Местное самоуправление как фактор становления гражданского общества в современной России

Бажинов, Михаил Александрович

Полный текст автореферата диссертации по теме "Местное самоуправление как фактор становления гражданского общества в современной России"

Направахрукописи

БАЖИНОВ Михаил Александрович

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ КАК ФАКТОР СТАНОВЛЕНИЯ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ

Специальность 23.00.02 -политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени кандидата политических наук

Диссертация выполнена на кафедре Мировой и российской политики философского факультета МГУ им. М.В. Ломоносова.

Научный руководитель Официальные оппоненты

Ведущая организация

доктор философских наук, профессор Коваленко В.И.

доктор политических наук, профессор Василенко И.А. кандидат политических наук, доцент Рудыка Н.А.

МАИ (Государственный университет), кафедра политологии

2004 г. в >0 часов на за-

Защита состоится « седании Диссертационного Совета Д 501.001.47 в Московском государственном университете им. М.В. Ломоносова по адресу: 118899, ГСП-2, Москва, Ленинские горы, МГУ, 1-й корпус гуманитарных факультетов, 11 этаж, аудитория

С диссертацией можно ознакомиться в читальном зале научной библиотеки МГУ им. М.В. Ломоносова (МГУ, 1-й корпус гуманитарных факультетов).

Автореферат разослан

2004 г.

Ученый секретарь Диссертационного Совета, кандидат философских наук, доцент

Бойцова О.Ю.

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность исследования. Сегодня ни у кого уже не вызывает сомнения утверждение о том, что главной предпосылкой демократического развития нашей страны выступает становление и успешное развитие институтов гражданского общества. Вместе с тем практика российских реформ рубежа XX-XXI вв. со всей очевидностью показала, что без создания сильного государства данная цель представляется едва ли достижимой, и в такой ситуации принципиально важной и актуальной становится задача выявления форм и механизмов взаимосвязи гражданского общества и государства. Одним из основных способов разрешения данной проблемы, обеспечивающем демократический характер взаимодействия сильной государственности и высокой гражданской активности, является местное самоуправление.

При этом следует особо подчеркнуть, что вопросы гражданского общества и местного самоуправления как никогда актуальны именно в наши дни, причем эта актуальность обнаруживается не только в практической, но и в теоретической плоскости. Результаты муниципального строительства в Российской Федерации 1990-х гг. и, конечно же, начавшийся в 2000 году переход к новой модели местного самоуправления требуют к себе самого пристального внимания и серьезного изучения, поскольку во многом бессистемная, непродуманная и теоретически слабо обоснованная практика реформирования административно-территориальной организации российского общества в постсоветский период привела к очевидным для всех промахам и негативным последствиям. Более того, нельзя не отметить, что вопросы функционирования гражданского общества и местного самоуправления сравнительно редко рассматриваются во взаимосвязи и целостности. По нашему мнению, это неверно, так как, с точки зрения ныне декларируемых демократических ценностей, государство должно следовать в своей деятельности тем основным направлениям, которые определяются гражданским обществом, и при этом именно местное самоуправление является од-

ним из немногих средств, обеспечивающим оптимальный уровень взаимоотношений государства и общества.

Налицо определенная односторонность исследовательских подходов к анализу местного самоуправления, редко выходящих на уровень комплексного концептуального его изучения. Последний предполагает учет по возможности всего набора факторов, воздействующих на формирование и функционирование данного общественного феномена, в свою очередь, оказывающего обратное влияние на всю социальную систему и ее институты в России.

Иными словами, научные дискуссии и анализ современного государства не должны, на наш взгляд, сводиться к «обслуживанию» очередной программы обновления, предложенной политическим руководством страны в форме стратегии выстраивания новой вертикали государственной власти, или иначе — «стратегии вертикали». Доминантой современных научных поисков здесь следует признать мысль о том, что в системе координат, формирующей задачи современной политики и политической науки, «существенное значение имеет координата горизонтальная, характеризующая состояние гражданского общества».1

В данном контексте вопрос о сущности и характере взаимосвязи между местным самоуправлением и гражданским обществом приобретает важнейшее значение, поскольку от эффективного его решения во многом зависит уяснение содержания, характера и основных принципов наиболее оптимальной стратегии реформ в муниципальной сфере и, следовательно, в процессе становления полноценного демократического гражданского общества в России.

Степень научной разработанности проблемы. Количество работ, посвященных темам местного самоуправления и гражданского общества, довольно велико и неуклонно растет, свидетельствуя тем самым не только о их практической и научной важности, с одной стороны, но и о недостаточном общетеоретическом освоении данных проблем в российской политической науке, — с другой. Среди «российских муниципальных исследований еще от' Водолазов Г.Г. Вертикаль сильна горизонталью // Гражданское общество, государственная власть и местное самоуправление: Мат. межрегион, науч.-практ. конференции: Казань; 2001. С. 14.

носительно мало действительно междисциплинарных, интегративных работ. Вполне очевиден недостаток собственно политологических исследований, использующих достижения экономической, юридической и других наук».2

В этой ситуации особое методологическое значение имеют работы, посвященные изучению темы гражданского общества как имеющей более богатую по сравнению с местным самоуправлением исследовательскую традицию научно-теоретического осмысления проблемы. Общетеоретические вопросы, затронутые в трудах по гражданскому обществу, так или иначе, помимо значимости для настоящего исследования, играют важную роль в качестве методологического и концептуального контекста работы. Канди-

3 4

датские и докторские диссертации, посвященные анализу гражданского общества, в немалой степени способствовали выявлению и специальному рассмотрению проблем, раскрывающих характер взаимосвязи между гражданским обществом и местным самоуправлением. Широкий спектр вопросов, связанных с темами становления и развития гражданского общества в России, затронут в работах отечественных исследователей, а также на различных специальных конференциях и форумах. В данной связи следует назвать работы Кочеткова А.П., Левина И., Перегудова С.П., Голенковой З.Т.

2 Тихонов Д.А. Политическая автономия местного самоуправления в России (исторический опыт и современные тенденции). Автореф. дисс.... к. п. н. М., 2001. С. 3.

3 См.: Сергеев С.Г. Становление гражданского общества в России: историко-политологический подход. Дисс. ... к. п. н. Саратов, 1999; Крутое A.B. Взаимодействие гражданского общества и государства как фактор стабильности российского общества. Дисс.... к. п. н. М., 2000; Ко.тярцева Е А. Концепция гражданского общества в контексте отечественных политических и правовых условий. Дисс. ... к. п. н. Саратов, 2001; Ненашев М.П. Гражданское общество России и роль в его становлении общественных организаций. Дисс. ... к. п. н. М., 2001; Шулепов A.B. Гражданское общество: Социально-политические проблемы становления. Дисс.... к. п. н. М., 2001 и др.

4 См.: Ярулин И.Ф. Развитие институтов гражданского общества в условиях социальных трансформаций. Дисс. ... д. п. н. СПб., 1998; Романенко Л.М. Социально-политические технологии разрешения конфликтов гражданского общества: Экзистенциальные альтернативы современной России на пороге третьего тысячелетия. Дисс.... д. п. н. М., 1999 и др.

и некоторых др.,3 материалы Гражданских форумов в Москве (2001) и Санкт-Петербурге (2001, 2002)6 и отдельных научных конференций.7

Для исследования местного самоуправления в Российской Федерации существенное значение имеют диссертации, статьи и монографии отечественных ученых, опубликованные в последние несколько лет. Среди авторов диссертационных работ по социально-политическим аспектам проблем развития муниципальной сферы в нашей стране следует назвать Аникина Л.С., Абордалову О.Н., Артемова В.Н., Волчкова А.Ю., Головкина Н.Н., Демина И.Ю., Полетаева А.А., Тихонова Д.А., Юшину Е.А и др.8 Отличительной чертой проведенных ими исследований является то, что, рассматривая проблемы становления местных сообществ в России в политологическом ракурсе, они в свете решения своих конкретных научных задач ограничивают-

3 См.: Кочетков Л.П. На пути к гражданскому обществу. М., 1992; Левин И.Б. Гражданское общество на Западе и в России // Полис. 1996. № 5; Перегудов СЛ. Институты гражданского общества и государство // Социс. 1995. № 3; Голенкова З.Т. Альтернативы и перспективы развития гражданского общества в России // Гражданское общество: теория, история, современность. М, 1999 и др.

