским, российское государство стало именоваться Российской империей. В это же время в полном объёме заработали вновь созданные государственные органы, которые пришли на смену приказам - коллегии.
В 1917 г. российская государственность претерпела существенные изменения. Сформированы новые органы государственного управления, в т.ч. отвечающие за охрану границы, пограничный и таможенный контроль, определены другие подходы, принципы, задачи пропускной деятельности, на формирование которых в значительной степени оказали влияние события, произошедшие в России.
Методология исследования определяется поставленными в нём целью и задачами, она выражает единство его содержания и методов, принципов, правил познания, анализа реальных исторических явлений. Теоретико-методологическую основу диссертации составила совокупность идей,
относящихся к диалектико-материалистическому пониманию теории и истории.
Сочетание основных методологических принципов - историзма, объективности, всесторонности изучения, достоверности помогли автору исследовать историю становления и развития пограничного и таможенного контроля в тесной связи с конкретными условиями и факторами, выявить качественные изменения на различных исторических этапах.
Для обоснования теоретических положений и рекомендаций применён комплекс методов:
общенаучных - исторический, логический, анализ, синтез, аналогия; специальных - системный подход, статистический метод; частнонаучных - историко-сравнительный и хронологический методы исследования, приемы исторического описания.
Системный подход в исследовании позволил рассмотреть систему пограничного и таможенного контроля как совокупность определённых элементов более низкого уровня (подсистем), сделать анализ состояния системы на основе их характеристик, показать её изменяемость, способность к развитию и накоплению опыта.
Научная новизна диссертации состоит в том, что она является первым комплексным исследованием организации и осуществления пограничного и таможенного контроля на различных участках государственной границы Российской империи (1721 - 1917 гг.). В исследовании систематизированы знания по теме, определены основные исторические тенденции и взаимосвязи, предложена периодизация становления и развития контроля за пересечением границы. Кроме того, автором сделан исторический анализ технологии пограничного и таможенного контроля на различных путях международного сообщения: морских, сухопутных грунтовых (шоссейных) и железнодорожных, как на прибытие (въезд) в страну, так и на убытие (выезд) из России, а также определены место и роль ведомств Империи, принимавших участие в этом контроле.
В диссертации дан научный анализ эволюции правовых основ пропуска через границу Российской империи, изучены новые архивные материалы, расширена источниковедческая база исследования введением в научный оборот новых архивных источников1. Уточнены понятия, характеризующие пропуск через рубежи государства в указанный период.
Автором выявлены исторические предпосылки зарождения, становления и развития пограничного и таможенного контроля, очерчены проблемы в его организации, с которыми пришлось столкнуться и органам государственного управления на современном этапе, сформулированы выводы и рекомендации.
Научная значимость исследования состоит в теоретических выводах и рекомендациях, которые с учётом выявленных взаимосвязей и исторически проявившихся тенденций можно использовать в современных условиях в процессе развития теории пограничного и таможенного контроля.
Практическая ценность исследования заключается в том, что результаты исследования могут быть использованы:
- для обеспечения деятельности федеральных органов исполнительной власти России по оптимизации пропуска через границу лиц, транспортных средств, грузов и товаров;
- для решения вопросов организации и поддержания взаимодействия пограничных, таможенных и иных государственных контрольных органов;
- при организации взаимодействия между пограничными органами, охраняющими государственную границу на суше, море, реках, озерах и иных водоемах, а также в пунктах пропуска;
- в образовательных учреждениях при проведении занятий по отечественной истории и истории пограничных и таможенных органов, пограничному контролю, в научных исследованиях, в военно-патриотическом воспитании.
1 «Регламент шкиперам и прочим приходящим на торговых кораблях в порты Российского государства» от 19 июля 1723 г.; «Временные правила для паломников-мусульман» от 10 ноября 1903 г.; документы Псковской провинциальной канцелярии и др.
Источниковая база исследования. В ходе работы над диссертацией были использованы как неопубликованные, так и опубликованные документы и материалы.
К первой группе источников относятся документы и материалы органов государственной власти, ведомств Российской империи, организовывавших и осуществлявших пограничный и таможенный контроль. В целях установления места и роли воинских формирований в пропуске через границу автором изучены приказы, указания, циркуляры, переписка, хранящиеся в Российском государственном военно-историческом архиве (РГВИА)1. Представляет интерес, что в этом архиве обнаружены документы напрямую касающиеся деятельности таможенных органов, что подтверждает стремление властей организовать взаимодействие между военным и таможенным ведомствами в целях оптимизации контроля за пересечением границы2.
В Центральном музее таможенной службы соискателем проанализированы правительственные нормативные правовые акты, касающиеся строительства пограничных и таможенных органов, осуществления контроля за пересечением границы, её охраны3.
Материалы Государственного архива Псковской области представляют интерес с точки зрения исполнения в одном из главных пограничных городов XVIII в. указов Императора, Сената, касающихся
' Фонды: 2 (канцелярия Военной коллегии), 26 (военно-походной канцелярии), 393 (материалы Военной коллегии, учреждений и частей), 406 (Высочайше утвержденные приказы и циркуляры), 4888 (ОКПС) и др.
2 Указ Ея Императорскаго Величества Самодержцы Всероссийской из Государственной Военной Коллегии от 15 июля 1782 г. «О снятии таможен и застав с границ, ставших внутренними (между губерниями Белорусской, Псковской, Смоленской, Малороссией) и выставлении их на границе государственной»; Указ Ея Императорскаго Величества Самодержцы Всероссийской от 27 сентября 1782 г. «Об Учреждении особой таможенной пограничной стражи»; Высочайше утверждённое 14 декабря 1795 г. «Положение для учреждения пограничной таможенной цепи и стражи в Великом Княжестве Литовском»; Высочайше утверждённые штаты таможен и таможенных застав и др.
Морской пошлинный регламент, или устав. - М., 1731; Манифест Александра I от 24 июня 1811 г. «Об Учреждении Таможенного управления по Европейской торговле». - СПб., 1812; Высочайше утверждённый 30 мая 1817 г. «Таможенный Устав по азиатской торговле». - СПб., 1817; Высочайше утверждённый 14 декабря 1819 г. «Таможенный Устав по европейской торговле». - СПб., 1819; Высочайше утверждённое
3 июня 1831 г. «Положение о Таможенном управлении в Закавказском крае». - СПб., 1832; Высочайше утверждённые 28 января 1831 г. «Дополнительные статьи к Таможенному уставу». - СПб., 1831; Свод учреждений и уставов таможенных. - СПб., 1846 и др.
охраны границы и осуществления пограничного и таможенного контроля1.
Другую группу составили опубликованные источники различных видов, среди них законодательные акты, статистика, публицистика, периодика. Особое внимание автор уделил анализу законодательных актов российского государства, в первую очередь представленных в Полном собрании законов Российской империи (ПСЗРИ)2 и Своде законов Российской империи (СЗРИ)3. Кроме того, автором изучены отдельно изданные законодательные акты4, регламентировавшие пропуск через границу, а также приказы, указания, циркуляры5.
В целях обоснования исторических предпосылок (факторов) зарождения и становления пограничного и таможенного контроля, ознакомления с практикой охраны границы в работе были использованы также различные статистические издания и сведения6, периодическая печать7.
Важное место среди источников, использованных при написании работы, занимают справочные издания, военные энциклопедии, энциклопедические словари8, изученные автором в Парламентской
1 Фонды: 19 (копии указов Сената), 20 (канцелярия Псковского губернатора), 22 (указы губернских канцелярий) и др.
2 ПСЗРИ. Собрание первое. T. I. - СПб., 1830; ПСЗРИ. Собрание первое. T. V. - СПб., 1830; ПСЗРИ. Собрание первое. T. VI. - СПб., 1830; ПСЗРИ. Собрание первое. T. VII. - СПб., 1830; ПСЗРИ. Собрание первое. T. XXV. - СПб., 1830 и др.; ПСЗРИ. Собрание второе. T. XXXII. - СПб., 1858; ПСЗРИ. Собрание второе. T. XXXVII. - СПб., 1862 и др.
1 СЗРИ. Издание 1842 г. - Том VI. Устав таможенный. - СПб, 1842; СЗРИ. Издание 1857 г. - Том XI. Уставы консульский и торговый. - СПб, 1857; СЗРИ. Издание 1903 г. - Том XIII. Устав врачебный. - СПб, 1903; СЗРИ. Издание 1903 г. - Том XIV. Устав о паспортах. - СПб, 1903 и др.
4 Свод уставов казённого управления. Часть вторая. Учреждения и уставы таможенные. - СПб, 1832; Свод учреждений и уставов таможенных. - СПб, 1846; Устав о паспортах. - СПб, 1868; Устав врачебный. Книга первая. - СПб, 1905; Сборник законоположений и правительственных распоряжений по исполнению жандармскими чинами пограничных пунктов обязанностей по паспортной части. - СПб, 1890 и др.
5 Сборник циркуляров Отдельного корпуса пограничной стражи за 1900 г. - СПб, 1901; Приказ кордонным постам, занимаемым казачьими полками 3-й дивизии Виленской губернии от местечка Румшишки до местечка Сураж от 26 декабря 1810 года и др.
' АрсеньевК.И. Статистические очерки России. - СПб, 1848; Покровский В.И. Сборник сведений по истории и статистике внешней торговли России. Т. 1. - СПб, 1902. URL: http://ou.tsu.ru; Заблоцкий М.П. Сборник статистических сведений о России. Кн. 1. - СПб, 1851и др.
7 Иванчишин М. О пограничных линиях России//Инженерный журнал. - 1863.-№1; Пограничник,- 1914. -№ 100 и др.
8 Энциклопедический словарь//под ред. И.Е. Андреевского. - СПб.: Изд. Ф.А. Брокгауз (Лейпциг) и И.А. Ефрон (Санкт-Петербург), 1890-1904. - Т. 6, 17, 18, 27, 64; Энциклопедический словарь России. - СПб, 1898; Военная энциклопедия: в 8 томах. - М, 1997-2004 г.; Русский военно-исторический словарь. - М, 2001 и др.
библиотеке Федерального собрания Российской Федерации, библиотеках Российской таможенной академии и Пограничной академии.
Следует отметить, что все представленные источники достаточно репрезентативны. Кроме того, автором использованы работы российских и иностранных авторов, в т.ч. размещённые в международной сети «Интернет»1.
На защиту выносятся следующие положения:
1. Основные этапы эволюции системы пограничного и таможенного контроля на границах Российской империи.
2. Исторические тенденции, проявившиеся в организации и осуществлении пограничного и таможенного контроля.
3. Выводы и рекомендации, направленные на совершенствование системы пропуска через государственную границу Российской Федерации.
Апробация результатов исследования. Основное содержание диссертации нашло отражение в 4 научных публикациях общим объёмом 2,1 п.л., в том числе в 2 журналах, входящих в перечень ВАК РФ:. «Вестник РУДН», «Власть».
Отдельные положения были представлены в виде докладов на 7 различных конференциях, круглых столах, часть из них была использована при подготовке учебного пособия «Исторические аспекты деятельности отечественных и зарубежных пограничных органов».
Выводы и рекомендации исследования были предложены руководству Административного департамента Правительства Российской Федерации для использования в работе по оптимизации пропуска через государственную границу лиц, транспортных средств и товаров.
1 Хавен П. фон. Путешествие в Россию // Беспятых Ю.Н. Петербург Анны Иоанновны в иностранных описаниях. Введение. Тексты. Комментарии. - СПб., 1997. URL: http://groovy-merchant.livejournal.com/3583.htmI; Эрик Пальмквист. Некоторые заметки о России, её дорогах, крепостях и границах, сделанные во время последнего королевского посольства к царю Московскому в 1674 г. - Новгород, 1993 и др.
