автореферат диссертации по политологии, специальность ВАК РФ 23.00.02
диссертация на тему: Местное самоуправление в политической системе общества

Полный текст автореферата диссертации по теме "Местное самоуправление в политической системе общества"



■ САРАШЗСлЙа' GPJüEHS. ТЕЮТСага КРАСНОГО SEâliЕШ

гостдагшзшай увиннзжеяг ш. н-г. чешйшзсксго

Ез правах pysoncoa

üapaí33 »-тгртггятггф jbsap2e34

îeutsqe сдмсшравжзе 3 пожеческои систше ощества

Спецгальяость 23.00.02 - Погптэтесзпэ

ÊECTSÎJtSt

. 2Г прсдессп

AâTOPESBFAS

дгссергади! на стпсзезез.

ÖTC0233

га ггадпгютегкга. saysz

Саратоз - ISS4

Работа выполнена в Саратовском Ордена Трудового Красного Знамени государственной университете иы.Н.Г. Чернышевского на кафедре пддагических наук.

Научявй руководитель - доктор исторических наук,

профессор В.Ц.Додгрв

Офшшдьнне ононенты: доктор политических наук,

профессор Р.Ф.Ыатвеев

кандидат фалософских наук, доцент Г.Г.Устьянцева

Ведущая организация - Саратовский гридическиЕ институт

Еы.Д-И.Курскссго

Зашита состоится 27 пшя 1994г. в II часов на заседании диссертационного Совета К.053.74.06 по присуждению ученой степени кандидата политических наук в Саратовской государственном университете ин.Н.Г.Черншевского (410071, г.Саратов, Астраханская 83, С1У,И корпус, ауд.404).

• »

С диссертацией иогно ознакогшться в читальной зале £ 3 научной библиотеки Саратовского госунлверсптета

Автореферат разослан кая 1994г.

Учеаы£ секретарь специализированного Совета, кандидат исторически: -наук,

ОВШ Ш>АКТШ(ЯША РАБОТЫ

Актуальностьтдсследовзяйя.- Проблеяла оргзнпзацаа местного самоуправления я его взаимодействия с центральной государственной властьи входят в круг фундаментальных проблем фунвдлонярозапдя демократического общества п государства. Особув актуальность научным разрайг^кам проблей цветного самоуправления для современной России прлдают следушгае обстоятельства:

- необходимость преодоления суиестзу1ще2 ползтзческо® напряженности з обществе, зознскавдей все чаще па почве противоречий ыезау политикой лентра я язтересашх регионов» да почве неэффек-тлвностл иуцествуюлей системы ползтяческоЗ власти, в рамках которой крайне прлнлзена роль местных структур. Сзлыше ортагш местного самоуправления послулат гарантом от разрушительних потрясений з обозрлмем будущем, позволят создать стабильно демократическую обдествеяао-псллтпческутз обстановку в сбцостве.

- потребность в развито:! региональной пеллтдзе. Этого требует з быстркЛ рост зкснсмячесхого злляппя регионов, п острая необходимость ь2£оглх региепальпах проблем, л ггзлость эффектзггш: мзкреглопзлькн:: связей. Разработал л осуществление такой поля-тякя вогглозга только ярд ~лрс:сп: пслясмсчллд: мзетзоа представительной власти. . . . .'.

~ острота проблема укрепления.рссспйспоЗ государственности, взглсЗ частьэ которой является формирование -яовсЗ. згконоойеспе--•гпнсЗ структуры органов местного самоуправления. Демокрагязес-ная слстсмэ влсстл способна сохранять цолтраллзовзЕЕоз государство такса е.-с::::с": структура, кзкуп гд'егт Россия, лвзь прл на -лдчля в своем фундаменте блзгкзе к Езселезда.геррзторггльнис структур управления:.

