автореферат диссертации по политологии, специальность ВАК РФ 23.00.02
диссертация на тему: Политические механизмы дисфункциональных проявлений государственной власти и управления в ходе административных реформ в Российской Федерации

Полный текст автореферата диссертации по теме "Политические механизмы дисфункциональных проявлений государственной власти и управления в ходе административных реформ в Российской Федерации"

На правах рукописи

Печерская Елена Владимировна

ПОЛИТИЧЕСКИЕ МЕХАНИЗМЫ ДИСФУНКЦИОНАЛЬНЫХ ПРОЯВЛЕНИЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И УПРАВЛЕНИЯ В ХОДЕ АДМИНИСТРАТИВНЫХ РЕФОРМ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата политических наук

Специальность 23.00.02 - Политические институты,

процессы и технологии (политические науки)

2 5 пАР 2015

005560974

Ростов-на-Дону - 2015

005560974

Работа выполнена на кафедре политологии и этнополитики Южно-Российского института управления ^ филиала федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего . профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации»

Научный руководитель: доктор политических наук, профессор

Старостин Александр Михайлович

Официальные оппоненты: Иванников Иван Андреевич,

доктор политических наук, доктор юридических наук, профессор, Южный федеральный университет, профессор кафедры теории и истории государства и права (г. Ростов-на-Дону)

Чубарова Наталья Леонидовна,

кандидат политических наук, Правительство Ростовской области, консультант отдела государственных услуг управления инноваций в органах власти (г.Ростов-на-Дону)

Ведущая организация: Институт социально-экономических

и гуманитарных исследований Южного научного центра Российской академии наук

Защита состоится «8» апреля 2015 г. в 9.00 часов на заседании диссертационного совета Д 504.001.27, созданного на базе ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации», по адресу: 344002, г. Ростов-на-Дону, ул. Пушкинская, 70, ауд. № 514.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ЮжноРоссийского института управления - филиала РАНХиГС и на сайте http://www.uriu.ranepa.ru/

Автореферат разослан «5» марта 2015 г.

Ученый секретарь диссертационного совета

/

О.А. Артюхин

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. В последние годы в нашей стране в политической науке стали активно рассматриваться и изучаться вопросы государственной политики и управления. Данная область знаний, традиционно находясь на стыке политологии и теории государственного управления, различия между которыми изучал еще в начале XX века В. Вильсон1, вызывает у политологов особый интерес.

Наибольшую актуальность в современных условиях приобрели вопросы реализации административных реформ, которые имели важное значение и для науки и для практической политики. В конце XX века руководители ведущих иностранных государств осознали тот факт, что старая иерархическая система политического управления стала неэффективной в связи с появлением конкуренции со стороны частного сектора, в том числе в вопросах предоставления публичных услуг, а также в силу затратного характера социальных государств и возрастающего количества функций государства. В связи с этим действующая система перестала удовлетворять требованиям современности. Во многих государствах мира политическая система начала перестраиваться в соответствии с формируемой концепцией «нового государственного менеджмента».

В нашей стране данная проблематика приобрела особую актуальность лишь в середине 90-х гг. Однако по причине нестабильности политической обстановки вначале процесс административного реформирования протекал медленно, вопросы реформы не шли дальше общих рассуждений политиков и разработки теоретических концепций. Тем не менее, уже в середине 2000-х гг. начали предприниматься, реальные меры, направленные на реформирование неэффективной системы политического управления, продолжающиеся по сей день.

Для политической науки актуальность изучения процесса административного реформирования обусловливается в первую очередь растущей потребностью в формировании эффективного политического управления в Российской Федерации.

'Cm,: Wilson W. The Study of Administration // Political Science Quarterly 2. 1S87. Jui

........- Поскольку реформирование государственного устройства является неотъемлемым процессом политического руководства страны, в настоящее время актуальность приобретает изучение дисфункциональных проявлений, возникающих в результате реализации реформ. При этом важно не просто выявить причины возникновения данных дисфункций, но и выработать предложения по дальнейшей их минимизации и предотвращению.

При этом анализ политических механизмов дисфункциональных проявлений государственной власти и управления в ходе административных реформ в Российской Федерации подразумевает формирование научно-теоретической базы, что включает в себя, в том числе, и исследовательский поиск, представляемый в настоящей работе.

В этой связи научная актуальность и практическая значимость выявления проблем современной административной реформы как фактора повышения эффективности политического управления в Российской Федерации не вызывает сомнения.

Степень разработанности темы исследования. Вопросами изучения политико-административного управления и его эффективности занималось большое-количество исследователей, в последствии ставших классиками политической науки: М. Вебер, Г. Алмонд, В. Вильсон, А. Этциони1. Подобную проблематику изучали и классические представители теории государственного управления как А. Файоль, Э. Мэйо, Ф. Тэйлор и др.2

В отечественной политической науке по данному направлению исследования представляют интерес разработки А.М.Старостина, А В. Понеделкова, В.Г.Игнатова, В.С. Комаровского, А.В.Шарова, Г.Л. Купряшина, Б.П. Курашвили, Ю.М. Козлова, А.А. Кармолицкого, А.П.Алехина, Г.И.Грибановой и других ученых3, в чьих работах

1 См.: Etzioni A. Modeni Organizations. Englewood Cliffs.New Jersey, 1964; WilsonW. Op. cit.; Вебер M. Политика как призвание и профессия // Избранные произведения. М„ 1990; Алмонд Г., Пауэлл Дне., Стром К., Даягон Р. Сравнительная политология сегодня. М., 20Ó2.