Главы диссертации обсуждались на заседаниях кафедры истории пограничных органов Пограничной академии ФСБ России. Диссертация получила положительный отзыв и была рекомендована к защите.
Структура работы состоит из введения, двух глав, включающих в себя шесть параграфов, заключения, списка источников и литературы и приложений.
ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ
В первой главе «История зарождения и становления пограничного и таможенного контроля с 1721 г. по начало XIXв.» автором анализируются исторические предпосылки создания системы пограничного и таможенного контроля. Анализ показал, что существовала определённая зависимость структуры контрольных органов, осуществлявших пограничный и таможенный контроль на границах Российского государства и выполняемых ими задач от характера угроз национальным интересам. Так, например, участие военного ведомства и таможенных органов было обусловлено наличием военных и экономических угроз.
Автором установлено, что реформы государственного управления, проведённые Петром I, существенно повлияли на организацию и осуществление пограничного и таможенного контроля. На смену приказной системе управления пришла коллегиальная. Утверждёнными регламентами ответственность за пограничный и таможенный контроль была возложена на Коммерц-коллегию, Военную коллегию и Адмиралтейств-коллегию. Эти же ведомства отвечали также за защиту и охрану границы, что позволило диссертанту сделать вывод о тесной связи мер, предпринимаемых государством для обеспечения неприкосновенности границ и надёжности осуществления контроля за её пересечением.
Необходимо, по мнению автора, отметить личное участие и заинтересованность первых лиц государства в обеспечении пограничного и таможенного контроля. Все принципиальные решения по зарождению и становлению пограничного и таможенного контроля были приняты после
16
проведённых обследований состояния охраны границы и контроля за её пересечением:
- в начале 1720-х гг. - после ревизии, проведённой сенатором и членом Коммерц-коллегии. 20 ноября 1723 г.1 Петром I был объявлен Сенату основополагающий, с точки зрения диссертанта, Именной указ, содержащий важные положения для пограничного и таможенного контроля: впервые на законодательном уровне определялись основные сухопутные торговые пути («большие дороги») для движения лиц и товаров, на этих дорогах обустраивались специальные места - «заставы крепкие»2; второстепенные дороги, проезды должны были быть завалены лесом или перекопаны рвами. После этого был введён первый протекционистский таможенный тариф 1724 г. Кроме того, на морском участке ограничивалось количество портов, предназначенных для внешней торговли;
- в середине 1750-х гг. обследование состояния охраны границы, пограничного и таможенного контроля по поручению Елизаветы I провёл граф П.И. Шувалов. В результате были сокращены внутренние таможни и значительно увеличено количеств таможен пограничных. Этот период автор предлагает считать начальным этапом активизации деятельности таможенных органов на путях международного сообщения. В 1754-1755 гг. по сухопутным границам в Европейской России было дополнительно образовано 27, в Сибири 4 пограничные таможни3 и 15 портовых таможен. На таможенников была возложена функция проверки документов у основной в то время категории лиц, пересекавших границу - купцов и их сопровождавших. 1 декабря 1755 г. вступил в силу первый в России
' «О учинении застав для пропуска за границу товаров, каким порядком из вышних мест подчинённым правительствам давать инструкции, и об освидетельстве доходов, когда армия расположена будет на души». ' Под «заставой» понималась определённым образом оборудованная территория (шлагбаумом, перевесом, журавлем), предназначенная для проведения пограничного и таможенного контроля лиц и товаров силами выставляемых форпостов.
3 Государственность России. Государственные и церковные учреждения, сословные органы и органы местного самоуправления, единицы административно-территориального, церковного и ведомственного деления (конец XV века - февраль 1917 года). Словарь - справочник. Книга 4. - М., 2001 г. - С. 218.
Таможенный устав1. Пограничная и таможенная реформа завершилась принятием протекционистского таможенного тарифа2;
-в начале 1770-хгг. состояние охраны границы, пограничного и таможенного контроля инспектировал князь А.И. Мещерский. Следствием стало учреждение Екатериной II для исправления положения дел и «уменьшения потаенного провоза товаров»3 особой таможенной пограничной стражи. Коммерц-коллегия была упразднена, управление таможенными органами было децентрализовано и передано Казённым палатам и Генерал-губернаторам. Ужесточались требования к таможенным чиновникам. В целях борьбы со злоупотреблениями, по предложению заместителя директора Санкт-Петербургской таможни А.Н. Радищева, все чиновники, получавшие назначения на руководящие должности в таможни, сначала проходили стажировку в Санкт-Петербурге. В 1782 г. был принят таможенный тариф, отвечающий идеям свободной торговли.
Таким образом автором сделан вывод, что когда государство, преследуя экономические или политические цели, переходило к протекционистской или запретительной таможенной политике, резко возрастал поток контрабанды через границу. Поэтому одновременно или заблаговременно, предпринимались меры по усилению охраны границы. Эти меры были предназначены для выполнения главной задачи - направить потоки лиц, товаров и транспортных средств на установленные дороги, в места осуществления пограничного и таможенного контроля. В этих местах таможенные, военные и другие органы осуществляли пропуск через границу, взимали таможенные платежи, боролись с контрабандой и т.п.
В главе автор показывает процесс и результаты изменения управления таможенными органами. В периоды их «откупного» содержания частным лицам, наиболее известным из которых был Никита Шемякин, были представлены большие права: осуществлять кадровую политику вплоть до
' Полное собрание законов Российской империи. Т. XIV. - СПб., 1830. - Ст. 10486.
2 Именной Указ императрицы Елизаветы Петровны от 29 апреля 1757 г. «О сборе пошлин в портовых и пограничных Таможнях, с привозных и отвозных товаров».
3 Российский государственный военно-исторический архив. - Ф. 2. - Оп. 13. - Д. 85. - Лл. 109,110.
18
замещения управляющих таможнями1. Для поддержания взаимодействия по вопросам пограничного и таможенного контроля с военным ведомством, которое всегда было государственным, обер-инспектору Никите Шемякину было присвоено звание майора, остальным членам его компании (директорам) - капитанов. Проведённое исследование позволило диссертанту сделать вывод о том, что такая форма управления положительных результатов для пограничного и таможенного контроля не принесла, Шемякин был отдан под суд.
Решения государственных органов претворялись в жизнь на границе, на путях международного сообщения, в местах осуществления пропуска. Поэтому автором достаточно подробно рассмотрен вопрос организации пограничного и таможенного контроля и сделан вывод, что основные технологические операции были определены ещё в начале XVIII в.
Как показало исследование, в связи с явным приоритетом морской торговли, российские власти уделяли особое внимание становлению пограничного и таможенного контроля в морских портах. Западные путешественники отмечали, что таможенные формальности сильно напоминали шведские. Основные его положения действуют в морских пунктах пропуска и в современной России. Автор обращает особое внимание, что уже с 1720-х гг. существовало требование к купцам, корабельщикам и другим лицам давать предварительную информацию, как на приход, так и на отход судов: «...повинны все о себе известия давать, как во время приезда в Российские порты, так и в отъезде из тех портов...»2. Перед приходом или отходом корабельщику предписывалось проводить досмотр судна своими силами: «...надлежит корабельщику над своими людьми и содержащимися в корабле товарами доброе надзирательство иметь, и свой корабль самому экзаменовать и досматривать прежде, чем он с места пойдет.. ,»3.
1 ПСЗРИ. т. XV. - СПб., 1830. - Ст. 10837.
2 Там же. Т. IV. - СПб., 1830. - Ст. 1795.
3 Там же.
Представляет интерес, что определённое участие в пограничном и таможенном контроле в зарубежных морских портах принимали российские консулы. Они проверяли корабельные и таможенные документы у российских шкиперов при прибытии, их опрос, в том числе в разведывательных целях, брали с них объяснения, выдавали свидетельства при убытии, регистрировали и вели отчётность по убывающим в русские порты иностранным судам и товарам и др.
Автором установлено, что в XVIII в. сформировались основные формы деятельности государственных органов, такие как пограничный и таможенный контроль и специальные действия. Так, после обострения отношений с Англией были арестованы все английские шкиперы и матросы, суда, находящиеся или прибывающие в российские порты, конфискованы товары. В разработке мер «континентальной блокады» принимал активное участие и президент Коммерц-коллегии Г.Р. Державин.
Прошли становление и основные способы пограничного и таможенного контроля: проверка документов как на товары, так и на лиц (росписи товарам, ведомости и др. грузовые документы, договоры на перевозку товаров, таможенный паспорт на судно, ярлыки о проведении досмотра, паспорта, абшиды и другие документы на лиц), досмотр (осмотр, самодосмотр судов), наблюдение, сопровождение, наложение и проверка средств идентификации на товары, опрос (разведопрос, опрос на предмет «морового поветрия»), поддержание режима. Таможенные служители стали требовать обязательного декларирования товаров путём подачи декларации (объявления, манифеста).
Во второй главе «Совершенствование пограничного и таможенного контроля Российской империи с начала XIXв. по 1917 г.» автор анализирует факторы, определившие необходимость развития пограничного и таможенного контроля, которые подтвердили историческую взаимосвязь, проявившуюся ранее в восемнадцатом столетии: зависимость структуры контрольных органов и выполняемых ими задач от характера угроз
национальным интересам на государственной границе и путях международного сообщения.
Начало XIX в. ознаменовалось ухудшением политических отношений с Францией. Диссертантом установлено, что в целях подготовки к неизбежной войне Александр I обратил внимание на состояние охраны и защиты западного участка границы. Кроме того, принятый таможенный протекционистский тариф на 1811 г. предусматривал ограничение пропуска товаров на привоз, высокие пошлины на предметы роскоши. Неизбежное усиление контрабандной деятельности требовало принятия мер по повышению надёжности пограничного и таможенного контроля.
Проведённый анализ исторических источников показал, что обследование состояния охраны границы, контроля за её пересечением военным министром М.Б. Барклаем-де-Толли опять, как и в 1752 и 1770 гг., выявило крупные недостатки: «Таможенный надзор в трёх пунктах на пространстве полутора тысячи верст, есть надзор недействительный, как скоро пространство между таможнями не будет связано беспрестанною и верною стражей»1.
Выставленные на границу 8 именных полков Донского войска и 3 бугских казачьих полка не только усилили охрану границы, но и принимали непосредственное участие в контроле за её пересечением. Более того, анализ задач, стоявших перед казаками, позволяет диссертанту сделать вывод, что основное внимание уделялось организации именно пограничного и таможенного контроля, взаимодействию с таможенными органами, а также с таможенной пограничной стражей, охранявшей границу на второй линии. В этих целях казачьи кордоны: осуществляли пропуск через границу только по установленным командующим дивизией для каждого полка дорогам, на которых находились таможни, таможенные (надзирательские) заставы; организовывали упрощённый пропуск поместных селян; проверяли установленные приказом документы на право пересечения границы.
1 РГВИА. - Ф. 26. - Оп. 1/152. - Д. 519. - Л. 251.
По мнению автора, наибольшее влияние на пограничный и таможенный контроль на всём протяжении XIX и начале XX вв. оказала политическая угроза самому существованию Империи. Это обусловило возрастание роли полицейских структур как в самом государстве, так и на границе. На путях международного сообщения появились жандармские пограничные пункты, которые постепенно взяли на себя координирующие функции в пропуске через западный участок границы лиц, товаров и транспортных средств.
Диссертант обращает особое внимание на технический прогресс, в частности, появление железнодорожного транспорта. Технология пропуска товаров, пассажиров, железнодорожных составов существенно отличалась от применяемой на других путях международного сообщения. Правительством учитывался и тот факт, что наибольший поток людей, контрабанды к концу девятнадцатого столетия следовал по железнодорожным путям международного сообщения. Именно на железнодорожных пограничных станциях впервые появились жандармские подразделения.