- отсутствлз ксяцепцдтг усстаого самоуправления для современник российских условий. 5з нет нл во властных структурах, ел

в наукши круга™. А без нез кезосусзна сястемязя работа по ссз-дзнгэ местных структур ллзегл,

Г звабогзнчзсть гтоблеглт в отечественной науке.Интерес к самоуправления г Рссспа впервые возник в 60-70-9 хт. прошлого века в условиях осуществления земской рефоре.з. Б трудах русских учеккхх рассматривались естесгвеипо-празовыз оспонк самоуправ-

-1- См.:Лейкоз В.Н.Опит теории зепства я его земских тлтоегде-яля со Пслоиепга 1Ьо4г. янгаря первого.?,!., 1865; Чичерин £.К, О

леквя, ere Возыoísости в российских условиях, взаиыоотношеяля ортавов самоуправления с государственными структурами власти. Врячеы яг анализ был достаточно содерзательЕш, научным г да» гак это Ее покажется удивительным, сошременкш. Tas В.Я.Безоб-разов определял самоуправление xas управление "по законам и ч •чрез законы", критиковал Полгаааде о земствах 1864т. за то, что йео аграшгаавало фушшаш аелиаапс учреадеаий -узким кругом üectata ¡вопросов ж же предало т полномочий гссудгрствеззнх oj тааов2.

Зежжаа форма самоуправления изучалась г в более поздние то да, вплоть .до реЕалшиоялнх событий 1917Г.° Причем в это врекя преобладали .шЗойсенЕЕ и оценки опыта .практической земской деятельности до Россгс в делом, по отдельным губернинм. Дублшсо -вались факты л .статистические ыатериалы по различаем направлэ-кяда этой деятельности, вскризазись ее слабости. Теоретические рззшлленнй о судьбе самоуправления в России стало неньие: сказывалась политическая обстановка. *

Одной из соетавдякснх политических репрессий 20-30-х гг. Вио преследование ученых, заниыазияхся проблемами общинного социализма. Традиции изучения общинного. самоуправления такик образом прервалась еа некоторое время е возобновилась в еоеых политических условиях4. Научная значимость литературы, пзсве-

аародиом представительстве.Ы.»1666; ВасильчЕков А. .И. 0 само-упраменнн.фйвшгселъных обзор русских и кностшгнкх зеисклг а общественных учрездеиай.1,11,Ш,С11б.1869-1871 а др.

^ Безобразов В.П. Беиские учредделия а саыоупшвленле.^.-1974. С.37-38.

о

См. :Градовсклй А.Ф. Спстеш местного управления на вапэ-де Европы я в России.Сбор.соч.Т.П:.СПб.1304: ВеселовскгЗ Б.Е. история земства за 40 лет. Т. 1-4;СПб.1909-1310: Авенов Е.Мест-ное самоуправление 1М., 1913; Белоконский И.П. Еёиское двпЕен^е. СПб.1914; Звягинцев Е.А. Народное обтэазоваше в земствах.!,I., 1914; Маслов С. Земство и его экояоылческая деятельность за 50 лет существования.1864-1914 и др.

4 Осокина Б.Я. Социалистическое строительство в дереЕне и общшш.Ы.,1978; Грошко М.И. Ылр русской'деревни.М.,1991.

ценной институтам общинного управления сегодня всеболее осознается научной общественностью, ибо з конечном итоге речь едет об анализе цивилизацнонной специфики Россия.

В 20-40-е гг. самостоятельное изучение вопросов функционирования местного самоуправления практически прекратилось. По-видимому сыграли езов роль два причины: принятие конституций 1918 и 1936гг. определило зесткие рамки, з которых официальная идеология допускала анализ проблемы самоуправления я пелятя -ческая реальность, предоставлявшая исследователю аргументы и факты, резко контрастировала с провозглашаемый! конституционными нормами.

В пятидесятые годы в отечественной научной литературе начинает использоваться термин "самоуправление" для характеристики демократии в социалистическом государстве. Авторы затрагивали з основном перспективу становления различных форм самоуправления в послесталинском обществе. Узость научного подхода объясняется презде всего скудностью социальной практики з области самоуправления, инерционностью тоталитарного воздействия на советское обществоведение.