2См.:Тау1ог F. Principies of Scíentific Management. N.Y., 1947; Epstein P.O. Using Performance

Measurement in Local Governments: A Guide to Improving Decisions, Performance, and Account-abffity. Denver.l 988; Файоль А. Из книги «Общее и промышленное управление» // Управление - это наука и искусство: А. Файоль, Г. Эмерсон, Ф. Тэйлор, Г. Форд. М„ 1992; Бургано-ва JI. А. Теория управления Элтона Мэйо. Казань, 2007. - 3 См.: Игнатов В.Г., Поиеделков А.В., Старостин А.М. Административная реформа в России: шаг вперед, два шага... // Власть. 2005. № 9; Политико-административное управление //

отражаются современные подходы к определению политического управления. В работах таких исследователей, как Г.В. Атаманчук, О.Ф. Шабров, JI.B. Сморгунов, А.В. Курочкин 1 исследуются вопросы эффективности государственного управления.

Вопросы реализации административных реформ представлены в работах А.М. Старостина, Л.Г. Швец, Т.В. Игнатовой, В.В. Рудого, Р. Драго, Т.Я. Хабриевой, М.А. Штатной, Е.К. Глушко2.

Анализом процесса административного реформирования в зарубежных странах, а также разработкой концепции «нового государственного менеджмента» занимались Д. Осборн, Т. Гэблер, К. Худ, Г. Питере, П. Пластрик и др.3

Изучением эффективности «нового государственного менеджмента» как универсальной концепции по реформированию политического

Под рея В.С. Комаровского и Л.В. Сморгунова. М., 2004; Шаров А. В. Об основных элементах административной реформы // Журнал российского.права. 2005. № 4; Купряшин ПЛ., Соловьев А.И. Государственное управление. М., 1997; Курашвили Б.П. Очерки теории государственного управления. М., 1987; Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М., 1996; Грибанова Г.И. Политико-административная дихотомия // Политико-административные отношения: концепты, практика и качество управления. СПб., 2010;

1 См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М„ 2006; Шабров О.Ф. Эффективность политического управления (системно-кибернетический подход). М„ 1998; Сморгунов Л.В. Управление в условиях неопределенности: в поисках моделей устойчивого развития // Сравнительное государственное управление: теория, реформы, эффективность. СПб., 2000; Курочкин А.В. Социальная эффективность государственного управления. СПб, 1999. .2 См.: Старостин А.М. Концепты эффективности государственного управления в контексте различных кратических моделей // Научные труды Северо-Западного института управления. 2013. № 5 (12); Старостин А.М., Понеделков А.В., Рудой В.В. Проблема эффективности политического руководства современными модернизационными процессами в России: эли-тологический аспект // Государственное и муниципальное управление. Ученые записки СКАГС. 2010. № 4; Драго Р. Административная наука 7/ Пер. с франц. М., 1982; Хабрие-ваТ.Я. Административная реформа: проблемы и решения // Административная реформа в России. Научно-практическое пособие // Под ред. С. Е. Нарышкина, Т. Я. Хабриевой. М., 2006; Игнатова Т.В. Административная реформа в России: анализ концептуального перехода , к «новому государственному менеджменту». Ростов-на-Дону, 2005; Штатина М.А. Зарубежный опыт проведения административных реформ // Административная реформа в России. М„ 2006; Глушко Е.К. Административная реформа (зарубежный и российский опыт). М.,

2009; Лобанов В.В. Современные административные реформы. М„ 2007.

3 См.: Osborne D., Gaebler Т. Reinventing Government: How the Entrepreneureal Spirit is Transforming the Public Sektor. N.Y., 1993; Peters G„ Savoie D: Táking Stock: Assessing Public Sector Reforms. Montreal, 1998; Dunsire A. Then and Now: Public Administration 1953-19S9 // Political Studies. 1999. Vol. 47. № 2; Dunleavy Р., Hood C. From Oíd Public Administration to New Public Management // Public Money and Management. 1994. Vol. 14. Х2З; Осборн Д., Пластрик П. Управление без бюрократов: пять стратегий обновления государства. М., 2001.

управления занимались Э. Грей, Н. Оуэн, Л. Терри, В.П. Мохов, ГЛ. Купряшин и др.1

Изучением передового опыта административного реформирования в зарубежных странах с целью выявления возможностей его применения в Российской Федерации занимались эксперты Всемирного ■ банка Н. Парисон и II. Мэннинг 2, а также российские ученые Л.В. Сморгунов, В.В. Лобанов, Е.К. Глушко, À.B. Волкова и др.3

А.В. Оболонский, В.Н. Барышев, а также ряд других исследователей 4 в своих научных трудах особое внимание обращали на истоки традиций российской государственной службы, влияющие на ход административного реформирования.

Изучением системного содержания и проблематики процесса современного административного реформирования в нашей стране занималось и продолжается заниматься множество ученых, среди которых можно отметить А.И. Соловьева, А.Е. Шадрина, С.Г. Кирдину, Т.А. Кулакову, А.А. Олейника, О.В. Гаман-Голутвину 5.