Автором доказано, что реформы государственного управления, проведённые Александром I, существенно повлияли и на организацию и осуществление пограничного и таможенного контроля. Коллегии были заменены министерствами. Ответственность за пограничный и таможенный контроль была возложена на Министерство финансов и Военное министерство. Деятельность этих ведомств охватывала как охрану границы, так и тесно связанную с ней пропускную деятельность. Появились таможенные округа, контрольные таможни.
Продолжали выполнять отдельные функции пограничного и таможенного контроля представительства Министерства иностранных дел за рубежом. Так, в процессе подготовки и выдачи документов на право пересечения границы они должны были выявлять лиц, въезд которым на территорию России был закрыт, а также состоящих под надзором полиции. К ним относились: члены иезуитского ордена; лица, которым поимённо
правительством запрещался въезд в пределы России; лица, которых посольства, миссии и консульства признавали неблагонадёжными; цыгане, шарманщики, разносчики аптечных материалов и гипсовых фигур, а равно вообще «люди праздношатающиеся»1; румынские евреи, не имеющие средств к существованию в России.
Особое внимание в этот период государством уделялось законодательному обеспечению деятельности государственных органов на границе. В рамках выполнения общегосударственной задачи по систематизации российского законодательства осуществлялось упорядочение и законодательства о границе. Были приняты несколько таможенных уставов, обеспечивавших правовые основания осуществления контроля на различных участках государственной границы. Этими уставами руководствовались не только таможенники, но и жандармы, пограничники, военные и др.
По мнению автора, основные положения этих документов определяли ведущую, координирующую роль Министерства финансов и подведомственных ему таможенных органов в пропуске через границу людей, товаров и транспортных средств. С 1819 г. на таможенников была возложена функция проверки документов у всех категорий лиц. Был даже период, с момента вывода с западной границы в 1829 г. казачьих подразделений и до появления на границе жандармов, когда таможенное ведомство осуществляло охрану границы и пропуск через неё людей, товаров и транспортных средств практически самостоятельно.
Анализируя порядок осуществления контроля непосредственно на путях международного сообщения, автор сделал вывод, что в морских портах и на сухопутных грунтовых (шоссейных) дорогах технология пограничного и таможенного контроля принципиально не изменилась, она только совершенствовалась. Исключение составляет пропуск людей, товаров и транспортных средств через внутренние границы с Великим Княжеством Финляндским и Царством (Королевством) Польским. В зависимости от
1 Устав о паспортах. - СПб., 1868. - С. 31.
политических установок, порядок охраны этих границ и контроля за их пересечением неоднократно менялись. Особенно это относилось к российско-польской границе.
Диссертантом показана технология пограничного и таможенного контроля на сухопутных путях международного сообщения, которая включала несколько этапов: непосредственно на границе, в пограничных таможнях и заставах, в пути следования. В контроле за пересечением границы участвовали различные структуры: пограничная стража (таможенная пограничная стража, пограничная таможенная стража), таможенные органы, сухопутные врачебно-наблюдательные пункты МВД, корчемная стража, жандармы.
В Х1Х-ХХ вв. получили своё дальнейшее развитие две основные формы деятельности государственных контрольных органов, а также контрольно-проверочные способы действий. Появился новый способ -получение письменных пояснений. Некоторые способы добавились новым содержанием. Так, при проверке документов (просмотре паспортов) у лиц, стал осуществляться проверка по специальным учётам (спискам). С появлением опасностей массовых заразных болезней на контроль предъявлялись и карантинные документы. Возникла необходимость в проверке документов на транспортные средства (морские, железнодорожные). Таможенные, жандармские и пограничные органы осуществляли также и цензурный контроль.
В Заключении диссертации формулируются выводы и предлагаются практические рекомендации по применению накопленного опыта в современной деятельности государства по оптимизации пропуска через государственную границу Российской Федерации лиц, транспортных средств, грузов и товаров.
Изучение исторического опыта осуществления пограничного и таможенного контроля позволило автору сформулировать следующие выводы:
во-первых, на всём протяжении рассматриваемого исторического периода существовали исторические взаимосвязи:
- между структурой государственных контрольных органов и выполняемых ими задач и характером угроз национальным интересам на государственной границе и путях международного сообщения;
- между проводимой государством таможенной политикой и организацией и осуществлением пограничного и таможенного контроля;
- между мерами, предпринимаемыми государством по защите и охране границы и действиями по обеспечению надёжности осуществления контроля за её пересечением;
- все принципиальные решения по зарождению и становлению пограничного и таможенного контроля были приняты после проведённых обследований состояния охраны границы и контроля за её пересечением;
во-вторых, в диссертации выявлены исторические тенденции:
- постоянное возрастание роли таможенных органов в осуществлении пограничного и таможенного контроля;
- дифференцированный подход к осуществлению пропуска через границу с учётом конкретно складывавшейся обстановки, торговых связей, состояния контрабандной деятельности и местных условий и, как следствие, создание необходимой концентрации сил и средств различных ведомств на важнейших участках границы и установленных для перемещения товаров дорог;
- на сухопутных участках - переход от контроля за пересечением границы на всём её протяжении к контролю на строго определённых и удобных для осуществления пропуска маршрутах («больших дорогах»);
- на морских участках - специализация морских портов и осуществление пограничного и таможенного контроля иностранных судов заграничного плавания только в тех из них, которые открывались установленным порядком для международной торговли;
в-третьих, основными этапами эволюции пограничного и таможенного контроля на рубежах Российской империи являются:
первый - с 1721 г. по начало XIX в.;
второй - с начала XIX в. по 1917 г.;
в-четвёртых, пропуск через границу должны осуществлять только государственные органы, основными формами деятельности которых на всём протяжении существования Империи были пограничный и таможенный контроль и специальные действия;
Результаты проведённого исследования послужили основой для выработки рекомендаций, направленных на повышение эффективности пограничного и таможенного контроля, и в целом пропуска через государственную границу Российской Федерации лиц, товаров и транспортных средств:
1. Необходимо в ближайшее время добиться выполнения требований законодательства о специализации пунктов пропуска, а также о сокращении количества государственных контрольных органов. Требует активизации в этом направлении и деятельность образованного Федерального агентства по обустройству государственной границы Российской Федерации.
2. Законодательно закрепить за таможенными органами новые функции по осуществлению, в части касающейся, иных видов контроля.
3. В связи с увеличением количества пограничных таможенных органов пересмотреть вопросы координации и взаимодействия, а также требования к технологии организации пропуска через государственную границу лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных.
4. По мнению автора, настало время для принятия единого законодательного акта, подводящего правовую основу для осуществления охраны границы, пропуска через неё лиц, грузов, товаров и транспортных средств, и обязательного для исполнения всеми государственными органами. По опыту XVIII, XIX и XX вв. такими законодательными актами являлись таможенные уставы.
5. При решении вопроса охраны границ государств, входящих в Таможенный союз, и порядка их пересечения, должен быть востребован отечественный опыт объединения таможенных территорий, в первую очередь России, Финляндии и Польши, а также осуществления пограничного и таможенного контроля как на внешних, так и на ставших внутренними границах.
В диссертации имеются 28 приложений, которые включают справочный и архивный материал, схемы, образцы документов на право пересечения границы.
По теме диссертации опубликованы следующие научные работы:
а) публикации в изданиях, входящих в Перечень ведущих рецензируемых научных журналах и изданий, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертации на соискание учёной степени кандидата наук:
1. Улъянич A.M. Развитие пограничного и таможенного контроля на границах Российской империи в XIX в. // Власть. - 2010. - №1. - С. 108-113 (0,4 п.л.).
2. Бандурин С.Г., Ульянич A.M. Система аттестования офицеров и генералов в дореволюционной России // Вестник РУДН. Серия «Истории России». - 2009. - № б. - С. 40-45 (0,4 п.л.).
б)публикации в прочих изданиях:
3. Ульянич A.M. Становление и развитие пограничного и таможенного контроля на границах Российской империи в XVIII веке // Обеспечение государственной безопасности: история и современность. Материалы межведомственной научно-практической конференции. - М.: Московский пограничный институт ФСБ России, 2008. - Ч. 2. - С. 172-179 (0,5 п.л).
4. Улъянич А.М. Деятельность государственных органов Российского государства по организации пограничного и таможенного контроля лиц, транспортных средств и товаров в морских портах в XVIII в. // Отечественный и зарубежный опыт охраны морских границ: уроки и перспективы использования. Сборник материалов научно-практической конференции.
- М.: Пограничная академия ФСБ России, 2008. - С. 31-43 (0,8 п.л.).
УЛЬЯНИЧ Александр Михайлович (Российская Федерация)
Исторические аспекты пограничного и таможенного контроля на границе Российской империи в 1721 - 1917 гг.
Диссертация посвящена изучению опыта осуществления пропуска через государственную границу Российской империи в 1721 - 1917 гг.
В работе раскрывается деятельность государственных органов Российской империи по развитию контроля за пересечением границы государства, а также по его организации и осуществлению на различных путях международного сообщения: морских, сухопутных грунтовых (шоссейных) и железнодорожных, как на прибытие в страну, так и на убытие из России.
Alexander М. ULYANICH (Russian Federation)
Historical aspects of the border and customs control on the Border of the Russian Empire in 1721 - 1917 yr.
The dissertation is focused to the study of the experience of the realization of the passage through the state border of the Russian Empire in 1721 -1917 yr.
The paper is dedicated to the activity of the state authorities of the Russian Empire on the development of control on the state border crossing, and also for its organization and realization on different ways of the international communication: sea, land ground (highway) and railroad, as to the arrival into the country, and to departure from Russia.
Заказ Ла 95-а/04/10 Подписано в печать 21.04.2010 Тираж 100 эт. Усл. пл. 1.5
ООО "Цифровичок", тел. (495) 649-83-30 www.cjr.ru; е-таИ:info@cfr.ru
Оглавление научной работы автор диссертации — кандидата исторических наук Ульянич, Александр Михайлович
Введение.
Глава I. ИСТОРИЯ ЗАРОЖДЕНИЯ И СТАНОВЛЕНИЯ
ПОГРАНИЧНОГО И ТАМОЖЕННОГО КОНТРОЛЯ С 1721 Г. 20 ПО НАЧАЛО XIX В.
1. Исторические предпосылки зарождения и становления пограничного и таможенного контроля.
2. Создание государственных контрольных органов на границе и 44 анализ их деятельности.
3. Организация пограничного и таможенного контроля на государственной границе.
Глава II. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ПОГРАНИЧНОГО И Ю7 ТАМОЖЕННОГО КОНТРОЛЯ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ С НАЧАЛА XIX В. ПО 1917 Г.
1. Факторы активизации пограничного и таможенного контроля в 107 рассматриваемые годы.
2. Реформирование и характеристика деятельности органов 137 пограничного и таможенного контроля.
3. Совершенствование контроля за пересечением границы.
Введение диссертации2010 год, автореферат по истории, Ульянич, Александр Михайлович
Российская Федерация имеет самую протяжённую в мире границу, которую пересекают сотни воздушных, морских, автомобильных и железнодорожных путей сообщения. Соседями нашей страны являются 18 государств. Государственная граница нуждается в надёжной защите и охране, а лица, транспортные средства, товары и грузы, её пересекающие - в качественном контроле.
На деятельность государства по организации и осуществлению пропуска через границу существенное влияние оказывают угрозы интересам и безопасности Российской Федерации в пограничной сфере1, которые носят в большинстве своем невоенный характер. Некоторые из них молено отнести к политическим угрозам. Это международный и национальный терроризм, политический и религиозный экстремизм, национализм и этнический сепаратизм2. В пограничной сфере угрозу безопасности представляет деятельность международных террористических и экстремистских организаций по переброске на российскую территорию своих эмиссаров, средств террора и организации диверсий.
