автореферат диссертации по истории, специальность ВАК РФ 07.00.03
диссертация на тему: История исследовательской службы конгресса США и ее роль в информационно-аналитическом обеспечении процесса принятия решений (1915-1993гг. )

Полный текст автореферата диссертации по теме "История исследовательской службы конгресса США и ее роль в информационно-аналитическом обеспечении процесса принятия решений (1915-1993гг. )"

РГб ОА - - ДВГ 1397

На правах рукописи

ИСТОРИЯ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКОЙ СЛУЖБЫ КОНГРЕССА США И

ЕЕ РОЛЬ В ИНФОРМАЦИОННО-АНАЛИТИЧЕСКОМ ОБЕСПЕЧЕНИИ ПРОЦЕССА ПРИНЯТИЯ РЕШЕНИЙ (1915-1993 гг.)

Специальность 07.00.03 - всеобщая история

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата исторических наук

Нижний Новгород, 1997

Работа выполнена на кафедре новой и новейшей истории и современных международных отношений исторического факультета Нижегородского государственного университета им.Н.И.Лобачевского

Научный руководитель: доктор исторических наук, профессор Колобов O.A.

Официальные оппоненты: доктор исторических наук, профессор Кравченко И.Н., . доктор политических наук, профессор Сергунин A.A.

Ведущая организация - Волго-Вятская академия государственной службы.

Защита состоится " ЗУ" 6£/4/J-/fi'-A 997 г. в час, на

заседании диссертационного совета Д-063.77.04 по защите диссертаций на соискание ученой степени доктора наук по специальностям 07.00.02 -отечественная история и 07.00.03 - всеобщая история при Нижегородском государственном университете им.Н.И.Лобачевского по адресу: 603005, Нижний Новгород, ул.Ульянова, 2, ауд.310, исторический факультет ННГУ им.Н.И.Лобачевского.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ННГУ им. Н.И.Лобачевского по адресу: 603022, Нижний Новгород, пр.Гагарина, 23.

Автореферат разослан " " ^ЖУ 1997 г.

Ученый секретарь диссертационного совета, доктор исторических наук

А.А.Корнилов

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Идея о том, что знание есть власть, не нова - на протяжении столетий философы и политики находили множество аргументов в ее пользу. В XX веке эта старая формула трансформировалась в постулат о том, что обладание необходимой информацией в нужный момент времени дает ключ к успеху в исполнении властных полномочий.

Принцип разделения властей, являющийся основанием политической системы США, предопределяет специфику отношения к информации со стороны политических институтов и, в частности, конгресса.

Закрепленная в конституции система "сдержек и противовесов" предотвращает абсолютное доминирование какой-либо из "ветвей" власти -законодательной, исполнительной или судебной. По замыслу отцов-основателей каждая "ветвь" должна быть способной защитить свою "независимость" в выполнении возложенных на нее полномочий. В этом контексте доступ к информации рассматривается не только как условие плодотворной работы, но и один из важных инструментов поддержания паритета в системе "разделения властей".

Информационные потребности для исполнения законодательных и представительных функций как конгресса в целом, так и каждого его члена широки и разнообразны. В соответствии с этим конгрессмены и сенаторы стремятся получить информацию из различных источников внутри и за пределами конгресса. -

Предметом данной работы является Исследовательская служба конгресса (ИСК) - вспомогательная служба, функционирующая в рамках Библиотеки конгресса США с 1915 г. (до 1970 г. носившая название Законодательная справочная служба - ЗСС) и представляющая собой неотъемлемый элемент информационно-аналитического обеспечения процесса принятия решений в конгрессе США.

Актуальность исследования

Академический интерес к теме обусловлен тем, что сквозь призму развития ИСК как института, действующего в рамках высшего законодательного органа США, можно проследить изменения в сущности информационного обеспечения процесса принятия решений в конгрессе и выявить некоторые тенденции в развитии парламентаризма в США в XX в. Возможность сделать подобного рода выводы обусловлена тем, что ИСК занимает одно из ведущих мест в системе информационного обеспечения конгресса, и ее трансформация неразрывно связана с реформированием конгресса как политического института.

С практической точки зрения тема представляет интерес в связи с радикальными преобразованиями институтов государственной власти в России и попытками привести их в соответствие с демократическими принципами стран Запада. Изучение опыта информационного обеспечения в конгресса США как одного из элементов процесса принятия решений, с точки зрения автора, может быть весьма полезным. Особый интерес может представлять соответствие между потребностями высшего законодательного органа в информационной поддержке законодательного процесса и формами такого обеспечения, выработанными в ИСК.

Хронологические рамки исследования охватывают период с 1915 г. по 1993 г. Нижняя граница является формальной датой учреждения службы.

Хронологически исследуемый период можно разделить на три этапа (1915-1946, 1946-1969, 1970-), "водоразделами" которых служат Законы о реорганизации легислатуры 1946 и 1970 гг. Однако, следует отметить, что выделяемые этапы в развитии службы имеют не только формальные, но и качественные различия, предопределенные теми требованиями к содержанию информационно-аналитического обеспечения, которые предъявлял конгресс.