Постепенное расширение проблематики научных исследований происходит в 60-70-е гг. 3 этот период учеными рассматривались проблемы демократических основ социалистического управления,. суверенитета и полновластия парода, характера Советов, выступавших одновременно в качестве органов государственной власти я'самоуправления трудящихся^-. Преобладали иридкческие исследования,. источнпковой базой которых язлялксь политические документы ж текуше законодательные акты. Научность разработок была весьма относительной, она сохранялась лига, в рамках короткого исторического периода. Следует подчеркнуть и сильное влияние на работы 60-70-х гг. официальной политической установил

т

Волков Ю.Е. Перерастание социалпст;яеской гссударстзснпсс-ти в коммунистическое общественное самоуправление.Свердловск. 1961* Гаврклентсо К.Н. С развитии социалистической государственности в коммунистическое*общественное самоуггпсглепие.Й. ,1961; Бысых А.К. Управление и сатшуараБлеш:е.Соцпзлиотпческое управление: сущность и перспективы развития.Л.,1972; Красин Ю.01 О зерерастаппи социалистической государственности в коммунистическое общественное самоуправление // Современные проблеш социалистической демократип н перспективы ее реализация:.Прага. [975.С.213-218. И др. •

на скорое построение коммунизма. Попытки найти выгод из сложной экономической и политической ситуации, в которой оказалось общество в 80-е гг., усилили интерес к самоуправленческой проблематике, особенно к теории территориального и производственного самоуправления. В работах философов, социологов и историков этого периода появляется первые элементы политологического анализа. Авторы пытались дать научное определение понятию са -моуправленяя, рассматривали теоретические аспекты и практику осуществления самоуправленческих начал в СССР, анализировали проявление самоуправления в человеческой истории и строили прогнозы о его возможностях в будущем. Такой общий подход к проблеме был необходим, однако.он полностью строился на идеализа -пин "социалистического самоуправления"1.

В основе всех исследований лежал социально-классовый подход, что принизало уровень и масштаб взгляда на проблему. Например, априорно оценивался негативно или, в лучшем случае, критически западноевропейский опыт местного самоуправления. Только в конце 80-х гг. началось массовое издание в переводах на русский язык конституций и важнейших правовых актов крупнейших государств Запада, что повлияло на изменение точки зрения отечественных ученых на данный вопрос.

Пристальное внимание ученых привлекло изучение самоуправления как вида управления в социалистическом обществе2. Они писали о тш, что самоуправление является высшей формой управления, в нем управление приобретает подлинно демократические черты, а. социальные общности, превращаются из "участников управления" в его первичных субъектов. Подчеркивалось также, что самоуправление обеспечивает более тесное соединение участия граждан ¿' выработке управленческих решений с их исполнением и осуществлением контроля. Теоретически данные оценки были дос-

1 Гулиев В.Е. Теоретические вопросы социалистического само-управленЕЯ.//Советское государство и право.I986.të2.C.3-II; Социалистическое самоуправление: опыт и тенденции развития/Отв. ред.Б.Н.Топорнин»М.,1986; Ильинский И.П.Социалистическое самоуправление народа.Ы., 1987. л др.

.2 Тихомиров Ю. А. Диалектика управления и самоуправления// Вопросы фвлософии.1983.!Ё8; Афанасьев В.Г.Еаучное управление обществом.(Опыт системного исследования/.Изд.2.доп.М.,1983; Вулянда А. Самоуправление и ценгрализм//Комгунист.1937 JI7. С.49-52 и др.

таточно обоснованы. Однако ссылки авторов на суцестзупсув практику функционирования советской система власти по больней части оказывались несостоятельными. '

Стержнем всей теории самоуправления является место и функции самоуправленческих структур в существующей политической системе, механизм осуществления дни политической власти. В этом - и главный смысл настоящего самоуправления. Но лишь несколько публикаций, да и то вскользь, касались данной, важнейшей стороны темы*. Считаем, что такое пзлоаение объясняется господством формализма при осуществлении самоуправления в СССР, отсутствие:.: в обществе необходимых организационных я законодатель -них возможностей для реального самоуправления на различных уровнях. Это прямо относится к территориальному самоуправления, которое при существовавшем тотальном централизме обладало крайне ограниченными полномочиями.

