Концептуальные основы и практика современного административного реформирования

Лазарев, Антон Михайлович

Полный текст автореферата диссертации по теме "Концептуальные основы и практика современного административного реформирования"

На правах рукописи

ООЗАьи^^"

ЛАЗАРЕВ АНТОН МИХАЙЛОВИЧ

Концептуальные основы и практика современного административного реформирования (сравнительно-политологический анализ)

Специальность

23.00.02 — политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата политических наук

я ОЯН3 2009

Москва - 2008

003460999

Работа выполнена на кафедре политологии и политического управления Федерального государственного общеобразовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации»

Научный руководитель: доктор политических наук, профессор

Морозова Елена Георгиевна

Официальные оппоненты: доктор политических наук, профессор

Модестов Сергей Александрович

кандидат политических наук Разумова Юлия Викторовна

Ведущая организация: Военный университет Министерства

обороны Российской Федерации

Защита состоится 20 января 2009 г. в 16.00 часов на заседании диссертационного совета Д-502.006.12 при ФГОУ ВПО «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации» по адресу: 119 606, Москва, пр. Вернадского, 84, II учебный корпус, ауд.3040.

С диссертацией можно ознакомиться в читальном зале библиотеки Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации (I учебный корпус).

Автореферат разослан 20 декабря 2008 г.

Ученый секретарь ~

диссертационного совета -31' Фалина

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность темы исследования. Одной из важнейших примет современной эпохи является ориентация государственного управления на социально-экономическую эффективность и демократическое взаимодействие с обществом. Поэтому не случайно, что на рубеже веков проблема административного реформирования стала приоритетной для многих стран, включая Россию. Начиная с 1997 г., тезис об административной реформе как важном условии экономического роста и социального развития включался практически во все президентские послания. Первый проект Концепции административной реформы в России был рассмотрен в правительстве РФ еще в марте 1998 г.

Десять лет спустя острота проблемы не стала меньше. В первом послании Президента Д.А. Медведева к Федеральному Собранию РФ вновь настойчиво говорилось о «мнимой мудрости» административного аппарата», его традиционном недоверии к свободному человеку, об абсолютно неэффективной бюрократической системе, которая создает коррупцию, тормозит развитие инновационной экономики и демократии1.

В ходе проведенной Левада-центром в 2005-2006 гг. серии массовых и элитных опросов обнаружилось, что из общего числа опрошенных мнение о том, что административная реформа «по-настоящему в России еще и не проводилась» разделяют 49% граждан и 46% представителей элиты. Позитивными считают результаты российской административной реформы только 22 % участников массового и 32% участников элитного опроса; негативное мнение о реформе высказали по 22% из обеих групп респондентов. Только за октябрь-ноябрь 2008 г. доля респондентов, считающих, что правительство «плохо» справляется с ключевыми задачами, выросла с 27% до 33%2. Ухудшение экономической ситуации в стране лишь обостряет актуальность так и нерешенных проблем.

Актуальность исследования заявленной темы объясняется, таким образом, не только недостаточно развитой способностью российских

1 См.: Ежегодное Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. 5 ноября 2008 г. http-//www.kremlin.ru/text/appears/2008/l l/208749.shtml

1 См.: Гудков Лев, Дубин Борис. Иллюзия модернизации: российская бюрократия в роли «элиты» // Pro et Contra. 2007, № 3 (37). С. 85.

Оценки населением деятельности правительства.

http^/www.levadaju/press/2008112008.html

органов власти отвечать на вызовы современности. Система исполнительной власти все так же закрыта для общества. Вовлечение населения и общественных структур в процесс разработки, принятия и осуществления политических решений реализуется органами власти далеко не в полной мере. По свидетельству международных экспертов эффективность государственного управления и качеств* публичных услуг в РФ находятся на одном уровне со странами, намного уступающими ей по уровню экономического развития и качеству человеческого потенциала.

Справедливости ради, следует сказать, что проблема эффективности государственного управления остро стоит не только у нас. Во многих странах, опередивших Россию по темпам и масштабам административного реформирования, сегодня говорят о серьезных, носящих концептуальный характер, просчетах реформаторов.

В этой связи весьма своевременным является обращение к существующим положительным практикам государственного управления и функционирования государственной службы. Это даст возможность определить, какие из имеющихся вариантов реформирования, и в какой мере могут быть использованы в российских условиях, а также, по возможности, учесть допущенные в этих странах ошибки и просчеты и избежать их. Сравнение отечественных реалий с зарубежным опытом позволит лучше понять логику эволюции российской модели административной реформы и определить пути ее обновления и эффективизации.

Степень научной разработанности проблемы. В последние десятилетия зарубежная политология активно занимается вопросами административного реформирования. Наиболее полно эта проблематика представлена в трудах таких ее представителей как М. Барзли, Э. Пейдж, Ф. Хиди, Ж. Эбербах и др.1

Отечественная наука также располагает достаточным количеством исследований по проблемам административного реформирования. Наибольший интерес к проблематике функционирования современного

1 Aberbach JD. Public Service and Administrative Reform in the United States: the Volcker Commission and the Bush Administration // International Review of Administrative Science. 1991. № 3; Farazmand A. Handbook of Comparative and Development Public Administratkni. N.Y., 1991; Page E. Comparative Public Administration in Britain // Public Administration. 1995. VoL 73. № 2; Heady F. Public Administration. A Comparative Perspective. N.Y, 1995; Barzelay M Breaking Through Bureaucracy: A New Vision for Managing in Government Berkeley, 1992 etc.

государства и его реформирования проявляют российские правоведы, экономисты, специалисты по теории государственного управления. В работах Г.В. Атаманчуха, ИЛ Барцица, АЛ Медушевского, ЮЛ Старшим, TJL Хабриевой и других авторов глубоко рассмотрены вопросы сущности и функций современного государства, государственной службы, ее неразрывной связи с гражданами, их объединениями и институтами гражданского общества1.

Российская политическая наука, изучающая вопросы политико-административного управления, государственной службы, бюрократии и ее политической роли, административного реформирования, представлена трудами МЛ Афанасьева, АЛ Соловьева, B.C. Комаровского, О .В. Гаман-Голутвиной, О.Ф. Шаброва, Е.Г. Морозовой, В.В. Лобанова, АЕ. Шадрина и др.2

Очень важны в рассматриваемом контексты подходы и положения, сформулированные B.C. Комаровским, глубоко разрабатывающим политологическую проблематику особенностей российской административной реформы в целом, реформы государственной службы, в частности3.

1 Атаыанчук ГЛ. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика

М., 2008; Барциц И. Н. Реформа государственного управления в России. Правовой аспект. М., 2008; Медушевский А.Н. Российские модели адми нисцшивных реформ //Отечественные записки. 2004, № 3; Нарышкин С.Е., Хабриева ТЛ. Административная реформа в России. М., 2006; Старилов Ю. Н. Судебная и административные реформы: Некоторые итоги и направления осуществления. Воронеж, 2007 н др.

2 Афанасьев М.Н. Клиентелизм и российская государственность. М., 1997; Комаровский В., Морозова Е. Что мешает продвижению административной реформы в России? // Власть 2006. № 4; Лобанов В.В. Государственное управление и общественная политика. СПб., 2004; Олейник А., Гаман-Голутвина О. Административные реформы в контексте властных отношений. М., 2007; Соловьев АЛ Технологии администрирования: политические резонансы в системе власти современной России //Полис. 2004, № б; Шабров О.Ф. Политико-адшшистративное управление в Российской Федерации: состояние и актуальные проблемы // Власть. 2004. №11; Шадрин А.Е. Направления и параметры российской ятлтипцмничнфй

лимиривсмиа З.С. Административная реформа в Российской Федерации. //Полис. 2005, № 4; его же. Открытость власти как приоритет административной реформы //Государственная служба. 2004. № 1; Комаровский В., Морозова Е Кому в России нужна административная реформа? //Власть, 2005, № 4. и др.

:. 2003. №4 г. и др.

Особый интерес для диссертанта представляют работы одного го ведущих отечественных политологов JLB. Сморгунова, в которых глубоко и всесторонне раскрывается содержание новейших политических и политико-управленческих концепций, дается анализ практики зарубежных административных реформ1.

Весьма значимыми для работы над диссертацией стали также труды АЛ. Козырина, Е.К. Глушко, Н. Мэннинга, Н. Парисона и других авторов, специализирующихся на компаративных исследованиях, вопросах политической и административной модернизации в России2.

К проблематике административного реформирования достаточно тесно примыкает литература по политико-административному управлению, в которой нашли отражение исследования сетевого и менеджериального подходов, связанных с разработкой проблематики «нового государственного управления» (НГУ). В его основе лежат теории рационального и общественного выбора, неоинституционального подхода. Проблемам теории общественного выбора и нового государственного управления (государственного менеджмента) посвящено достаточное количество публикаций зарубежных авторов3.

К настоящему времени на русском языке опубликован фундаментальный труд по теории общественного выбора, принадлежащий перу Р.М. Нуреева4.

Фундаментальный пласт проблем, связанных с концептуализацией современных подходов политической науки к вопросам взаимодействия власти и общества, сюжетам партисипативной демократии, гражданского

1 Сморгунов JLB. Современные административные реформы //Государственная политика в управление. М, 2007; его же. Сравнительный анализ политико-

административных реформ: от нового государственного менеджмента к концепции «governance» //Полис. 2003, №4 и др.

' См.: Добролюбова Е., Маниинг Н., Парисон Н. Повышение эффективности деятельности органов государственной власти: Подходы к проведению административной реформы в Российской Федерации. М., 2005; Козырин А.Н., Глушко EJC Публичная администрация и административные реформы в зарубежных странах. М., 2006; Мэннинг HL, Парисон Н. Международная реформа государственного управления: уроки для Российской Федерации. М., 2003 и др. * Boizel Т. Organizing Babylon - on the Different Conceptions of Policy Networks // Public Administration. 1998. Vol. 76. № 2; Welsh R, Wong W. Public Administration in Global Context Bridging the Gaps of Theory and Practice between Western and Non-Western Nations // Public Administration Review. 1998. Vol. 58. N1 etc.

4 Нурее» P.M. Теория общественного «ыбора. М., 2005.

участия, новейшим парадигмам взаимодействия политических, административных и социальных акторов в условиях реформ поднят в трудах зарубежных и отечественных исследователей1.

Несмотря на достаточно большой объем научной литературы, посвященной различным аспектам административного реформирования в нашей стране и за рубежом, анализ избранной диссертантом темы далек от завершения. Следует продолжать политологическое изучение вопросов, связанных с концептуализацией, стратегическим планированием и реализацией административной реформы в России, выявление политического содержания этого процесса, включающего взаимодействие граждан и их организаций в процессах политико-административного реформирования.

Основная гипотеза исследования состоит в предположении о том, что либеральная концепция «нового государственного управления», лежащая в основе российской административной реформы, а также конкретные мероприятия реформы зачастую противоречат характеру тех политических стратегий, которые использует действующая российская власть. Диссертант полагает, что успешная административная реформа требует в качестве своего фундаментального условия модернизации политической системы на основе открытости и реальной соревновательности.

Объектом исследования является современное ядминмсцминцдое реформирование как политико-управленческий процесс.

Предметом исследования являются концептуальные основы и практика административного реформирования в Российской Федерации и за рубежом.