Продолжает оставаться на границе и экономическая угроза, которая выражается в активизации трансграничных преступных групп по незаконному перемещению через государственную границу Российской Федерации товаров и грузов, водных биологических ресурсов, других материальных и культурных ценностей.
Исследование исторического опыта контроля за пересечением границы Российской империи показало, что некоторые из этих угроз были характерны для Российской империи в XVIII, XIX и начале XX вв. и вновь появились на границе после распада СССР.
Пограничная сфера Российской Федерации - область жизнедеятельности личности, общества и государства, определяющими факторами которой являются государственная граница Российской Федерации, приграничная территория, внутренние морские воды, территориальное море и их подводная среда. В морском пространстве у России есть интересы на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации.
2См.: Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года».
Государством предпринимаются активные меры, призванные обеспечить адекватное реагирование на новые угрозы на путях международного сообщения и способствующие развитию международных связей России с государствами ближнего и дальнего зарубежья. К этим мерам следует отнести: совершенствование нормативной правовой базы, регламентирующей вопросы пропуска через государственную границу лиц, транспортных средств, товаров и грузов; создание в рамках ЕврАзЭС таможенного союза, ликвидация внутренних таможенных границ и перенос таможенного контроля на внешние таможенные границы государств, входящих в этот союз1; сокращение количества государственных контрольных органов в пунктах пропуска, перспективное осуществление государственного контроля по принципу «одна остановка - одно окно», что позволит существенно сократить время прохождения всех видов контроля; оптимизация системы пунктов пропуска через государственную границу, введение их специализации, сокращение количества, перемещение к государственной границе, строительство на некоторых участках границы совместных пунктов пропуска, предусматривающих технологию проведения контрольных операций совместно с контрольными органами взаимодействующих сопредельных государств, определение и обозначение границ территории пунктов пропуска, возвращение зданий, сооружений и оборудования пунктов пропуска в государственную собственность и др.
Кроме того, совершенствуются структуры, формы и способы деятельности, взаимодействие двух основных государственных контрольных органов — пограничного и таможенного. На государственном уровне принято решение о формировании пограничных органов, сокращении внутренних таможенных органов и об их переносе в приграничные регионы.
1 На внешнюю границу Республики Беларусь и Российской Федерации — с 1.07.2010 г., на внешнюю границу Республики Казахстан - с 1.07.2011 г., при сохранении пограничного контроля на государственной границе Республики Казахстан и Российской Федерации.
Некоторые из этих мер были осуществлены на различных этапах существования Российской империи. Так, например, более 250 лет назад, в середине XVIII в. были сокращены внутренние таможни и резко увеличено количество пограничных таможен, что привело к активизации участия таможенных органов в пропуске лиц и товаров через границу. А в середине XIX в. была ликвидирована таможенная граница между Империей и Царством Польским, пограничный и таможенный контроль был перенесён на внешнюю границу Польши.
Исторический опыт контроля за пересечением границы российского государства является важным условием для организации комплексной работы по противодействию существующим угрозам на путях международного сообщения. Российская империя за время своего существования накопила значительный опыт по защите национальных интересов на государственной границе, путях международного сообщения и, прежде всего, в экономической и политической сферах, что требует внимательного отношения к его изучению и практическому использованию. Исследование этого опыта имеет как научное, так и практическое значение, так как позволяет выявить определённые тенденции и исторические взаимосвязи данного процесса, его положительные и отрицательные, сильные и слабые стороны.
Подтверждением необходимости и важности исторических исследований служит и положение Стратегии национальной безопасности Российской Федерации, в котором отмечается, что «.Возрождаются исконно российские идеалы, духовность, достойное отношение к исторической памяти».
Таким образом, актуальность исследования обусловлена:
1. Сложной обстановкой на государственной границе, путях международного сообщения, необходимостью приведения организации пропуска через границу к стандартам, способным противостоять новым угрозам с учетом отечественного исторического опыта.
2. Необходимостью оптимизации структуры и совершенствования деятельности государственных контрольных органов, в первую очередь пограничных и таможенных.
3. Недостаточным освещением в отечественной историографии опыта осуществления пограничного и таможенного контроля на границах Российской империи.
4. Объективной потребностью глубокого изучения и достоверного отражения в отечественной истории роли и места таможенного, военного, жандармского, пограничного и других ведомств в осуществлении пропуска через границу лиц, товаров и транспортных средств.
Степень научной разработанности темы. Определённую сложность в изучении историографии темы вызвало то обстоятельство, что на различных этапах становления и развития Российской империи функции пограничного и таможенного контроля выполняли различные ведомства: таможенное, военное, финансовое, корчемное, пограничное, внутренних дел, жандармское и др. Авторы, исследовавшие историю этих государственных органов, в своих работах, в основном, рассматривали основные направления их деятельности: формирование таможенной политики, сбор таможенных пошлин, борьба с кормчеством, организация и осуществление внутренней политики государства, участие в охране государственной границы, защите политического строя. В свою очередь, вопросы участия этих учреждений и подчинённых им подразделений в пропуске людей, транспортных средств, товаров через границу, их место в технологии пограничного и таможенного контроля практически не изучались. Комплексный анализ деятельности ведомств российского государства по организации и осуществлению пограничного и таможенного контроля в рассматриваемый исторический период на различных участках государственной границы проведён впервые.
Большое значение для изучения темы диссертации имеют работы по истории таможенного дела, таможенной политики и внешней торговли России1. В этих трудах проанализирована деятельность государственных органов по становлению и развитию таможенного дела в России, влиянию таможенной политики на экономику, контрабандную деятельность на границе, приведены данные по статистике внешней торговли России, рассмотрены вопросы участия таможенного ведомства в охране границ государства. Эти работы позволили автору сделать вывод о тесной взаимной связи таможенной политики с деятельностью по охране границы и организации пропуска через неё людей, товаров и транспортных средств. Практически все протекционистские решения российских властей, начиная с принятия первого подобного тарифа 1724 г., вызывали рост контрабанды и обязательно влекли за собой меры по укреплению охраны границы и усилению пограничного и таможенного контроля.
Но, по мнению диссертанта, вопросы пограничного и таможенного контроля на границе за перемещением товаров, пересечением её людьми рассмотрены недостаточно, так как авторами не ставилась задача изучить в целом, комплексно вопрос исторического опыта осуществления пропуска через границу людей, грузов, товаров и транспортных средств.
Существенную помощь в исследовании оказали работы, посвященные участию военного ведомства в охране границ российского государства2. В этих трудах проанализирована деятельность военного ведомства по
Лодыженский К.И. История русского таможенного тарифа. - СПб., 1914; Кулишер И.М. Очерки по истории таможенной политики. - СПб., 1903; Витчевский В. Торговля, таможенная и промышленная политика России со времен Петра Великого до наших дней. - СПб., 1909; Блинов H.M. Таможенная политика России X-XX вв: Краткий научно-популярный очерк. - М., 1997; Кисловский Ю.Г. История таможенного дела и таможенной политики России. - М., 2004; Таможенное дело России (сборник документов и материалов): в 4 т. - М., 1997 и др.
2 Глиноецкий Н. Военное обозрение границ России // Военный сборник. - 1861. - №4; Хорошихин П.М., Евреинов А. Исторический очерк деятельности военного управления в России в первое двадцатипятилетие благополучного царствования государя императора Александра Николаевича (1855-1880 гг.). Т.1-6. - СПб., 1879-1881; Столетие Военного Министерства. 1802-1902. T.I. Исторический очерк развития военного управления в России / сост. полковник Данилов Н.А. - СПб., 1902; Карачаров И.А. Ландмилицня в охране границ Российской империи в XVIII в. // Вестник границы России. - 1995. - № 3 и др. строительству и содержанию пограничных укрепленных линий, крепостей, форпостов, застав, по защите и охране, с опорой на них, границ государства. Авторы показали, что к охране границы привлекались на разных этапах и на различных участках казачьи, драгунские части и подразделения, ландмилиционные формирования и др. В силу своего нахождения на границе эти формирования принимали непосредственное участие и в осуществлении пограничного и таможенного контроля как самостоятельно, так и во взаимодействии с таможенными учреждениями, особенно в XVIII и начале XIX вв. Но, однако, эта функция военного ведомства в работах, трудах практически не изучалась.
В связи с усилением политических угроз и привлечением жандармских органов в конце XIX в. к осуществлению пограничного и таможенного контроля в основных пунктах пропуска через государственную границу на западном участке, автором изучены научные труды, раскрывающие причины возрастания роли Третьего отделения Его Императорского Величества канцелярии, Министерства внутренних дел в обеспечении пограничной безопасности России1. Эти работы позволили определить место и роль контроля, осуществляемого жандармскими чинами, в общей системе пропуска через границу, их взаимодействия с таможенными и пограничными органами.
Немаловажную помощь автору оказали и работы, посвященные деятельности других высших государственных органов2: Сената, Верховного тайного совета, Правительства, приказов, коллегий, министерств,
1 Министерство внутренних дел: Круг ведомства, права и обязанности должностных лиц. - СПб., 1904; Министерство внутренних дел (1802-1902): Исторический очерк. - СПб., 1902; Сборник законоположений и правительственных распоряжений по исполнению жандармскими чинами пограничных пунктов обязанностей по паспортной части. - СПб., 1890; Тимофеев Л. Обязанности железнодорожной жандармской полиции по жандармско-полицейской части. - СПб., 1912; Дунаевский В. А., Басилая Ш. К вопросу об отношении царского правительства к Парижской Коммуне // Вопросы истории. - 1954. - № 7 и др.
2 Министерство финансов. 1802 - 1902 гг. Исторический обзор главнейших мероприятий финансового ведомства: В 2 ч. СПб., 1902. - Ч. 1.; Департамент таможенных сборов. 1811 -25/Х 1911. Исторический очерк. - СПб., 1911; Козлова H.B. Коммерц-коллегия в 20-50-х гг. XVIII века. Государственные учреждения России XVI-XVIII вв. - M., 1991; Государственность России. Государственные и церковные учреждения, сословные органы и органы местного самоуправления, единицы административно-территориального, церковного и ведомственного деления (конец XV века- февраль 1917 года). Словарь - справочник. Книги 2, 3, 4. - M., 2001; История государственного и военного управления в России: учебное пособие. - М., 2002 и др. департаментов и др. Эти труды помогли разобраться со структурой, функциями этих органов в сфере охраны границы, пропуска через неё людей и товаров. Особый интерес диссертанта вызвали решения властей о передаче управления таможенными органами на определённое время в XVII -XVIII вв. на «откуп». В эти периоды деятельностью таможенных органов по пропуску людей и товаров руководили частные лица (компании). И только военная составляющая пропуска через границу всегда оставалась в государственном подчинении.
Определённый интерес в работе над диссертацией вызвали законодательные акты, научные труды, посвященные документам на право пересечения границы1. Они дают ясное представление об истории их становления от проезжих и жалованных грамот до паспортов и других документов на право пересечения границы, в том числе в упрощённом порядке.
Конец XX и начало XXI вв. ознаменовались значительным повышением интереса российских историков к вопросам охраны границы2. В этих научных исследованиях достаточно профессионально и подробно раскрыты вопросы защиты и охраны границы, участие в этом различных ведомств, но организация и осуществление пограничного и таможенного контроля не рассматривались.
В это же время подготовлен целый ряд исторических трудов, в которых исследуются вопросы строительства пограничной охраны России, а
1 Свод законов Российской империи. T.XIV, Устав о паспортах. - СПб., 1903; Абрамович К.Г. Устав о паспортах со всеми изменениями, дополнениями и разъяснениями правительствующего сената. - СПб., 1905; Мулюкин А.С. Приезд иностранцев в Московское государство. Из истории русского права XVI-XVII веков. - СПб., 1909; Мыш М.И. Сборник узаконений, трактатов и конвенций. - СПб., 1911; Чернуха В.Г. Паспорт в России. 1719 - 1917 гг. - СПб., 2007 и др.