Г:!ного писалось о Советах. Исследовался процесс их формирования, организационная структура, история их деятельности, особенности работы городских и сельских Советов. Анализу подвергалась степень демократизма Советов, их роль в экономическом, социальном, культурном развитии областей и республик. Однако глубокого исследования самоуправленческих аспектов в деятельности советских органов, взаимодействия, их с государственными функциями все-таки осуществить не удалось.

На пртяжении 80-х гг. разработка проблем самоуправления велась в различных формах. Индивидуальные и коллективные монет -рафии, сборники статей, статьи в научных журналах, докторские и кандидатские диссертации. Работа осуществлялась достаточна широким фронтом. Сложились научные центры, активно занимавшиеся данной проблематикой. Один из. них - в Саратове, где работа концентрировалась в Саратовском государственном университете и Еридаческом институте. '

Девяностые годы стали началом нового этапа в научной разработке проблема местного самоуправления. За короткий промежуток

Политическая система социализма: функции и тенденции рзз-вития.Пер.с вентере.Яод ред.Ангоненко; б.г..Фогкаша Д.Кцеб.1985; Основы теории политической системы.М.,1985; Этенко а.п. Власть народа посредством самого Еарода.Ы.,1988.

времени исчезли прежние политические структуры, идеологические стереотшш. Все это создало принципиально иные общественные и научные условия для разработки вопросов самоуправления. Возникла потребность в более игроком взгляде на ее различные ас -пекты, в обращении к мировому опыту фуксциокирования органов местного самоуправления. Наряду с этим появились, хотя и скромные, возможности приобщения к западным научны;.! разработка:.; темы. Немногочисленные пока публикации* данного периода свидетельствует о том, что в обществоведческих науках идет осшсленпе изменений, происшедших в сфере политической власти и управле -ния, поиск научвдос подходов к разработке проблем самоуправления в современных социально-политических условиях.

Проведенный анализ литературы дает основание заключить, что существует целый ряд вопросов, до настоящего времен:; не разработанный исследователями. Не определено ссдергание понятия "самоуправления на местном уровне" применительно к текущей политической ' ситуации и политическим традициям России. Не опре -делено место отечественного самоуправлекческого опыта в истсргш формирования европейской демократической традиции - одной из главпейпих основ современной мировой цивилизации. Отсутствует научное обоснование того, что есть местный интерес, как полптн-• ческлй феномен. Нет ясного представления об оптимальной модели

местного самоуправления для современного российского обществ.": ' л даже об общих принципах целостной концепции самоуправления па различных уровнях.

Цель и задачи исследования. В связи с актуальностью и и/ бой научной разработанностью вопросов местного самоупраьле;п! в диссертации ставится цель - исследовать основные проявлегиа феномена местного самоуправления применительно к условиям с с тременной политической системы Российской Федерации.

В соответствии с данной целью ставятся следующие научные выдачи:

- обобщить исторический опыт саыоуправленческсй деятельности в России;

* Местные органы власти: социально-экономические аспекты деятельности.Сб.обзоров.Отв.ред.В.С.Акаев.М.,1933; Дцльноз Г.В. О социальном механизме становления и буЕкционпрэвакия государственной власти//1кт7альные шзоблеш политической социологии. Вш.2.Саратов,1992; местное самоулравление.Политолзгпческпй подход.Сб.ст.Под ред.В.!.'.Долгова.Саратов, 1994.

- выявить основные черты организация территориального самоуправления ь странах западной и;зид;:ззцлп;

- проследить процесс разработки современной концепция мест-е:ого самоуправления для Российской Федерации;

- исследовать роль и функции местного самоуправления з отражении местных политических интересов, з осуществлении региональной политики.