Причиной ограничения рамок исследования 1993 годом стало наличие источников, которыми располагает автор. Установленная граница, однако,

не означает завершения третьего этапа в истории ИСК, реальной "границы" нет - служба продолжает функционировать в рамках Библиотеки конгресса и по сей день. В пользу возможности делать обоснованные выводы о роли ИСК на современном этапе можно привести следующие доводы. Имеющиеся в распоряжении автора документы конгресса и самой службы позволяют проследить институционализацию в 1970-е гг. исследовательской работы, являющейся определяющей на третьем этапе, а также основные тенденции развития ИСК как института. Анализ документов начала 1990-х гг. и сравнение их с документами, касающимися реализации Закона о реорганизации легислатуры в 1970-е гг., показывают органическое единство принципов, форм и методов деятельности ИСК на протяжении всего этапа.

Характеристика источников

Использованные при написании диссертации источники можно подразделить на четыре группы.

К первой группе - законодательные акты - отнесены Законы о реорганизации легислатуры 1946 и 1970 гг. Они определяют статус, полномочия и обязанности ЗСС в период 1946-1969 гг. и ИСК с 1970 г. Следует отметить, что Закон 1946 г. впервые "легализовал" ЗСС, зафиксировав ее юридический статус как подразделения Библиотеки конгресса. Закон 1970 г. явился логическим продолжением своего предшественника и закрепил те изменения в положении службы, которые стали актуальны к началу 1970-х гг.

Вторую группу документов составляют опубликованные материалы конгресса США и легислатур штатов. Прежде всего, - это материалы слушаний в комитетах конгресса (по делам Библиотеки 1912 и 1913 гг., объединенном комитете по организации конгресса 1945, 1965 и 1993 гг. и др.), которые предоставляют уникальную возможность для определения круга рассматриваемых вопросов, а также выявления и сравнения позиций

членов конгресса и приглашенных 'свидетелей'-экспертов по вопросам, затрагивающим деятельность службы.

Доклады, публикуемые комитетами по результатам слушаний и исполнительных заседаний, обобщают мнения и аргументацию сторон. Другие документы комитетов конгресса - например, компиляции - также являются ценным источником в силу того, что содержат разнообразные вспомогательные материалы и переписку законодателей и экспертов с комитетами.

В середине 1970-х гг. было опубликовано достаточно много материалов в комиссиях по операциям сената и по вопросам информации палаты представителей - документы касаются различных аспектов информационного обеспечения и содержат богатый материал о реализации положений Закона о реорганизации легислатуры 1970 г. в деятельности ИСК.

В работе над вопросом об истоках законодательного справочного обслуживания в Библиотеке конгресса были привлечены документы легислатур штатов Иллинойс и Небраска.

Документы Библиотеки конгресса, Законодательной справочной службы и Исследовательской службы конгресса являются наиболее важными источниками при рассмотрении заявленной темы.

Прежде всего следует назвать ежегодные отчеты библиотекаря конгресса (1911-1948 гг.) и ИСК (1971-1980, 1989, 1991-1993 гг.). В них детально характеризуется работа службы за истекший финансовый год. Ценность этого вида документов заключается в том, что они фиксируют наиболее значимые события в работе службы, акцентируют внимание на наиболее актуальных проблемах, а также содержат богатый фактологический и статистический материал.

В этой группе источников следует также назвать меморандум Эрнеста Гриффита, занимавшего пост директора ЗСС с 1940 по 1958 г. Покидая свой пост он предоставил на суд законодателей свое видение ее будущего, предложив некоторые конкретные меры по совершенствованию традиционных форм ее деятельности и разработке новых. Удивительно, что ему

удалось определить направления развития службы на несколько десятилетий вперед - многие из его предложений нашли реализацию после принятия Закона 1970 г.

Особую группу составляют доклады ИСК, подготовленные в отделе по международным делам и национальной обороне. Они являются типичными примерами основного вида документов ИСК и позволяют делать выводы об организации и характере подачи материала в исследовательских разработках ИСК, а их содержательный анализ позволяет делать выводы относительно некоторых институционных принципов службы.

К четвертой группе источников отнесены интервью диссертанта со специалистами ИСК, проведенные в июле-августе 1994 г. в г.Вашинггоне: Дагнией А.Стерсте-Перкинс, аналитиком в области международных отношений; Эллен Коллиер, специалистом в области внешней политики США; Стюартом Д.Голдманом, специалистом по российским и евразийским делам; Стэнли И.Бахом, старшим специалистом по вопросам законодательного процесса; Франсисом Т.Мико, специалистом в области международных отношений. Данный вид источников позволяет пополнить знания о предмете, почерпнутые из опубликованных источников, живым практическим опытом специалистов, долгие годы работающих в ИСК.