2 Дис. канд. ист. наук Ежукова Е.Л. «Становление и развитие пограничной охраны России (XV - начало XXвв.)». - М., 1988; дис. канд. ист. наук- Клементьева B.B. «Военное ведомство в охране границ Российской империи». - M., 2000; дис. канд. ист. наук Юхова С.А. «Взаимодействие ведомств в защите государственной границы Российской империи». - М., 2001; дис. канд. ист. наук Высотенко А.В. «Исторический опыт обеспечения безопасности государственной границы Российской империи Отдельным корпусом пограничной стражи». — М., 2004; дис. канд. ист. наук Шпака A.H. «Создание и совершенствование системы защиты и охраны государственной границы в Российской империи (1721 — 1893 гт.)». - М., 2006 и др. также некоторые аспекты осуществления пограничного и таможенного контроля, в т.ч. на морских путях международного сообщения1.
Особое внимание автором уделено изучению диссертационных работ учёных - специалистов пограничного контроля А.А. Некрасова, Т.В. Ивановой . В диссертации доктора военных наук А.А. Некрасова впервые сделан анализ возникновения, становления и развития системы пограничного контроля в России. Он был проведён в целях обоснования исторического фактора и его влияния на развитие российской системы пограничного контроля. Учёным была предложена периодизация: до октябрьской (1917 г.) революции и после неё.
По мнению автора, первый, дооктябрьский период развития российской системы пограничного контроля также требует своей периодизации, а представленные положения - более глубокого анализа и конкретизации.
Впервые пропуск через границу как систему выделила в своей диссертации кандидат исторических наук Т.В. Иванова. Но это исследование ограничивается пространственными рамками Европейского участка границы Российской империи и временными — 1893 - 1914 гг.
Таким образом, анализ историографии рассматриваемой темы диссертации показывает, что она получила определённое освещение в трудах отечественных историков, но в систематизированном виде исследования, раскрывающего деятельность государственных органов, организовывавших и осуществлявших пограничный и таможенный контроль на границе Российской империи в 1721-1917 гг., представлено не было. Ежуков Е.Л. Становление и развитие пограничной охраны России (XV - начале XX вв.). Научно-практическое пособие. - М., 1991; Боярский В.И. На стороже Руси стоят». Страницы истории пограничной стражи Российского государства. - M., 1992; Плеханов A.M. Отдельный корпус пограничной стражи России: краткий исторический очерк. - M., 1993; Ежуков Е.Л. Зарождение, становление и развитие пограничной охраны России. Учебное пособие. Части I и И. - М., 1997; На страже границ Отечества. История пограничной службы. Краткий очерк. - М., 1998; Боярский В.И., Дмитриев B.A., Кудинов H.H. Пограничный надзор на море: Историко-документальный очерк. - М., 2006 и др.
2 Некрасов А.А. Система пограничного контроля Российской Федерации н направления её совершенствования. Дне. докт. воен. наук. - М., 1999 г.; Иванова Т.В. Совершенствование пограничного и таможенного надзора в пунктах пропуска через Европейскую границу Российской империи (1893 -1914 гг.): историческое исследование. Дис. канд. ист. наук. - M., 2002. и
В процессе исследования предполагается решить научную задачу, которая заключается в необходимости изучить опыт осуществления пограничного и таможенного контроля на границах Российской империи, сформулировать основные теоретические положения, выводы и подготовить практические рекомендации по обоснованию направлений оптимизации системы пропуска через государственную границу лиц, транспортных средств, грузов и товаров в современных условиях.
Основной категорией исследования является система пограничного и таможенного контроля Российской империи. Элементы этой системы: нормативная правовая база, органы, осуществлявшие эти виды контроля, пункты пропуска (места для осуществления пропуска), технология (порядок осуществления) пограничного и таможенного контроля. Автор изучает все названные элементы системы, используя системный подход. Некоторые из них, наиболее важные, по мнению диссертанта, представлены в отдельных параграфах.
В диссертации под пограничным и таможенным контролем понимается деятельность государственных1 контрольных органов (таможенных, военных, пограничных, жандармских, корчемных и др.) по проверке оснований для пропуска через государственную границу лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных, досмотру (осмотру) транспортных средств, грузов и товаров в целях обнаружения и задержания нарушителей правил пересечения государственной границы, перемещаемых грузов, товаров и животных, которые запрещены или ограничены российским законодательством к ввозу в Россию или вывозу из России. Кроме того, при осуществлении пограничного и таможенного контроля применялись и другие контрольно-проверочные способы (наблюдение, сопровождение, опрос), а также оперативные и режимные мероприятия.
1 Или негосударственных органов - в период т.н. «откупов».
Пропуск через границу представлял собой осуществление пограничного, таможенного и иных видов контроля (карантинного, ветеринарно-санитарного (ветеринарно-полицейского), фитосанитарного).
Технология (технологический процесс) пограничного и таможенного контроля - это совокупность логически последовательных приемов и способов действий государственных контрольных органов по осуществлению пропуска через государственную границу лиц и транспортных средств.
Основные угрозы пограничной безопасности Империи в рассматриваемый период концентрировались на западном участке границы. Южные и восточные (дальневосточные) участки границы еще только формировались. Поэтому автор рассматривает более подробно меры, предпринимаемые российским правительством по противодействию этим угрозам в пограничном пространстве именно на западной границе, при этом не исключая из сферы своего внимания пограничный и таможенный контроль на других участках.
Исходя из этого, объектом исследования является система пограничного и таможенного контроля Российской империи, предметом -деятельность государственных органов по организации и осуществлению пограничного и таможенного контроля.
Актуальность темы и её недостаточная изученность позволили автору сформулировать цель диссертации, которая заключается в выявлении особенностей зарождения, становления и совершенствования пограничного и таможенного контроля на границе Российской империи.
Для достижения цели исследования решались частные задачи:
1. Выявить влияние основных внутренних и внешних факторов (исторических предпосылок) на зарождение, становление и развитие пограничного и таможенного контроля на границах Российской империи.
2. Показать значимость, роль, участие и взаимодействие заинтересованных ведомств (приказов, коллегий, министерств, департаментов) в формировании системы контроля на путях международного сообщения, а также тех структурных подразделений, которые непосредственно его осуществляли.
3. Определить основные этапы в деятельности государственных органов по осуществлению пропуска через границу людей, товаров, транспортных средств.
4. Дать оценку нормативным правовым документам, регламентировавшим деятельность таможенников, военных, пограничников, жандармов по проведению пограничного и таможенного контроля в пунктах пропуска через государственную границу Российской империи.
5. Изучить и проанализировать исторический опыт технологии осуществления пограничного и таможенного контроля.
6. Выявить и проанализировать основные тенденции, содержание, формы и способы осуществления пограничного и таможенного контроля, сделать выводы и предложить научно-практические рекомендации по применению накопленного опыта в современной деятельности государства по оптимизации пропуска через государственную границу Российской Федерации лиц, транспортных средств, грузов и товаров.
Хронологические рамки исследования охватывают период с 1721 по 1917 гг. Они определены исходя из фактического периода существования Российской империи. В 1721 г. в результате победы в Северной войне, Петр I был провозглашен Императором Всероссийским, российское государство стало именоваться Российской империей. В это же время в полном объёме начали функционировать государственные органы, которые пришли на смену приказам - коллегии.
В 1917 г. российская государственность претерпела существенные изменения. Сформированы новые органы государственного управления, в т.ч. отвечающие за охрану границы, пограничный и таможенный контроль, определены другие подходы, принципы, задачи пропускной деятельности.
Методология исследования определяется поставленными в нём целью и задачами, она выражает единство его содержания и методов, принципов, правил познания, анализа реальных исторических явлений. Теоретико-методологическую основу диссертации составила совокупность идей, относящихся к диалектико-материалистическому пониманию теории и истории.
Сочетание основных методологических принципов - историзма, объективности, всесторонности изучения, достоверности помогли автору исследовать историю становления и развития пограничного и таможенного контроля в тесной связи с конкретными условиями и факторами, выявить качественные изменения на различных исторических этапах.
Для обоснования теоретических положений и рекомендаций применён комплекс методов: общенаучных — исторический, логический, анализ, синтез, аналогия; специальных - системный подход, статистический метод; частнонаучных - историко-сравнительный и хронологический методы исследования, приемы исторического описания.
Системный подход в исследовании позволил рассмотреть систему пограничного и таможенного контроля как совокупность определённых элементов более низкого уровня (подсистем), сделать анализ состояния системы на основе их характеристик, показать её изменяемость, способность к развитию и накоплению опыта.
Научная новизна диссертации состоит в том, что она является первым комплексным исследованием организации и осуществления пограничного и таможенного контроля на различных участках государственной границы Российской империи (1721 — 1917 гг.). В исследовании систематизированы знания по теме, определены основные исторические тенденции и взаимосвязи, предложена периодизация становления и развития контроля за пересечением границы. Кроме того, автором сделан исторический анализ технологии (организации) пограничного и таможенного контроля на различных путях международного сообщения: морских, сухопутных грунтовых (шоссейных) и железнодорожных, как на прибытие (въезд) в страну, так и на убытие (выезд) из России, а также определены место и роль ведомств Империи, принимавших участие в этом контроле.
В диссертации дан научный анализ эволюции правовых основ пропуска через границу Российской империи, изучены новые архивные материалы, расширена источниковедческая база исследования введением в научный оборот новых архивных источников1. Уточнены понятия, характеризующие пропуск через рубежи государства в указанный период.
Автором выявлены исторические предпосылки зарождения, становления и развития пограничного и таможенного контроля, очерчены проблемы в его организации, с которыми пришлось столкнуться и органам государственного управления на современном этапе, сформулированы выводы и рекомендации.
Научная значимость исследования состоит в теоретических выводах и рекомендациях, которые с учетом выявленных взаимосвязей и исторически проявившихся тенденций можно использовать в современных условиях в процессе развития теории пограничного и таможенного контроля.
Практическая ценность исследования заключается в том, что результаты исследования могут быть использованы:
- для обеспечения деятельности федеральных органов исполнительной власти России по оптимизации пропуска через границу лиц, транспортных средств, грузов и товаров;
- для решения вопросов организации и поддержания взаимодействия пограничных, таможенных и иных государственных контрольных органов;
1 «Регламент шкиперам и прочим приходящим на торговых кораблях в порты Российского государства» от 19 июля 1723 г.; «Временные правила для паломников-мусульман» (10 ноября 1903 г.); документы Псковской провинциальной канцелярии и др.
- при организации взаимодействия между пограничными органами, охраняющими государственную границу на суше, море, реках, озерах и иных водоемах, а также в пунктах пропуска;
- в образовательных учреждениях при проведении занятий по отечественной истории и истории пограничных и таможенных органов, пограничному контролю, в научных исследованиях, в военно-патриотическом воспитании.
Источниковая база исследования. В ходе работы над диссертацией были использованы как неопубликованные, так и опубликованные документы и материалы.
К первой группе источников относятся документы и материалы органов государственной власти, ведомств Российской империи, организовывавших и осуществлявших пограничный и таможенный контроль. В целях установления места и роли воинских формирований в пропуске через границу автором изучены приказы, указания, циркуляры, переписка, хранящиеся в Российском государственном военно-историческом архиве (РГВИА)1. Представляет интерес, что в этом архиве обнаружены документы напрямую касающиеся деятельности таможенных органов, что подтверждает стремление властей организовать взаимодействие между военным и таможенным ведомствами в целях оптимизации контроля за пересечением границы2. л
В Центральном музее таможенной службы (ЦМТС) соискателем проанализированы правительственные нормативные правовые акты, касающиеся строительства пограничных и таможенных органов,
1 Фонды: 2 (канцелярия Военной коллегии), 26 (военно-походной канцелярии), 393 (материалы Военной коллегии, учреждений и частей), 406 (Высочайше утвержденные приказы и циркуляры), 4888 (ОКПС) и др.