6 См., напр.: Гражданский форум. Санкт-Петербург -2002 / Под ред. Ю.Н. Солонина. Вып. 1-2. СПб., 2002; Гражданское общество и реформа местного самоуправления в России: Сб. материалов П1 Российского общественно-научного форума / Под общ. ред. д.п.н., проф. В.А. Ачкасова, к.ф.н., доц. Р.И. Гайнутдинова. СПб., 2003..

7 См.: Становление институтов гражданского общества. Россия и международный опыт. Мат. межд. симпозиума. М., 1995; Гражданское общество в России: проблемы самоопределения и развития. Мат. науч. конф. М., 2001; Гражданское общество, государственная власть и местное самоуправление: Мат. межрегион, науч.-практ. конф. Казань, 2001 и др.

* См.: Аникин Л С. Институционализация местного самоуправления как способ самоорганизации современного российского общества. Дисс. ... д. с. н. Саратов, 1997; Абордалова О.Н. Территориальное общественное самоуправление в системе самоуправления России. Дисс.... к. с. н. М., 2000; Артемов В.Н. Местное самоуправление в советской и постсоветской России: сравнительный анализ. Дисс. ... к. п. н. Саратов, 1999; Волчков А.Ю. Политические особенности местного самоуправления в регионах Российской Федерации: компаративный анализ (на примере Северо-Востока России). Дисс.... к. п. н. М., 2001; Головкин H.H. Реформа местного самоуправления в процессе модернизации российского общества (Тенденции и проблемы). Дисс. ... к. п. н. Орел, 1999; Демин И.Ю. Реформа местного самоуправления в Российской Федерации: подходы к реализации и механизмы осуществления. Дисс.... к. п. н. М., 2002; Полетаев A.A. Местное самоуправление — субъект управления социальными процессами в современном российском обществе. Дисс. ... к. с. н. М., 1999; Тихонов ДА. Политическая автономия местного самоуправления в России (исторический опыт и современные тенденции). Дисс.... к. п. н. М., 2001; Юишиа Е.А. Становление местного самоуправления как условие демократизации современного российского общества. Дисс.... к. п. н. М., 1998 и др.

6

ся анализом выбранного для изучения предмета в строго оговоренной теоретической перспективе, не затрагивая вопросов комплексного характера.

Что же касается собственно теоретических трудов широкого дисциплинарного «пограничья», то здесь можно выделить правовые (Выдрин И.В., Замотаев А.А., Кутафин О.Е., Пылин В.В., Фадеев В.И. и др.)9» сравнительные,10 исторические11 и т. п. исследования. Обращают также на себя внимание работы, в которых предпринимаются попытки представить феномен местного самоуправления в комплексе взаимосвязанных между собою различных его аспектов.12 Тем не менее при всей ценности указанных исследовательских достижений комплексно- политологический анализ интересующей нас проблематики не проводился.

Говоря об исследованиях в области взаимодействия местного самоуправления и гражданского общества, то здесь обращают на себя внимание результаты научных изысканий, представленные в научных трудах Анти-пьева А.Г., Тимофеевой В.Т., Шубиной Н.В.,13 в которых с той или иной степенью теоретичности, но с упором на какой-либо один аспект изучаемой

9 См.: Выдрин И.В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике (конституционно-правовой аспект). Екатеринбург, t998; Замотаев A.A. Местное самоуправление: основные понятия и термины. М., 1999; Кутафин O.E., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997 (2-е изд., 2000); Пылин В.В. Проблемы теории и практики народовластия в процессе становления местного самоуправления России. Дисс.... д. к>. н. М., 1999 и др.

См.: Граверт Р. Финансовая автономия органов местного самоуправления в ФРГ // Государство и право. 1992. № 10; Реформы местного самоуправления в Европе. М., 1993; Васютин Ю, Емельянов Н. Местное самоуправление в зарубежных странах. М., Тула, 1998; Местное самоуправление: отечественный и зарубежный опыт / Под ред. С.Ю. Наумова. Саратов, 2001.

" См.: Максимова H.A. Местное самоуправление России XVI-XVÜ вв. (Историко-правовое исследование). Дисс.... к. ю. н. Саратов, 1996; Еремян В.В., Федоров М.В. История местного самоуправления в России (XII — начало XX в.). М., 1999 и пек. др.

п См.: Гильченко Л. Местное самоуправление: долгое возвращение. М., 1998; Местное самоуправление: российский путь / Под ред. Г.В. Дылыюва. Саратов, 1999; С алое О А., Королева-Конопляная Г. И. Местное самоуправление: историческая практика и современность. М., 2003 и др.

13 Антипъев А.Г. Местное самоуправление — социально-политический институт гражданского общества. Пермь, 1999; Тимофеева В.Т. Социально-политическая активность населения в условиях местного самоуправления. Дисс.... к. фил. н. М., 1994; Шубина Н.В. Гражданское общество и местное самоуправление: взаимосвязь становления и развития. Дисс.... к. п. н. СПб., 2002.

проблемы, одну сторону данного взаимодействия, характеризуются проблемы становления органов местного самоуправления в соотношении с институтами гражданского общества. Так, в центре исследовательского интереса Н.В. Шубиной находится характер взаимосвязи между местными властями и институтами гражданского общества на материалах конкретного опыта становления системы местного самоуправления в городе федерального значения Санкт-Петербурге. Концептуальная составляющая данной научной работы находится «в тени» прикладного анализа заявленной тематики.

При этом в целом следует отметить, что в перечисленных выше работах весьма удачно, на наш взгляд, выделены «синтетические» аспекты местного самоуправления, те его стороны, которые позволяют рассматривать многогранный феномен муниципальной деятельности во всей его полноте и широте взаимосвязей в области «пересечения» политической и социальной сфер общества. Это свидетельствует о том, что наши российские ученые вышли на новый уровень научного анализа изучаемой проблематики, требующего интегрированного подхода к объективному и концептуальному исследованию проблем муниципального, государственного и социального видов управления.

Также следует отметить, что местное самоуправление становилось предметом пристального внимания таких ведущих отечественных журналов, как «Власть», «Полис», «Социс», «Народный депутат», «Государство и право», «Российская Федерация», «Политая» и др. В последние годы выходят специализированные издания: «Муниципальная власть», «Местное самоуправление», «Энциклопедия местного самоуправления», «Муниципальное право» и др. В рамках программы «Местное самоуправление» Московского общественного научного фонда издается серия «Библиотека местного самоуправления» (до 2000 г. «Библиотека муниципального служащего»), насчитывающая на сегодня более 45 выпусков. Характерной чертой всех этих исследований является попытка осмысления преимущественно реальных практических процессов в данной области, что обусловило участие в этих науч-

ных и научно-издательских проектах не столько ученых-теоретиков, сколько практиков, анализирующих проблемы местного самоуправления «изнутри».

Таким образом, оценивая в целом состояние дел в современной историографии изучаемого вопроса, можно констатировать, что работ общетеоретического плана, в которых проблемы становления местного самоуправления и развития гражданского общества анализировались бы комплексно и в тесной их взаимосвязи и взаимозависимости, в арсенале современной отечественной политологии пока что крайне недостаточно, что обусловливает актуальность постановки цели и задач настоящего диссертационного исследования.

В данном контексте цель диссертационной работы заключается в том, чтобы провести концептуально-комплексный политологический анализ проблем местного самоуправления с точки зрения его взаимодействия с процессом становления гражданского общества в современной России.

Для достижения поставленной цели в ходе диссертационного исследования следует решить следующие задачи:

- выявить сущность и назначение гражданского общества в аспекте проблемы его самоорганизации и участия граждан в этом процессе;

- определить роль и место институтов местного самоуправления в системе публичной власти современного государства;

- проанализировать феномен местного самоуправления как специфической формы самоорганизации граждан, оказывающей непосредственное влияние на уровень и зрелость гражданского общества;

- рассмотреть основные этапы развития местного самоуправления в дореволюционной России, выявить формы и доминирующие тенденции развития муниципальной сферы в российской истории;

- проследить развитие политико-правовых принципов местного самоуправления в Российской Федерации, исследовать противоречия между концепцией муниципальной реформы и реальными условиями ее осуществления;

— исходя из опыта реформирования муниципальных институтов в России, показать основные трудности и вскрыть причины затяжного характера преобразования местного самоуправления;

- доказать взаимообусловленность процессов становления местного самоуправления и гражданского общества, акцентировав внимание на роли первого в стратегических результатах развития как гражданского общества, так и реформирования всей российской государственности.