1 См.: Terry L. Administrative Leadership, Neo-Manageriálism, and the Public Management ^ Movement // Public Administration Review. 1998. Vol. 58.№3;Грей Э., Дженкинс Б. От государственного управления к государственному менеджменту: переоценка поворота? // Государственная служба. Проблемы реформирования. Зарубежный опыт. 1995, вып. 8; Мохов В.П., Оуэн Н. Государственная служба и бюрократия // Россия и Британия в поисках достойного правления // Под общ. ред. И.К. Кирьянова, Н. Оуэна, Дж. Сникера. Пермь, 2000; Купряшин Г.Л. Государственный менеджмент возможности и ограничения // Государственное управление. Электронный вестник. Вып. 1, 23.09.2003. [Электронный ресурс] Режим доступа: http://ristr.spa.msu.ru/im3ges/File/2003/kupriaschin.pdf.

1 Мэннинг Н., Парисон Н. Реформа государственного управления. Международный опыт // Пер. с английского. - М.: Весь мир, 2003.

3 См.: Лобанов В.В. Модернизация правительства в Великобритании. М., 2000; Сморгунов Л.В. Сравнительный анализ административных реформ в западных странах // Вестник московского университета. Сер. 12 «Политические науки». 2000. №1; Глушко Е.К. Административная реформа (зарубежный и российский опыт). М., 2009; Волкова А.В. Политическая культура и административно-политические реформы в России. СПб, 2000.

4 См.: Оболонский А.В. На государевой службе: бюрократия в старой и новой России. М., 1997; Государственная служба: комплексный подход//Отв. ред. А.В. Оболонский. М., 2009; Барышев В.Н., Журавлева Í.В. Российская государственная служба: с петровских времен до наших дней//Человек и труд. 2002. № 1.

5 См.: Кирдина С.Г. Институциональная структура современной России: эволюционная модернизация // Вопросы экономики. 2004. № 10; Шадрин А. Е. Направления и параметры российской административной рёформы // Полис. 2003. №4; Соловьев А. И. Технологии администрирования: политические резонансы в системе власти современной России // Полис. 2004. № 6; Гаман-Голутвина О.В., Олейник А.Н. Административные реформы в контексте властных отношений: опыт постсоциалистических трансформаций // Модернизация России как условие ее успешного развития в XXI веке. М., 2010; Кулакова Т.А. Политика изменений: административные реформы и взаимодействие государства и общества. СПб, 2011.

Особый интерес вызывают научные статьи и отчеты о процессе реформирования ученых, а также политиков, непосредственно участвующих в процессах разработки концепций административной реформы и их реализации. Среди них можно отметить С.Е. Нарышкина, М.А. Краснова, Г.А. Сатарова, Я.И. Кузьминова, В.Н. Княгинина, А.Ф. НоздраЧева и др.1

Внимание на повышение качества услуг при помощи современных информационно-коммуникационных технологий, а также преобразования в сфере государственной службы, являющиеся наиболее важными для повышения социальной эффективности политического управления в современной России аспектами административной реформы, обратили И.Л. Бачило, A.B. Короткое, Б.В. Кристальный, И.Н. Курносов2, Р. Брим, В.Е. Гимпельсон, А.Н. Барабашев 3.

Тем не менее, несмотря на наличие значительного количества исследований в области административного реформирования в Российской Федерации, подавляющая их часть сконцентрирована на отдельных аспектах либо периодах реформы. При этом проблематика процесса современного административного реформирования как явления в целом, в том числе сопоставление ее отдельных составляющих и анализ комплексных результатов, а также определение перспектив остается не изученной в должной мере.

1 См.: Краснов М. А., Сатаров Г. А. История первой попытки административной реформы. Отечественные записки. 2004. № 2; Хабриева Т. Я., Ноздрачев А. Ф., Тихомиров Ю. А. Административная реформа: решения и проблемы // Журнал российского права. 2006. № 2; Княгинин В.Н. От «административного» государства к «рыночному» // Российское экспертное обозрение. 2006. №5; Тупики и перспективы административной реформы // Независимая газета. 2006. 7 апреля; Пока я беспартийный... Вице-премьер С. Е. Нарышкин о российском присутствии на Шпицбергене, административной реформе и партийном правительстве // Российская газета. 2007. 17 октября.

2См.: Бачило И.Л. Функционирование электронного правительства и его совершенствование // Модернизация России как условие ее успешного развития в XXI веке М., 2010; Корот-ков A.B., Кристальный Б.В., Курносов И.Н. Государственная политика Российской Федерации в области развития информационного общества. М., 2007.

3См.: Brym R., Gimpelson V. The size, Cqmposition and Dynamics of the Russian State Bureaucracy in the 1990s // Slavic Review 63. 2004. No. 1; Барабашев А.Г. Совершенная бюрократия и «новый менеджмент»: альтернатива, синтез или новый подход // [Электронный ресурс] Режим доступа: http://www.hse.ru/data/324/668/1234/20060405_barabashev.doc.

Целью диссертационного исследования является выявление политической сущности административной реформы и механизмов дисфункциональных проявлений государственной власти и управления в ходе административного реформирования в Российской Федерации.