2 Указ Ея Императорскаго Величества Самодержцы Всероссийской из Государственной Военной Коллегии от 15 июля 1782 г. «О снятии таможен и застав с границ, ставших внутренними (между губерниями Белорусской, Псковской, Смоленской, Малороссией) и выставлении их на границе государственной»; Указ Ея Императорскаго Величества Самодержцы Всероссийской от 27 сентября 1782 г. «Об Учреждении особой таможенной пограничной стражи»; Высочайше утверждённое 14 декабря 1795 г. «Положение для учреждения пограничной таможенной цепи и стражи в Великом Княжестве Литовском»; Высочайше утверждённые штаты таможен и таможенных застав и др.
3 Отдел организации музейно-выставочной работы ФТС России (Центральный музей таможенной службы) службы социального развития и обеспечения Центральной базовой таможни. осуществления контроля за пересечением границы, её охраны1.
Материалы Государственного архива Псковской области представляют интерес с точки зрения исполнения в одном из главных пограничных городов XVIII в. указов Императора, Сената, касающихся охраны границы и осуществления пограничного и таможенного контроля2.
Другую группу составили опубликованные источники различных видов, среди них законодательные акты, статистика, публицистика, периодика. Особое внимание автор уделил анализу законодательных актов российского государства, в первую очередь представленных в Полном собрании законов Российской империи (ПСЗРИ)' и Своде законов Российской империи (СЗРИ)4. Кроме того, автором изучены отдельно изданные законодательные акты5, регламентировавшие пропуск через границу, а также приказы, указания, циркуляры6.
В целях обоснования исторических предпосылок (факторов) зарождения и становления пограничного и таможенного контроля, ознакомления с практикой охраны границы в работе были использованы также различные статистические издания и сведения7, периодическая
1 Морской пошлинный регламент, или устав. - М., 1731; Манифест Александра I от 24 июня 1811 г. «Об Упреждении Таможенного управления по Европейской торговле». - СПб., 1812; Высочайше утверждённый 30 мая 1817 г. «Таможенный Устав по азиатской торговле». - СПб., 1817; Высочайше утверждённый 14 декабря 1819 г. «Таможенный Устав по европейской торговле». - СПб., 1819; Высочайше утверждённое 3 июня 1831 г. «Положение о Таможенном управлении в Закавказском крае». - СПб., 1832; Высочайше утверждённые 28 января 1831 г. «Дополнительные статьи к Таможенному уставу». - СПб., 1831; Свод учреждений и уставов таможенных. - СПб., 1846 и др.
2 Фонды: 19 (копии указов Сената), 20 (канцелярия Псковского губернатора), 22 (указы губернских канцелярий) и др.
3 ПСЗРИ. Собрание первое. Т. I. - СПб., 1830; ПСЗРИ. Собрание первое. Т. V. - СПб., 1830; ПСЗРИ. Собрание первое. Т. VI. - СПб., 1830; ПСЗРИ. Собрание первое. Т. VII. - СПб., 1830; ПСЗРИ. Собрание первое. Т. XXV. - СПб., 1830 и др; ПСЗРИ. Собрание второе. Т. XXXII. - СПб., 1858; ПСЗРИ. Собрание второе. Т. XXXVII. - СПб., 1862 и др.
4 СЗРИ. Издание 1842 г. - Том VI. Устав таможенный. - СПб., 1842; СЗРИ. Издание 1857 г. - Том XI. Уставы консульский и торговый. - СПб., 1857; СЗРИ. Издание 1903 г. - Том XIII. Устав врачебный. - СПб., 1903; СЗРИ. Издание 1903 г. - Том XIV. Устав о паспортах. - СПб., 1903 и др.
5 Свод уставов казённого управления. Часть вторая. Учреждения и уставы таможенные. - СПб., 1832; Устав о паспортах. - СПб., 1868; Устав врачебный. Книга первая. - СПб., 1905 и др.
6 Сборник циркуляров Отдельного корпуса пограничной стражи за 1900 г. - СПб., 1901; Приказ кордонным постам, занимаемым казачьими полками 3-й дивизии Виленской губернии от местечка Румшишки до местечка Сураж от 26 декабря 1810 года и др.
7 АрсеньевК.И. Статистические очерки России. - СПб., 1848; Покровский В.И. Сборник сведений по истории и статистике внешней торговли России. Т. 1. - СПб., 1902. URL: http://ou.tsu.ru; Заблоцкий М.П. Сборник статистических сведений о России. Кн. 1. - СПб., 1851 и др. печать1.
Важное место среди источников, использованных при написании работы, занимают справочные издания, военные энциклопедии, энциклопедические словари2, изученные автором в Парламентской библиотеке Федерального собрания Российской Федерации, библиотеках Российской таможенной академии и Пограничной академии.
Следует отметить, что все представленные источники достаточно репрезентативны. Кроме того, автором использованы работы российских и иностранных авторов, в т.ч. размещённые в международной сети «Интернет»3.
Структура диссертации определена содержанием избранной темы. Она состоит из введения, двух глав и заключения.
Заключение научной работыдиссертация на тему "Исторические аспекты пограничного и таможенного контроля на границе Российской империи в 1721-1917 гг."
Выводы по главе
Таким образом, в рассматриваемый исторический период в Российской империи свое дальнейшее развитие получили все элементы системы пограничного и таможенного контроля.
В рамках реформирования системы государственного управления, осуществлённой в начале XIX в., ответственность за организацию и осуществление контроля за пересечением границы была возложена на Министерство финансов, Военное министерство и Министерство внутренних Дел.
Проведённое исследование подтвердило историческую взаимосвязь, проявившуюся ранее в восемнадцатом столетии: зависимость структуры государственных контрольных органов и выполняемых ими задач от характера угроз национальным интересам на государственной границе и путях международного сообщения. Военная угроза вынуждала государство содержать на рубежах значительные воинские силы. Поэтому военная составляющая пропуска через границу продолжала играть существенную роль, а в некоторые периоды - даже основную. Подтверждением этому служит военная стража, выставленная на западной границе после обследования, проведённого военным министром М.Б. Барклай-де-Толли.
Возрастание угроз экономической безопасности, необходимость взимания на границе таможенных платежей, соблюдения запретов и ограничений на перемещение товаров, выполнение задач борьбы с контрабандой и, вместе с тем, принятие мер по развитию торговли, подтвердили тенденцию, проявившуюся в XVIII в.: усиление роли таможенных органов в осуществлении пограничного и таможенного контроля.
С середины XIX - начале XX вв. российское государство вынуждено было противодействовать, в том числе и на границе, политической угрозе самому существованию Империи. Это обусловило возрастание роли полицейских структур как в самом государстве, так и на границе. На путях международного сообщения появились жандармские подразделения, которые постепенно взяли на себя координирующие функции в пропуске через западный участок границы лиц, товаров и транспортных средств.
Для противодействия этим угрозам государство предпринимало и другие меры. Особое внимание уделялось законодательному обеспечению деятельности государственных органов на границе. В рамках выполнения общегосударственной задачи по систематизации российского законодательства, осуществлялось упорядочение законодательства о границе. В частности, принимаются несколько таможенных уставов, обеспечивавших правовые основания осуществления контроля на различных участках государственной границы. Этими уставами руководствовались не только таможенники, но и жандармы, пограничники, военные и др. Кроме них были приняты и другие законодательные и подзаконные акты, касающиеся деятельности на границы иных государственных контрольных органов, и обязательных для исполнения российскими и иностранными подданными.
Государство предпринимало так же и экономические меры, связанные с улучшением жизни русских подданных, в том числе в приграничных районах. Для этого делались послабления в порядке ведения торговли, пересечения границы и др. Проводимая таможенная политика продолжала оставаться непоследовательной. На осуществление пограничного и таможенного контроля оказывали влияние принимаемые правительством решения как протекционистской, так и фритредерской направленности, что подтвердило ещё одну историческую взаимосвязь: зависимость пограничного и таможенного контроля от проводимой государством таможенной политики.
Продолжала существовать и даже увеличилась контрабандная деятельность. В борьбе с ней государством применялись и другие силы и средства: контрольные таможни, корчемники, подвижные колонны, железнодорожные отряды, морские силы. С середины девятнадцатого столетия произошли коренные изменения в структуре контрабанды. Через границу стали незаконно перемещать революционную литературу, средства террора. Таможенное ведомство не смогло справиться с пресечением этой деятельности и в помощь ему в пунктах пропуска выделялись жандармы.
Предпринимаемые государством меры подтвердили взаимную устойчивую зависимость пограничного и таможенного контроля от мер, предпринимаемых российским правительством по усилению охраны государственной границы. На протяжении столетия в этих двух видах деятельности принимали участие многие ведомства: финансовое, таможенное, пограничное, полицейское, жандармское и др. И лишь к началу двадцатого столетия сложилась устойчивая система пограничного и таможенного контроля, где ведущую роль играли таможенные учреждения.
В XIX и XX вв. существенное влияние на пограничный и таможенный контроль оказало появление железнодорожного транспорта. Наибольший поток людей, контрабанды к концу девятнадцатого столетия следовал по железнодорожным путям международного сообщения. Именно на железнодорожных пограничных станциях впервые появились жандармские подразделения.
Технология пограничного и таможенного контроля в морских портах и на грунтовых дорогах существенно не изменилась. С определенными трудностями столкнулись российские ведомства при организации пропуска на железнодорожных путях международного сообщения, но и они к концу века были решены. Большое внимание уделялось упрощённому пропуску на различных участках границы.
Получили дальнейшее развитие две основные формы деятельности государственных контрольных органов, а также контрольно-проверочные способы действий, которые применяются и в настоящее время.
224
Заключение
Исследование становления и развития пограничного и таможенного контроля за двухсотлетний исторический промежуток времени позволяет сформулировать основные положения, выводы и предложить практические рекомендации по применению накопленного опыта в современной деятельности государства по оптимизации пропуска через государственную границу Российской Федерации лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных.
Существенное влияние на пограничный и таможенный контроль в рассматриваемый исторический период оказывал непрекращающийся рост территории России. Новые границы брались под охрану, организовывался пропуск через них людей, товаров и транспортных средств. Присоединенные территории включались и в таможенную территорию Империи. Охрана границы, пограничный и таможенный контроль с границ, ставших внутренними, переносились на границу государственную. Подтверждением этого вывода может служить территория Царства (Королевства) Польского, которая в середине XIX в. была включена в таможенную территорию России. Такие же меры были осуществлены и в XVIII в. в отношении земель Украины, Прибалтики, предполагались, но не были осуществлены в отношении Великого княжества Финляндского в начале XX в.
Серьёзным стимулом развития контроля за пересечением границы во второй половине девятнадцатого столетия стал технический прогресс, особенно появление нового вида транспорта - железнодорожного. На железнодорожных путях сообщения в короткие сроки был организован пограничный и таможенный контроль людей, товаров, поездов, созданы новые таможенные, жандармские и пограничные подразделения.
В Российской империи шёл постоянный поиск оптимальной структуры управления органами, осуществлявшими пограничный и таможенный контроль на границе. Анализируя деятельность государства по созданию, становлению и развитию пограничного и таможенного контроля, автором сделан вывод о существовании исторической взаимосвязи между структурой государственных контрольных органов и выполняемых ими задач и характером угроз национальным интересам на государственной границе и путях международного сообщения.