Объектом исследования являются институты местного самоуправления и их целенаправленная деятельность по реализации общественно значимых интересов граждан, групп и местных сообществ.

Предмет исследования — механизмы и каналы взаимодействия местного самоуправления с институтами гражданского общества, а также характер и значение этого взаимодействия, раскрывающего стратегический потенциал феномена местного самоуправления как одного из важнейших факторов становления гражданского общества в современной России.

Положения, выносимыеназащиту:

1. Практика реформирования российского государства последних полутора десятка лет показывает, что становление гражданского общества в России является актуальной и чрезвычайно сложной задачей, решение которой затруднено в значительной степени традициями управления и осуществления преобразования в нашей стране, в связи с чем особое значение приобретает деятельность органов местного самоуправления, потенциал которого в деле создания эффективной системы взаимодействия политической и социальной сфер общества, государства и гражданского общества в российской практике на сегодня фактически не задействован.

2. Местное самоуправление является специфическим «интегрированным» феноменом, лежащим в области взаимодействия государства и гражданского общества, что определяет уникальный статус этого феномена как одного из важнейших каналов позитивного взаимовлияния и воздействия

друг на друга политической и социальной форм организации общественной жизни.

3. Местное самоуправление, будучи органично «вмонтированным» элементом в механизм взаимодействия государства и общества, представляет собой один из важнейших факторов формирования и становления институтов гражданского общества, предоставляя последнему — через рационально выстроенную систему реализации творчески-активного гражданского потенциала населения — все необходимые рычаги и пружины целенаправленного влияния и контроля общества за государством.

4. В современной России расширение и максимально полное раскрытие потенциала местного самоуправления возможны путем осуществления синтеза принципов «общественной» и «государственной» теорий самоуправления с учетом традиционных и специфических особенностей российской практики муниципальной деятельности по решению как собственно местных социально-экономических задач, так и вопросов политического и общегосударственного масштаба.

5. Концепция развития системы местного самоуправления в Российской Федерации должна быть включена в общую стратегию государственного строительства современной России и должна последовательно осуществляться в ряду общегосударственных мер по демократическому преобразованию страны как один из решающих факторов достижения идеалов подлинно демократического гражданского общества и правового государства.

Методологической основой диссертации послужили основные принципы комплексного, системного, сравнительно-исторического, нормативного и реалистического подходов. Местное самоуправление и гражданское общество рассмотрены в качестве элементов системы, находящихся во взаимодействии и взаимоотношениях, вызывающих интегративное (системное) качество.

Важное методологическое значения для исследования имели труды отечественных ученых, подходы современных специалистов, материалы

11

диссертационных исследований, затрагивающих проблематику местного самоуправления и гражданского общества.

В целом работа построена на общенаучных принципах восхождения от абстрактного к конкретному, единства исторического и логического в научном познании.

Научная новизна диссертации определяется тем, что в ней предпринята попытка систематизировать концептуальные составляющие целостного анализа местного самоуправления и гражданского общества как взаимооб-суловливающих развитие друг друга феноменов человеческого социума.

Конкретные элементы новизны обнаруживают себя в следующем:

- проведен концептуальный анализ понятия гражданского общества, в ходе которого зафиксирована его сущность как коммуникативного взаимодействия с государством посредством участия граждан в процессе самоорганизации и самоуправления;

- обоснован вывод об уникальном месте системы институтов местного самоуправления в структуре публичной власти, с одной стороны, и особой ее роли в системе общественных отношений;

- показана взимообусловливающая и вместе с тем самостоятельная сущность местного самоуправления в процессе становления и развития гражданского общества;

- рассмотрены проблемы эволюции местного самоуправления в истории России с точки зрения его соотнесения с процессами развития российской государственности и российского гражданского общества;

- подчеркнута уникальность отечественной традиции местного самоуправления, имеющего значительный потенциал и многообразие форм осуществления на разных этапах развития государственности в России;

- рассмотрены правовые основы местного самоуправления в России в свете «зрелости» конкретно-исторических условий для осуществлению проводимой «сверху» муниципальной реформы;

- раскрыты наиболее принципиальные проблемы и системные противоречия развития местного самоуправления в контексте проблем государственного строительства и федерализма, а также современного состояния гражданского общества в России;

- проанализированы новейшие тенденции в процессе муниципальной реформы, показана важность учета зарубежного опыта в определении стратегии этой реформы, сформулирован принципиальный вывод о значении местного самоуправления как ключевого фактора становления гражданского обществ в России

Практическая значимость работы заключается в том, что материалы исследования могут служить одним из оснований для дальнейшего изучения теоретических проблем, связанных с задачами реформирования местного самоуправления и становления гражданского общества в современной России. Выводы и отдельные положения, содержащиеся в диссертации, могут использоваться при разработке и чтении курсов по политологии, в деятельности соответствующих аналитических центров, в политической практике.

Апробация работы. Отдельные положения диссертации нашли свое отражение в публикациях автора, а также в его деятельности в качестве депутата Городского Совета депутатов г. Белгорода II и III созывов при разработке и подготовке документов, касающихся решения основного круга муниципальных проблем города. Диссертация была обсуждена на заседании кафедры мировой и российской политики философского факультета МГУ им. MB. Ломоносова и рекомендована к защите.

Структура диссертации. Работа состоит из введения, трех глав по три параграфа в каждой, заключения и списка литературы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во Введении обосновывается актуальность темы исследования, раскрывается состояние изученности проблемы, определяются цель и задачи исследования, дается его методологическая база, раскрывается новизна и практическая значимость работы.

Первая глава «Теоретико-методологические основания исследования» посвящена общетеоретическим проблемам рассматриваемой в диссертации темы и обоснованию необходимости концептуализации комплексного изучения гражданского общества и местного самоуправления.

В первом параграфе «Гражданское общество: сущность, содержание, признаки» раскрываются основные подходы к изучению идеи гражданского общества, формулируются наиболее значимые трактовки взаимоотношений общества и государства. Автор приходит к заключению, что, что несмотря на ярко выраженный антиэтатистский смысл идеи гражданского общества в истории политической мысли, сущность и единство гражданского общества могут быть выявлены и адекватно представлены лишь в его взаимоотношениях с государством. Как подчеркивается в диссертации, гражданское общество — через диалог гражданина и государственной власти — с необходимостью находится в теснейшей взаимосвязи с государством, обеспечивающим всеобщий интерес социума и объективно стоящим над частными потребностями людей и групп.

В этой связи обосновывается важность исследования «пограничного поля» между государством и гражданским обществом, властью и гражданином и реализации в этой «стыковочной зоне» рациональных, гибких и эффективных механизмов взаимодействия и сотрудничества органов государ -ственной власти и общественных ассоциаций. В диссертационном исследовании показывается, что безусловное разграничение между государством и гражданским обществом не удовлетворяет современным требованиям развития общественных институтов и с учетом реальных достижений в этой

сфере политической практики нуждается в замене. Трактовка гражданского общества как особой внегосударственной сферы не должна сводиться только к противопоставлению его государству.

В контексте преодоления подобных дихотомий прошлого интересным, по мнению автора, и продуктивным является подход современного исследователя Т. Янссона, при анализе вышеобозначенных вопросов предложившего вместо жесткого противопоставления государства и гражданского общества трехвалентную систему рассмотрения проблемы. С его точки зрения, в данном случае мы должны иметь дело со своеобразным «треугольником»: наверху находится государство, внизу, с одной из сторон, — добровольные объединения, функционирующих в «частной, социальной, свободной сфере», с другой — местное самоуправление, помещающееся в общественной и государственной сферах одновременно.14 Данный подход выгодно отличается от остальных тем, что помимо всего прочего он, с одной стороны, фиксирует конвергентные состояния системы отношений государства и гражданского общества, а с другой, — ни в коей мере не исключает и не ставит под сомнение факт противоположности сущностных начал этих двух сфер человеческой жизнедеятельности. Таким образом, гражданское общество, являясь саморегулирующимся феноменом, реализует себя в существенной «связке» с государством.