"етсдслогическая основа исследования. Поскольку исследование носит комплексный, обобщавши:"; характер я основано на использование разнообразных до происхождению и содержании источников, пх аязлиз был осуществлен с точки зрение об'дих для всех социальных наук методологических принципов, методами общепринятыми з отечественных :: зарубежных исторических а политологических исследованиях. При написании исторического очерти, поевлпенно-го складыванию традиции местного самоуправления в России использован проблемно-хронологический метод обработки мзтерпала, а при написании очерка зарубежной конституционной практики - про-блзйшЗ. Обработка материалов, извлеченных из государственных -и ведомственных архивов, из периодической печати, полученных я ходе социологических исследований л обеспечивших фактическую базу исследования, а также аргументацию тех или иных' выводов и предположений, проведена методом типической выборки. В разделах диссертации, содеркадих гыводы и практические рекомендации, суждения автора о возможных подходах к разработке научной концепции местного самоуправления, в некоторых случаях применялись методы систематизации и моделирования.

Метод научного моделирования, так один из главных методов, современной политологии, наиболее широко применялся при подготовке всех разделов исследования.

Научная новизна.диссертации. Научная новизна исследования заключается в постановке данной проблемы, в избранном варианте ее решения, в полученных аналитических л прогностических результатах. Представленная диссертация является одной из первых в отечественной политической науке работой, разрабатываю - • щей проблему местного самоуправления нэ основе современной российской действительности.

В диссертации обобщается теоретический и практический опыт местного самоуправления на российском д зарубежном политическом материале, моделируются возможности его использования в

современной России, дается научная трактовка понятия местного самоуправления.

Осуществлен систематический анализ процесса разработки концепции местного самоуправления в рамках политической едете:,ш Российской Федерации, Наряду с этим выявлены слабые места данной концепции, высказаны предложения по ее доработке.

Разработано понятие местных политпческих интересов, состоящих из трех основных уровней, на пх основе сформулирована концепция региональной политики, определены возможности органов местного самоуправления в ее осуществлении. Конкретизировано положение местного самоуправления в системе политической власти современного российского общества.

Источниковзк база. Источнпковая база диссертации включает в себя достаточно широкий круг различных материалов. Прееде всего это документы международного, государственно-правового, политического характера. Особо ванными среда них являются Конституции н государственные акты по вопросам территориального самоуправления ряда стран (СССР, Российской Федерации, США, 5ЕТ, Великобритании, Франции, Австрии, Италии, Швейцарии, Евеции). Из них почерпнут основной материал о роли, характере, организации, содержании местного самоуправления в отдельных странах, в- условиях различных политических систем.

■ К ним примыкают документы местного значения в виде решении областных, городских властей по вопросам местного самоуправления. Часть из нет извлечена из архивных фондов, часть - из периодической печати п различных сборников документов. Их использование помогает лучше понять механизм взаимоотношений мезду различными ветвями власти, реальные возможности местного самоуправления.

Важным источником явились социологические с статистические материалы регионального и местного уровня, факты сохранившиеся в фондах (Саратовского государственного областного архива, а так же полученные автором самостоятельно во время социологических командировок и исполнения депутатских обязанностей на городском е районном уровнях.

Значительный материал по исследуемой проблеме выявлен б трудах политических и государственных деятелей, философов и политологов разных стран. Речь идет об идеях, концепциях, политл -ческих установках, ¡анализ которих дает возможность увидеть

развитие понятия "местное самоуправление", политической практики, связанной с его реализацией з конкретной политической системе. В работе штрско использованы газетно-нурнальные публикации, обогатившие фактическую сторону исследования.

В основании многих екводов и рекомендаций леяат такзе личные наблюдешь звтсра, почерпнутые во время поездок в Соединенные Штаты Америки, Японию, Финляндию в составе официальных делегаций.

Практическая значимость исследования. Результаты исследования представляют собой теоретическую основу для разработки региональных прогрев: развития самоуправления, для подготсшш нормативных актов, модатируззих отношения органов местного самоуправления. с центральной государственной властьэ.

Основное содетаание работы. Диссертация состоит из введения, двух глаз, заключения, списка использованных источников и литературы.

Зл введении раскрывается актуальность избранной темы исследования, дается характеристика гсточыпговой базы, обоснована -лтея новые подт-оды к осмыслешпэ гроблемц местного самоуправления, сформулированы цель и задачи исследования, определены его методологические основания. Значительное место отведено анализу отечественных научных исследований, в которых в пред^ествуо-сее время так пли иначе затрагивались вопросы организации и функционирования местного самоуправления.