Историография проблемы

В отечественной и зарубежной исторической и политологической литературе достаточно много работ посвящено вопросам государственного устройства США, конституционных полномочий и функционирования конгресса как института государственной власти, его взаимоотношениям с исполнительной властью. Следует назвать работы Я.М.Бельсона, К.Е.Ливанцева, М.Н.Марченко, А.А.Мишина, В.А.Власихина, Ю.И.Ныпорко, В.А.Савельева, А.А.Громыко, В.А.Мамаева,

А.М.Белоногова, А.А.Кокошина, Ю.А.Иванова, Е.И.Поповой, С.Б.Маринина, О.А.Колобова, А.А.Корнилова, А.С.Макарычева, А.А.Сергунина, Э.Шнейера и Б.Гросса, М.Фиорины, Р.Рипли,

Р.Дэвидсона, Р.Арнольда, Дж.Унекиса и Л.Риесельбаха, У.Олезека, Дж.Сандквиста, Д.Эбшайра, Р.Фенно, Дж.Кингдона и др.

Существенный интерес в американской научной литературе проявляется к вопросам причин, хода и результатов реформ конгресса во второй половине XX в. Особого внимания заслуживают, на взгляд автора, работы У.Олезека, Р.Дэвидсона, Д.Ковенка, М.О'Лэри, Дж.Гэллоуэя, Э.С.Майка Монрони, У.Кравитца, Л.Риесельбаха, Р.Орнстайна, П.Линдстрома, Б.Синклэр, К.Шепсл.

Эти труды послужили базой данного исследования, на основе которой стала возможна разработка конкретных вопросов, связанных с информационным обеспечением процесса принятия решений в конгрессе США.

Следует, однако, заметить, что при достаточном изобилии в отечественной исторической науке публикаций о различных аспектах работы конгресса США, не существует полноценного исследования, посвященного информационному обеспечению процесса принятия решений в нем.

Статья М.А.Литвиновой и В.Н.Орлова "Информационно-аналитические службы конгресса", опубликованная в журнале "США - экономика, политика, идеология" в 1987 г., а также два реферативных сборника, затрагивающих вопросы научного и технического консультирования конгресса США, выпущенных в ИНИОНАН СССР на рубеже 1980-1990 гг., в силу особых требований, предъявляемых к публикациям данного типа, и ограниченному кругу использованных источников, не могут претендовать на роль подробного исследования.

В американской научной литературе также нет обобщающего труда, рассматривающего изменение роли ИСК. Однако, круг публикаций в научных изданиях, касающихся различных аспектов деятельности ИСК, достаточно разнообразен.

С активизацией ИСК в системе информационно-аналитического обеспечения законодательного процесса после принятия Закона 1970 г. в исследованиях, посвященных изучению различных аспектов функционирования конгресса, появляются ссылки на нее, чаще всего в связи с рассмот-

рением роли штата комитетских и личных помощников. В некоторых работах о службе лишь упоминается или приводится краткая информационная справка в силу того, что ИСК не является предметом этих исследований - как, например, в работах "Новый конгресс" под редакцией Т.Манна и Н.Орнстайна, работах Р.Рипли, Дж.Звирна, Г.Фокса и С.Хаммонд, М.Малбина (1980), Т.Кофмеля.

Становление исследовательского направления деятельности ИСК проходило по канонам дисциплины "анализ политики". В американской научной литературе уделяется значительное внимание разработке концептуальных принципов дисциплины, определению ее места среди других политических дисциплин, возможностей и ограничений для применения "анализа политики" в конгрессе. При подготовке диссертации были использованы исследования Й.Дрора, Т.Линча, Р.Рипли, Д.Ваймера, Г.Гарсона, С.Нэджела, Дж.Укелиса, Н.Бекмана, Ч.Джоунса, А.Шика, Р.Дэвидсона, У.Робинсона, Дж.Вердиера, К.Вайса, Дж.Уэкслера.

Статьи, вышедшие из под пера специалистов ИСК, хотя и рассматривают лишь отдельные стороны ее деятельности, ценны тем, что в них интерес исследователя совмещается с опытом практической работы в ИСК, они представляют своеобразный синтез теоретических изысканий и практики. Особо следует отметить статьи Н.Бекмана (1977 г.), Г.Гьюда (1985 г.) и У.Робинсона (1992 г.).

Норман Бекман исполнял обязанности директора ИСК в 1976 г., и его статья посвящена анализу положений Закона о реорганизации легислатуры 1970 г. Хотя в статье автором привлекаются лишь оченб немногие источники, было небезынтересным узнать, какие акценты расставлял руководитель службы, непосредственно отвечающий за реализацию закона.

Гилберт Гьюд возглавлял ИСК с 1977 по 1985 г. Его статья как бы подводит итог его пребыванию на этом посту, связывая воедино современное положение службы и ее историю. По характеру она, скорее, информационная, нежели исследовательская.