В этом отношении вопрос о местном самоуправлении как феномене, занимающем промежуточное, но при этом отдельное и самостоятельное место в трехчастной структуре (наряду с государством и гражданским обществом), приобретает особую актуальность и значимость, так как именно во многом через участие в местном самоуправлении гражданин, личность может, развивая его институты, добиться реализации своих прав и свобод, рас-

14 Янссон Т. Треугольная драма: взаимоотношения между государством, местным самоуправлением и добровольными организациями // Гражданское общество на европейском Севере. СПб., 1996. С. 6.

крытия своих естественных качества, то есть всего того, что составляет цель и смысл существования гражданского общества как такового.

Во втором параграфе первой главы «Местное самоуправление и государство» речь идет о двойственности природы местного самоуправления, которое выступает и как элемент государства, и как элемент гражданского общества Оно, с одной стороны, напрямую связано с различными государственными структурами, а с другой, — является тем общественным институтом, который характеризует уровень развития социума в целом и демонстрирует возможности самоорганизации граждан страны в частности. Анализируя две основные теории местного самоуправления — так называемые «государственную» и «общественную», автор доказывает, что решение проблемы эффективного сочетания двух, часто противоречащих друг другу принципов организации общественной жизни — государственности и самоуправления, необходимо решать как путем практического опыта, основанного на здравом смысле и четко осознанных потребностях общества, так и путем концептуального осмысления и обобщения теоретических наработок в данной области.

В этой связи подчеркивается, что в разных социальных, культурных, национальных и т. д. и т. п. контекстах проблемы компетенции государственной власти и органов местного самоуправления могут и должны формулироваться в соответствии со спецификой и своеобразным «наполнением» отмеченных контекстов.

Далее в диссертации подробно рассматривается проблема отличий между органами государственной власти и органами местного самоуправления. Главное, что здесь отмечается, — это их различия не по территориальному и предметному признакам, не по объему полномочий и порядку образования государственного аппарата и органов местного самоуправления, а различия по характеру осуществления властных функций. Если государство реализует свою власть посредством государственного аппарата, то муниципальная власть реализуется самим населением.

Автор солидаризуется с той точкой зрения, согласно которой местное самоуправление и его органы имеют «принципиально иную природу и значение, чем институты государственной власти и более тяготеют к гражданскому обществу. Они не являются субъектами государственной власти и относятся к субъектам общественной власти».15 Последнее означает, что местное самоуправление берет на себя те функции управления, с которыми общество способно справиться без государства, самостоятельно. Таким образом, местное самоуправление является значительным фактором и качественной характеристикой гражданского общества, гражданского самосознания и уровня национального согласия и единства в данном государстве. В работе отмечается, что данная организация социальных отношений призвана учитывать многообразие местных условий этнического, национального, религиозного, культурного, социально-экономического свойства, что дает все основания видеть в местном самоуправлении гибкую и маневренную систему самоорганизации общества, призванную обеспечить согласованное и оптимальное его развитие. Таким образом, муниципальная власть представляет собой не только некое качественное состояние «зрелой» в институциональном и правовом смысле государственной системы власти, но и — что более важно — специфический институт общественной власти, который выполняет роль связующего звена между государством и населением.

В третьем параграфе данной главы «Местное самоуправление и гражданское общество» формулируются наиболее важные в контексте цели и задач диссертационного исследования положения, вбирающие в себя идеи и выводы, к которым автор пришел в предыдущих параграфах работы.

Так, в диссертации утверждается, что местное самоуправление является элементом (институтом) гражданского общества. И хотя оба эти феномена не являются однопорядковыми, они тесно взаимосвязаны, так как ста-

15 Черняк Э В Местной самоуправление и государственное управление // Гражданское общество, государственная власть и местное самоуправление: Мат. межрегион, науч.-практ. конф. Казань, 2001 С. 297-298

новление одного служит условием становления и развития другого. Тем самым местное самоуправление выступает не только в качестве элемента гражданского общества, но и представляет собой один из важнейших, ключевых факторов развития последнего. А учитывая, что местное самоуправление олицетворяет собой пограничное явление между государством и обществом, автор считает необходимым, говоря о местном самоуправлении как о специфическом элементе гражданского общества, выделять и подчеркивать эту специфику настолько, насколько возможно выделение местного самоуправления в общей системе «государство — гражданское общество» в качестве третьей стороны, или третьей вершины «драматического треугольника» (Т. Янссон). В этом смысле ответ на вопрос о первичности и вторично-сти местного самоуправления или гражданского общества теряет свое содержательное звучание, так как одного без другого быть не может — это настолько же категории одного порядка, насколько однопорядковы в теоретических исследованиях понятия «государство» и «гражданское общество».

Таким образом, подчеркивается в работе, местное самоуправление, в отличие от других институтов гражданского общества, немыслимо вне рамок государства — оно представляет собой именно тот институт гражданского общества, который тесно взаимодействует с государством и его органами и который, будучи автономным от государственной власти, осуществляет часть функций последней, переданных ему государством, являясь одним из носителей публичной власти.

Местное самоуправление занимает особое место в системе общественных отношений. В подлинном гражданском обществе свободно развиваются и действуют множество разнообразнейших ассоциаций, различных партий, общественных движений, организаций и т. п. Однако местное самоуправление занимает среди них особое место и оно обусловлено не только спецификой муниципальной деятельности, но и той ролью, которую оно играет в жизни демократического общества, выступая в качестве важнейшего связующего звена между государством и гражданским обществом, с од-

18

ной стороны, и являясь одновременно «сильнодействующим» фактором, обуславливающим развитие и государства, и гражданского общества, — с другой. Этим, по мнению автора, и определяется уникальность местного самоуправления, и констатация этой уникальности, то есть специфического и особого места данного феномена в социуме, наиболее полно характеризует сложную и противоречивую совокупность всех взаимоотношений государства, гражданского общества и местного самоуправления.

Вторая глава «Местное самоуправление в контексте исторического опыта России» посвящена своего рода «проверке» сформулированных выводов применительно к традициям самоуправления в отечественной истории.

В первом параграфе данной главы — «Традиции местного самоуправления в дореформенной России» — рассматриваются вопросы взаимодействия местного самоуправления, государства и общества на материале исторического развития самоуправленческих начал в нашей стране, начиная с момента образования древнерусской государственности и формирования вечевых традиций и заканчивая городской и губернской реформами Екатерины II. В работе показывается, что характерной чертой отечественного самоуправления является то, что в отличие от европейской традиции самоуправления, где местные сообщества решали разнообразные дела местного уровня исходя из интересов общества, организация осуществления самоуправленческих функций в России изначально строилась и в дальнейшем только усиливалась на основе «подключения» местных органов к решению государственных задач, реализации государственных интересов.

Автор приходит к заключению, что в России до середины XIX столетия основным фактором развития местного самоуправления было подчинение местных интересов нуждам и интересам государства, в различные периоды своей непростой истории по-разному использовавшему самоуправленческий потенциал российского общества в целях сохранения или укрепления принципа государственности. Многовековая практика направлять развитие местного самоуправления и определять степень и скорость этого

19

развития в свете решения государственных задач, с одной стороны, не могла не отразиться на содержании отечественной самоуправленческой традиции, в которой общественно-самодеятельное начало постоянно находилось в подавленном состоянии, но, с другой стороны, — резкий отказ вопреки реальному положению вещей от исторически сложившихся и устоявшихся «этатистских» форм самоуправления также не мог принести желаемого успеха в этой сфере социальных отношений, негативным образом повлияв на формирование институтов и ценностей гражданского общества в российском социуме, исторически не готового еще к их восприятию. Как показал в дальнейшем опыт развития земства в России, такой вывод имеет под собой достаточно веских и подтверждаемых ходом истории оснований.