Цель исследования - выявить наиболее эффективные и релевантные в условиях России теории и концепции административного реформирования, практический опыт реформ государственного управления и государственной службы, определить результаты и перспективы административной реформы в РФ.

' Ловелл Д. Доверие и политика в посткоммунистическом обществе // Pro et оогйг», 2002. № 3; Патнэм Р. Чтобы демократия сработало. Гражданские традиции в современной Италии. М., 1996; Саханова AJL Новая парадигма государственного управления «Good Governance»: пример Японии как перспектива для стран СНГ //Менеджмент в России и за рубежом. 2004, № 1 и др.

Для достижения поставленной цели предусматривается решение следующих задач:

- рассмотреть методологию политико-экономического анализа предпосылок и задач административной реформы;

- дать анализ содержания концепций политических сетей и «governance» как наиболее актуальных научных ориентиров современных политико-административных реформ;

- изучить зарубежный опыт административного реформирования на примере Великобритании и Японии;

- выявить цели, задачи, этапы административной реформы в современной России;

- выявить противоречия отечественной административной реформы, определить ее политический смысл и перспективы реализации.

Теоретическая база исследования представлена теорией общественного выбора, концепциями «нового государственного управления» («государственного менеджмента»), политических сетей, «governance» и другими актуальными подходами. По мнению автора, все указанные теории и концепции вносят свой вклад в практику реформ, определяя их вектор, с одной стороны, как «экономоцентричный», а с другой - как демократический.

Методологической основой исследования является, в самом общем плане, междисциплинарный подход, означающий, что проблематика административного реформирования и в России, и за рубежом исследуется не в каком-то «узком» ракурсе типа административно-иерархического или менеджериального, а с учетом методологии «public administration», объединяющей деятельность органов государственного управления и разнообразных общественных структур, которые участвуют, наряду с государством, в реформировании и самого государственного аппарата и его взаимоотношений с обществом.

Методы исследования. В диссертации использовались такие методы как системный и структурно-функциональный, нацеленный на выявление элементов взаимодействия; сравнительный политологический анализ, предполагающий сравнение однотипных политических институтов и процессов; политико-культурный анализ, ориентированный на детерминированность политических процессов политической культурой; правовой, делающий акцент на изучении законодательной и нормативной базы административного реформирования.

Эмпирическую базу исследовании составили: нормативно-законодательные акты, касающиеся государственной службы Российской Федерации, Великобритании, Японии, данные социологических опросов, результаты политологических исследований, проведенных отечественными и зарубежными информационно-аналитическими центрами. Использовались официальные документы органов государственной власти, экономическая статистика, фактологические данные и аналитические материалами Центра стратегических разработок, Высшей школы экономики. Изучались интервью с ответственными работниками системы исполнительной власти РФ, членами правительства РФ. Широко использовался и такой канал получения оперативной информации, как интернет-сайты ведущих институтов государственной власти и управления.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Новую и очень четкую методологию в эмпирически ориентированную традицию политической науки внесла теория общественного выбора. Именно эта методология позволяет выявлять интересные закономерности, выдвигать новаторские аксиомы: экономическая жизнь имеет универсальное значение и может быть использована как общая теория социальных институтов; все типы социальных институтов являются своего рода рынками, в том числе структуры политико-властные и государственно-управленческие и т.д. Что касается «нового государственного управления», то это не теория, а идеология, что не мешает ей оставаться доминирующей тенденцией в реформировании государственного управления. «Новое государственное управление» практически лишено демократического содержания, зато нацелено на повышение экономической эффективности государственного управления и борьбу с бюрократизмом.

2. Демократический вектор реально присутствует в рыночной модели реформы, хотя и не является в ней ведущим. Утверждение демократических начал реформирования нашло научное обоснование в концепциях «политических сетей» и «governance». Речь идет о таких принципах, как расширение числа социальных акторов, принимающих участие в разработке и принятии управленческого решения, равенство и взаимное доверие между ними и государством, консенсусные и интерактивные техники властвования и управления и многое другое.

3. Британская административная реформа является наглядным доказательством практической применимости и адекватности теоретико-методологического основания административных реформ. Опора на положения общественного выбора и «нового государственного управления» помогла найти пути решения проблемы эффективности государственно!» механизма и борьбы с недостатками бюрократии. Концепции «политических сетей» и «governance» позволили обеспечить не только экономическую эффективность, но и демократизм, социальную справедливость в деятельности государства, что особенна актуально для современной России.

4. Особенностями политико-административного реформирования в Японии являются: консенсусный характер выработки особо значимых решений; сравнительно медленные темпы осуществления программы реформ; широкое вовлечение общественности в обсуждение характера преобразований; преобладание личностного фактора над административным. Административная реформа в Японии носит, поэтому, преимущественно не административный, а политико-административный характер. Достижение консенсуса относительно целей и способов реформирования административной системы могло бы стать важным условием успешной реализации реформы и в нашей стране.

5. Реформирование системы государственного управления в России является одним из наиболее важных условий ускорения социально-экономического развития страны. Наиболее существенные решения по реализации административной реформы в Российской Федерации были приняты в 2003 - 2005 гг. Ориентация российского политического руководства на идею укрепления государства в сочетании с проведением социально-экономической либерализации и прагматическим отстаиванием национальных интересов на международной арене предопределило и особый интерес к опыту ее проведения правоконсервативными правительствами ведущих государств Запада в конце 70-х - начале 80-х гг.

6. В основе российской модели административной реформы лежит та же либеральная концепция «нового государственного управления», которая предопределила успех реформирования в таких разных странах, как Великобритания и Япония. Концепции «политических сетей» и «governance» используются у нас в гораздо меньшей степени. В то же время нацеленность на качественное предоставление услуг гражданам и гражданским ассоциациям - показатель демократического курса реформы,

и

которая не может иметь только лишь «экономоцентричный» вектор движения. Взаимодействие власти с обществом - одна из главнейших гарантий результативности реформы.

Основные результаты исследования, полученные лично автором, и их научная новизна заключаются в следующем.

1. Обоснован тезис о фундаментальном значении теории общественного выбора в изучении средствами политической науки проблем административного реформирования. Принятое методологии общественного выбора, включая основной ее постулат «методологический индивидуализм» - ведет к формированию рыночной концепции административной реформы: граждане становятся клиентам и потребителям, государственные учреждения рассматриваются как фирмы, существование которых зависит от того, покрывает ли получаемая в результате их деятельности прибыль (в различном ее выражении) расходы на их содержание. Вся политическая и государственно-управленческая система рассматривается как гигантский рынок спроса и предложения товаров и услуг.

2. Доказано, что магистральное направление политико-административных реформ в Великобритании и Японии совпадают. При этом адаптация опыта и образцов западных административных реформ носила в Японии постепенный, сбалансированный характер. Этот опыт не принимался безоглядно, а долго и подробно изучался. В результате осуществлялась практика не навязывания целей административных реформ и способов их достижения, а выработки компромиссных решений на всех уровнях, затронутых реформой.

3. Определено, что идеология и конкретные мероприятия административной реформы в РФ сложно согласуются с характером российских политических реформ, а зачастую им противоречат. Политическая составляющая «вымывается» не только из социальной реальности, но и из языка действующей власти. Политические процессы и отношения замещаются чисто административными процессами и иерархически выстроенными бюрократическими отношениями, находящимися вне зоны публичной ответственности. Именно это, в определенной степени, объясняет трудную судьбу российской административной реформы, квалифицируемую большинством исследователей как «торможение», «провал», «анабиоз».

4. Выявлена основополагающая роль политического руководства в обеспечении последовательного и поступательного административного реформирования в РФ. Мощная политическая воля руководства требуется для решения следующих проблем: 1) усиления политического контроля над аппаратом исполнительной власти; 2) создания. -едшгой команды реформаторов и органов управления реформой; 3) обеспечения серьёзно?^ подготовительной работы и общественной поддержки проводимым реформам; 4) обеспечения централизованного политического руководства процессом административного реформирования.

Теоретическая значимость исследования определяется наличием таких теоретических подходов (менеджериального, сетевого и др.) к осмыслению политико-административного процесса реформирования государственного управления и государственной службы, которые позволяют не только анализировать выделенные модели реформирования, но и совершенствовать их, разрабатывать новые теоретические конструкции с учетом реально складывающихся взаимоотношений государства с гражданским обществом.

Практическая значимость исследования . заключается в возможности использования его результатов органами государственной власти и научно-аналитическими центрами при подготовке и осуществлении реформы государственного управления и государственной службы. Положения диссертации могут найти применение при чтении курсов политологии, политического управления и теории государственного администрирования в высших учебных заведениях РФ, структурах поствузовского образования для государственных служащих, а также стать основой для подготовки соответствующего спецкурса и научно-методического пособия.

Апробация работы. Материалы диссертации обсуждены и рекомендованы к защите на заседании проблемной группы и кафедры политологии и политического управления РАГС. Основные положения и выводы диссертанта использованы при подготовке ежегодного совещания руководителей кадровых подразделений аппаратов полномочных представителей Президента Российской Федерации в 2007 г., а также отражены в б публикациях общим объемом 3,3 пл.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованной литературы.

П. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Во Введении обоснована актуальность исследуемой проблемы, проанализирована степень ее разработанности в научной литературе, определены цель, задачи, научная новизна, теоретическая и практическая значимость диссертации.

В первой главе «Теоретико-методологические основы современного административного реформирования» раскрыты основные направления политико-экономического анализа предпосылок и задач административной реформы, рассмотрены теории общественного выбора, «нового государственного управления», политических сетей и «governance».

Как отмечено в диссертации, проблема административной реформы, вставшая перед Россией, сама по себе не уникальна. В 70-е - 80-е годы с ней столкнулось большинство стран Запада. О дней из основных причин всеобъемлющего реформирования стало растущее бремя социальных расходов в сочетании с сокращением числа рабочих мест, ростом потребительских ожиданий населения и т.п. В этих условиях возобладал экономический подход к административной реформе, предопределивший переход от администрирования к государственному менеджменту, внедрению рыночных механизмов в деятельность государственных структур. Основными агентами взаимодействия с государством стали соответственно бизнес-структуры и другие заинтересованные труппы, располагающие достаточным ресурсом для лоббирования своих интересов.

Фундаментальной теоретико-методологической основой административного реформирования стала теория общественного выбора (ТОВ), утверждающая, что: экономическая жизнь имеет универсальное значение и может быть использована как общая теория социальных институтов; все типы социальных институтов являются своего рода рынками, в том числе структуры политико-властные и государственно-управленческие; рынок обеспечивает более эффективное распределение общественных ресурсов, нежели любая альтернативная система; именно рынок обеспечивает свободу личности и индивидуального выбора, индивидуальную рациональность.

Принятие методологии ТОВ, включая основной ее постулат -«методологический индивидуализм» - ведет к формированию рыночной концепции и административной реформы, и политики в целом: граждане становятся клиентам и потребителям, политические институты и лидеры-

предпринимателями, государственные учреждения рассматриваются как фирмы, существование которых зависит от того, покрывает ли получаемая в результате их деятельности прибыль (в различном ее выражении) расходы на их содержание. Вся политическая и государственно- управленческая система рассматривается как гигантский рынок спроса и предложения товаров и услуг.