У.Робинсон на момент написания статьи занимал пост заместителя директора ИСК. Эта статья, пожалуй, более других органически совмещает принципы научного исследования и практического опыта. Она посвящена современному положению службы, и в ней центральное место отводится институционным принципам ее деятельности.

Кроме этого, следует отметить статьи М.Малбина (1977 г.) и Дж.Тёрбера и исследование П.Линстрома и его коллег (1988 г.).

Первая публикация основана на интервью с директором ИСК Г.Гьюдом, вторая - на материалах проведенного в 1977 г. комиссией по административному контролю палаты представителей исследования. Работа П.Линдстрома и его коллег представляет результаты исследования операций конгресса, основанного на опросах законодателей и штата их помощников. Таким образом, сведения, содержащиеся в данных публикациях, основанные на обработке материалов, полученных авторами в ходе интервью, позволили дополнить информацию, почерпнутую диссертантом из источников.

В целом, диссертант констатирует, что при всем разнообразии публикаций, затрагивающих отдельные аспекты деятельности ИСК, на сегодняшний день не создано комплексного исследования, посвященного анализу изменения ее роли в информационно-аналитическом обеспечении процесса принятия решений в конгрессе США.

Совокупность источников, которой располагает автор, а также степень изученности проблемы в отечественной и зарубежной историографии позволяют сформулировать цель и задачи исследования.

Цель данной работы заключается в анализе изменения роли Исследовательской службы конгресса (до 1970 г. - Законодательной справочной службы) как информационно-аналитического института, работающего в рамках высшего законодательного органа США.

Для реализации поставленной цели необходимо решение нескольких задач:

во-первых, важно выяснить, как изменялись потребности конгресса в информационном (в широком смысле) обеспечении законодательного процесса;

во-вторых, определить основные этапы в развитии службы в связи с теми требованиями, которые предъявлялись к ней со стороны конгресса, а также специфические институционные черты, присущие службе на каждом из этапов;

в-третьих, исследовать изменение и преемственность форм и методов деятельности службы;

в-четвертых, определить соответствие институционных принципов службы ценностям американской политической культуры.

Методологической основой исследования является диалектический материализм. Его системообразующие принципы: единства и целостности бытия как развивающейся универсальной системы, материальности и познаваемости мира, непрерывного и постоянного диалектического развития - определяют ту систему познавательных норм, которые послужили базой для данной работы.

Центральными и интегрирующими представления об исследуемом объекте в единое целое являются принципы объективности и историзма. Последний выступает как принцип познания явлений в их становлении и развитии, в органической связи с конкретными порождающими их условиями, подчеркивая преемственный характер изменений, и имеет особое значение в историческом исследовании.

При проведении данного исследования были использованы следующие методы исторического познания: синхронный, предполагающий изучение объекта в контексте исторической обстановки; хронологический - как последовательное рассмотрение событий в их временной протяженности; метод периодизации. Плодотворным для достижения цели исследования стал историко-генетический подход, основанный на анализе объекта на раз-

личных этапах его развития, что позволило проследить его эволюцию в рамках рассматриваемого периода.

Из общенаучных были использованы методы анализа и синтеза, индукции и дедукции, а также сравнительный анализ. Следует особо сказать о системном подходе, представляющем изучаемый объект как слож-ноорганизованную систему.

Выбор системного анализа, применяемого в политологии, в качестве одного из методов исследования был во многом предопределен спецификой предмета. ИСК, с одной стороны, может быть представлена как самостоятельный институт (система), имеющий внутренние элементы, отношения между которыми структурированы. С другой стороны, служба является структурным элементом более крупной системы - конгресса США. Таким образом, применительно к исследованию ИСК могут быть использованы микросистемный анализ и системный анализ среднего уровня.

Для решения поставленных задач были использованы три взаимосвязанных варианта системного анализа: струюурно-функциональный, концентрирующий внимание на описании структур и функций системы; подход "вход-выход", акцентирующий устойчивость системы перед внешним воздействием и ее "поведение" в ответ на требования и поддержку со стороны "окружающей среды"; подход по принципу кибернетической модели, когда система в целом и ее элементы гибко реагируют на изменения системы под влиянием внешнего или внутреннего воздействия.

Был также использован социологический метод интервьюирования.

Научная новизна диссертации состоит в том, что в ней впервые предпринята попытка систематического анализа истории Исследовательской службы конгресса с момента ее основания до начала 1990-х гг. Комплексное решение поставленных задач предоставляет возможность проследить изменение ее роли в информационно-аналитическом обеспечении процесса принятия решений в конгрессе США, а также эволюцию сущно-

сти этого феномена американской политической системы и связанные с ним тенденции в развитии американского парламентаризма.

Многие из использованных в исследовании источников вводятся в научных оборот в нашей стране впервые.

Практическая значимость исследования заключается в том, что его материалы и выводы, а также методика, отработанная в ходе работы над темой, могут быть использованы для дальнейшего изучения принципов функционирования системы информационно-аналитического обеспечения конгресса США, включающей помимо ИСК еще три вспомогательных службы - Генеральное счетное управление, Бюджетное управление конгресса и Бюро оценки технологий.