Этому сюжету и посвящен второй параграф второй главы диссертации «Гражданское общество и местное самоуправление: опыт земства». По мнению автора, причинами неудачного опыта построения земской модели местного самоуправления в России во второй половине XIX столетия стала попытка реализации в российских условиях основных положений «общественной» теории самоуправления, противоречащих российским реалиям и российской самоуправленческой традиции. Это привело не просто к потере драгоценного времени и замене ее другой (также, как показало последующее развитие событий, малоэффективной) теорией, а именно — «государственной», но и замедлило, затормозило действительное развитие местного самоуправления, дискредитировав в глазах российского общества ценности гражданской самоорганизации и гражданского служения. До реформ 1860-х годов главной особенностью местного управления в России было преобладание государственного начала над общественным и «включенность» выборных учреждений в систему государственного управления. Однако после отмены крепостного права местное управление, его принципы и объем полномочий были подвергнуты в итоге совершенно иным, нежели ожидалось, преобразованиям. Их вектор оказался демонстративно направленным в сторону, противоположную сформированным российской истори-

ей социальным и политическим условиям. Либеральная часть российского общества, жаждущая скорейших реформ сумела настоять на таких началах переустройства местного самоуправления, которые были радикально отличными от опостылевшей ей прежней системы.

Как показано в диссертации, при разработке «великих реформ» в целом и закона о земских учреждениях в частности либералы, с одной стороны, добились признания общественного статуса учреждений местного самоуправления, но, с другой, — не увидели принципиальную важность построения их системы в границах, совпадающих с территориальным делением страны, от волости до общероссийского уровня, и оставили тем самым эти важнейшие социальные институты на растерзание бюрократии и полицейским органам.

Далее в работе обосновывается вывод о том, преждевременное введение принципа всесословности — к тому же при отсутствии реально обеспеченных гражданских свобод для большинства населения России, — свидетельствовало как о правовой незрелости всего российского общества, так и об исторической слепоте либеральной его части, отказывавшей своему отчеству в собственных традициях местного самоуправления.

Поэтому, как утверждает автор, история земских учреждений в России свидетельствует о том, что поспешный отказ от предшествующей традиции (пусть и негативно в целом оцениваемой обществом) развития местного самоуправления повлек за собой не только рождение новых социальных конфликтов (в первую очередь, между государственной властью и земством) и по этой причине попытку возвращения к старой традиции, причем уже в откровенно бюрократических формах, но и разочарование граждански активной части населения в ценностях самоуправления как такового. В итоге вместо цивилизованного диалога власти и социума Россия получила новую линию социально-политической напряженности, а творческая энергия общества в значительной мере «переориентировалась» на иные, в том числе и радикальные, формы взаимоотношений и взаимодействия с государством.

Третий параграф главы «Советская модель местного самоуправления» посвящен решению проблемы формирования системы местного самоуправления и институтов гражданского общества в новых для России социально-экономических и исторических условиях, утвердившихся после победы большевистской революции 1917 г. и последовавшей за ней гражданской войны. В этой части своей работы автор стремится показать, что развитие самоуправленческих начал в постреволюционной России на протяжении большей части XX века отмечено двойственностью своих ключевых направлений. С одной стороны, система Советов означала радикальный разрыв с дореволюционной практикой местного самоуправления, с другой, — несла в себе основные черты предшествующей традиции. Как отмечается в диссертации, в целом система Советов была прогрессивной по своему содержанию и отвечала вызовам времени. Однако общество в который раз оказалось, неготовым к самостоятельному решению действительных проблем на местах, и преждевременное введение привлекательных (в теории) принципов в условиях слабости институтов гражданского общества и недостаточности уровня гражданского самосознания, вновь обернулось неудачей, крайне негативно отразившейся на судьбах и местного самоуправления в России, и гражданского общества.

Задуманное в теории советское государство, призванное преодолеть отчуждение народа от власти и управления и подготовить условия для реализации истинного общественного самоуправления и социального творчества после «отмирания» института государства, на самом деле пошло по пути полного подчинения себе общества — завершением этого пути стало ого-судраствленное общество.

Тем не менее, при всей новизне и при всех отрицательных последствиях советского опыта самоуправления следует отметить, что, во-первых, в масштабе всей истории России формирование и функционирование самоуправления в СССР в форме Советов находилось в русле основной российской самоуправленческой традиции, а именно — традиции жесткого подчинения и ис-

пользования в интересах государства начал общественной самоорганизации и самоуправления. Во-вторых, советский эксперимент еще раз подтвердил то положение, что искусственное, идущее «сверху» развитие местного самоуправления не может быть продуктивным без одновременного взращения институтов и ценностей гражданского общества, но напротив — оказывается пагубным и препятствующим действительному росту последнего.

Третья глава «Становление местного самоуправления в Российской Федерации» посвящена анализу роли муниципальной сферы в наше время с двух точек зрения —формально-правовой, позволяющей оценить те возможности, которые предоставляются законом, и содержательной, определяющей потенциал местного самоуправления с позиций объективного изучения природы данного социального института в пределах реально возможного его развития.

В первом параграфе данной главы — «Правовые основы местного самоуправления в современной России» — прослеживается процесс формирования и развития законодательной базы местного самоуправления в стране в постсоветский период.

Проследив ход реформирования муниципальных образований в России, автор стремился в итоге показать, что: во-первых, введение новой модели местного самоуправления началось волевым решением «верхов», которому (решению) предшествовал этап бурного исторического развития, вынудивший власть «уступить» требованиям времени и снять с себя ряд полномочий; во-вторых, навязанный вариант местного самоуправления был понимался узко-специфически — местное самоуправления признавалось неизбежным не в силу его жизненной важности и ценности для развития общества, а по причине стремления придать перестраиваемой государственной машине «демократический дизайн», наполнить внешний облик российской государственности теми «атрибутами», которые соответствовали бы западным стандартам и представлениям о демократии; в-третьих, вынужденность подгонять реформируемую область общественных отношений под заимст-

вованные «лекала», а не осознанность в необходимости реформы местной власти, сформировало отношение к местному самоуправлению как к второстепенному социально-политическому феномену, с которым нужно просто до поры до времени мириться; и, наконец, в-четвертых, при таком понимании значения и роли развития муниципальной сферы, государственная власть, адаптировавшись к новым условиям, не могла рано или поздно не ухватиться за появившиеся у нее возможности регулирования и контроля органов местного самоуправления.

В связи с этим в диссертации подчеркивается, что в попытках построения институтов демократического общества и создания эффективной системы местного самоуправления следует признать совершенно недопустимым осуществление рецепции правовых норм, сформированных и укорененных на чуждой в целом для нас социокультурной почве. При решении задач по реформированию муниципальной сферы отправной точкой преобразований должен быть учет правовых и социально-экономических приоритетов, соответствующих культурным, историческим и социальным традициям российского общества.

Во втором параграфе третьей главы — «Особенности становления местного самоуправления и развития гражданского общества в контексте реформирования российского государства» — речь идет о том, что в настоящее время мы имеем дело не только с целым рядом сложных теоретических и практических проблем, но с целой системой этих проблем, и анализ любого политического, правового, социального и т. д. вопроса, касающегося местного самоуправления невозможен вне учета системного характера процессов, протекающих сегодня в российском обществе.

Как полагает автор, необходимо дифференцированное отношение к целям и задачам реформы местного самоуправления, четко различая элементы такового, оставшиеся от распавшейся социальной системы, и институты, вызванные к жизни потребностями новой становящейся системы. Более того, не следует забывать и о том, что декларируемые в Конституции

РФ основы местного самоуправления являются лишь данной «сверху» идеальной конструкцией, реальное наполнение которой подлинным и адекватным российским условиям содержанием возможно лишь в результате напряженной и упорной работы всего общества, т. е. усилий, идущих «снизу».

Далее в диссертации выделяются две тенденции, образующие «проблемные» поля в процессе становления местного самоуправления. Это: 1) непоследовательная политика федерального центра (отсутствие общей стратегии реформ и концепции государственного строительства) и 2) низкая степень гражданской инициативы населения (отсутствие устойчивых институтов и ценностей гражданского общества).

В свете учета первого из вышеназванных аспектов основной проблемой реформирования муниципальных отношений в стране следует назвать «инструментальное» (не-стратегическое) отношение к местному самоуправлению, т. е. такое понимание данного социального феномена, при котором в нем усматривается не принцип, а некая прикладная ценность, инструмент, средство, союзник (или, наоборот, противник) в политической борьбе между различными политическими силами в столице или центрах субъектов федерации.

Что касается второй тенденции, то она объясняется в диссертации тем, что реальная способность россиян к самоуправлению, укоренившаяся в общественном сознании привычка отдавать решение вопросов, выходящих за пределы их личной и семейной жизни, на откуп чиновничеству прямо свидетельствуют о том, что как преобразования в муниципальной сфере, так и в целом реформы в российском государстве находятся в строгой зависимости от решения проблем зрелости и адекватности сложившимся условиям институтов гражданского общества в России.