Слабость рассмотриваемой методологии ■ том, что постулаты и гипотезы, заимствованные из мира рыночной экономики, слишком узки и, взятые сами по себе, не слишком перспективны для адекватного объяснения поведения бюро1фатии, для ее реформирования. В то же время на взгляд диссертанта, многие выводы исследователей-позитивистов имеют большое практическое значение для органов государственной власти и управления. Понимание того, что при данном подходе переоценивается рационально-эгоистическое начало и игнорируются социально-исторические факторы поведения индивидов, не должно мешать использованию наиболее ценных гипотез и теорий, сформулированных ТОВ.

В диссертации подчеркивается, что базирующаяся на постулатах ТОВ концепция «нового государственного управления» (ЛГУ) не является теорией в строгом смысле слова. Это - достаточно убедительная идеология рыночных административных реформ, являющаяся по сей день доминирующей тенденцией в реформировании государственного управления во всем мире. При этом НГУ практически лишено политического содержания, зато нацелено на повышение эффективности государственного управления и борьбу с бюрократией.

Сегодня стало очевидным, что ни администрирование, ни рыночные механизмы не могут эффективно координировать интересы и ресурсы общественных групп, претендующих на участие в политике. Поэтому дополнением к ТОВ и НГУ становятся концепции политических сетей и «governance», опирающиеся в большей степени на коммуникативные процессы. Соответственно, и акцент во взаимодействии государства с обществом переносится на организации третьего сектора.

Концепции политических сетей и «governance» моделируют альтернативные рынку и иерархии модели публичного управления и выработки политических решений в условиях глобализации, роста неустойчивости и риска в общественном развитии. Сетевой подход продуктивен и для проведения современных административных реформ,

поскольку сетевое управление в значительной степени соответствует особенностям российского менталитета. На основе принципов сетевой организации, в принципе, возможно создать эффективную политико-административную систему решения общенациональных задач, достичь необходимого уровня консолидации власти, бизнеса, населения и гражданских институтов.

Диссертант отмечает, что административные преобразования в России 90-х годов прошлого века не имели четкой концептуальной основы, находились как бы в тени кардинальных экономических, социальных и политических преобразований и выполняли по отношению к ним вспомогательную, обеспечивающую функцию. Тем не менее, в нашей стране, как и на Западе, происходил сдвиг от государственному администрирования к государственному менеджменту. Спецификой реформирования в России стало формирование достаточно узкого круга реально взаимодействующих с государством мощных бизнес-структур, оттеснивших от реального доступа к механизмам формирования государственной политики большинство менее сильных заинтересованных групп. Одним из наглядных результатов сложившейся ситуации стала неспособность государства реализовать собственные декларации - о поддержке, например, мелкого и среднего бизнеса. Такой результат быстро обнажил все негативные стороны той модели административной реформы, которая сложилась на Западе в последней трети ушедшего столетия.

В то же время очевидно, что возврат к голому администрированию способен лишь усугубить ситуацию. Возникший в результате последнего избирательного цикла искусственный симбиоз всех ветвей власти может существенно упростить управляющую систему и, в конечном счете, снизить эффективность государственного управления.

Решение проблемы видится в фокусировании усилий на формировании третьего сектора с последующим изменением вектора административной реформы в направлении, указываемом концепцией политических сетей.

Во второй главе «Зарубежный опыт административного реформирования: достижения и проблемы» анализируются политико-административная реформа в Великобритании и опыт политико-административного реформирования в Японии.

Диссертант напоминает, что в Великобритании сутью первого этапа административной реформы были экономия государственных расходов, сокращение государственных служащих, а также государственных программ и их субсидирования.

Второй этап проходил под более широкими лозунгами производительности и эффективности и включал широкую приватизацию предприятий государственного сектора, развитие финансового менеджмента в государственном управлении, совершенствование оценочной функции центральных министерств и высшего управленческого персонала.

На третьем этапе изменения касались в большей мере структурных компонентов государственного управления в целом. Были поставлены задачи широкого развития рыночно ориентированных механизмов управления, углубления организационной и пространственной децентрализации управления и производства услуг, повышения их качества и ориентации на нужды потребителя.

В настоящее время реформы в стране продолжаются, приобретая новые ориентиры. Если раньше основное внимание уделялось внедрению рыночных механизмов в деятельность госслужбы, то сейчас рынок и демократия рассматриваются в качестве пересекающихся факторов реформы. При этом учитываются не только экономические, но и политические издержки этого процесса.

По мнению диссертанта, краеугольным камнем всей реформы госслужбы Великобритании стало перераспределение функций, традиционно присущих государству. Все функции, связанные с определением политики (во всех областях) и формулированием стратегической линии, были возложены на центральный аппарат. Остальные функции, связанные с обслуживанием и ранее осуществляемые государством, были возложены на коммерческие структуры. Таким образом, государство стало гарантировать выполнение функций, связанных с предоставлением услуг, но само непосредственно выполнять эти функции прекратило.

В основе «рыночной» модели, реализуемой в Великобритании, лежат две теоретические посылки. Первая - это «необщественный договор», постулирующий, в частности, что без рынка госслужба не может работать эффективно, и что существует опасность диктата производителя и разрастания бюрократического аппарата. Второй посылкой можно считать

взгляд на социальное обеспечение как на товар широкого потребления. Помимо рынка, ключевое значение в этой реформе имеют контракты. Следует подчеркнуть, что в ходе реформы резко обострилось противоречие между нерыночной по своей природе государственной службой и попыткой ее реорганизации на рыночной основе.

Диссертант согласен с тезисом, что полная и последовательная реорганизация госслужбы Великобритании на рыночных началах, в случае ее осуществления, привела бы к утрате Великобританией возможности вернуться к тому публично-демократическому государству, которым она была двадцать пять лет назад.

Факторами, определившими специфику административных реформ в Японии, явились: сильное влияние, оказываемое Западной Европой, высокая интегрированность японского общества, а также исключительная роль государственной бюрократии в период послевоенного индустриального роста страны (именно государственные чиновники выступили здесь в роли ключевых агентов изменения).

В целом направление административных реформ в Японии совпало с британским. Это - приватизация объектов государственной собственности, применение рыночных методов управления, делегирование широких полномочий и ответственности на нижние уровни управленческой иерархии и др. Однако адаптация опыта и образцов западных административных реформ носила в Японии постепенный, сбалансированный характер. Этот опыт не принимался безоглядно, а долго и подробно изучался. Изучался также и собственный опыт послевоенной модернизации экономики. В результате осуществлялась не практика навязывания целей административных реформ и способов их достижения (как, например, в Великобритании начала 80-х годов), а практика выработки компромиссных решений на всех уровнях, затронутых реформой.

Особенности административного реформирования в Японии характеризуют следующие ключевые моменты:

• переговорный характер выработки особо значимых решений (разработка программы реформ проводилась на основе консенсуса потенциальных сторонников и противников рыночного характера реформ);

• сравнительно медленные темпы осуществления программы реформ;

• широкое вовлечение общественности в обсуждение характера пре-

образований;

• преобладание личностного фактора в осуществлении реформ (например, залогом успеха реформ многие исследователи считают высокую степень доверия и популярности, которой обладал премьер-министр Японии Накасонэ, сумевший благодаря личным контактам собрать работоспособную команду единомышленников).

Таким образом, можно сделать вывод, что административная реформа в Японии носила в большей мере политико-административный характер, чем британская реформа. Ее ключевой особенностью является стремление к общественному консенсусу относительно целей и способов реформирования. Достижение такого консенсуса могло бы стать важным условием эффективного государственного управления и в нашей стране.

На основе анализа опыта двух стран диссертантом предлагаются следующие условия эффективного административного реформирования, вполне применимые к нашим условиям: высокий административный профессионализм и политическая нейтральность чиновничества, не исключающая его политической компетентности; репрезентативный состав администрации, нацеленность на инновационность, прозрачность административной деятельности и межсекторное взаимодействие, эффективное оказание государственных услуг населению.

В третьей главе «Административная реформа в РФ: проблемы разработки и реализации» диссертант анализирует цели, задачи и этапы реализации российской административной реформы, трудности реформирования, условия успешного продвижения реформы.

В диссертации отмечается, что реформирование системы государственного управления в России является одним из важных условий ускорения социально-экономического развития страны. В период руководства страной Президентом В.В. Путиным были приняты важные решения по реализации административной реформы. Этот курс продолжен новым Президентом Д.А. Медведевым.

Начиная с 1997 г., российская административная реформа прошла в своем развитии несколько основных этапов. Их содержание включает: разработку Концепции административной реформы и подготовку Указа Президента РФ «О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах»; образование Правительственной комиссии па проведению административной реформы и оптимизацию функций ФОИВ; формирование обновленной системы ФОИВ в марте 2004 года;

реализацию реформы в экспериментальном режиме на уровне регионов; реформу государственной службы, сокращение избыточных административных барьеров, реформирование бюджетного процесса; проведение мероприятий ФЦП «Электронная Россия»; принятие Правительством РФ в октябре 2005 г. Концепции административной реформы в Российской Федерации (2006 - 2098 гг.) и многое другое.

В рамках нынешнего этапа реформы (2008-2010 гг.) ожидается формирование новой структуры органов исполнительной власти, оптимизация форм и методвв ее работы, переход на электронные технологии, продолжение реформы на уровне субъектов РФ и; ее развертывание на уровне местного самоуправления. Важнейшими направлениями реформы станут совершенствование федеративных отношений, регламентация и стандартизация предоставления государственных услуг гражданам, противодействие коррупции.

Очевидно, что к настоящему времени в стране накоплен определенный опыт реализации мероприятий административной реформы. Однако до успешного ее завершения пока далеко. Да и промежуточные результаты достаточно скромны.

Нелегкая судьба российской административной реформы в определенной степени закономерна. Государство решается на кардинальные перемены в устройстве своего аппарата управления и режиме его функционирования только в случае крайней для себя опасности. Серьезная административная реформа - испытанный способ переломить неблагоприятную социально-экономическую ситуацию, выйти из кризиса не за счет применения насилия, а благодаря умелому управлению государством. Вплоть до наступившего осенью 2008 г. кризиса социально-экономическая ситуация в стране была далека «т критической. У политико-административной, экономической и культурной элиты отсутствовало ощущение тог», что страна, ее социально-политический порядок, унаследованный характер бюрократического управления нуждаются в кардинальных реформах.

Неблагоприятным фактором является и те, что в российской политике становится все меньше реальных политических субъектов. От звания политиков усердно открещиваются и министры, и премьеры, и губернаторы. В кресла политиков усаживаются чиновники, политические процессы и отношения замещаются чисто административными

процессами и иерархически выстроенными бюрократическими отношениями, находящимися вне зоны публичной ответственности.

Это непосредственным образом отражается и на темпах административной реформы, у которой по большому счету нет лидера. Руководили реформой многие высокопоставленные чиновники, но собственного политического ресурса и собственной политической воли у них быть не могло. Мировой опыт при этом свидетельствует, что успешная реформа нуждается в сильном и самостоятельном политическом руководстве. Так было и в Великобритании, и в Японии, и в других странах. Этим не только гарантируется последовательность осуществления реформы (особенно на начальном этапе), но и обеспечивается ее высокий общественный статус, необходимая политическая легитимность.