Кроме этого, материалы диссертации могут найти реализацию при разработке курсов по новейшей истории стран Запада, общей теории политологии, а в части, касающейся аналитической экспертизы в области внешней политики США, курсов по истории и теории международных отношений.

Некоторые обобщения, сделанные в диссертации, могут быть полезны в практической деятельности служб информационно-аналитического обеспечения в законодательных органах России федерального и регионального уровней, а также иметь значимость для осмысления и творческого применения принципов информационного и библиотечного обслуживания, выработанных в рамках Библиотеки конгресса США.

II. СТРУКТУРА И ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Структура диссертации построена на основании периодизации истории ИСК. Работа состоит из введения, трех глав, заключения и снабжена примечаниями, библиографией и приложениями.

Во введении обоснована актуальность темы, ее научная новизна и практическая значимость; выявлена степень разработанности проблемы; сформулированы цель и задачи исследования; обоснованы хронологические рамки и методологическая основа исследования.

В первой главе рассматривается зарождение и развитие идеи "законодательного справочного обслуживания" и ее реализация в Библиотеке конгресса в 1915-1946 гг. Необходимая база для оформления идеи информационной поддержки законодательного процесса была обеспечена в последней четверти XIX в. профессионализацией работы библиотекарей - они перестали быть просто "хранителями книг" и заявили о своей готовности оказывать активную помощь читателям в поиске необходимой им информации.

В начале XX в. появляются так называемые "специальные библиотеки", от сотрудников которых требовалось не только и не столько знание вспомогательного библиотечного аппарата, а умение собрать, обработать, интерпретировать информацию и предоставить ее в сжатой и адаптированной к потребностям заказчика форме.

Принципы работы "специальных библиотек" были распространены на оказание реферативной помощи законодательным органам.

Выделение ассигнований на проведение "законодательной справочной работы" в Библиотеке конгресса в 1914 г. было, по мнению диссертанта, кульминацией широкого движения за учреждение подобных структур повсеместно в стране. Эта идея была "привнесена" в федеральную столицу членами конгресса, которые, имея опыт работы в легислатурах штатов, смогли убедиться в полезности законодательных справочных служб, работающих там.

Ключевые принципы и методы работы Справочной службы Библиотеки конгресса во многом были предопределены практикой работы подобных структур в штатах. Сделать подобное утверждение автору позволяет анализ проведенных в конгрессе в 1912 и 1913 гг. слушаний, когда сам круг рассматриваемых вопросов определялся различными сторонами практической деятельности справочных бюро.

С другой стороны, необходимость учреждения специального подразделения, оказывающего помощь исключительно законодателям, аргументировалась тем, что эта функция, изначально закрепленная за Библиотекой конгресса в целом, потеряла для нее центральное значение из-за разрастания последней и превращения ее в общенациональный институт.

Весьма существенную роль в укоренении идеи "законодательного справочного обслуживания", с точки зрения автора, сыграло прогрессивное движение. Его руководители активно поддерживали инициаторов реализации этой идеи как в различных штатах, так и в федеральной столице. Прогрессисты взяли идею "законодательного справочного обслуживания" на вооружение и сделали частью своей политической программы.

Характеризуя особенности деятельности Справочной службы Библиотеки конгресса на первом этапе, следует отметить, что центральное место в ней занимала библиографическая обработка законодательных и иных правовых материалов, используемых для сравнительного анализа уже существующих и вновь вносимых законодательных предложений. Еще на первом этапе существования Справочной службы были найдены некоторые формы такой работы, сохранившиеся до наших дней, - например, издание "Дайджеста биллей и резолюций" и "Аннотированной Конституции США".

Диссертант подчеркивает, что зависимость Справочной службы от ежегодного возобновления ассигнований (законы об ассигнованиях были единственным правовым основанием ее существования) резко ограничивала возможности для развития. Это с особой яркостью выразилось в кризисе 1922 г., когда работа службы была практически приостановлена на три месяца. Однако, успешная деятельность службы в чрезвычайных уело-

виях мировых войн высвечивала ее большой потенциал, связанный как с наличием возможностей доступа к богатейшей коллекции материалов, так и с накоплением опыта по обработке данных.

К началу 1940-х гг. ярко проявилось противоречие между потенциальными возможностями службы и узкими рамками законов об ассигнованиях. Автор отмечает, что в данной ситуации, конгресс, формально отвергая предложения руководства Библиотеки и самой службы законодательно закрепить за ней новые полномочия, положительно оценивал и использовал на практике те начинания службы, которые формально выходили за установленные для нее рамки. Таким образом Справочная служба реально доказала свою готовность к предоставлению более широкого спектра услуг, что в дальнейшем получило подтверждение в Законе о реорганизации легислатуры 1946 г.

Вторая глава посвящена анализу влияния Закона о реорганизации легислатуры 1946 г. на деятельность Законодательной справочной службы.