В этой связи, подчеркивается автором, сегодня крайне важно учитывать уникальный статус местного самоуправления как «двухвалентного» социального феномена, занимающего ключевую позицию в звене взаимоотношений «государство — гражданское общество». Таким образом, в столь острой кризисной ситуации, в какой находится сегодня наша страна, муни-

25

ципальные образования способны сыграть едва ли не решающую роль в деле не только формирования гражданского общества в России, но и выхода из социокультурного кризиса в целом. В этой связи задача строгого определения места муниципальной сферы в реформировании современной российской государственности и выявление стратегических перспектив в ее развитии должна сегодня осознаваться как наиболее актуальная и требующая скорейшего решения проблема всего российского общества.

В третьем заключительном параграфе третьей главы диссертации — «Перспективы местного самоуправления в России: зарубежный опыт, тенденции и стратегия развития» — рассматриваются трудности построения новой системы местного самоуправления, заключающиеся в отсутствии на начальных этапах реформирования четкой парадигмы государственного устройства и ясного определения функций и полномочий перестраиваемого государственного организма.

На основе анализа текста нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и учитывая современное состояние дел в этой сфере, автор доказывает необходимость формулирования нескольких реформаторских задач, из которых наиболее важными являются — осмысление уже пройденного пути, анализ полученных результатов, выделение специфических особенностей самоуправленческих традиций в России, с одной стороны, и, с другой, — изучение (но не копирование западных моделей или отдельных их составляющих) зарубежного опыта развития институтов местного самоуправления с целью «отбора» всего того рационального, что способствует прогрессу как государства, так и гражданского общества.

Далее, отмечая набирающую силу тенденцию централизации исполнительных органов власти в Российской Федерации, автором отмечается негативная по своим последствиям сторона данной тенденции, заключающаяся в подавлении творческой активности и начал самоорганизации в обществе. В преодолении крайностей такого возможного хода развития, подчерки-

26

вается далее в работе, полезным может оказаться обращение к опыту местного самоуправления и его реформирования в зарубежных странах, свидетельствующему о том, что степень развития местного самоуправления находится в прямой зависимости от уровня зрелости институтов гражданского общества, причем характер этой зависимости следует признать взаимным. В большинстве демократических западных странах местное самоуправление является тем пространством, на котором граждане, участвуя в многообраз-нейших видах деятельности по решению своих местных проблем, принимают участие не только в муниципальном управлении, но и в управлении политическом. Следуя этому, утверждается в диссертации, можно утверждать, что именно участие в процессе управления наиболее полно обеспечивает реализацию гражданского потенциала, без чего немыслимы ни полноценная личность, ни подлинное гражданское общество. Тем самым местное самоуправление по сути является ключевым связующим и при этом самостоятельным звеном между государством и гражданским обществом. При этом речь идет, разумеется, не о заимствовании готовых и сложившихся за рубежом форм муниципальной деятельности, а о тех принципах и методах, которые лежали в основе выработке и проведении реформы местного самоуправления в ряде западных стран. Что же касается основополагающего, главного из всех возможных, принципа, которым следует руководствоваться при создании концепции развития системы местного самоуправления в России, то, бесспорно, заключает автор, он должен покоиться на понимании того, что «прорастание» структур гражданского общества должно происходить изнутри, на собственной ценностно-культурной основе — при несоблюдении этого условия институты общественной самоорганизации и местного самоуправления, как и в целом вся система гражданского общества, не могут быть достаточно устойчивыми и полноценными.

Таким образом, резюмируя все сказанное, в диссертации обосновывается вывод о том, что, постепенно способствуя врастанию России в рамки подлинно демократической политической системы, инициируя его «снизу»,

27

местное самоуправление формирует в общественном сознании ценности демократии не как набора формальных избирательных процедур, но, главным образом, как социального партнерства, личного участия каждого в делах и проблемах общества, частью которого является тот или иной гражданин государства.

При этом важно, подчеркивается в работе, чтобы разработка стратегических целей его развития осуществлялась в рамках общенациональной стратегии развития и реформирования российской государственности в целом. Комплексность этого требования подразумевает, что развитие местного самоуправления должно осуществляться на общей концептуальной основе с другими направлениями (правовым, административным, социально-экономическим, финансовым, бюджетным, национальным и т.п.) реформ, проводимых в современной России.

В Заключении подводятся основные итоги исследования, обобщаются выводы работы и намечаются перспективы дальнейшего изучения темы.

Основные положения диссертации отражены в следующих публикациях автора:

1. Гражданское общество и местное самоуправление: опыт концептуального анализа // Вестник Московского ун-та. Серия 12: Политические науки. 2002. № 4. - 0,8 п. л.

2. Местное самоуправление в России: опыт земства // SCHOLA-2002. М., 2003. -0,5 п. л.

3. Теории местного самоуправления и практика земства в России // Проблемы развития российской государственности. М.; Омск, 2003. - 0,7 п.л.

Отпечатано в копицентре Москва, Ленинские горы, МГУ, 1 Гуманитарный корпус. www.stprint.ru e-mail: zakaz@stprint.ru тел 939-3338 Заказ № 492, тираж 100 экз. Подписано в печать 09.04.2004 г.

пття СМЕТОК

»-8O40

Оглавление научной работы автор диссертации — кандидата политических наук Бажинов, Михаил Александрович

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА I. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВАНИЯ ИССЛЕДОВАНИЯ.

§ 1. Гражданское общество: сущность, содержание, признаки.

§ 2. Местное самоуправление и государство.

§ 3. Местное самоуправление и гражданское общество

ГЛАВА И. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В КОНТЕКСТЕ ИСТОРИЧЕСКОГО ОПЫТА РОССИИ.

§ 1. Традиции местного самоуправления в дореформенной России

§ 2. Гражданское общество и местное самоуправление: опыт земства.

§ 3. Советская модель местного самоуправления.

ГЛАВА III. СТАНОВЛЕНИЕ СИСТЕМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.

§ 1. Правовые основы местного самоуправления в современной

России.

§ 2. Особенности становления местного самоуправления и развития гражданского общества в контексте реформирования российского государства.

§ 3. Перспективы местного самоуправления в России: зарубежный опыт, тенденции и стратегия развития.

Введение диссертации2004 год, автореферат по политологии, Бажинов, Михаил Александрович

Актуальность исследования. Сегодня ни у кого уже не вызывает сомнения утверждение о том, что главной предпосылкой демократического развития нашей страны выступает становление и успешное развитие институтов гражданского общества. Вместе с тем практика российских реформ рубежа XX-XXI вв. со всей очевидностью показала, что без создания сильного государства данная цель представляется едва ли достижимой, и в такой ситуации принципиально важной и актуальной становится задача выявления форм и механизмов взаимосвязи гражданского общества и государства. Одним из основных способов разрешения данной проблемы, обеспечивающем демократический характер взаимодействия сильной государственности и высокой гражданской активности, является местное самоуправление.

При этом следует особо подчеркнуть, что вопросы гражданского общества и местного самоуправления как никогда актуальны именно в наши дни, причем эта актуальность обнаруживается не только в практической, но и в теоретической плоскости. Результаты муниципального строительства в Российской Федерации 1990-х гг. и, конечно же, начавшийся в 2000 году переход к новой модели местного самоуправления требуют к себе самого пристального внимания и серьезного изучения, поскольку во многом бессистемная, непродуманная и теоретически слабо обоснованная практика реформирования административно-территориальной организации российского общества в постсоветский период привела к очевидным для всех промахам и негативным последствиям. Более того, нельзя не отметить, что вопросы функционирования гражданского общества и местного самоуправления сравнительно редко рассматриваются во взаимосвязи и целостности. По нашему мнению, это неверно, так как, с точки зрения ныне декларируемых демократических ценностей, государство должно следовать в своей деятельности тем основным направлениям, которые определяются гражданским обществом, и при этом именно местное самоуправление является одним из немногих средств, обеспечивающим оптимальный уровень взаимоотношений государства и общества.