Сложности в разработке и реализации российской административной реформы неизбежны. Предпринимаемая впервые в истории страны столь грандиозная реформа не может идти быстро и просто. Ведь речь идет об изменении всей системы государственного управления, совершенно не соответствующей требованиям рыночной экономики и выстроенной под чиновника, а не под независимого хозяйствующего субъекта. Ошибки в таком предприятии неизбежны. Однако их количество можно уменьшить - хотя бы за счет учета собственных реалий. Возьмем в качестве примера проблему саморегулирующихся организаций. Понятно, что в стране, которая совершенно не имеет традиций в области самоорганизации бизнеса, нет достаточных условий для появления демократичных и независимых (СРО), отражающих интересы большинства товаропроизводителей. Поэтому сегодня преждевременно реализовывать такое мероприятие реформы, как передача СРО государственных функций. Это может привести к раздуванию огромной паразитической надстройки над бизнесом.

Еще один пример. Инструментом административных реформ во всех без исключения странах сегодня служит концепция государства как ориентированной на потребителя сервисной организации, работающей в соответствии с культурой бизнеса. Хотя соответствующий набор метафор используется и российским руководством, едва ли это изменит усвоенный российским обществом на протяжении веков образ государства, которому надо служить, а не которое само служит людям.

Трудности проистекают и от того, что идеология и конкретные мероприятия российской административной реформы слабо согласуются с характером тех политических стратегий, которые использует действующая российская власть (например, задача децентрализации управления резко контрастирует с выстраивании и укреплением «вертикали власти», принцип открытости и подотчетности обществу противоречит закрытости процесса разработки реформ и авторитарному характеру их реализации).

Таким образом, по мнению диссертанта, достигнутые за десятилетие работы положительные результаты (они, конечно, есть) являются пока недостаточными для успеха реформы в целом. Успех возможен лишь при комплексном подходе, необходимой составляющей которого должно стать прояснение политического смысла административной реформы и проявление политической воли в его достижении.

В Заключении диссертации подведены общие итоги и сформулированы основные научные результаты. Диссертант считает, что при разработке задач следующего этапа административной реформы необходим более тщательный учет особенностей национальной культуры, управленческих традиций, социально-экономических и политических факторов реформирования.

Без понимания того, что представляет собой сегодня российское общество, обоснованность выбора модели реформирования будет весьма сомнительной, а ее реализуемость - проблематичной.

Выбор модели административной реформы непосредственно связан с определением модели государства, в которой зафиксированы базовые принципы отношений между государством, обществом и человеком. Не существует никаких неопровержимых доказательств того, что рынок во всех ситуациях эффективнее государства. Более того, именно существование государства является непременным условием создания и функционирования цивилизованной, рыночной экономики. В этой связи диссертант отмечает, что для России возможности реформирования, базирующегося только на рыночных основаниях, ограничены, впрочем, как и для других стран.

Основные положения диссертационного исследования изложены в следующих публикациях автора: (общим объемом 3,3 пл.)

1 Лазарев А.М. Технологии административного реформирования: британская практика // Вестник Военного Университета - М.: Изд-во ВУМО, 2008, №2(14). - 0,6 пл.

2.Лазарев А.М. Зарубежные технологии административного реформирования // Право и политика - М.: НБ-Медиа, 2008, №5. - 0,5 пл.

3.Лазарев AM. Ход и промежуточные итоги российской административной реформы // Политические и экономические процессы в условиях глобализации: российский и зарубежный опыт: Сборник научных трудов - Саратов: Изд-во ПАГС, 2007. - 0,6 пл.

4 Лазарев А.М. Некоторые результаты российской административной реформы в 2006-2007 гг. // Информационно-аналитический журнал «ЧиновникЪ» - Екатеринбург. Изд-во УрРАГС, 2007, №5(51).-0,7 пл.

5.Лазарев A.M. Технологии административного реформирования: зарубежная практика // Актуальные проблемы политики и политологии в России: Сборник научных статей - М.: Изд-во РАГС, 2008. - 0,5 пл.

6.Лазарев A.M. Британский политический опыт реформирования государственного аппарата // Актуальные проблемы политики и политологии в России: Сборник научных статей - М.: Изд-во РАГС, 2006. - 0,4 пл.

М-

23

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата политических наук

Лазарев Антон Михайлович

Тема диссертационного исследования:

«Концептуальные основы и практика современного административного реформирования (сравнительно-политологический анализ)»

Научный руководитель Морозова Елена Георгиевна, доктор политических наук, профессор

Изготовление оригинал-макета Лазарев Антон Михайлович

Подписано в печать АС. -Ай. Тираж 80 экз. Усл. п.л.

ФГОУ ВПО «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации»

Отпечатано ОПМТ РАГС. Заказ №

119606, Москва, пр. Вернадского, 84

Оглавление научной работы автор диссертации — кандидата политических наук Лазарев, Антон Михайлович

Введение.С.З

Глава I. Теоретико-методологические основы современного административного реформирования

1.1. Политико-экономический анализ предпосылок и задач административной реформы.С.

1.2. «Политические сети» и «governance» как актуальные концепции государственного управления. .С.

Глава II. Зарубежный опыт административного реформирования: тенденции и проблемы

2.1. Политико-административная реформа в Великобритании.С.

2.2. Опыт политико-административного реформирования в Японии.С.

Глава III. Административная реформа в РФ: проблемы разработки и реализации

3.1. Цели, задачи и этапы российской , административной реформы.С.

3.2. Политический смысл и противоречия российской административной реформы.С.

Введение диссертации2008 год, автореферат по политологии, Лазарев, Антон Михайлович

Актуальность темы исследования. Одной из важнейших примет современной эпохи является ориентация государственного управления на социально-экономическую эффективность и демократическое взаимодействие с обществом. Поэтому не случайно, что на рубеже веков проблема административного реформирования стала приоритетной для многих стран, включая Россию. Начиная с 1997 г., тезис об административной реформе как важном условии экономического роста и социального развития включался практически во все президентские послания. Первый проект Концепции административной реформы в России был рассмотрен в правительстве РФ еще в марте 1998 г.

Десять лет спустя острота проблемы не стала меньше. В первом послании Президента Д.А. Медведева к Федеральному Собранию РФ вновь настойчиво говорилось о «мнимой мудрости» административного аппарата», его традиционном недоверии к свободному человеку, об абсолютно неэффективной бюрократической системе, которая создает коррупцию, тормозит развитие инновационной экономики и демократии1.

В ходе проведенной Левада-центром в 2005-2006 гг. серии массовых и элитных опросов обнаружилось, что из общего числа опрошенных мнение о том, что административная реформа «по-настоящему в России еще и не проводилась» разделяют 49% граждан и 46% представителей элиты. Позитивными считают результаты российской административной реформы только 22 % участников массового и 32% участников элитного опроса; негативное мнейие о реформе высказали по 22% из обеих групп респондентов. Только за

1 См.: Ежегодное Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации. 5 ноября 2008 г. http://www.kremlin.ru/text/appears/2008/ll/208749.shtrnl октябрь-ноябрь 2008 г. доля респондентов, считающих, что правительство «плохо» справляется с ключевыми задачами, выросла с 27% до 33%\ Ухудшение экономической ситуации в стране лишь обостряет актуальность так и нерешенных проблем.

Актуальность исследования заявленной темы объясняется, таким образом, не только недостаточно развитой способностью российских органов власти отвечать на вызовы современности. Система исполнительной власти все так же закрыта для общества. Вовлечение населения и общественных структур в процесс разработки, принятия и осуществления политических решений реализуется органами власти далеко не в полной мере. По свидетельству международных экспертов эффективность государственного управления и качество публичных услуг в РФ находятся на одном уровне со странами, намного уступающими ей по уровню экономического развития и качеству человеческого потенциала.

Справедливости ради, следует сказать, что проблема эффективности государственного управления остро стоит не только у нас. Во многих странах, опередивших Россию по темпам и масштабам административного реформирования, сегодня говорят о серьезных, носящих концептуальный характер, просчетах реформаторов.

В этой связи весьма своевременным является обращение к существующим положительным практикам государственного управления и функционирования государственной службы. Это даст возможность определить, какие из имеющихся вариантов реформирования, и в какой мере могут быть использованы в российских условиях, а также, по возможности, учесть допущенные в этих странах ошибки и просчеты и

1 См.: Гудков Лев, Дубин Борис. Иллюзия модернизации: российская бюрократия в роли «элиты» // Pro et Contra. 2007, № 3 (37). С. 85.

Оценки населением деятельности правительства, http://www.levada.ru/press/2008112008.htrnl избежать их. Сравнение отечественных реалий с зарубежным опытом позволит лучше понять логику эволюции российской модели административной реформы и определить пути ее обновления и эффективизации.

Степень научной разработанности проблемы. В последние десятилетия зарубежная политология активно занимается вопросами административного реформирования. Наиболее полно эта проблематика представлена в трудах таких ее представителей как М. Барзли, Э. Пейдж, Ф. Хиди, Ж. Эбербах и др.1

Отечественная наука также располагает достаточным количеством исследований по проблемам административного реформирования. Наибольший интерес к проблематике функционирования современного государства и его реформирования проявляют российские правоведы, экономисты, специалисты по теории государственного управления. В работах г.В. Атаманчука, И.Н. Барцица, А.Н. Медушевского, Ю.Н. Старилова, Т.Я. Хабриевой и других авторов глубоко рассмотрены вопросы сущности и функций современного государства, государственной службы, ее неразрывной связи с гражданами, их объединениями и институтами гражданского общества2.

Российская политическая наука, изучающая вопросы политико-административного управления, государственной службы, бюрократии и ее политической роли, административного реформирования,

1 Aberbach J.D. Public Service and Administrative Reform in the United States: the Volcker Commission and the Bush Administration // International Review of Administrative Science. 1991. № 3; Farazmand A. Handbook of Comparative and Development Public Administration. N.Y., 1991; Page E. Comparative Public Administration in Britain // Public Administration. 1995. Vol. 73. № 2; Heady F. Public Administration. A Comparative Perspective. N.Y., 1995; Barzelay M. Breaking Through Bureaucracy: A New Vision for Managing in Government. Berkeley, 1992 etc.

2 Атаманчук г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика М., 2008; Барциц И. Н. Реформа государственного управления в России. Правовой аспект. М., 2008; Медушевский А.Н. Российские модели административных реформ //Отечественные записки. 2004, № 3; Нарышкин С.Е., Хабриева Т.Я. Административная реформа в России. М., 2006; Старилов Ю. Н. Судебная и административные реформы: Некоторые итоги и направления осуществления. Воронеж, 2007 и др. представлена трудами М.Н. Афанасьева, А.И. Соловьева, B.C. Комаровского, О.В. Гаман-Голутвиной, О.Ф. Шаброва, Е.Г. Морозовой, В.В. Лобанова, А.Е. Шадрина и др.1

Очень важны в рассматриваемом контексты подходы и положения, сформулированные B.C. Комаровским, глубоко разрабатывающим политологическую проблематику особенностей российской административной реформы в целом, реформы государственной службы, в частности2.

Особый интерес для диссертанта представляют работы одного из ведущих отечественных политологов JI.B. Сморгунова, в которых глубоко и всесторонне раскрывается содержание новейших политических и политико-управленческих концепций, дается анализ практики зарубежных административных реформ3.