3 глазе Г-й "Исторический опыт местного самоуправления"'дан с6еиЗ' анализ демократических традиций организации самоуправления на местном уровне на примере политической практики России и некоторых стран Западней Европы.

Б пзсагтафз петшом "Традиции самоуправления в дореволгзцисн-ной России" проведен патитолсглческлй анализ различных моделей местного-самоуправления, существовавших на протяжении более чем тысячелетней истории Росспп: вечевой демократии киевской Руси ' и периода феодальной раздробленности,"крестьянского обманного самоуправления ХУЛ-ПС вв., казачьего войскового самоуправления,, земского п городского самоуправления второй пбловины XIX - начала XI вв. В параграфа сделан вызод, что в российском политическом прошлом имеется значительный практический и теоретический батан народовластия, в том числе местного самоуправления.

Традиции самоуправления хранились в различных формах на протяжении ряда веков. Зто пе просто огромный период времени. Это -исторические корни, па которые следует опираться в сегоднешнеи работе по созданию органов местного самоуправления.

В дореволюционной России разными формами территориального самоуправления било охвачено подавляющее большинство населения. Изучение разнообразных традиций, накопленной в тот период практики позволяет вывести типичные черты российского самоуправ -лешш. ВзЕнейппе из них - значительная экономическая саглостоя-тельпость от центра и государственных структур, создаваемая наличием собственности и денедлых средств; правовая обеспеченность деятельности; отдаленность от государственны}-: структур управления, общественно-государственные функции с реальной вла -стьи на местах; контроль со стороны государственен и прегде Есего судебной власти. Политическая мысль отращенная б программах политических партий, нацеливала систему местной власти в России: на дальнейшее совершенствование.

Параграф второй "Организация советской власти на местном уровне" посвящен анализу советской модели власти. На основа::,-:: последовательно сменявшихся советских конституций прослежен:: основные направления, ее эволюции, прппииппальыые внутренние противоречия, полонителыше и отрпцататькие политические свойства. Главное внимание в параграфе обращено кз проблему sr-z.~ вой, материальной обеспеченности органов местной гласи: ь г .. ветский период. Проведено сравнение позиций различна евгг ~ по вопросу о самоуправлен^еском содержании деятельности с: тов различных уровней в городах и сельской местности, сф.-.т лированы авторские оценки мероприятий по реформировании с.т_ тских властных структур, проведенный-з конце 80-х - начале 90-х годов.

Сделан вывод, что в рамках советской системы, в том числе на местном уровне, в политической практике советских орх'зног, не различалось государственное управление и местное самоупраь-

ление. Советы считались всеобъемлющей властью народа, а их местные органы - самоуправлением. Господствовала концепция нераздельности властей. При научном анализа обнаруживается, что в советской системе трудно разделить начала управления и качала территориального самоуправления. Нам кажется целесообразным использование в этом случае критерия интересов. Тогда в реализации интересов центральной власти, часто общегосударственны): интересов, обнаруживаются начала управления, а в реализации местных интересов избирателей - начала самоуправления.

Советская система местной власти с момента своего возникновения строилась на социально-классовой основе, на ограничениях избирательного права по социальны!.! признакам. К шестидесятым годам исчезла прямая дискриминация, но сохранились некоторые отрицательные их градации в вяде неллсанянх ограютенкЗ в отношении тех пли иных ссцпально-профессиснальнкх групп населения. Характерней чертой являлась подчиненность местных органов власти не ззкспу, даг.е тогда, когда он суцестзова.:8 з вышестоящим органам по вертикали и паргдйасл структурам - по горизонтали. Зое семьдесят петь лет господства советской влзстг сохранялся гестхэгЗ дентрадккл в кехзгшгле ее функц::ан:гроган;1л.

Следуе? подчеркнуть веосыкяозенио спгькуп самостоятельность гспэлиптельнсй ветви власти от представительной, что порат.дзд'-отри:.: Созетов от цзбцрахелей, от лестного паселеззг и его проблем. Таксе состояние усугублялось отсутствие:.: у Советов нооб-;:сд;:мой гксномической базы, полной зависимостью от гэсб::~'ета и централизованного распределен средств.