Налицо определенная односторонность исследовательских подходов к анализу местного самоуправления, редко выходящих на уровень комплексного концептуального его изучения. Последний предполагает учет по возможности всего набора факторов, воздействующих на формирование и функционирование данного общественного феномена, в свою очередь, оказывающего обратное влияние на всю социальную систему и ее институты в России.

Иными словами, научные дискуссии и анализ современного государства не должны, на наш взгляд, сводиться к «обслуживанию» очередной программы обновления, предложенной политическим руководством страны в форме стратегии выстраивания новой вертикали государственной власти, или иначе — «стратегии вертикали». Доминантой современных научных поисков здесь следует признать мысль о том, что в системе координат, формирующей задачи современной политики и политической науки, «существенное значение имеет координата горизонтальная, характеризующая состояние гражданского общества».1

В данном контексте вопрос о сущности и характере взаимосвязи между местным самоуправлением и гражданским обществом приобретает важнейшее значение, поскольку от эффективного его решения во многом зависит уяснение содержания, характера и основных принципов наиболее оптимальной стратегии реформ в муниципальной сфере и, следовательно, в процессе становления полноценного демократического гражданского общества в России.

Степень научной разработанности проблемы. Количество работ, посвященных темам местного самоуправления и гражданского общества, довольно велико и неуклонно растет, свидетельствуя тем самым не только о их

1 Водолазов Г.Г. Вертикаль сильна горизонталью // Гражданское общество, государственная власть и местное самоуправление: Мат. межрегион, науч.-практ. конференции. Казань, 2001. С. 14. практической и научной важности, с одной стороны, но и о недостаточном общетеоретическом освоении данных проблем в российской политической науке, — с другой. Среди «российских муниципальных исследований еще относительно мало действительно междисциплинарных, интегративных работ. Вполне очевиден недостаток собственно политологических исследований, использующих достижения экономической, юридической и других наук».2

В этой ситуации особое методологическое значение имеют работы, посвященные изучению темы гражданского общества как имеющей более богатую по сравнению с местным самоуправлением исследовательскую традицию научно-теоретического осмысления проблемы. Общетеоретические вопросы, затронутые в трудах по гражданскому обществу, так или иначе, помимо значимости для настоящего исследования, играют важную роль в качестве методологического и концептуального контекста работы. Кандидатские3 и докторские4 диссертации, посвященные анализу гражданского общества, в немалой степени способствовали выявлению и специальному рассмотрению проблем, раскрывающих характер взаимосвязи между гражданским обществом и местным самоуправлением. Широкий спектр вопросов, связанных с темами становления и развития гражданского общества в России, затронут в работах отечественных исследователей, а также на раз

2 Тихонов Д. А. Политическая автономия местного самоуправления в России (исторический опыт и современные тенденции). Автореф. дисс. к. п. н. М., 2001. С. 3.

3 См.: Сергеев С.Г. Становление гражданского общества в России: историко-политологический подход. Дисс. к. п. н. Саратов, 1999; Крутое А.В. Взаимодействие гражданского общества и государства как фактор стабильности российского общества. Дисс. к. п. н. М., 2000; Колоярцева Е.А. Концепция гражданского общества в контексте отечественных политических и правовых условий. Дисс. . к. п. н. Саратов, 2001; Ненашев М.П. Гражданское общество России и роль в его становлении общественных организаций. Дисс. . к. п. н. М., 2001; Шулепов А.В. Гражданское общество: Социально-политические проблемы становления. Дисс. к. п. н. М., 2001 и др.

4 См.: Ярулин И.Ф. Развитие институтов гражданского общества в условиях социальных трансформаций. Дисс. . д. п. н. СПб., 1998; Романенко JI.M. Социально-политические технологии разрешения конфликтов гражданского общества: Экзистенциальные альтернативы современной России на пороге третьего тысячелетия. Дисс. . д. п. н. М., 1999 и др. личных специальных конференциях и форумах. В данной связи следует назвать работы Кочеткова А.П., Левина И., Перегудова С.П., Голенковой З.Т. и некоторых др.,5 материалы Гражданских форумов в Москве (2001) и

Г п

Санкт-Петербурге (2001, 2002) и отдельных научных конференций.

Для исследования местного самоуправления в Российской Федерации существенное значение имеют диссертации, статьи и монографии отечественных ученых, опубликованные в последние несколько лет. Среди авторов диссертационных работ по социально-политическим аспектам проблем развития муниципальной сферы в нашей стране следует назвать Аникина Л.С., Абордалову О.Н., Артемова В.Н., Волчкова А.Ю., Головкио на Н.Н., Демина И.Ю., Полетаева А.А., Тихонова Д.А., Юшину Е.А. и др.

5 См.: Кочетков А.П. На пути к гражданскому обществу. М., 1992; Левин И.Б. Гражданское общество на Западе и в России // Полис. 1996. № 5; Перегудов С.П. Институты гражданского общества и государство // Социс. 1995. № 3; Голенкова З.Т. Альтернативы и перспективы развития гражданского общества в России // Гражданское общество: теория, история, современность. М., 1999 и др.

6 См., напр.: Гражданский форум. Санкт-Петербург -2002 / Под ред. Ю.Н. Солонина. Вып. 1-2. СПб., 2002; Гражданское общество и реформа местного самоуправления в России: Сб. материалов III Российского общественно-научного форума / Под общ. ред. д.п.н., проф. В.А. Ачкасова, к.ф.н., доц. Р.И. Гайнутдинова. СПб., 2003.

См.: Становление институтов гражданского общества. Россия и международный опыт. Мат. межд. симпозиума. М., 1995; Гражданское общество в России: проблемы самоопределения и развития. Мат. науч. конф. М., 2001; Гражданское общество, государственная власть и местное самоуправление: Мат. межрегион, науч.-практ. конф. Казань, 2001 и др.

8 См.: Аникин JI.C. Институционализация местного самоуправления как способ самоорганизации современного российского общества. Дисс. . д. с. н. Саратов, 1997; Абордалова О.Н. Территориальное общественное самоуправление в системе самоуправления России. Дисс. . к. с. н. М., 2000; Артемов В.Н. Местное самоуправление в советской и постсоветской России: сравнительный анализ. Дисс. . к. п. н. Саратов, 1999; Волчков А.Ю. Политические особенности местного самоуправления в регионах Российской Федерации: компаративный анализ (на примере Северо-Востока России). Дисс. к. п. н. М., 2001; Головкин Н.Н. Реформа местного самоуправления в процессе модернизации российского общества (Тенденции и проблемы). Дисс. . к. п. н. Орел, 1999\ Демин И.Ю. Реформа местного самоуправления в Российской Федерации: подходы к реализации и механизмы осуществления. Дисс. к. п. н. М., 2002; Полетаев А.А. Местное самоуправление — субъект управления социальными процессами в современном российском обществе. Дисс. . к. с. н. М., 1999; Тихонов Д.А. Политическая автономия местного самоуправления в России (исторический опыт и современные тенденции). Дисс. . к. п. н. М., 2001; Юшина Е.А. Становление местного самоуправления как условие демократизации современного российского общества. Дисс. к. п. н. М., 1998 и др.

Отличительной чертой проведенных ими исследований является то, что, рассматривая проблемы становления местных сообществ в России в политологическом ракурсе, они в свете решения своих конкретных научных задач ограничиваются анализом выбранного для изучения предмета в строго оговоренной теоретической перспективе, не затрагивая вопросов комплексного характера.

Что же касается собственно теоретических трудов широкого дисциплинарного «пограничья», то здесь можно выделить правовые (Выдрин И.В., Замотаев А.А., Кутафин О.Е., Пылин В.В., Фадеев В.И. и др.)9, сравнительные,10 исторические11 и т. п. исследования. Обращают также на себя внимание работы, в которых предпринимаются попытки представить феномен местного самоуправления в комплексе взаимосвязанных между собою различных его аспектов.12 Тем не менее при всей ценности указанных исследовательских достижений комплексно-политологический анализ интересующей нас проблематики не проводился.

Говоря об исследованиях в области взаимодействия местного самоуправления и гражданского общества, то здесь обращают на себя внимание

9 См.: Выдрин И.В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике (конституционно-правовой аспект). Екатеринбург, 1998; Замотаев А.А. Местное самоуправление: основные понятия и термины. М., 1999; Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997 (2-е изд., 2000); Пылин

B. В. Проблемы теории и практики народовластия в процессе становления местного самоуправления России. Дисс. д. ю. н. М., 1999 и др.