Весьма значимыми для работы над диссертацией стали также труды А.Н. Козырина, Е.К. Глушко, Н. Мэннинга, Н. Парисона и других авторов, специализирующихся на компаративных исследованиях, вопросах политической и административной модернизации в России4.

1 Афанасьев М.Н. Клиентелизм и российская государственность. М., 1997; Комаровский В., Морозова Е. Что мешает продвижению административной реформы в России? // Власть 2006. № 4; Лобанов В.В. Государственное управление и общественная политика. СПб., 2004; Олейник А., Гаман-Голутвина О. Административные реформы в контексте властных отношений. М., 2007; Соловьев А.И. Технологии администрирования: политические резонансы в системе власти современной России //Полис. 2004, № 6; Шабров О.Ф. Политико-административное управление в Российской Федерации: состояние и актуальные проблемы // Власть. 2004. №11; Шадрин А.Е. Направления и параметры российской административной реформы //Полис. 2003. №4 г. и др.

2 Комаровский B.C. Административная реформа в Российской Федерации. //Полис. 2005, № 4; его же. Открытость власти как приоритет административной реформы //Государственная служба. 2004. № 1; Комаровский В., Морозова Е. Кому в России нужна административная реформа? //Власть, 2005, № 4. и др.

Сморгунов Л.В. Современные административные реформы //Государственная политика и управление. M., 2007; его же. Сравнительный анализ политико-административных реформ: от нового государственного менеджмента к концепции «governance» // Полис. 2003, №4 и др.

4 См.: Добролюбова Е., Маннинг Н., Парисон Н. Повышение эффективности деятельности органов государственной власти: Подходы к проведению административной реформы в Российской Федерации. M., 2005; Козырин А.Н., Глушко Е.К. Публичная администрация и административные реформы в зарубежных странах. М., 2006; Мэннинг II., Парисон Н. Международная реформа государственного управления: уроки для Российской Федерации. М., 2003 и др.

К проблематике административного реформирования достаточно тесно примыкает литература по политико-административному управлению, в которой нашли отражение исследования сетевого и менеджериального подходов, связанных с разработкой проблематики «нового государственного управления» (НГУ). В его основе лежат теории рационального и общественного выбора, неоинституционального подхода. Проблемам теории общественного выбора и нового государственного управления (государственного менеджмента) посвящено достаточное количество публикаций зарубежных авторов1.

К настоящему времени на русском языке опубликован фундаментальный труд по теории общественного выбора, принадлежащий перу P.M. Нуреева .

Фундаментальный пласт проблем, связанных с концептуализацией современных подходов политической науки к вопросам взаимодействия власти и общества, сюжетам партисипативной демократии, гражданского участия, новейшим парадигмам взаимодействия политических, административных и социальных акторов в условиях реформ поднят в трудах зарубежных и отечественных исследователей3.

Несмотря на достаточно большой объем научной литературы, посвященной различным аспектам административного реформирования в нашей стране и за рубежом, анализ избранной диссертантом темы далек от завершения. Следует продолжать политологическое изучение вопросов, связанных с концептуализацией, стратегическим

1 Borzel T. Organizing Babylon - on the Different Conceptions of Policy Networks // Public Administration. 1998. Vol. 76. № 2; Welsh E., Wong W. Public Administration in Global Context: Bridging the Gaps of Theory and Practice between Western and Non-Western Nations // Public Administration Review. 1998. Vol. 58. N 1 etc.

2 Нуреев P.M. Теория общественного выбора. M., 2005.

3 Ловелл Д. Доверие и политика в посткоммунистическом обществе // Pro et contra, 2002. № 3; Патнэм Р. Чтобы демократия сработала. Гражданские традиции в современной Италии. М., 1996; Саханова А.Н. Новая парадигма государственного управления «Good Governance»: пример Японии как перспектива для стран СНГ //Менеджмент в России и за рубежом. 2004, № 1 и др. планированием и реализацией административной реформы в России, выявление политического содержания этого процесса, включающего взаимодействие граждан и их организаций в процессах политико-административного реформирования.

Основная гипотеза исследования состоит в предположении о том, что либеральная концепция «нового государственного управления», лежащая в основе российской административной реформы, а также конкретные мероприятия реформы зачастую противоречат характеру тех политических стратегий, которые использует действующая российская власть. Диссертант полагает, что успешная административная реформа требует в качестве своего фундаментального условия модернизации политической системы на основе открытости и реальной соревновательности.

Объектом исследования является современное административное реформирование как политико-управленческий процесс.

Предметом исследования являются концептуальные основы и практика административного реформирования в Российской Федерации и за рубежом.

Цель исследования - выявить наиболее эффективные и релевантные в условиях России теории и концепции административного реформирования, практический опыт реформ государственного управления и государственной службы, определить результаты и перспективы административной реформы в РФ.

Для достижения поставленной цели предусматривается решение следующих задач:

- рассмотреть методологию политико-экономического анализа предпосылок и задач административной реформы;

- дать анализ содержания концепций политических сетей и «governance» как наиболее актуальных научных ориентиров современных политико-административных реформ;

- изучить зарубежный опыт административного реформирования на примере Великобритании и Японии;

- выявить цели, задачи, этапы административной реформы в современной России; выявить противоречия отечественной административной реформы, определить ее политический смысл и перспективы реализации.

Теоретическая база исследования представлена теорией общественного выбора, концепциями «нового государственного управления» («государственного менеджмента»), политических сетей, «governance» и другими актуальными подходами. По мнению автора, все указанные теории и концепции вносят свой вклад в практику реформ, определяя их вектор, с одной стороны, как «экономоцентричный», а с другой - как демократический.

Методологической основой исследования является, в самом общем плане, междисциплинарный подход, означающий, что проблематика административного реформирования и в России, и за рубежом исследуется не в каком-то «узком» ракурсе типа административно-иерархического или менеджериального, а с учетом методологии «public administration», объединяющей деятельность органов государственного управления и разнообразных общественных структур, которые участвуют, наряду с государством, в реформировании и самого государственного аппарата и его взаимоотношений с обществом.

Методы исследования. В диссертации использовались такие методы как системный и структурно-функциональный, нацеленный на выявление элементов взаимодействия; сравнительный политологический анализ, предполагающий сравнение однотипных политических институтов и процессов; политико-культурный анализ, ориентированный на детерминированность политических процессов политической культурой; правовой, делающий акцент на изучении законодательной и нормативной базы административного реформирования.

Эмпирическую базу исследования составили: нормативно-законодательные акты, касающиеся государственной службы Российской Федерации, Великобритании, Японии, данные социологических опросов, результаты политологических исследований, проведенных отечественными и зарубежными информационно-аналитическими центрами. Использовались официальные документы органов государственной власти, экономическая статистика, фактологические данные и аналитические материалами Центра стратегических разработок, Высшей школы экономики. Изучались интервью с ответственными работниками системы исполнительной власти РФ, членами правительства РФ. Широко использовался и такой канал получения оперативной информации, как интернет-сайты ведущих институтов государственной власти и управления.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Новую и очень четкую методологию в эмпирически ориентированную традицию политической науки внесла теория общественного выбора. Именно эта методология позволяет выявлять интересные закономерности, выдвигать новаторские аксиомы: экономическая жизнь имеет универсальное значение и может быть использована как общая теория социальных институтов; все типы социальных институтов являются своего рода рынками, в том числе структуры политико-властные и государственно-управленческие и т.д.

Что касается «нового государственного управления», то это не теория, а идеология, что не мешает ей оставаться доминирующей тенденцией в реформировании государственного управления. «Новое государственное управление» практически лишено демократического содержания, зато нацелено на повышение экономической эффективности государственного управления и борьбу с бюрократизмом.

2. Демократический вектор реально присутствует в рыночной модели реформы, хотя и не является в ней ведущим. Утверждение демократических начал реформирования нашло научное обоснование в концепциях «политических сетей» и «governance». Речь идет о таких принципах, как расширение числа социальных акторов, принимающих участие в разработке и принятии управленческого решения, равенство и взаимное доверие между ними и государством, консенсусные и интерактивные техники властвования и управления и многое другое.

3. Британская административная реформа является наглядным доказательством практической применимости и адекватности теоретико-методологического основания административных реформ. Опора на положения общественного выбора и «нового государственного управления» помогла найти пути решения проблемы эффективности государственного механизма и борьбы с недостатками бюрократии. Концепции «политических сетей» и «governance» позволили обеспечить не только экономическую эффективность, но и демократизм, социальную справедливость в деятельности государства, что особенно актуально для современной России.

4. Особенностями политико-административного реформирования в Японии являются: консенсусный характер выработки особо значимых решений; сравнительно медленные темпы осуществления программы реформ; широкое вовлечение общественности в обсуждение характера преобразований; преобладание личностного фактора над административным. Административная реформа в Японии носит, поэтому, преимущественно не административный, а политико-административный характер. Достижение консенсуса относительно целей и способов реформирования административной системы могло бы стать важным условием успешной реализации реформы и в нашей стране.

5. Реформирование системы государственного управления в России является одним из наиболее важных условий ускорения социально-экономического развития страны. Наиболее существенные решения по реализации административной реформы в Российской Федерации были приняты в 2003 - 2005 гг. Ориентация российского политического руководства на идею укрепления государства в сочетании с проведением социально-экономической либерализации и прагматическим отстаиванием национальных интересов на международной арене предопределило и особый интерес к опыту ее проведения правоконсервативными правительствами ведущих государств Запада в конце 70-х - начале 80-х гг.

6. В основе российской модели административной реформы лежит та же либеральная концепция «нового государственного управления», которая предопределила успех реформирования в таких разных странах, как Великобритания и Япония. Концепции «политических сетей» и «governance» используются у нас в гораздо меньшей степени. В то же время нацеленность на качественное предоставление услуг гражданам и гражданским ассоциациям - показатель демократического курса реформы, которая не может иметь только лишь «экономоцентричный» вектор движения. Взаимодействие власти с обществом — одна из главнейших гарантий результативности реформы.

Основные результаты исследования, полученные лично автором, и их научная новизна заключаются в следующем.

1. Обоснован тезис о фундаментальном значении теории общественного выбора в изучении средствами политической науки проблем административного реформирования. Принятие методологии общественного выбора, включая основной ее постулат «методологический индивидуализм» - ведет к формированию рыночной концепции административной реформы: граждане становятся клиентам и потребителям, государственные учреждения рассматриваются как фирмы, существование которых зависит от того, покрывает ли получаемая в результате их деятельности прибыль (в различном ее выражении) расходы на их содержание. Вся политическая и государственно-управленческая система рассматривается как гигантский рынок спроса и предложения товаров и услуг.

2. Доказано, что магистральное направление политико-административных реформ в Великобритании и Японии совпадают. При этом адаптация опыта и образцов западных административных реформ носила в Японии постепенный, сбалансированный характер. Этот опыт не принимался безоглядно, а долго и подробно изучался. В результате осуществлялась практика не навязывания целей административных реформ и способов их достижения, а выработки компромиссных решений на всех уровнях, затронутых реформой.