В соответствии с поставленной целью необходимо решить следующие исследовательские задачи:

: - раскрыть концептуальные подходы к политологическому исследованию процесса административного реформирования в Российской Федерации;

-■'выявить теоретико-методологические аспекты проектирования и реализации административного реформирования в современной Российской Федерации;

- определить значение административной реформы как политического механизма оптимизации функций государственной власти;

- провести политологический анализ концепции «нового государственного менеджмента» как основы административных реформ в большинстве стран мира, а также выявить необходимость изучения зарубежного опыта реформирования при реализации реформ в Российской Федерации;

■ - определить и систематизировать политические факторы, влияющие на реализацию административной реформы и совершенствование государственного управления;

- провести политологический анализ административного реформирования в восприятии граждан;

- выявить основные проблемные лакуны практик политического руководства в ходе реализации административной реформы в Российской Федерации.

Объектов исследования является процесс административного

реформирования в Российской Федераций.

Предметом исследования являются политические факторы и механизмы дисфункциональных проявлений государственной власти и управления в ходе административных реформ в Российской Федерации.

Хронологические рамки исследования - 2000-2011 гг.

Теоретико-методологическая основа. Сложность и неоднозначность процессов административного реформирования, а также их значимость в построении эффективного управления страной требуют

комплексного, всестороннего изучения с применением совокупности научных методов, составляющих основу правового исследования. К данным методам можно отнести системный, структурно-функцио-. нальный, сравнительно-исторический, аналитико-статистический, а. также методы аналогии и моделирования, комплексного подхода к анализу изучаемых явлений и закономерностей.

Вместе с тем в диссертации проведен анализ работ зарубежных и отечественных ученых, касающихся тематики политического управления и процесса административного реформирования.

В качестве эмпирической базы диссертационного исследования выступают нормативно-правовые акты и документы российского законодательства, статистические данные, научная литература, материалы периодической печати, выступления общественных и политических деятелей, государственных чиновников.

В результате настоящего исследования были получены следующие элементы научной новизны:

- раскрыты концептуальные подходы к; политологическому исследованию сущности . административной реформы в Российской Федерации;

- выявлены теоретико-методологические аспекты проектирования и реализации административного реформирования в современной

Российской Федерации;

- определена роль административной реформы как политического механизма оптимизации функций государственной власти;

- проведен политологический анализ концепции «нового государственного менеджмента» как основы административных реформ в большинстве стран мира, а также выявлена необходимость изучения зарубежного опыта реформирования при реализации реформ в Российской Федерации;

- определены и систематизированы политические факторы, влияющие на реализацию административной реформы и совершенствование государственного управления;

- проведен политологический анализ административного реформирования в восприятии граждан;

- выявлены основные проблемные лакуны практик политического руководства в ходе реализации административной реформы в Российской Федерации. ' . '

Основные положения диссертации, выносимые на защиту:

1. Политической сущностью административной реформы в Российской Федерации является процесс пересмотра функций исполнительной власти, закрепления необходимых и упразднения избыточных государственных функций, перераспределение полномочий и ресурсов для исполнения государственных функций по уровням власти, а также процесс институциональных изменений в системе государственного регулирования по укреплению взаимодействия государства и общества, развития гражданского общества.

2. Административные реформы в Российской Федерации были направлены в первую очередь на изменение в системе политического управления. Однако особенности развития системы политического управления в современной России имеют глубокие исторические корни и определяются историко-политическим вектором развития.

3. Необходимость реформирования государственного аппарата, пересмотра его кадрового состава, целей, задач, форм деятельности в соответствии с принципиально новыми политическими, экономическими, социальными основами были очевидны в конце XXI века. Тем не менее, в основе событий вокруг административной реформы в течение всех этих лет стала борьба между двумя тенденциями - либо осуществить псевдореформу, т.е. инициировать практические изменения, максимально легализировав привилегированный статус бюрократии, либо провести модернизацию государственной власти, сформировать ее новый образ, который бы отвечал современным потребностям государства.

4. В процессе реформирования в Российской Федерации возникли трудности при реализации концепции «нового государственного управления», связанные с приверженностью чиновников традиционной политико-административной культуре, обусловленные стремлением к централизации власти, вертикальному подчинению, слабостью политической самоорганизации гражданского общества и проведением политических реформ «сверху». В сложившихся условиях непродуманное копирование положений концепции обусловило его несовме-

стимость с политическими реалиями российского государства, что явилось препятствием для его полноценного внедрения на практике.

Отдельные элементы концепции «нового государственного менеджмента» могут быть эффективно внедрены в процесс политического управления в Российской Федерации только при проведении предварительной системной реформы государственной службы. ;

5. В настоящее время целостная завершенная система политического управления в Российской Федерации еще окончательно не сложилась. Статус чиновничества соответствует российско-советской традиции доминирования власти над обществом. И одна из главных угроз становлению в Российской Федерации гражданского общества -это государственная бюрократия, унаследовавшая прежнюю систему властных отношений и не без успеха старающаяся в новых условиях сохранить максимальную опеку над жизнью общества. Тем не менее, за постсоветский период достигнуты следующие результаты: создана основа для нормативно-правовой базы административного реформирования; произошла переориентация государственной службы на интересы общества, на повышение степени прозрачности и подотчетности органов исполнительной власти.

6. Повышение удовлетворенности граждан качеством и доступностью публичных услуг, внедрение механизмов повышения эффективности взаимодействия государства и общества, заключающееся в участии его институтов в процессе политического управления посредством современных информационно-коммуникационных технологий, стали основными результатами административной реформы в Российской Федерации в части их влияния на эффективность политического управления.