В американской научной литературе Закон 1946 г. считается наиболее, амбициозной и всеобъемлющей попыткой реформирования конгресса США.

Трансформация функций федерального правительства США на протяжении первой половины XX в. свидетельствовала о превращении государства - "ночного сторожа" в социальное и отражала объективные изменения в экономической и социальной сферах жизни общества.

Принятие закона о внутренней реорганизации конгресса в 1946 г. было отьетом на то давление изменившихся условий, которое выливалось в грандиозное расширение законодательной повестки дня.

Помимо целей модернизации комитетской системы, увеличения штата профессиональных помощников и реорганизации процесса выработки финансовой политики, закон преследовал еще одну - он впервые закрепил идею о том, что конгресс должен иметь собственную систему информационного обеспечения. Автор отмечает, что возможность эффективной pea-

лизации этой цели виделась законодателям в поддержании объединенного штата исследователей, в роли которого и выступила ЗСС.

фтужба была призвана выполнять роль "внешнего круга", из которого штат комитетских и персональных помощников мог черпать необходимую им информационную поддержку.

. Диссертант считает, что наиболее важное значение для ЗСС как института имело выделение группы так называемых "старших специалистов" - экспертов в предметных областях, соответствующих юрисдикции постоянных комитетов. Этот шаг зафиксировал выделение специалистов-исследователей из общей массы реферативных работников службы. Тем самым, закон отводил ЗСС роль обеспечения конгресса исследованиями на уровне, сопоставимом с тем, который существовал в исполнительных ведомствах.

Таким образом, в законе нашло отражение изменение представления о сущности информационного обеспечения законотворческой работы, и был сделан первый шаг к превращению ЗСС в информационно-аналитическую службу.

Характеризуя деятельность ЗСС по реализации положений Закона 1946 г., диссертант отмечает, что приоритетное развитие получила работа с постоянными комитетами конгресса, ключевую роль в которой играли "старшие специалисты". Последние нередко выполняли обязанности директора штата помощников в комитетах и привлекались к выполнению обширных исследований, параллельно выполняя своеобразную роль связующего звена со службой.

Автор подчеркивает, что столь же существенное значение для дальнейшего развития службы как и появление в ее штате "старших специалистов", имело разрастание системы предметных отделов. В этом нашла отражение важнейшая тенденция в развитии службы в течение 20 лет, последовавших за принятием Закона 1946 г., - тенденция, заключавшаяся, по словам директора ЗСС Хью Л.Элсбри, в "постоянно расширяющемся диапазоне и растущей сложности законодательных вопросов, с кото-

рыми служба работала". Сложившаяся к моменту принятия нового Закона о реорганизации легислатуры 1970 г. система предметных отделов послужила базой, на которой выстраивалось новое направление в деятельности службы - так называемый "анализ политики".

В третьей главе исследуется роль ИСК в информационно-аналитическом обеспечении процесса принятия решений в конгрессе на современном этапе (после принятия Закона о реорганизации легислатуры 1970 г.).

Закон 1970 г., одной из целей которого было достижение информационной независимости конгресса как политического института, усилил исследовательские и аналитические функции службы, а также обеспечил ей значительную автономность в рамках Библиотеки конгресса. ИСК обязывалась помогать любому комитету конгресса в анализе и оценке законодательных предложений в определении целесообразности их принятия, оценке возможных результатов реализации этих предложений, а также анализе альтернативных методов достижения тех же результатов.

Автор утверждает, что институционализация исследовательского направления деятельности ИСК, охватившая первое десятилетие после принятия закона, проходила по канонам в то время новой для американской науки дисциплины "анализ политики". Последний может быть определен как систематическое исследование возможного для политика спектра альтернатив и определение вероятных последствий того или иного выбора.

Анализируя процесс инстатуционализации исследовательской деятельности в ИСК, диссертант отмечает, что он предполагал разработку процедуры работы с комитетами и подкомитетами, как главными потребителями "анализа политики", а также реализацию обширной программы повышения квалификационного уровня штата.

Автор приходит к выводу, что в настоящее время ИСК стала универсальным институтом в системе информационно-аналитического обеспече-. ния конгресса. Универсальность ИСК может быть определена с различ-

ных точек зрения. Прежде всего, это относится к совмещению в рамках службы реферативной и аналитической функций. Хотя они организационно разделены (реферативную функцию выполняют отделы реферативного и библиотечного обслуживания, а исследовательскую - семь предметных отделов), они тесно связаны как в повседневной деятельности специалистов службы, так и предоставлении законодателям результатов их труда.

Реферативная работа, которая с развитием исследовательской функции ИСК как бы отошла на второй план, сохраняет весьма существенную самостоятельную роль. Члены конгресса могут получить анализ интересующих их проблем государственной политики во многих научно-исследовательских центрах страны, а вот найти быструю и точную реферативную помощь, подобную той, что предоставляет ИСК, пожалуй, невозможно более нигде.