3. Определено, что идеология и конкретные мероприятия административной реформы в РФ сложно согласуются с характером российских политических реформ, а зачастую им противоречат. Политическая составляющая «вымывается» не только из социальной реальности, но и из языка действующей власти. Политические процессы и отношения замещаются чисто административными процессами и иерархически выстроенными бюрократическими отношениями, находящимися вне зоны публичной ответственности. Именно это, в определенной степени, объясняет трудную судьбу российской административной реформы, квалифицируемую большинством исследователей как «торможение», «провал», «анабиоз».

4. Выявлена основополагающая роль политического руководства в обеспечении последовательного и поступательного административного реформирования в РФ. Мощная политическая воля руководства требуется для решения следующих проблем: 1) усиления политического контроля над аппаратом исполнительной власти; 2) создания единой команды реформаторов и органов управления реформой; 3) обеспечения серьезной подготовительной работы и общественной поддержки проводимым реформам; 4) обеспечения централизованного политического руководства процессом административного реформирования.

Теоретическая значимость исследования определяется наличием таких теоретических подходов (менеджериального, сетевого и др.) к осмыслению политико-административного процесса реформирования государственного управления и государственной службы, которые позволяют не только анализировать выделенные модели реформирования, но и совершенствовать их, разрабатывать новые теоретические конструкции с учетом реально складывающихся взаимоотношений государства с гражданским обществом.

Практическая значимость исследования заключается в возможности использования его результатов органами государственной власти и научно-аналитическими центрами при подготовке и осуществлении реформы государственного управления и государственной службы. Положения диссертации могут найти применение при чтении курсов политологии, политического управления и теории государственного администрирования в высших учебных заведениях РФ, структурах поствузовского образования для государственных служащих, а также стать основой для подготовки соответствующего спецкурса и научно-методического пособия.

Апробация работы. Материалы диссертации обсуждены и рекомендованы к защите на заседании проблемной группы и кафедры политологии и политического управления РАГС. Основные положения и выводы диссертанта использованы при подготовке ежегодного совещания руководителей кадровых подразделений аппаратов полномочных представителей Президента Российской Федерации в 2007 г., а также отражены в 6 публикациях общим объемом 3,3 п.л.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованной литературы.

Заключение научной работыдиссертация на тему "Концептуальные основы и практика современного административного реформирования"

Выводы.

1. Анализ содержащихся в Посланиях и Указах Президента РФ, постановлениях российского правительства целей и задач российской

1 См.: http://www.hse.ru/temp/2007/0426org.shtml административной реформы показывает, что в ее основе лежит либеральная концепция «нового государственного управления». Такие направления реформы, как переопределение отношений государства и бизнеса, развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики, вертикальная и горизонтальная оптимизация управленческого аппарата, трехчастное деление системы исполнительной власти идут в русле тех методов управления, которые используются в рыночных управленческих системах.

2. Однако идеология и конкретные мероприятия российской административной реформы сложно согласуются с характером тех политических стратегий, которые использует действующая российская власть (выстраивание и укрепление «вертикали власти», авторитарный характер проведения либеральных реформ и т. д.).

3. Реализация НГУ в России по западным (в частности, британскому) образцам наталкивается также на недоразвитость политических институтов - например, отсутствие правительства, формируемого на партийной основе и связанного партийной ответственностью и соответствующими правами. При этом «вымывание» политической составляющей не только из социальной реальности, но и из языка действующей власти достигло столь высокого уровня, что ~ даже глава государства позиционирует себя только как «высшего чиновника», стремящегося к добросовестному выполнению своих обязанностей. В силу этого невозможно осуществить предусмотренное законом о государственной службе деление на карьерные и политические должности. Последние таковыми в действительности не являются.

4. Для реализации новой системы государственного управления требуется также определенная культура, модели поведения и установки государственных служащих, о наличии которых трудно пока говорить применительно к России (например, в государствах «вестминстерской модели» практически отсутствует коррупция);

5. Система НГУ предполагает изменение базового типа взаимоотношений между обществом и государством, преобразование их по модели отношений между клиентом и сервисной службой. Хотя соответствующий набор метафор используется российским руководством, едва ли этого достаточно, чтобы изменить усвоенный российским обществом на протяжении многих поколений патерналистский образ государства -творца политической и социальной реальности.

6. Российская административная реформа в качестве своего сопутствующего условия требует модернизации политической системы на основе открытости и соревновательности. Политический смысл реформе придается также сильным и самостоятельным политическим руководством. Об этом свидетельствует опыт Великобритании, Японии и других стран. Этим не только гарантируется последовательность осуществления реформы (особенно на начальном этапе), но и обеспечивается ее высокий общественный статус, необходимая политическая легитимность.

7. Нацеленность на качественное предоставление услуг отдельным гражданам и различного рода гражданским ассоциациям - показатель демократического курса реформы, которая не может иметь только лишь «экономоцентричный» вектор движения. Не менее, если не более важно, учиться взаимодействию власти с обществом, поскольку участие общества в административной реформе - одна из главнейших гарантий ее результативности. Главный риск для успешности административной реформы - возможное отсутствие запроса на нее со стороны гражданского общества.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Теория общественного выбора внесла новую и вполне определенную методологию в эмпирически ориентированную традицию политической науки. На взгляд автора, результаты применения TOB в политологии выявили необходимость исследования социальных процессов на двух органически взаимосвязанных уровнях. На микроуровне анализируются процессы, связанные с рациональным выбором и принятием решений отдельными индивидами, на макроуровне - процессы, в которых выражается совокупная, целостная деятельность взаимодействующих индивидов. Именно такой подход к изучению сложноорганизованных систем оказывается весьма перспективным при анализе современных политико-административных реформ.

Применение экономической по своей сущности теории общественно выбора в политологии и других общественных науках было использовано в последние годы для объявления этой теории общим методом или парадигмой их исследований. При этом доминирующей тенденцией в реформировании государственного управления стала идеология НГУ, нацеленная на повышение эффективности государственного управления и борьбу с бюрократией.

Ни администрирование, ни рыночные механизмы не могут эффективно координировать интересы и ресурсы общественных групп, претендующих на участие в политике. Преобладающей моделью все больше становятся политические сети, опирающиеся в большей степени на коммуникативные процессы. Соответственно, и акцент во взаимодействии переносится на организации третьего сектора.

Концепция политических сетей моделирует альтернативные рынку и иерархии модели публичного управления и выработки политических решений, а также взаимодействия государства и гражданского общества в условиях глобализации отношений и роста неустойчивости и риска в общественном развитии. Сравнительное изучение политических сетей демонстрирует эвристические возможности сетевого подхода для проведения современных административных реформ.

Вместе с тем, кризис государства всеобщего благосостояния, который, в частности, стимулировал административные реформы под флагом рынка и эффективности, поставил проблему, так и неразрешенную государственным менеджментом. Речь идет об обеспечении не только экономической эффективности, но и справедливости в деятельности государства, что особенно актуально для современной России.

Анализ содержащихся в Посланиях и Указах Президента РФ, постановлениях российского правительства целей и задач российской административной реформы показывает, что в ее основе лежит либеральная концепция «нового государственного управления». Однако идеология и конкретные мероприятия российской административной реформы сложно согласуются с характером тех политических стратегий, которые использует действующая российская власть (выстраивание и укрепление «вертикали власти», авторитарный характер проведения либеральных реформ и т. д.).

Реализация НГУ в России по западным (в частности, британскому) образцам наталкивается также на недоразвитость политических институтов. Для реализации новой системы государственного управления требуется также определенная культура, модели поведения и установки государственных служащих, о наличии которых трудно, пока говорить применительно к России (например, в государствах «вестминстерской модели» практически отсутствует коррупция).

Система НГУ предполагает изменение базового типа взаимоотношений между обществом и государством, преобразование их по модели отношений между клиентом и сервисной службой.

Нацеленность на качественное предоставление услуг отдельным гражданам и различного рода гражданским ассоциациям - показатель демократического курса реформы, которая не может иметь только лишь «экономоцентричный» вектор движения. Не менее, если не более важно, учиться взаимодействию власти с обществом, поскольку участие общества в административной реформе - одна из главнейших гарантий ее результативности. Главный риск для успешности административной реформы - возможное отсутствие запроса на нее со стороны гражданского общества.

Административные преобразования в России 90-х годов не, имели четкой концептуальной основы, находились как бы в тени кардинальных экономических, социальных и политических преобразований и выполняли по отношению к ним вспомогательную, обеспечивающую функцию. В целом происходило, как и на Западе, смещение от политического администрирования в сторону политического менеджмента. Спецификой России стало формирование достаточно узкого круга реально взаимодействующих с государством мощных бизнес-структур, оттеснивших от реального доступа к механизмам формирования государственной политики большинство заинтересованных групп. Одним из наглядных результатов сложившейся ситуации стала неспособность государства реализовать собственные декларации - о поддержке, например, мелкого и среднего бизнеса. Такой политический менеджмент быстро сфокусировал в себе и выпукло показал все негативные стороны политического менеджмента, на выявление которых на Западе ушло два десятилетия.

Ясно, однако, что возврат к политическому администрированию способен лишь усугубить ситуацию. Возникший в результате последнего избирательного цикла искусственный симбиоз ветвей власти под президентским зонтиком может существенно упростить систему органов государственной власти и, как это ни кажется парадоксальным, снизить, в конечном счете, эффективность государственного управления.

Решение проблемы видится в фокусировании усилий на формировании третьего сектора с последующим изменением вектора административной реформы в сторону политических сетей.

Список научной литературыЛазарев, Антон Михайлович, диссертация по теме "Политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии"

1. Официальные документы

2. Закон о государственной гражданской службе РФ. 27 июля 2004 года N 79-ФЗ.

3. Закон о порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации. 02.05.2006 N 59-ФЗ

4. Указ Президента РФ от 15.05.2008 № 797 «О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности»

5. Национальный план противодействия коррупции (утв. Президентом РФ 31 июля 2008 г. Пр-1568)

6. Постановление Правительства РФ от 31 июля 2003 г. № 451 «О правительственной комиссии по проведению административной реформы»

7. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 2008 годах»

8. Распоряжение правительства Российской Федерации от 6 мая 2008 года № 632-р «Концепция формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года»

9. Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика // М.: Изд-во РАГС, 2008.

10. Аткинсон Э.Б., Стиглиц Д.Э. Лекции по экономической теории государственного сектора: Учебник / Пер. с англ, под ред. Л.Л. Любимова. М.: Аспект Пресс, 1995.

11. Барциц И. Н. Реформа государственного управления в России. Правовой аспект // М.: Формула права, 2008 г.

12. Бьюкенен Дж., ТаллокГ. Расчет согласия. Логические основания конституционной демократии // Бьюкенен Дж. Сочинения. М.: Таурус Альфа, 1997. (Нобелевские лауреаты по экономике. Избранные труды. Т. 1). Гл. 6, 7, 11. С. 97—129, 163—186.

13. Бьюкенен Дж.М. Границы свободы. Между анархией и Левиафаном // Бьюкенен Дж.М. Сочинения / Пер. с англ, под ред! P.M. Нуреева. М.: Таурус Альфа, 1997. (Нобелевские лауреаты по экономике. Избранные труды. Т. 1). Гл. 4, 7, 8. С. 278—304, 346—395.

14. Бьюкенен Дж.М. Конституция экономической политики // Бьюкенен Дж.М. Сочинения / Пер. с англ, под ред. P.M. Нуреева. М.: Таурус Альфа, 1997. (Нобелевские лауреаты по экономике. Избранные труды. Т. 1). С. 15—30.