7. Процесс административного реформирования в Российской Федерации продолжается до сих пор, однако, проблема чрезмерной централизации власти так и не решила, что в свою очередь препятствует совершенствованию бюрократического аппарата и : обусловливает сохранение высокой коррумпированности среди чиновников.

Научно-теоретическая значимость исследования. Содержащиеся в диссертационном исследовании теоретические положения и выводы, направленные на повышение эффективности современного политического управления, в том числе на выявление механизмов

- дисфункциональных проявлений государственной власти и управления -в ходе административных реформ, могут использоваться для дальнейших исследований, связанных с проблематикой административного реформирования в Российской Федерации. Полученные в результате проведенного в представленной работе исследования выводы позволяют углубить имеющиеся научные представления о процессе современного административного реформирования в нашей стране. Практическая значимость проведенного исследования заключается в том, что полученные результаты могут использоваться в ходе разработки практических мер по совершенствованию процесса современного политического управления. Материалы проведенного исследования могут использоваться также при чтении общих и специальных курсов по политологии.

Апробация работы. Основные положения и результаты диссертационного исследования докладывались на международных, всероссийских, региональных и внутривузовских научно-практических конференция (г. Курск, г. Липецк, г. Новосибирск, г. Ростов-на-Дону).

Результаты, полученные в ходе исследования, опубликованы . в монографии, в статьях и тезисах научных докладов, в том числе в журналах из списка ВАК при Минобрнауки РФ. Положения и выводы диссертационного исследования были обсуждены и апробированы на заседаниях кафедры политологии и этнополитики ЮРИУ РАНХиГС.

Объем и структура работы. Диссертационная работа состоит из введения, трех глав, заключения, библиографии, включающей 171 наименование.

И. ОСНОВОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Во Введении обосновывается актуальность темы диссертации, определяется степень научной разработанности, формируется цель, задачи, объект, предмет и методологические основы исследования, показана новизна, формируются основные положения, выносимые на защиту, указана теоретическая и практическая значимость исследования.

В первой главе «Теоретико-методологический аспект проектирования и реализации административных реформ в современ-нон России» представлен анализ различных политологических подходов к формированию государственных институтов власти и систем управления.

........Политологический анализ концепций государственного управления в контексте административной реформы позволяет выделить основные этапы генезиса государственно-управленческой мысли и выявить теоретические проблемы, отражающиеся на этапе реформирования административной структуры общества. В результате была определена базовая концепция, явившаяся теоретическим основанием реформирования административной системы и ее ограничения применительно к российским условиям.

Необходимость административного реформирования в Российской Федерации предполагает постановку вопроса о переосмыслении роли государства в современном политическом процессе с учетом влияния политических факторов на ход реформы административной системы.

Формирование в последней четверти XX века инфраструктуры информационного общества вызвало постепенный переход от иерархической системы управления к сетевому принципу. Актуальным стал вопрос о новых функциях государства в условиях глобализации. В связи с этим особенно важно изучить ранее сложившиеся модели госу-. дарственного управления в аспекте обусловливающих их политических факторов и определить, с одной стороны, имеющийся потенциал, а с другой - пределы возможностей их применения в Российской Федерации.

Россия в конце XX в. по большинству критериев не удовлетворяла требованиям современного общества. Государственный аппарат не был ориентирован на службу интересам общества, его неэффективная работа во многом тормозила развитие страны в сложившихся условиях рыночной экономики. При этом российское общество уже не было как раньше строго структурированным по вертикали, оно постоянно автоматизировалось и персонифицировалось. По этой причине вопрос о необходимости проведения реформирования публичного управления, в том числе о пересмотре полномочий органов власти, приобрел особую актуальность.

Наличие в органах власти огромного числа избыточных функций и неэффективные механизмы их реализации стали серьезным препятствием для развития предпринимательства, подрывали доверие к государственной власти.

Решение возникших проблем виделось в ограничении вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования за счет оптимизации функций органов управления, формирование эффективных механизмов противодействия коррупции.

6 нашей стране начало происходить формирование нового механизма взаимоотношений между государством и обществом. Проделанная в этом направлении работа привела к тому, что со временем употребление термина «власть» начало постепенно сходить на нет, а государство стало восприниматься преимущественно как совокупность

организаций, предоставляющих услуги населению:

В связи с этим начала проводится активная разработка теоретической базы административного реформирования, направленная на развитие института государственной гражданской службы, начали наблюдаться процессы изменения роли государства в общественной и политической жизни общества с ориентацией на оказание государственных и муниципальных услуг.

; Однако в период с 2000 года по 2011 год целостная система управления государством в нашей стране окончательно не была сложена. Бюрократия, унаследовавшая советскую систему взаимоотношений, являлась закрытой для населения страны. Тем не менее, за начальный период реформирования были достигнуты немаловажные результаты, среди которых можно выделить формирование основы для нормативно-правового регулирования реформы системы государственного и муниципального управления, нацеленность деятельности чиновников на интересы общества, на повышение качества предоставления услуг гражданам.

Результаты анализа в первой главе позволили выявить следующее.