Участие военного ведомства в пограничном и таможенном контроле было обусловлено наличием военной угрозы. Регулярные и иррегулярные воинские формирования, выполняя основную задачу - защиту территории Империи от вооруженного нападения, принимали непосредственное участие в охране границы и осуществлении пропуска через неё людей, товаров и транспортных средств.
К помощи армии российские власти прибегали как в XVIII, так и в XIX вв. Наиболее яркий пример - выставление на западный участок границы в канун вторжения французских войск казачьих полков, которые не только усилили охрану границы, но и во взаимодействии с таможенными учреждениями и стражей принимали непосредственное участие в контроле за её пересечением. Усиление пограничной таможенной стражи (пограничной стражи) армейскими частями и подразделениями осуществлялось также и в дальнейшем в целях противодействия вооружённым контрабандистам, задержания беглых и дезертиров, обеспечения безопасности местного населения. Кроме того, в Сибири и на Дальнем Востоке казачьи формирования охраняли границу и принимали участие в пограничном и таможенном контроле вплоть до распада Российской империи.
На современном этапе Вооружённые силы Российской Федерации в пропуске через границу не участвуют, а наделение их соответствующими функциями, по мнению диссертанта, не целесообразно.
Участие таможенных органов в пропуске через границу определялось экономической угрозой государству и её проявлением на государственной границе — контрабандой. Этот фактор был основным в течение всего периода существования Империи, поэтому постоянно увеличивались роль и значение таможенного ведомства на рубежах Отечества.
Начальным этапом активизации деятельности таможенных органов на путях международного сообщения автор предлагает считать 1750-е гг., когда были сокращены внутренние таможни и произошло значительное увеличение количества таможен пограничных. На таможенников была возложена функция проверки документов у основной в то время категории лиц, пересекавших границу - купцов и сопровождавших их лиц. С 1819 г. они проверяли документы уже у всех категорий лиц. В XIX в. таможенное ведомство стало играть ключевую роль в осуществлении пропуска людей, товаров и транспортных средств как на сухопутных, так и на морских участках границы.
Эти факты позволили автору сформулировать тенденцию, определяющую постоянное возрастание роли таможенных органов в осуществлении пограничного и таможенного контроля. Подчинённость таможен неоднократно изменялась. В период «откупного содержания» ими руководили частные лица. Положительных результатов для пограничного и таможенного контроля это не принесло, победил государственный подход, «откупы» были отменены.
Появление на путях международного сообщения жандармских подразделений было обусловлено политической угрозой государственному строю России. Эта угроза значительно увеличилась во второй половине XIX в. и просуществовала до распада Империи в 1917 г., что повлекло за собой возрастание роли жандармского ведомства в основных пунктах пропуска на западном участке государственной границы. В этих местах функция проверки документов, которая дополнилась проверкой по специальным учётам, была возложена и на жандармов. Окончательное решение на пропуск лиц принимали тоже они.
Таким образом, по мнению автора, развитие государственных структур, организовывавших и осуществлявших пограничный и таможенный контроль на границе, объективно привело в период развития Российской империи к созданию специальных органов: для борьбы с экономическими угрозами — таможенного, для противодействия политическим угрозам - жандармского. Эти два государственных органа, несмотря на довольно сложные взаимоотношения, взаимно дополняли и уравновешивали друг друга.
Военное и морское ведомства, Корчемная стража, Отдельный корпус пограничной стражи выполняли вспомогательные функции. ОКПС (таможенная пограничная стража, пограничная таможенная стража, пограничная стража) осуществлял упрощённый пропуск людей и товаров, а также оказывал помощь в осуществлении контроля таможенным и жандармским органам. Функции санитарно-карантинного, ветеринарного, фитосанитарного контроля выполняли подразделения Министерства внутренних дел.
Изучая исторические документы, регламентировавшие деятельность представительств Министерства иностранных дел (Коллегии иностранных дел) за рубежом, автором установлено, что на них были возложены определённые обязанности по осуществлению пограничного и таможенного контроля. В процессе подготовки и выдачи документов на право пересечения границы консулы должны были выявлять лиц, въезд которым на территорию России был закрыт, а также состоящих под надзором полиции. На сухопутных путях международного сообщения они принимали непосредственное участие в обеспечении пересечения границы торговыми караванами.
Но наиболее серьёзные функции представительства МИД выполняли в зарубежных морских портах: проверка корабельных и таможенных документов у российских шкиперов при прибытии, их опрос, в том числе в разведывательных целях; взятие с них объяснений и выдача свидетельств при убытии; регистрация и отчётность по убывающим в русские порты иностранным судам и товарам и др.
Взаимодействию этих структур на различных уровнях, межведомственном (центральные органы власти и ведомства), внутриведомственном (между департаментами ведомств и министерств) и местном (органы местного управления, управления военных, таможенных и пограничных округов, губерний и уездов), российским правительством уделялось серьёзное внимание.
Деятельность государства по совершенствованию пограничного и таможенного контроля заключалась не только в оптимизации структуры государственных контрольных органов. Предпринимались серьёзные меры по совершенствованию охраны границы и контроля за её пересечением, применялся дифференцированный подход к осуществлению пропуска через границу с учётом конкретно складывавшейся обстановки, торговых связей, состояния контрабандной деятельности и местных условий и, как следствие, создание необходимой концентрации сил и средств различных ведомств на важнейших участках границы и установленных для перемещения товаров дорог. Эта тенденция подтверждалась на протяжении всего рассматриваемого исторического периода. На некоторых западных участках границы пограничный и таможенный контроль осуществлялся в 2 или даже 3 этапа.
В то же время на протяжении всего рассматриваемого периода организовывался, в соответствие с договорами, упрощённый для некоторых категорий подданных сопредельных государств пропуск через границу. И этот пропуск осуществлялся не специалистами пограничного и таможенного контроля, а пограничниками (таможенниками), охранявшими границу.
Инструментом достижения цели экономического роста России выступала таможенная политика, результатами изменения которой были изменения обстановки на государственной границе, что подтвердило ещё одну историческую взаимосвязь: зависимость пограничного и таможенного контроля от проводимой государством таможенной политики.
Следствием объявления протекционистской или запретительной таможенной политики был рост потока контрабанды через границу. Поэтому одновременно, или заблаговременно, предпринимались меры по усилению охраны границы. Эти меры предназначены были для выполнения главной задачи - направить потоки лиц, товаров и транспортных средств на установленные дороги, в места осуществления пограничного и таможенного контроля. В этих местах таможенные, жандармские, военные и др. органы осуществляли пропуск через границу, взимали таможенные платежи, боролись с контрабандой и т.п.
Изучение основных путей международного сообщения России с зарубежными государствами (морских, сухопутных (грунтовых, железнодорожных), а также организации пропуска на них, позволило автору выявить проявившиеся с 20-х гг. XVIII в. исторические тенденции в деятельности властей: на сухопутных участках - переход от контроля за пересечением границы на всём её протяжении к контролю на строго определённых и удобных для осуществления пропуска маршрутах («больших дорогах»). До указа Петра I 1723 г. такого требования не было, движение не запрещалось по всем существующим дорогам. Перечень этих путей международного сообщения устанавливался на различных уровнях. На них сосредотачивались подразделения государственных контрольных органов, определялась технология контроля; на морских участках - специализация морских портов и осуществление пограничного и таможенного контроля иностранных судов заграничного плавания только в тех из них, которые открывались установленным порядком для международной торговли. Увеличение количества морских портов вызвало необходимость их специализации, обустройства. Перечень таких портов устанавливался на высочайшем уровне. В международных портах действовали подразделения государственных контрольных органов.
Как показало исследование, на всём протяжении существования Российской империи большое внимание уделялось законодательному обеспечению пропуска через границу, основой которого, с середины XVIII в. являлись таможенные уставы. Но ведомства руководствовались, как и в настоящее время, и другими нормативными правовыми актами: международными договорами, указами императора и сената, уставом консульским, уставом торговым, уставом врачебным, уставом о паспортах, таможенным тарифом, ведомственными приказами и указаниями и др.
Изучение исторических источников позволило автору сделать вывод, что все принципиальные решения по зарождению и становлению пограничного и таможенного контроля были приняты после проведённых обследований состояния охраны границы и контроля за её пересечением:
- Петром I в начале 1720-х гг., после ревизии, проведённой сенатором и членом Коммерц-коллегии;
- Елизаветой I в середине 1750-х гг., после анализа положения дел на границе, сделанного графом П.И. Шуваловым;
- Екатериной II в начале 1780-х гг., после инспекции князя А.И. Мещерского;
- Александром I в 1811г., по результатам обследования, проведённого военным министром М.Б. Барклем-де-Толли.
В ходе исследования автор установил, что пограничный и таможенный контроль являлся основной формой деятельности государственных контрольных органов на всём протяжении существования Империи. И в настоящее время существуют такие формы как пограничный контроль для пограничных органов, таможенный контроль для таможенных органов и т.д.
В случае необходимости пограничные и таможенные органы будут осуществлять и специальные действия, к которым относились в рассматриваемый период действия по аресту и охранению неприятельских судов и товаров, интернирование иностранных подданных и др.
По мнению автора, принимаемые на государственном уровне решения по противодействию существующим угрозам на границе, не могли быть претворены в жизнь без надёжной организации пограничного и таможенного контроля непосредственно на морских, речных, грунтовых, железнодорожных путях международного сообщения. Технологии контроля как на въезд (прибытие), так и на выезд (убытие) уделялось пристальное внимание. Алгоритм осуществления всех технологических операций всеми государственными контрольными органами определялся таможенными уставами, ведомственными инструкциями.
В первой половине XVIII в. сформировались основные способы пограничного и таможенного контроля, которые прошли проверку временем и применяются государственными контрольными органами и в настоящее время: проверка документов как на товары, так и на лиц (росписи товарам, ведомости и др. грузовые документы, договоры на перевозку товаров, таможенный паспорт на судно, ярлыки о проведении досмотра, паспорта и другие документы на лиц, карантинные документы и др.), проверка по специальным учётам лиц, документов, числящихся утерянными, перемещаемой литературы (цензурный контроль), учётам товаров, которые запрещены или ограничены к ввозу или вывозу, досмотр (осмотр, самодосмотр судов), наблюдение, сопровождение, наложение и проверка средств идентификации на товары, опрос (разведопрос, опрос в целях санитарно-карантинного и ветеринарного контроля), поддержание режима и др.
В то же время ушли в прошлое брандвахты, выставлявшиеся, в основном, у входа в порты и выполнявшие некоторые функции пограничного и таможенного контроля.
Особое внимание в технологии пограничного и таможенного контроля уделялось проверке документов и досмотру (осмотру, самодосмотру) транспортных средств и товаров. Наличие нескольких контрольных органов предполагало применение этих способов каждым из них, что затрудняло перемещение товаров через границу. Поэтому государство требовало прибегать к досмотру однократно, но при наличии на путях международного сообщения нескольких структур, этого достичь не удавалось. Необходимо подчеркнуть, что и при осуществлении пропуска через государственную
1 „ границу современной России, также не удаётся в полной мере осуществить это требование. t 3
Основываясь на вышеизложенном материале, диссертантом дана авторская периодизация пограничного и таможенного контроля на рубежах Российской империи. При этом были приняты во внимание ряд критериев:
1. Основной - структура государственного управления, т.к. предметом исследования является деятельность государственных органов по организации и осуществлению пограничного и таможенного контроля.
2. Наличие угроз на путях международного сообщения.
3. Приращение территорий вследствие побед над Швецией и Францией.
4. Принятие законодательных актов, регламентировавших осуществление пограничного и таможенного контроля.
5. Принципиальные решения российского руководства по организации пограничного и таможенного контроля.
Таким образом, обоснованием границ первого этапа (зарождение и становление пограничного и таможенного контроля с 1721 г. по начало XIX в.) служат следующие положения:
1. Создание коллегий, за пограничный и таможенный контроль отвечали Коммерц-коллегия, Военная коллегия, Адмиралтейств-коллегия.