15. Бьюкенен Дж.М. Политическая экономия государства благосостояния (Лекция, прочитанная в Индустриальном институте экономических и социальных исследований) // Мировая экономика и международные отношения. 1996. № 5. С. 46—52.

16. Василенко И. А. Государственно-административное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия. М., 2001.

17. Государственное управление в XXI веке: концепции, методы и технологии. М., 2003.

18. Добролюбова Е., Маннинг Н., Парисон Н. Повышение эффективности деятельности органов государственной власти: Подходы к проведению административной реформы в Российской Федерации // М.: Алекс, 2005.

19. Козловски П. Этика капитализма (с комментарием Дж. Бьюкенена). СПб.: Экономическая школа, 1996.

20. Козырин А.Н., Глушко Е.К. Публичная администрация и административные реформы в зарубежных странах // М.: ТЕИС, 2006.

21. Коолман Я. Общественно-политическое правление (Social-political governance) // Государственное управление. Словарь-справочник. СПб., 2001.

22. Купряшин ГЛ., Соловьев А.И. Государственный менеджмент. М.,2004.

23. Литвак А. г. и др. Административная реформа в Российской Федерации: сборник статей под ред. Буева В. В., Шеховцова А. О. // М., 2007 г.

24. Маклаков В.В. Конституции зарубежных государств. М., 2006.

25. Медушевский А.Н. Размышления о современном российском конституционализме // М.: Российская политическая энциклопедия, 2007.

26. Мизес JI. Бюрократия. Запланированный хаос. Антикапиталистическая ментальность. М.: Дело, 1993.

27. Морозова Е.Г. Политический рынок и политический маркетинг: концепции, модели, технологии. М.: РОССПЭН, 1998.

28. Мэннинг Н., Парисон Н. Реформа государственного управления: международный опыт. М., 2003.

29. Нарышкин С.Е., Хабриева Т.Я. Административная реформа в России // М.: ИНФРА-М, 2006.

30. Нуреев P.M., Кохэн С. Современная экономика. Принципы и политика. Т. 1.М., 1996.

31. Оболонский A.B. Бюрократия для XXI века? Модели государственной службы: Россия, США, Англия, Австралия. М., 2002.

32. Олейник А., Гаман-Голутвина О. Административные реформы в контексте властных отношений // М.: Российская политическая энциклопедия, 2007.

33. Олсон М. Возвышение и упадок народов. Экономический рост, стагфляция и социальный склероз. Новосибирск: ЭКОР, 1998.

34. Олсон М. Логика коллективных действий. Общественные блага и теория групп / Пер. с англ, под ред. P.M. Нуреева. М.: Фонд экономической инициативы, 1995.

35. Осборн Д., Пластрик П. Управление без бюрократов: Пять стратегий обновления государства. М., 2001.

36. Осборн Д., Пластрик П. Управление без бюрократов. М., 2001.

37. Пронкин СВ. // Происхождение национальных моделей государственного управления // Ученые труды факультета государственного управления МГУ им. М.В. Ломоносова. Выпуск первый. М., 2002.

38. Р.М.Нуреев. Теория общественного выбора. Курс лекций. М., 2005

39. Романов АК. Правовая система Англии. М., 2000.

40. Саймон ГЛ., Смитбург Д.У., Томпсон В.А. Менеджмент в организациях. М.: «Экономика», 1995

41. Сморгунов Л.В. Современная сравнительная политология. М.: РОССПЭН, 2002.

42. Согрин В.В. Политическая история современной России. М., 2001.

43. Соловьев А.И. Политология: Политическая теория, политические технологии // М.: Аспект Пресс, 2008.

44. Старилов Ю. Н. Судебная и административные реформы: Некоторые итоги и направления осуществления // Воронеж: Изд-во Воронежского государственного университета, 2007.

45. Хаманева Н. Ю., ред., Абова Т. А. Административная реформа: проблемы развития и совершенствования // М.: Изд-во ИГП РАН, 2006. Эггертссон Т. Экономическое поведение и институты. М.: Дело,2001.

46. Эрроу К.Дж. Коллективный выбор и индивидуальные ценности: Пер. с англ. / Науч. ред., авт. предисл., послесл. Ф.Т. Алескеров. М.: Изд. дом ГУ ВШЭ, 2004.

47. Якобсон Л.И. Государственный сектор экономики: экономическая-теория и политика. М.: ГУ ВШЭ, 2000.

48. I. Сборники трудов и публикации в периодических изданиях

49. А. Литвинов. Другим путем // Журнал «Смарт Мани» 2007 - ' №9(50)

50. Административная контрреволюция // Коммерсантъ-Власть. 13.03.2006

51. Административная реформа: все только начинается! //Профиль.2005, №25.

52. Алескеров Ф. Курбанов Э. О степени манипулируемости правил коллективного выбора // Автоматика и телемеханика. 1998. № 10.

53. Анчишкина О. Бюрократия начинает, но. выигрывает ли? //Отечественные записки. 2004. № 2.

54. Безответственный класс. Найдены виновники провала административной реформы // Газета. 25.01.2006

55. Буянский С.Г. Прокуратура Российской Федерации в условиях административной реформы / С. г. Буянский // Современное право. —2006. № 8

56. Бьюкенен Дж.М. Политическая экономия государства благосостояния (Лекция, прочитанная в Индустриальном институте экономических и социальных исследований) // Мировая экономика и международные отношения. 1996.

57. Бюрократия и власть в новой России: позиция населения и оценкиэкспертов./ЛСоммерсант, 2005, 2 ноября.

58. Ванберг В. Теория порядка и конституционная экономика // Вопросы экономики. 1995. № 12.

59. Вебер М. Бюрократия // Классики теории государственного управления: Американская школа.М., 2003. С. 56-62.

60. Все менять, основ не трогая // Наша власть: дела и лица. 27.02.2006

61. Гонтмахер Е. Реальная административная реформа это смена политической элиты / Е. Гонтмахер // Вопросы местного самоуправления. -2006. -№ 1

62. Грин Д., Шапиро И. Объяснение политики теории рационального выбора: почему так мало удалось узнать? // Полис. 1994. № 3.

63. Гудков Лев, Дубин Борис. Иллюзия модернизации: российская бюрократия в роли «элиты» // Pro et Contra. 2007, № 3 (37). С. 85.

64. Гудков Лев, Дубин Борис. Иллюзия модернизации: российская бюрократия в роли «элиты» // Pro et Contra. 2007, № 3 (37). С. 84.

65. ДрейзенА. Почему откладываются реформы. Теоретический анализ // Экономика и математические методы. 1995. Т. 31. Вып. 3.

66. Евгения Николаева. Россияне полюбили правительство //Финансовые известия. 18 мая 2006 г.

67. Егоров В. Мониторинг правового пространства инструмент реформирования государственной власти / В. Егоров // Вестник Совета Федерации. - 2006. - № 4/5.

68. Заметки об административной реформе. Сенаторов А. Япония сегодня №4, 2000 г.

69. Заостровцев А. Экономическая теория бюрократии по Нисканену // Экономическая школа. Аналитическое приложение. 2002. Т. 1. № 1.

70. Игнатов В. Государственный аппарат и политическая система: как идут реформы? / В. Игнатов, А. Понеделков // Государственная служба. -2006. № 5 (сентябрь-октябрь).

71. Кастельс М., Киселева Э. Россия и сетевое сообщество. Мир России. 2000, № 1

72. Като К. Найкаку кино-но кека (Укрепление функций кабинета министров)//Дзюрисуто. 1999. № 1161

73. Княгинин В. Эволюция государства // Российское Экспертное Обозрение. 2004. № 5(19).

74. Комаровский В. Что мешает продвижению административной реформы в России? / В. Комаровский, Е. Морозова // Власть. 2006. - № 4.

75. Краснов М., Сатаров г. История первой попытки административной реформы (1997-1998) //Отечественные записки. 2004. № 2.

76. Кузнецова Н. Н. Тенденции развития потребительского рынка услуг в условиях реализации административной реформы / Н. Н.

77. Кузнецова // Федеративные отношения и региональная социально-экономическая политика. 2006. - № 5.

78. Куликов М. Реформа госслужбы: мировой опыт. Ведомости, 9 апреля 2004 г.

79. Лексин В. Административная реформа: федеральный, региональный и местный уровни. Статья 1. Исполнительная власть федеративной России как предмет административной реформы / В. Лексин // Российский экономический журнал. 2006. - № 2.

80. Ломакина В. Ф. Административная реформа: проблемы развития и совершенствования (IX «Лазаревские чтения») / В. Ф. Ломакина // Государство и право. — 2006. № 8.

81. Лю И. Административная реформа в России и Китае: опыт сравнительного анализа / И. Лю // Вестник Московского университета. Серия 12. Политические науки. 2006. - № 2 (март-апрель).

82. Макарычев А. Принципы и параметры общественного выбора // Полис. 1995. № 4.

83. Махина С. Н. Практическая значимость децентрализации госадминистрирования в условиях административной реформы / С. Н. Махина // Современное право. 2006. - № 2.

84. Медушевский А.Н. Модели административных реформ в России. //Отечественные записки. 2004. № 2.

85. Мильчакова Н. Игра по правилам: «Общественный договор» Джеймса Бьюкенена // Вопросы экономики. 1994. № 6.

86. Мо К. Нихон-но гесэй кайкаку-но рэкиси то рирон (История и теоретические аспекты японских административных реформ) // Дзюрисуто. 1999. № 1161.

87. Модернизация палаты лордов Великобритании (1999 2003 гг.) //Modern history: партийно-политическая, духовная история и общественные движения в странах Запада и Востока. Вып. 3, 2004. С. 251 -258.

88. Муштук О. «Одно окно» столичная модель административной реформы / О. Муштук // Обозреватель. - 2006. - № 1.

89. Нарышкин С.Е. Административная реформа в России: некоторые итоги и задачи юридической науки / С. Е. Нарышкин, Т. Я. Хабриева // Журнал российского права. 2006. - № 11.

90. Насущные задачи реформы аппарата исполнительной власти. Тезисы доклада Государственного университета — Высшей школы экономики от 14 января 2004 г. // Коммерсант. 12 февраля 2004 г.

91. Николаев Д. Все менять основ не трогая. Административная реформа в России не затрагивает суть госуправления / Д. Николаев // Наша власть: дела и лица. - 2006. - № 2.

92. Нихон кэйдзай синбун, 2020 нэн кара-но кэйсе: нихон га киэру (Набат из 2020 г.: Япония исчезнет). 1997.

93. Ноздрачев А.Ф., Тихомиров Ю.А., Хабриева Т.Я. Административная реформа: решения и проблемы // Журнал российского права. М.: Норма, 2006, № 2

94. Оиси М., Исобэ Ц., Mopuma А., и др. Гесэй кайкаку-но ринэн то корэ кара (Понятие административной реформы и будущее) //Дзюрйсуто. 1999. № 1161.

95. Оиси М., Исобэ Ц., Морита А., и др. Гесэй кайкаку-но ринэн то корэ кара (Понятие административной реформы и будущее) // Дзюрйсуто. 1999. №1161.