10 См.: Граверт Р. Финансовая автономия органов местного самоуправления в ФРГ // Государство и право. 1992. № 10; Реформы местного самоуправления в Европе. М., 1993; Васютин Ю„ Емельянов Н. Местное самоуправление в зарубежных странах. М., Тула, 1998; Местное самоуправление: отечественный и зарубежный опыт / Под ред.

C.Ю. Наумова. Саратов, 2001. См:: Максимова Н.А. Местное самоуправление России XVI-XVII вв. (Историко-правовое исследование). Дисс. . к. ю. н. Саратов, 1996; Еремян В.В., Федоров М.В. История местного самоуправления в России (XII — начало XX в.). М., 1999 и нек. др.

12 См.: Гильченко Л. Местное самоуправление: долгое возвращение. М., 1998; Местное самоуправление: российский путь / Под ред. Г.В. Дыльнова. Саратов, 1999; С алое О.А., Королева-Конопляная Г.И. Местное самоуправление: историческая практика и современность. М., 2003 и др. результаты научных изысканий, представленные в научных трудах Анти-пьева А.Г., Тимофеевой В.Т., Шубиной Н.В.,13 в которых с той или иной степенью теоретичности, но с упором на какой-либо один аспект изучаемой проблемы, одну сторону данного взаимодействия, характеризуются проблемы становления органов местного самоуправления в соотношении с институтами гражданского общества. Так, в центре исследовательского интереса Н.В. Шубиной находится характер взаимосвязи между местными властями и институтами гражданского общества на материалах конкретного опыта становления системы местного самоуправления в городе федерального значения Санкт-Петербурге. Концептуальная составляющая данной научной работы находится «в тени» прикладного анализа заявленной тематики.

При этом в целом следует отметить, что в перечисленных выше работах весьма удачно, на наш взгляд, выделены «синтетические» аспекты местного самоуправления, те его стороны, которые позволяют рассматривать многогранный феномен муниципальной деятельности во всей его полноте и широте взаимосвязей в области «пересечения» политической и социальной сфер общества. Это свидетельствует о том, что наши российские ученые вышли на новый уровень научного анализа изучаемой проблематики, требующего интегрированного подхода к объективному и концептуальному исследованию проблем муниципального, государственного и социального видов управления.

Также следует отметить, что местное самоуправление становилось предметом пристального внимания таких ведущих отечественных журналов, как «Власть», «Полис», «Социс», «Народный депутат», «Государство и право», «Российская Федерация», «Полития» и др. В последние годы выходят специализированные издания: «Муниципальная власть», «Местное са

13 Антипъев А.Г. Местное самоуправление — социально-политический институт гражданского общества. Пермь, 1999; Тимофеева В.Т. Социально-политическая активность населения в условиях местного самоуправления. Дисс. . к. фил. н. М., 1994; Шубина Н.В. Гражданское общество и местное самоуправление: взаимосвязь становления и развития. Дисс. к. п. н. СПб., 2002. моуправление», «Энциклопедия местного самоуправления», «Муниципальное право» и др. В рамках программы «Местное самоуправление» Московского общественного научного фонда издается серия «Библиотека местного самоуправления» (до 2000 г. «Библиотека муниципального служащего»), насчитывающая на сегодня более 45 выпусков. Характерной чертой всех этих исследований является попытка осмысления преимущественно реальных практических процессов в данной области, что обусловило участие в этих научных и научно-издательских проектах не столько ученых-теоретиков, сколько практиков, анализирующих проблемы местного самоуправления «изнутри».

Таким образом, оценивая в целом состояние дел в современной историографии изучаемого вопроса, можно констатировать, что работ общетеоретического плана, в которых проблемы становления местного самоуправления и развития гражданского общества анализировались бы комплексно и в тесной их взаимосвязи и взаимозависимости, в арсенале современной отечественной политологии пока что крайне недостаточно, что обусловливает актуальность постановки цели и задач настоящего диссертационного исследования.

В данном контексте цель диссертационной работы заключается в том, чтобы провести концептуально-комплексный политологический анализ проблем местного самоуправления с точки зрения его взаимодействия с процессом становления гражданского общества в современной России.

Для достижения поставленной цели в ходе диссертационного исследования следует решить следующие задачи: выявить сущность и назначение гражданского общества в аспекте проблемы его самоорганизации и участия граждан в этом процессе;

- определить роль и место институтов местного самоуправления в системе публичной власти современного государства;

- проанализировать феномен местного самоуправления как специфической формы самоорганизации граждан, оказывающей непосредственное влияние на уровень и зрелость гражданского общества;

- рассмотреть основные этапы развития местного самоуправления в дореволюционной России, выявить формы и доминирующие тенденции развития муниципальной сферы в российской истории;

- проследить развитие политико-правовых принципов местного самоуправления в Российской Федерации, исследовать противоречия между концепцией муниципальной реформы и реальными условиями ее осуществления;

- исходя из опыта реформирования муниципальных институтов в России, показать основные трудности и вскрыть причины затяжного характера преобразования местного самоуправления;

- доказать взаимообусловленность процессов становления местного самоуправления и гражданского общества, акцентировав внимание на роли первого в стратегических результатах развития как гражданского общества, так и реформирования всей российской государственности.

Объектом исследования являются институты местного самоуправления и их целенаправленная деятельность по реализации общественно значимых интересов граждан, групп и местных сообществ.

Предмет исследования — механизмы и каналы взаимодействия местного самоуправления с институтами гражданского общества, а также характер и значение этого взаимодействия, раскрывающего стратегический потенциал феномена местного самоуправления как одного из важнейших факторов становления гражданского общества в современной России.

Положения, выносимые на защиту:

1. Практика реформирования российского государства последних полутора десятка лет показывает, что становление гражданского общества в России является актуальной и чрезвычайно сложной задачей, решение которой затруднено в значительной степени традициями управления и осуществления преобразования в нашей стране, в связи с чем особое значение приобретает деятельность органов местного самоуправления, потенциал которого в деле создания эффективной системы взаимодействия политической и социальной сфер общества, государства и гражданского общества в российской практике на сегодня фактически не задействован.

2. Местное самоуправление является специфическим «интегрированным» феноменом, лежащим в области взаимодействия государства и гражданского общества, что определяет уникальный статус этого феномена как одного из важнейших каналов позитивного взаимовлияния и воздействия друг на друга политической и социальной форм организации общественной жизни.

3. Местное самоуправление, будучи органично «вмонтированным» элементом в механизм взаимодействия государства и общества, представляет собой один из важнейших факторов формирования и становления институтов гражданского общества, предоставляя последнему — через рационально выстроенную систему реализации творчески-активного гражданского потенциала населения — все необходимые рычаги и пружины целенаправленного влияния и контроля общества за государством.

4. В современной России расширение и максимально полное раскрытие потенциала местного самоуправления возможны путем осуществления синтеза принципов «общественной» и «государственной» теорий самоуправления с учетом традиционных и специфических особенностей российской практики муниципальной деятельности по решению как собственно местных социально-экономических задач, так и вопросов политического и общегосударственного масштаба.

5. Концепция развития системы местного самоуправления в Российской Федерации должна быть включена в общую стратегию государственного строительства современной России и должна последовательно осуществляться в ряду общегосударственных мер по демократическому преобразованию страны как один из решающих факторов достижения идеалов подлинно демократического гражданского общества и правового государства.

Методологической основой диссертации послужили основные принципы комплексного, системного, сравнительно-исторического, нормативного и реалистического подходов. Местное самоуправление и гражданское общество рассмотрены в качестве элементов системы, находящихся во взаимодействии и взаимоотношениях, вызывающих интегратив-ное (системное) качество.

Важное методологическое значения для исследования имели труды отечественных ученых, подходы современных специалистов, материалы диссертационных исследований, затрагивающих проблематику местного самоуправления и гражданского общества.

В целом работа построена на общенаучных принципах восхождения от абстрактного к конкретному, единства исторического и логического в научном познании.

Научная новизна диссертации определяется тем, что в ней предпринята попытка систематизировать концептуальные составляющие целостного анализа местного самоуправления и гражданского общества как взаимообсуловливающих развитие друг друга феноменов человеческого социума.