Бее 370, вместе взяюе, дает осковзнто видеть б слстске сгяой глас::: во главе с советсшгмц органам;: не езмоупроп'гежге, с сбичаое государственной улрззленге, прпкртгое многим;: атрибутами формального народовластия.

Б тгетьем параграфе "Практика территориального самоуправления з страна:: Запада" проведен анализ коделеЗ местного ссглсуа-разлеит: гзпсдцоевропбйсжг стран, известных даз:на.а: дс:;оз:регл-ческялл а^ядшкя.ш сргЕнигзцпя общественной власти Сйсцпл, :-1талии, (Ж, Оинлшцип:, Великобритании, Азстрпл, Гвркзки:}. С его помощью в структуре различных моделей самоуправления выявлены некоторые этичные элементы и свойства, обеспечивающие гфхсктпвность функционирования местной власти, огранлчноз се взаимодействие с центральной властью, социально-политическую

стабильность. В параграфе сделан вывод, что в больппнстве развиты:; западноевропейских, стран местное самоуправление вписывается в политическую систему как важная демократическая отрук -тура народного предетаьлтельсгва и организации социально-политической яизни общества в рамках общины, коммуны, района, ок -руга. Оно представляет собой низовое, самое близкое :: грандан-сксму обществу, территориальное звено политической системы.

Оормированио зсех организационных структур местного самоуправления происходит только ка выборной, а ф: лкциенпровакле -на демократической основе. Большую роль и многие функции пополняет общественно-политические стр$:;туры с доъольно плрелша ох-~зтом и актизны:.; участием разных групп населения. Самэупрозле-структуры компетентны ь решении практически всех мест-проблем, "л чего концентрируют в себе немалые финансовые, юридические, кадровые силы, а такге болызой морально-политический авторитет среди местного населения.

Кроме этого существует широкая система взаимных связей местного самоуправления с центральными органа:.!:: государственной ¿лзити, Уаслтаб и конкретные форг.нг ее в разных странах специфичны. Но существусг общее пршвдша г. направления такого взаимодействия. р.Матвеев' называет пять типов подобных относе -чий. Это - взаимоотношения на основе конституционной компетенции сторон, специфические контакты в сферах особенно широкой самостоятельности ко?лмун, неофициальное (через экспертов и советников) воздействие правительства ка местное самоуправление, влияние правительства на отдельные функщпт местного самоуправления (налоги, Еял:щые строительство, займы, субсидии-и др.), финансовые отношения. Все подобные относешш местных органов власти с центральными несут в. себе дополнительные элементы :-с~ нтрс.л для органов самоуправления^

.Считаем, что и широкое, разнообразное участие 'населения в самоуиравленческой деятельности, и функционирование несколько уровней контроля над органами местного самоуправления, и спо -койяоз, правовое взаимодействие этих органов с аппаратом центральной власти - все это ьсзиояно и функционирует только в достаточно обеспеченных экономически, стабильных политически

т

- См.: Гагаеев Р.'р. ГГпоблеш местного самоуправления // .'Устное самоуправление. Политологический подход.Саратов,

т.",о.» "^тп г _ ,

странах, с населением, имеющим глубокие демократические традиции. Местное самоуправление з разных странах неодинаково по структуре, законодательному обеспечению, вззимоотнопениям с центральной властью государства. Но везде законодательно и эконо-• мически обеспечивается его политическая самостоятельность.

В глазе второй "Местное самоуправление в современной России" 'сформулированы принципиальные подходы к разработке концепции местного самоуправления с учетом экономической и политической ситуации в России, а такге потребностей региональной политики.