96. Олсон М. Логика коллективных действий. Общественные блага и теория групп / Пер. с англ, под ред. P.M. Нуреева. М.: Фонд экономической инициативы, 1995.

97. Ордешук П. Ортешук П. Эволюция политической теории Запада и проблема институционального дизайна // Вопросы философии. 1994. № 3.

98. Охаси Е. Тюо гесэй кайкаку — Сэйсаку кэйсэй кино-но кодока. (Реформа центральных министерств и управлений — улучшение механизма формирования политики) //Дзюрйсуто. 1999. № 1161

99. Паркинсон С. Законы Паркинсона М.: Прогресс, 1989. С. 9—58.

100. Приданова Л. Система и структура федеральных органов исполнительной власти в формате административной реформы / Л. Приданова // Закон и право. 2006. - № 7.

101. Сенаторов А. Открытость — условие доверия граждан к власти// Япония сегодня. 2000. Октябрь. С. 12.

102. Сенаторов А. Япония: крупная реорганизация правительственной структуры// Проблемы Дальнего Востока. 2002. № 2. С. 61 -62

103. Сенаторов АИ. Структурные реформы: идеология и политическая борьба. Япония 1998-1999. Ежегодник. Москва: Ассоциация японоведов, 1999.

104. Сенаторов АИ. Структурные реформы: идеология и политическая борьба. Япония 1998-1999. Ежегодник. Москва: Ассоциация японоведов, 1999.

105. Сморгунов Л.В. (ред.) Рациональный выбор в политике и управлении. СПб.: Изд. СПбГУ, 1998.

106. Сморгунов Л.В. Современные административные реформы //Государственная политика и управление. М., 2007; его же.

107. Сравнительный анализ политико-административных реформ: от нового государственного менеджмента к концепции «governance» // Полис. 2003, №4 и др.

108. Старилов Ю.Н. Административная реформа: политико-правовые особенности и первые итоги. // Вестник Самарского Государственного Университета,Серия Гуманитарные Науки, № 1, 2004

109. Стефенсон Р. Реформа государственной службы в Великобритании // Государственное управление. Электронный вестник. 2003. № 2.

110. Таранцов В. Имидж административной реформы и национальная безопасность России / В. Таранцов // Обозреватель. 2006. - № 1.

111. Технические регламенты против стандартов Конституционен ли Федеральный закон "О техническом регулировании"? // Российская газета 7 августа 2007 г.

112. Управлять мы научились. На бумаге // Парламентская газета. 11.07.2006

113. Фармер М. Рациональный выбор: теория и практика // Полис. 1994.3.

114. Хабриева Т.Я. Административная реформа: решения и проблемы / Т. Я. Хабриева, А. Ф. Ноздрачев, Ю. А. Тихомиров // Журнал российского права. 2006. - № 2.

115. Цветова И.А. История партии новых рубежей — один из фрагментов «реорганизации политических сил» Японии // Япония 19981999. Ежегодник. Москва: Ассоциация японоведов, 1999.

116. Цветова И.А. История партии новых рубежей — один из фрагментов «реорганизации политических сил» Японии // Япония 19981999. Ежегодник. Москва: Ассоциация японоведов, 1999.

117. Чиновники экспериментируют // Ведомости. 28.07.2006

118. Шабров О.Ф. Политико-административное управление в Российской Федерации: состояние и актуальные проблемы // Власть. 2004. №11

119. Шаститко А.Е. Предпочтения в экономической теории выбора // Вестник Московского университета. Серия 6. Экономика. 1998. № 6.

120. Швери Р. Теория рационального выбора: универсальное средство или экономический империализм?//Вопросы экономики. 1997.

121. Швери Р. Теория рационального выбора: универсальное средство или экономический империализм? // Вопросы экономики. 1997. № 7.

122. Шмат В. В. Административная реформа и управление нефтегазовым сектором / В. В. Шмат // ЭКО. 2006. - № 12.

123. Шмачкоеа Т.В. Теории коалиций и становление российской многопартийности (методики рационализации политического процесса) // Полис. 1996. №5.

124. Шульгин С.Г. Оптимальный политический деловой цикл, или Есть ли пределы терпению? // Экономические субъекты постсоветской России (институциональный анализ) / Под ред. P.M. Нуреева. М.: МОНФ, 2001.

125. Эрроу К. Возможности и пределы рынка как механизма распределения ресурсов // THESIS. 1993. Вып. 2.

126. Южаков В. Без привлечения граждан и общественных организаций административная реформа не состоится // Независимая газета. 6 февраля 2006 г.1.. Литература на иностранных языках

127. A New Institutional Approach to Economic Development / Ed. by S. Kahkonen, M. Olson. New Delhi: Vistaar Publications, 2000.

128. Administrative Transformation in Central and Eastern Europe. Towards Public Sector Reform in Post-Communist Societies / Ed. by J.J. Hesse. Oxford, 1993.

129. Alesina A., Roubini N., Cohen G.D. Political Cycles and the Macro-economy. Cambridge; L.: MIT Press, 1997.

130. Almond G., Powell B. Comparative Politics: A Developmental Approach. Boston: Little, Brown and Co, 1966.

131. Anand P. Foundation of Rational Choice Under Risk. Oxford: Clarendon Press, 1993.

132. Arrow KJ. Social Choice and Individual Values. N.Y.: John Wiley and Sons, 1951.

133. Bicchierr C., Rovelli C. Evolution and Revolution. The Dynamics of Corruption // Rationality and Society. 1996. Vol. 7. N 2.

134. Blanchard O., Kremer M. Disorganization: Preprint. Cambridge:"MIT: NBER, 1996.

135. Bogason P., Toonen T. Introduction: Networks in Public Administration // Public Administration. 1998. Vol. 76. № 2.

136. Borzel T. Organizing Babylon — on the Different Conceptions of Policy Networks // Public Administration. 1998. Vol. 76. № 2.

137. Borzel T. Rediscovering Policy Networks as a Form of Modern Governance // Journal of European Public Policy. 1998. Vol. 5. № 2.

138. Boston J., Martin J., Pallet J., Walsh P. Public Management: The New Zeland Model. Melbourne, New York, Toronto: Oxford University Press, 1996.

139. Bozeman В., Straussman J. Public Management Strategies: Guidelines for Managerial Effectiveness. San Francisco: Jossey-Bass, 1991.

140. Braibant G. The Past and Future of Public Administration // International Review of Administrative Sciences. 2002. Vol. 68. № 3.

141. Brennan G., Buchanan J. The Reason of Rules: Constitutional Political Economy. Cambridge: Cambridge University Press, 1985.

142. Buchanan J.M. Federalism and Individual Sovereignty // The Cato Journal. 1995. Vol. 15. N2/3.

143. Bumham J., Jones G. W Advising Margaret Thatcher: The Prime Minister's Office and the Cabinet Office Compared // Political Studies. 1993. № 1.

144. Burch M. Who Organises What? The Management of Business in the British Cabinet System. Manchester: University of Manchester, 1990.

145. Butler R. The Evolution of the Civil Service — A Progress Report // Public Administration. 1993. Vol. 71.

146. Downs A. An Economic Theory of Democracy. N.Y.: Harper, 1957. DrazenA. Political Economy in Macroeconomics. Princeton: Princeton University Press, 2000.

147. Downs A. Inside Bureaucracy. Boston: Little & Brown, 1967.

148. Drazen A. Political Economy in Macroeconomics. Princeton: Princeton

149. Dunsire A. Administrative Theory in the 1980s: A Viewpoint // Public Administration. 1995. Vol. 73. № 1.

150. Foley M. The British Presidency: Tony Blair and the Politics of Political Leadership. Manchester: Manchester U.P., 2000.

151. Gray A., Jenkins B. From Public Administration to Public Management: Reassessing a Revolution? // Public Administration. 1995. Vol. 73. № 1.

152. Gray A., Jenkins B. New Labour, New Government? Change and Continuity in Public Administration and Government 1997 // Parliamentary Affairs. A Journal of Comparative Politics. 1998. Vol. 51. № 2.

153. Gunning P. Understanding Democracy: An Introduction to Public Choice. Taiwan Nomad Press, 1999.

154. Hayek F. The Constitution of Liberty. Chicago: University of Chicago Press, 1978.

155. Jacobsson A. Political Media Contests and Confirmatory Bias: Research Papers in Economics from Stockholm University, Department of Economics. 2002.N3.

156. Johnson D. Public Choice. An Introduction to the New Political Economy. L.; Toronto: Bristlecone Books, 1991. Ch. 3, 4. P. 53—126.

157. Jones L., Thompson F. Public Management Institutional Renewal for Twenty-First Century. Stanford, Con.: JAI Press Inc., 1999.

158. Managing Across Levels of Government. Paris: Organisation for Economic Cooperation and Development, 1997.

159. Masujima, T. Evaluating Administrative Reform: An Insider's Report // Social Science Japan Journal. 1999. October. Vol. 2. № 2.

160. McNutt P. The Economics of Public Choice. 2nd ed. Cheltenham: Edward Elgar, 2002. Ch. 6, 7.

161. Meltzer A., Richard S. Tests of a Rational Theory of Government, with Comment of Gordon Tullock // Public Choice. 1983. Vol. 41. N 3. P. 403— 421.

162. Niskanen W. Policy Analysis and Public Economics. Cheltenham: Edward Elgar, 1998.

163. Politics and the Mass Media in Britain / Ed. by R. Negrine. L. etc.: Routledge, 1989.

164. Pollitt C. Antistatist Reforms and New Administrative Directions: Public Administration in the United Kingdom // Public Administration Review. 1996. Vol. 56. №1.

165. Public Choice and Constitutional Economics / Ed. by J. Gwartney, R. Wagner. L., 1988.

166. Public Sector Modernization: a New Agenda. Executive Summary 2002 // 26th Session of the Public Management Committee of OECD (http://www.oecd.org).

167. Rhodes R., Marsh D. Policy Network in British Politics. A Critique of Existing Approaches // Policy Network in British Government / Eds D Marsh and R. Rhodes. Oxford: Clarendon Press, 1992.

168. Stevens J. The Economics of Collective Choice. Boulder; San Francisco: Westview Press, 1993. Ch. 7. P. 169—180.

169. Udehn L. The Limits of Public Choice. L.: Routledge, 1996.

170. Vogel S. Can Japan Disengage? Winners and Losers in Japan's Political Economy, and the Ties that Bind Them // Social Science Japan Journal. 1999. April. Vol. 2. № 1.

171. Welsh E., Wong W. Public Administration in Global Context: Bridging the Gaps of Theory and Practice between Western and Non-Western Nations // Public Administration Review. 1998. Vol. 58. № 1.

172. Woodhouse D. In Pursuit of Good Administration: Ministers, Civil Servants and Judges. Oxford: Clarendon Press, 1997.

173. Zywicki T. Epstein and Polanyi on Simple Rules, Complex Systems, and Decentralization// Constitutional Political Economy. 1998. Vol. 9

Полный текст автореферата диссертации по теме "Концептуальные основы и практика современного административного реформирования"

Оглавление научной работы автор диссертации — кандидата политических наук Лазарев, Антон Михайлович

Введение диссертации2008 год, автореферат по политологии, Лазарев, Антон Михайлович

Заключение научной работыдиссертация на тему "Концептуальные основы и практика современного административного реформирования"

Похожие темы диссертаций