1. Административные преобразования в Российской Федерации

в своем развитии прошли длительную историю/ Первые шаги по реформированию политического управления проводились еще в российской империи, затем были продолжены в советский период. Однако после распада СССР необходимость реформирования стала актуальна как никогда, в связи с этим данному процессу уделялось особое внимание, связанное в основном с переосмыслением роли политической

власти и ориентацией на повышение качества оказания публичных услуг гражданам.

2. Процесс административного реформирования, проводившийся во многих странах мира по принципам «нового государственного менеджмента», смог достичь только небольшой части целей, ставящихся изначально разработчиками данных программ. Хотя и удалось продвинуться в части модернизации деятельности органов власти, направленной на изменение их структуры, повышение открытости и прозрачности их деятельности, все же данные реформы имели и негативные стороны.

3. Вследствие частичного заимствования элементов «нового государственного менеджмента» наблюдалось значительное расхождение между целями и результатами процесса российского административного реформирования. Наибольшие результаты были достигнуты, прежде всего, на уровне создания необходимых правовых и организационных основ для проведения реформирования. На практике наиболее результативной оказалась деятельность цо регламентации исполнения государственных функций и предоставления услуг гражданам, основанная на положениях не только «нового государственного менеджмента».

4. Административная реформа все еще остается незавершенной, одной из причин этого являются постоянные изменения в самой концепции реформирования в связи с тем, что со сменой политических лидеров ставятся разные цели, задачи и направления развития реформы. При этом период реформирования с 2000 года по 2011 год характеризовался отсутствием устойчивой концептуальной базы административного реформирования. За данный период так и не был сформирован эффективный механизм обратной связи с гражданским обществом, что не позволило объективно оценивать результаты реформы и своевременно вносить изменения в стратегию и тактику ее проведения. При этом либералы-экономисты, занимающие ключевые позиции в разного рода комиссиях, центрах, институтах и школах, занимающихся вопросами реализации реформирования в нашей стране, ориентировались в основном на зарубежный опыт, пропагандируя его и стремясь внедрить его в отечественных условиях то методом шоковой

терапии, то путем прямого заимствования, что стало еще одним тормозом успешного реформирования в нашей стране.

Во второй главе «Административная реформа и общество: маркеры технологических и ценностных дисфункций» выявляются основные предпосылки административных реформ в зарубежных странах, анализируются основные составляющие элементы процесса реформирования, в том числе опыт отдельных аспектов преобразований в зарубежных странах, который может быть полезен для анализа российской реформы, а также проводится политологический анализ

административного реформирования в восприятии граждан.

Административные реформы в странах Запада в 1970-е гг. были

вызваны кризисом традиционной иерархической системы государственного управления, произошедшим по причинам как экономического, так и политического характера: с одной стороны, свою роль сыграл затратный характер государства всеобщего благосостояния на фоне вызревания постиндустриального общества и постоянного роста, общественных потребностей, а также появление конкуренции со стороны частного сектора по части оказания публичных услуг населению; с другой - жестко централизованные и неповоротливые бюрократические, учреждения, перенасыщенные чиновниками, не только сами по себе погрузились в кризис, но и перестали справляться с новыми задачами.

Решение вышеуказанных проблем было найдено в системном реформировании аппаратов государственного управления и их перево- , де на функционирование по принципам рынка, включая передачу части государственных функций в частный сектор, введение финансовой мотивации деятельности управленцев по результатам, ослабление иерархических связей и перемещение ряда функций на нижние этажи управления, сокращение общей численности и переобучение бюрократического аппарата. Составной частью реформы должен был стать пе-, реход к системе мотивации управленческой деятельности аппарата целевыми установками; а не инструкциями. Данный принцип содержит в себе реакцию «нового государственного менеджмента» на классическую дисфункцию «веберовской» рациональной бюрократий, заключающуюся в подмене целей: поскольку система предписывает чиновнику строго соблюдать формально установленные правила и процедуры, в своей работе последний зачастую переносит акценты с целей

организации на детали соблюдения инструкций. В результате-первоначальная цель, связанная с эффективной организацией управления государством, в сознании чиновника подменяется второстепенными «инструментальными» ориентирами, что в случае, если изменяющиеся обстоятельства делают существующие правила устаревшими, ведет к потере связи бюрократического аппарата с реальными проблемами государства и общества и снижению эффективности его работы.

В конце главы проводится политологический анализ административного реформирования в восприятии граждан. Анализируется работа органов власти и местного самоуправления по предоставлению публичных услуг гражданам, а также уровень доверия граждан к органам государственной власти и управления.

По результатам второй главы были получены следующие выводы.

1. Зарубежный опыт административного реформирования показывает, что далеко не везде внедрение «рыночных» принципов менеджмента может оказаться успешным. В ряде стран, в которых имели место элементы активисткой политической культуры и готовность институтов гражданского общества взять на себя ряд функций по управлению политической системой, а также сформировалась отлаженная и работающая по «веберовским» принципам бюрократическая машина, данные принципы показали свою эффективность. В тех же странах, где данные элементы отсутствовали или были представлены не в полном объеме, реформы были признаны недостаточно эффективными.

2. Использование передового зарубежного опыта при проведении административной реформы во многом может способствовать улучшению процесса реформирования и повышению его эффективность. Однако необходимо отказаться от простого заимствования модели реформирования зарубежных стран, а ориентироваться на медленный эволюционный путь, сохраняя социокультурную специфику институтов гражданской службы.