Универсальность ИСК проявляется и в том, что она предоставляет информационно-аналитическую поддержку конгрессу по самому широкому спектру дисциплин благодаря составу специалистов службы и сложившейся организации предметных отделов. Кроме этого, ИСК имеет возможности проведения междисциплинарных исследований, опираясь на разработанную и формально закрепленную процедуру и неформальные связи между специалистами службы.

Столь же универсален и спектр "продуктов" и услуг ИСК, рассчитанный на удовлетворение как можно более широкого круга потребностей конгресса. Он включает письменные документы, доступ к разнообразным базам данных, а также возможность личного консультирования.

ИСК оказывает поддержку на всех этапах законодательного процесса, который в широком смысле может быть определен как включающий все функции и виды деятельности современной легислатуры: законотворчество, контроль за администрацией, представительство и информирование избирателей.

Таким образом, с точки зрения автора, главной особенностью и силой ИСК как института является ее универсальность и сконцентрированность

информационно-аналитических ресурсов, которые могут быть задействованы в законодательном процессе в любой момент. Кроме этого, служба заслужила доверие со стороны законодателей приверженностью принципам объективности, непартийности (понимаемом как отсутствие рекомендаций относительно законодательной политики и стремления повлиять на законодателей с целью склонить их к определенному курсу действий), своевременности и конфиденциальности.

Заключение содержит основные выводы, к которым пришел автор:

1. Идея целенаправленно организованной и концептуально оформленной информационной поддержки законодательного процесса зародилась на рубеже Х1Х-ХХ веков. Столь прочно укоренившаяся в современной политической жизни, она имеет свои корни за пределами сферы политического. Развитие библиотечного дела и трансформация концепции помощи читателям со стороны библиотекарей заложили основу, на которой в дальнейшем было построено "законодательное справочное обслуживание".

"Движение" в среде библиотечных работников, выражавших готовность, к предоставлению качественно новых услуг своим пользователям, встретило поддержку со стороны политического движения прогрессистов. Соответствие концепции "законодательного справочного обслуживания" содержанию их программы в сфере законодательства и активная поддержка прогрессистами соответствующих бюро позволяют утверждать, что это политическое движение сыграло непоследнюю роль в институционализа-ции "законодательного справочного обслуживания".

2. В развитии службы можно выделить три этапа.

На первом этапе (1915-1946 гг.) деятельность справочной службы ограничивалась чисто реферативной работой, причем с акцентом на предоставлении информации, которая носила "технический" характер по отношению к процессу принятия решений - имеется в виду библиографическая обработка законодательного материала.

Существенной чертой, определившей развитие службы на втором этапе (1946-1969 гг.), было официальное закрепление ее статуса в Законе о

реорганизации легислатуры 1946 г. В этом шаге нашла отражение идея о том, что конгресс должен иметь собственную систему информационного обеспечения. Более стабильное положение ЗСС позволило дополнить ставшие уже традиционными формы реферативного обслуживания. Выделение в штате службы т.н. "старших специалистов" послужило первым шагом в развитии исследовательского направления ее деятельности. Проведение серьезных исследований зависело еще от персоналий. Специалистов высокого уровня работало в ЗСС еще не много. Однако за 25 лет, прошедшие до принятия закона 1970 г., эта практика получила свое развитие и закрепление.

Если во второй половине 1940-х гг. для руководителей службы важной задачей было стимулировать использование ЗСС не только как источник информации, но и как значимый исследовательский ресурс в законодательном процессе, то к моменту принятия нового Закона о реорганизации легислатуры в 1970 г. серьезной проблемой для службы стал обвальный рост предъявляемых к ней требований.

Закон о реорганизации легислатуры 1970 г., положивший начало третьему этапу в истории службы, в части, касающейся ее, преследовал цель привести ресурсы службы в соответствие с потребностями конгресса. Закон сделал акцент на расширении исследовательского направления в ее деятельности (что подчеркивалось тем, что служба получила новое название - Исследовательская служба конгресса). Из организации, призванной по закону 1946 г. служить дополнением штата комитетских и личных помощников, ИСК трансформировалась во вполне самостоятельный институт, совмещающий в своей деятельности формы реферативного и аналитического обслуживания законодателей.

Обращает на себя внимание преемственность в развитии службы. Выделенные этапы в ее истории органически связаны. На каждой последующей ступени новые формы работы вырабатывались на базе предшествующего опыта. Это своего рода институционная память службы, своеоб-

разное ноу-хау в обеспечении информационных потребностей высшего законодательного органа.

На любом этапе при обсуждении в конгрессе вопроса о необходимости роста службы (как количественного, так и качественного) подчеркивалось, что задача службы - сделать доступные научные данные "работающими на конгресс". Но на каждом новом этапе уровень "притязаний" к обслуживанию со стороны службы повышался и включал новое содержание. Это позволяет рассматривать службу как организацию, обладающую механизмом внутреннего развития, сохраняющим преемственность и одновременно позволяющим привносить новое содержание.