2. В связи с принятием протекционистского таможенного тарифа 1724 г. на первый план выдвинулась экономическая угроза.
3. Выход на балтийское побережье.
4. Принятие Адмиралтейского регламента 1722 г., «Регламента шкиперам и прочим приходящим на торговых кораблях в порты Российского государства» от 19 июля 1723 г., Именного указа от 20 ноября 1723 г. «О учинении застав для пропуска за границу товаров», «Морского Торгового Регламента и Устава» от 31 января 1724 г., «Морского пошлинного регламента, или устава» от 31 марта 1731 г.
5. Принятие решения Петром I по установлению «больших дорог» для передвижения людей и товаров, определение на них «крепких застав» для осуществления пропуска.
Обоснованием границ второго этапа (совершенствование пограничного и таможенного контроля Российской империи с начала XIX в. по 1917 г.):
1. Действовавшие коллегии заменены министерствами (1802 -1812 гг.). Организовывали пограничный и таможенный контроль Министерство финансов, Военное министерство.
2. Появление реальной военной угрозы. Война с Францией.
3. Вхождение в состав России Финляндии и Польши.
4. Принятие «Положения о нейтральной торговле на 1811 г. в портах Белого, Балтийского, Черного и Азовского морей и по всей Западной сухопутной границе» от 19 декабря 1810 г., Манифеста Александра I от 24 июня 1811 г. «Об Учреждении Таможенного управления по Европейской торговле», «Таможенного устава по азиатской торговле» от 30 мая 1817 г., «Таможенного устава по европейской торговле» от 14 декабря 1819 г.
5. Появление таможенных округов, контрольных таможен, военной (кордонной) стражи.
Анализ современного состояния пограничного и таможенного контроля показывает, что исторический опыт в современной России, в основном, востребован. Государством определены новые угрозы.
Меры, предпринятые государством для противодействия этим угрозам подтвердили существующую историческую взаимную связь пограничного и таможенного контроля и угроз государству на государственной границе и путях международного сообщения. Была вновь изменена система управления и структура органов, обеспечивающих пограничную безопасность. Законодательно закреплено обязательное участие в пропуске через границу только двух органов: пограничных и таможенных.
Изменения произошли как в пограничном, так и в таможенном ведомствах. Пограничная служба подчинена федеральной службе безопасности, которая, в соответствии с законодательством о государственной границе, координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих на государственной границе все виды контроля за соблюдением режима государственной границы, пограничного режима и режима в пунктах пропуска через государственную границу.
На государственном уровне реализуется Концепция таможенного оформления и таможенного контроля товаров в местах, приближенных к государственной границе Российской Федерации, сокращаются внутренние и увеличивается количество пограничных таможенных органов, расширяются их функции. Как уже отмечалось в диссертации, в восемнадцатом столетии это привело к повышению роли таможенных органов в организации и осуществлении пропуска через границу. Этого следует ожидать и сейчас.
Деятельность иных государственных контрольных органов, перечень которых установлен Правительством Российской Федерации, возможна только в случаях, определённых международными договорами Российской Федерации и федеральными законами. Однако до сих пор практически во всех пунктах пропуска находятся подразделения ветеринарного, санитарно-карантинного, карантинного фитосанитарного, иммиграционного и транспортного контроля.
Распад СССР привёл к образованию тысяч километров не обустроенных границ с бывшими советскими республиками. Для обеспечения охраны новых границ, осуществления пропуска государством применён дифференцированный подход. Так, например, на границе с Казахстаном и Украиной осуществляется упрощённый порядок пересечения границы жителями приграничных территорий. Для этого устанавливаются так называемые места пересечения границы. В России подобный опыт существует с XVIII в.
Но на остальных путях международного сообщения, в соответствии с действующим российским законодательством, установлены строгие правила контроля за пересечением границы. Пропуск через границу осуществляется в установленных и открытых пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации. Правительством Российской Федерации проводится серьёзная работа по оптимизации и специализации пунктов пропуска, что подтверждает тенденции, проявившиеся ещё в XVIII в.
Масштабным событием на постсоветском пространстве является решение России, Белоруссии и Казахстана о создании Таможенного союза. Некоторые элементы Союза, такие как единая таможенная территория, единые таможенные границы, перенос определённых соглашениями видов контроля с внутренних таможенных границ на внешние, прошли уже историческую проверку в Российской империи и имеют право на существование.
Проведённый автором анализ современного законодательства показывает, что в настоящее время государственные контрольные органы руководствуются большим количеством нормативных правовых актов, которые часто'противоречат друг другу, что затрудняет взаимодействие в пунктах пропуска. Единый законодательный акт, регламентирующий все виды контроля в пунктах пропуска, охрану границы, отсутствует.
Результаты проведенного исследования послужили основой для выработки рекомендаций, направленных на повышение эффективности пограничного и таможенного контроля, и в целом пропуска через государственную границу Российской Федерации лиц, товаров и транспортных средств:
1. Необходимо в ближайшее время добиться выполнения требований законодательства о специализации пунктов пропуска, а также о сокращении количества государственных контрольных органов в пунктах пропуска. Требует активизации в этом направлении и деятельность образованного Федерального агентства по обустройству государственной границы Российской Федерации.
2. Законодательно закрепить за таможенными органами новые функции по осуществлению, в части касающейся, иных видов контроля.
3. В связи с увеличением количества пограничных таможенных органов пересмотреть вопросы координации и взаимодействия, а также требования к технологии организации пропуска через государственную границу лиц, транспортных средств, грузов, товаров и животных.
4. По мнению автора, настало время для принятия единого законодательного акта, подводящего правовую основу для осуществления охраны границы, пропуска через неё лиц, грузов, товаров и транспортных средств, и обязательного для исполнения всеми государственными органами. По опыту XVIII, XIX и XX вв. такими законодательными актами являлись таможенные уставы.
5. При решении вопроса охраны границ государств, входящих в Таможенный союз, и порядка их пересечения, должен быть востребован отечественный опыт объединения таможенных территорий, в первую очередь России, Финляндии и Польши, а также осуществления пограничного и таможенного контроля как на внешних, так и на ставших внутренними границах.
Требуется, по мнению автора, в ближайшее время устранить возникшие и взаимно исключающие друг друга противоречия: требования международных договоров, с одной стороны, о совместном контроле на российско-казахстанской границе, а с другой стороны - о выносе согласованных видов контроля на внешнюю границу Республики Казахстан.
Апробация результатов исследования. Материалы исследования, его выводы и рекомендации были предложены руководству Административного департамента Правительства Российской Федерации для использования в работе по оптимизации пропуска через государственную границу лиц, транспортных средств и товаров. Основные положения диссертации изложены автором в научных статьях, докладывались на научных и научно-практических конференциях, круглых столах, в частности: межведомственная научно-практическая конференция «Обеспечение государственной безопасности: история и современность» (Москва, 2006), научно-практическая конференция «Особенности деятельности пограничных органов в современных условиях» (Москва, 2007), научно-практическая конференция «Отечественный и зарубежный опыт охраны морских границ: уроки и перспективы использования» (Москва, 2008), межвузовский круглый стол «Проблемы правового обеспечения пограничной деятельности» (Москва, 2008), межвузовская научно-практическая конференция «Подготовка кадров для подразделений пограничного контроля: современное состояние, пути развития» (Москва, 2009), межвузовская научно-практическая конференция «Развитие организационно-штатной структуры, форм и способов охраны границы пограничными ведомствами Российской империи, СССР и РФ» (Москва, 2009), межвузовская научно-практическая конференция «Управление морально-психологическим состоянием кадровых ресурсов в пограничных вузах: состояние, проблемы, перспективы» (Москва, 2009).
Основные положения диссертации обсуждались на кафедре истории пограничных органов и вошли в учебное пособие «Исторические аспекты деятельности отечественных и зарубежных пограничных органов».
По теме диссертации опубликованы следующие научные работы: а) публикации в изданиях, входящих в Перечень ведущих рецензируемых научных журналах и изданий, в которых должны быть опубликованы основные научные результаты диссертации на соискание учёной степени кандидата наук:
1. Ульянич A.M. Развитие пограничного и таможенного контроля на границах Российской империи в XIX в. // Власть. - 2010. - №1. - С. 108-113 (0,4 п.л.).
2. Бандурин С.Г., Ульянич A.M. Система аттестования офицеров и генералов в дореволюционной России // Вестник РУДН. Серия «Истории России». - 2009. - № 6. - С. 40-45 (0,4 п.л.). б) публикации в прочих изданиях:
3. Улъянич A.M. Становление и развитие пограничного и таможенного контроля на границах Российской империи в XVIII веке // Обеспечение государственной безопасности: история и современность. Материалы межведомственной научно-практической конференции. - М.: Московский пограничный институт ФСБ России, 2008. - Ч. 2. - С. 172-179 (0,5 п.л).
4. Ульянич A.M. Деятельность государственных органов Российского государства по организации пограничного и таможенного контроля лиц, транспортных средств и товаров в морских портах в XVIII в. // Отечественный и зарубежный опыт охраны морских границ: уроки и перспективы использования. Сборник материалов научно-практической конференции.
- М.: Пограничная академия ФСБ России, 2008. - С. 31-43 (0,8 п.л.).
Общий объём публикаций составил 2,1 п.л.
Учитывая важность исследуемой темы для дальнейшей научной разработки пограничной истории и для развития теории и практики пограничного и таможенного контроля в современных условиях, более полного обобщения опыта обеспечения безопасности границы, автор считает целесообразным продолжить исследование деятельности таможенного, военного и жандармского ведомств Российской империи на путях международного сообщения.
Темы этих исследований могут существенно пополнить содержание учебной дисциплины «Исторические аспекты деятельности отечественных и зарубежных органов безопасности», профессиональной учебы сотрудников пограничных и таможенных органов.
Список научной литературыУльянич, Александр Михайлович, диссертация по теме "Отечественная история"
1. ИСТОЧНИКИ 1.1 Архивные
2. Отдел организации музейно-выставочной работы ФТС России (Центральный музей таможенной службы) службы социального развития и обеспечения Центральной базовой таможни документальные фонды 1229, 1238, 1303.
3. Опубликованные а) Законодательные и подзаконные акты
4. Дополнительные статьи к Таможенному уставу. СПб., 1831. — 57 с. Закон РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации».
5. Манифест Александра I от 24 июня 1811г. «Об Учреждении Таможенного управления по Европейской торговле». — СПб., 1812.
6. Морской пошлинный регламент, или устав. М.: Сенатская типография, 9 дня 1731 г.-32 с.
7. Наказ чинам Корчемной стражи, учреждённой в Приморской и Амурской областях. СПб., 1911. - 13 с.
8. Положение о Таможенном управлении в Закавказском крае. СПб., 1832.-47 с.
9. Полное собрание законов Российской империи. Собрание первое. Т. I, V, VI, VII, XIII, XV, XIX, XXV, XXIX, XXXI. СПб., 1830.
10. Полное собрание законов Российской империи. Собрание второе. Т. XXXII.-СПб., 1858.
11. Полное собрание законов Российской империи. Собрание второе. Т. XXXVII.-СПб., 1862.
12. Постановление Правительства РФ от 16 февраля 2008 г. № 94 «О видах контроля, осуществляемых в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации».
13. Постановление Правительства РФ от 26 июня 2008 г. № 482 «Об утверждении правил установления, открытия, функционирования (эксплуатации), реконструкции и закрытия пунктов пропуска через государственную границу Российской Федерации».
14. Постановление Правительства РФ от 20 ноября 2008 г. № 872 «Об утверждении правил осуществления контроля в пунктах пропуска через государственную границу Российской Федерации».