3. Реформирование в Российской Федерации исключительно по образцам «нового государственного менеджмента» является неэффективным в связи с особенностями: политико-административной культуры. Введение трехзвенной модели исполнительной власти в 2004 году, явно заимствованной из западных аналогов, не привело к изменениям принципов работы чиновников, в результате чего система не показала

своей эффективности, после чего прогнозировался частичный возврат к старым формам организации. Укрепление вертикали исполнительной власти-не привело к созданию рациональной и слаженно работающей бюрократической машины: Попытки передать ряд полномочий по управлению государством на нижние этажи управления, а также создание при помощи современных информационных технологий механизмов влияния граждан на властные решения в нашей стране лишь создали определенные предпосылки для вызревания в стране современного гражданского общества, но не изменили ситуацию коренным образом и не дали децентрализованным структурам реальной политической власти.

4. Более половины граждан Российской Федерации не доверяют власти и тем самым остаются безразличными к проходящему процессу административного реформирования, в то время как неотъемлемый инструмент взаимодействия власти и общества является налаживание действенных механизмов учета мнения граждан.

5. Одним из явлений, усиливающимся в периоды нестабильности политического управления в нашей стране, является коррупция. Коррупция характеризует дисфункцию института политического руководства как на уровне политической власти, так и на уровне чиновников. При этом ужесточение и применение мер, направленных на борьбу с коррупцией, без формирования негативного отношений к ней, приводит лишь к совершенствованию механизмов коррупции в обход

законодательства.

В третьей главе «Основные проблемные лакуны практик политического руководства в ходе реализации административной реформы в Российской Федерации» определяются основные проблемы и направления реформирования в Российской Федерации,, а также вырабатываются предложения для успешной реализации административной реформы.

Проведенное реформирование не отличается завершенностью, согласованностью действий, что можно наблюдать на примере отказа от комитетов в марте 2004 года, затем их утверждение в качестве су-перведомстз в сентябре 2007 года и их последующей ликвидации в мае 2008 года; объединение первоначально разведенных, совершенно различных, не смежных по предметам ведения функций, структур в рам-

ках одного органа - Федеральной службы по надзору в сфере массовых коммуникаций, связи и охраны культурного наследия - и их повторного разведения в мае 2008 года1.

■ Результаты административного реформирования отвечают скорее идейным требованиям реформы, чем реальным попыткам коренного совершенствования системы органов власти по существу.

При этом большая степень формализации мероприятий в ходе реализации реформирования принесла в жизнь чиновников многочисленные отчеты, доклады и прочую бумажную работу, которая занимает большую часть рабочего времени рядового служащего, что приводило к снижению инициативности.

С политической точки зрения проводимые мероприятия реформы стали так называемой «ширмой» для решения разнообразных властных, лоббистских задач. Здесь имеются в виду те мероприятия, которые являются актуальными для закрепления положения современной элиты. Те же мероприятия, реализация которых заложена в рамках административного реформирования, лежащие на уровне ниже политического, свелись к бюрократической рутине отчасти из-за того, что стали определенным раздражителем для высшего политического руководства, и, особенно, для чиновников низшего звена, отчасти из-за существенных социокультурных ограничений реформы. Подобного рода рутина способна максимально ограничить творческий потенциал реформаторов.

Анализ теоретических оснований и практики осуществления современной административной реформы свидетельствует о необходимости разрешения проблемы взаимодействия властной вертикали и горизонтали. В мировой практике в последние годы все большее внимание уделяется процессам децентрализации власти. В основе такой децентрализации лежит анализ соотношения таких понятий как властное доминирование и влияние. При этом власть в данном случае оказывается своеобразным «молекулярным соединением», состоящее из более элементарных частей - доминирование и влияние. Основной во; прос состоит в определении удельного веса каждой из них и в формах

1 Гаталов Е. Н. Проблемы современной административно-государственной реформы с России // Власть. 2009. № 3.

их соотношения, которые в свою очередь могут быть как нормальными или девиантными. К девиантным формам относятся разнообразные проявления теневой власти, в которых отдельные субъекты пытаются перехватить каналы политического влияния для реализации собственных (иногда порой противоречащих законодательству) целей.

Способом избавления от такого рода отклонений, а также механизмом борьбы с ними выступают общественное признание, подтверждение законности разнообразных каналов влияния \ В современной системе политической власти подобный подход отражен в концепциях государственного менеджмента, в основе которых лежат разные версии демократизации системы политической власти, расширения каналов влияния на нее гражданского общества и отдельных его субъектов, нашедшие свое воплощение в практической деятельности в ходе реформирования политического управления ряда ведущих стран мира.

Анализируя современную ситуацию развития системы политического управления, стоит обозначить, необходимость формирования единых и эффективных подходов к управлению кадровыми процессами, использованию современных организационно-управленческих технологий, методов кадровой работы и подготовки специалистов, ориентированных на инновационное и проектное управление, с применением информационно-технологической инфраструктуры. Причем совершенствование кадровой системы должно быть взаимосвязано с реализацией комплексных стратегических программ и проектов, направленных на достижение социально-экономических целей.

В Заключении подводятся основные итоги исследования, формируются основные положения и выводы.

По теме диссертации опубликованы следующие работы автора:

1. Печерская Е.В. Дисфункции в государственном управлении: политологический анализ. Монография- М.: Изд-во «ПЕРО», 2014. -7,5 ил.