3. Эволюция ИСК на протяжении рассматриваемого периода от выполнения чисто библиотечных функций до поддержания сложной информационно-аналитической системы была ответом на информационные потребности конгресса. История развития службы наглядно демонстрирует трансформацию идеи информационно-аналитического обслуживания законодательного процесса.

Если на первом этапе акцент делался на помощи в обеспечении корректной формы законодательства (имеющей корни в более раннем опыте XIX века), то на втором этапе был сделан первый шаг к помощи по содержанию законодательных предложений, получившей свою полную реализацию уже на третьем этапе, когда ИСК оформилась в институт, способный создавать новую информацию. Тем самым информационное (в широком смысле) обеспечение законодательного процесса эволюционировало от функции библиотечного подразделения до институционализа-ции в 1970-е гг., а изменение роли службы можно охарактеризовать как путь от реакции к активной интеракции в ходе законодательного процесса.

Следует отметить, что выделенные в истории службы этапы неразрывно связаны с периодами реформ самого конгресса. Более того, усиление службы рассматривалось как их неотъемлема^ часть, направленная на обеспечение эффективности законотворческой работы конгресса, а также на поддержание баланса в системе разделения властей.

После второй мировой войны в странах Запада начинается процесс насыщения политики профессиональными знаниями в различных областях, ее "онаучивания". "Легализация" Законодательной справочной службы в 1946 г. и увеличение штата комитетских и персональных помощников свидетельствовали о намерении конгресса решить вопрос о доступе к информации путем поддержания собственной системы информационного обеспечения.

Особенностью рубежа 1960-70-х гг. является то, что экспертиза становится неотъемлемой частью государственного управления. В этих условиях информационно-аналитическое обеспечение приобретает для конгресса качественно новое значение. В условиях лавинообразного потока информации наиболее важное значение приобретает вопрос качества информации, ибо основной проблемой становится ее интерпретация. Расширение обязанностей и полномочий ИСК, которое было неразрывно связано с попытками конгресса обеспечить максимально возможную информационную независимость от исполнительной власти, и было направлено на решение этой задачи.

Эти обстоятельства во многом определяют ответ на вопрос, почему на современном этапе конгресс считает возможным выделять столь значительные средства на деятельность института, большую часть "продукции" которого можно отнести к категории "интерпретаторской". Вашингтон наводнен экспертной информацией. ИСК не стремится конкурировать с признанными центрами, поставляющими эту информацию, а занимает свою нишу, находясь на пересечении разнообразных информационных потоков, помогая конгрессу с их обработкой, верификацией информации и представлением ее в удобной для законотворчества форме.

Во многом эта функция согласуется с природой самого конгресса, законодательная деятельность которого призвана быть "отзывчивой" к тенденциям развития общества. Никакое увеличение штата помощников и вспомогательных служб не сможет абсолютно удовлетворить все инфор-

мационные и аналитические потребности конгресса. Более того, достижение такой "самодостаточности" было бы губительным для конгресса.

4. Долговременное существование службы, учрежденной в начале века, претерпевшей поэтапное трансформирование в неразрывной связи с реформированием самого конгресса как политического института и выросшей численно от двух десятков человек до более чем 800, позволяет рассматривать ИСК как неотъемлемый и специфический элемент политической системы США.

В этом контексте и следует рассматривать вопрос, способна ли служба стать примером для подражания, и возможно ли перенесение опыта ее деятельности в рамках демократической системы на российскую почву.

Проведенное исследование позволяет выявить четкое соответствие деятельности службы принципам и нормам американской политической культуры. Практический интерес может представлять механизм такого соответствия, но любое механическое подражание не сможет принести желаемого результата, так как грозит привести к столкновению с устоявши-. мися канонами российской государственности.

III. АПРОБАЦИЯ И ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ ИССЛЕДОВАНИЯ

Материалы настоящего исследования нашли отражение в докладах на научных конференциях "Актуальные проблемы американистики" в мае 1996 г. и "Теоретические проблемы исторической науки" в октябре 1996 г.

Положения диссертации отражены в следующих статьях:

1. Исследовательская служба Библиотеки конгресса США в 1970-е гг. // Нижегородский журнал международных исследований. - 1993. - No.I. - С.76-84.

2. Основные этапы развития Исследовательской службы конгресса США // Вестник Нижегородского государственного университета им.Н.И.Лобачевского. Сб. научных трудов аспирантов. Нижний Новгород: Издательство ИНГУ, 1995. -С.51-53.

3. Исследовательская служба Библиотеки конгресса США // Нижегородский журнал международных исследований. - 1995. - No.5. - С.80-83.

4. "Анализ политики" в практике Исследовательской службы конгресса США в 1970-е гг. // Актуальные проблемы американистики. Материалы международной научной конференции. Под общей ред. академика О.А.Колобова. Нижний Новгород: ФИСНИМО ННГУ, 1997. - С.156-165.