1 Швец Л.Г. «Гибкая власть» и административная реформа в стратегии рыночных преобразований//Власть. 2007. № 11.

Публикации в рецензируемых научных изданиях, включенных в реестр ВАК при Минобрнауки РФ

.2.Печерская Е.В. Дисфункциональные проявления в сфере предоставления государственных услуг в рамках проведения административной реформы в РФ //Государственное и муниципальное управление. Ученые записки СКАГС. 2012. № 1. - 0,5 п. л.

- 3. Печерская Е.В. Проблемы реализации административной реформы в современной России // Теория и практика общественного развития [Электронный ресурс]. 2012. № 8. Шифр Информ-регистра: 0421000093\0033. Режим доступа: http://teoria-practica.ru/rus/fíles/arhiv_zhurnala/2012/8/politika/pecherskaya.pdf

0,5 п.л.

4. Печерская Е.В. Административное реформирование в восприятии граждан // Государственное и муниципальное управление. Ученые записки СКАГС. 2014. № 3. - 0,5 п.л,

5. Печерская Е.В. Зарубежный опыт административного реформирования и российская практика // Государственное и муниципальное управление. Ученые записки СКАГС. 2015. № 1. - 0,5 п.л.

Статьи в других научных изданиях

6. Печерская Е.В. Проблемы оказания государственных и муниципальных услуг населению в рамках проведения административной реформы в Российской Федерации // Инновации в государственном и муниципальном управлении. [Электронный ресурс]. 2012. №1. Режим-доступа: http://www.itc-rostov.ru/products/irmovations_in_ management/ archive/1 /index, php - 0,25 п.л.

7. Печерская Е.В. Проблемы административного реформирования в современной России // Сборник материалов международной заочной научно-практической конференции «Актуальные проблемы общественных наук: социология, политология, философия и история». (16 мая 2012 года) - Новосибирск: Изд-во «Сибирская ассоциация консультантов», 2012.— 0,3 п.л.

8. Печерская Е.В. Особенности межведомственного электронного взаимодействия в Российской Федерации // Инновации в государственном и муниципальном управлении. [Электронный ресурс]. 2012. №5. Режим доступа: http://wmv.itc-rostov.ru/products/innovations_in_management/ archive/5/index_5_2012.php - 0,25 пл.

9. Печерская Е.В. Проблемы мотивации включения молодежи в инновационное развитие России // Актуальные вопросы использования интеллектуального потенциала молодежи в инновационном развитии регионов России: сборник материалов симпозиума в рамках Окружного инновационного конвента ЮФО, 13 ,сентября 2012 года // Под. ред. А.М. Старостина, Л.Л.Ивановой, - Ростов-на-Дону: Изд-во ЮРИФ РАНХиГС, 2013 - 0,25 пл.

10. Печерская Е.В. Проблемы развития сферы предоставления государственных и муниципальных услуг населению на уровне субъекта Российской Федерации // Тезисы докладов конференции «Политика и политология в современной России: преодоление кризисов и реализация перспектив» III Южно-Российского Политологического Конвента, (8 - 12 октября 2012 г.) - Ростов-на-Дону: Изд-во ЮФУ, 2012.-0,25 пл.

11. Печерская Е.В. Переход на межведомственное электронное взаимодействие в Российской Федерации // Интернет-конференция«Проблемы реализации Федерального закона № 210-ФЗ» [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.migsu.rane.ru/science/conf/gmu -

0,3 пл.

12. Печерская Е.В. Мониторинг качества услуг, предоставляемых на базе сети МФЦ Ростовской области // МФЦ - основа сервисного государства: сборник материалов международной научно-практической конференции 28-29 мая 2014 года. - Липецк: ООО «Веста», 2014.-0,3 пл.

13. Печерская Е.В. Методы мониторинга качества и доступности услуг, предоставляемых на базе сети МФЦ: опыт Ростовской области // Электронный периодический научный журнал «SCI-ARTICLE.RU». [Электронный ресурс]. 2014. № 14 (октябрь). Режим-доступа: http://sci-article.ru/number/10_2014.pdf- 0,3 п.л.

14. Печерская Е.В. Система межведомственного взаимодействия в электронном виде: опыт Ростовской области // Журнал научных публикаций аспирантов и докторантов. № 6 (96). Июнь 2014 года. - Курск: Изд-во «Редакция журнала научных публикаций аспирантов и докторантов», 2014 —0,3 п.л.

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата политических наук

Печерская Елена Владимировна

Тема диссертационного исследования «ПОЛИТИЧЕСКИЕ МЕХАНИЗМЫ ДИСФУНКЦИОНАЛЬНЫХ ПРОЯВЛЕНИЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И УПРАВЛЕНИЯ В ХОДЕ АДМИНИСТРАТИВНЫХ РЕФОРМ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ»

Научный руководитель: доктор политических наук, профессор Старостин Александр Михайлович

Изготовление оригинал-макета Печерская Е.В.

Подписано в печать 06.02.2015. Тираж 100 экз. Усл. п.л. 1,5

Южно-Российский институт управления - филиал федерального государственного бюджетного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации»

Отпечатано: Типография ЮРИУ РАНХиГС. Заказ № 35/-2. 344002, г. Ростов-на-Дону, ул. Пушкинская, 70