Парагоай первый "Разработка концепции местного самоуправления" посЕЯцен анализу принятых з последние годы правовых актов, призванных заложить основы новой региональной политики и соз -дать благоприятные условия для формирования на демократической основе структур местного самоуправления. Показано, что слабая результативность предпринятых шагов не в последние очередь связана с наличием в самих законах и распоряжениях знссих органов власти очевидных противоречий принципиального характера, с несоответствием рекомендуемых моделей построения местного само -управления существующим конституционным нормам. Воспроизведешь данного противоречия в отношении различных ветвей местной власти (это явление исследовано на примере Саратовской области) блокирует разработку обоснованной концепции местного самоуправления и ее практическую реализацию. В параграфе сделан вывод, что юридическое оформление концепции местного самоуправления в целом к в отдельные элементах долено предусматривать сп 'цинику всех возмоенех уровней местного самоуправления, взаллодоПстгис ее органов с другими составляющими политической системы, общие положения об кх функционировании в различнее сферах. Прпицип::-ально ваишгл является закрепление в законах полномочий местного самоуправления, механизма их реализации, гарантий их само -стоятелькости от государственных структур власти.

Острая необхода:ость законодательства о местном самоуправлении сознается Оодералышглп властями, что подтверждено, в частности, ссдерханием Договора об общественном согласи.1 от £" апреля 1294г. В его Третьем раздало Совет Федерации п Государственная Лума обязуются разработать и принять федеральные законы, способные обеспечить реальное ¡лестное самоуправление в ре-

См.: Российская гззета. 1994. 29 апреля.

гионах России. Провозглашение подобного законодательства является некоторой подвижней к решений означенных проблем. Но это еце не сами законы. Ясно, что законотворческий процесс здесь идет с большим отставанием от потребностей общества. Законы должны предшествовать процессу формирования структур местного самоуправления, а не следовать за ним вдогонку. Такая "обратная" последовательность уже привела и продолжает приводить к множеству разночтений, ошибок, противоречий б деле формирования местного самоуправления во многих регионах, а в целом - к замедлении .тпоцесса реформирования политической системы. Чем скорее будет преодолено нынешнее положение, тем больше станет ^гнеев на оздоровление нашего общества, на укрепление российской государственности.

Но втором патэгг-рзере "г.'естные интересы и самоуправление" предпринят структурный анализ местных интересов различных уровней (поселковый, районный и др.) и прослежено воздействие на ¿к формнрова:ше различных аспектов региональной экономической ч культурной политики. Б то же время в структуре местных интересов выявлены с пометы) социологических- опросов некоторые об-:зие элементы.

Характерны:-! для сценки содержания местных интересов явился опрос 1Э93г., проводившийся среди населения г.Саратова накануне выборов в Федеральное собрание. Среди приоритетных названы следующие проблемы народной жизни: наведение порядка в общественных местах - 60,8^, борьба с коррупцией чиновников -'55,6?., !благоустройство улиц, дворов, наладка хорошего отопления и снабжения горячей водой - 42,7$, усиление контроля за -организацией торговли и качеством продаьаемых товаров - 39,6%, улучшение работы лечебных учреждений' - 37,25?, радикальное решение 5гьч.ляого Еояроса - 35,7^. Все эти проблемы име^т четкий адрес - районы проживания респондентов.

О невысокой политизированности интересов и поведения большинства населения российских региопоЕ свидетельствуют ма-тердалы опроса "регионы России: экономические и политические ориентации-населения", проведенного осенью 1993г. фондом " Общественное 'лпепие^".

* См.: Псдитическпе исследования. 1993.В 5. С.55-78.

Исторический опыт показывает, что целостность и могущество лкрупного государства обеспечивается либо за счет подчинения интересов составляющих его регионов интересам центра, либо путем согласования этих интересов. Россия представляет собой государство, уникальное по пространственной протяженности, сте -пени территориальной, социально-экономической и этнической дифференциации. Целостность российского государства традиционно обеспечивалась наличием дернавной идеологии и сильного опг.зтс-та принуждения, господством государственной собственности це-нтралпстской экономической политики. Сегодня все эти факторы полностью или частично разрушены. Сохранение целостности государства, обеспечение его нормального функционирования возмогло лишь на основе изменения отношений центра с регионами, регионов с регионами. В основе новых отнесений следует положить принципы демократизации и справедливости. Пока в России нет серьезного учета региональных интересов, демократизма в отношениях мещду субькташ федерации и центром. В этом первопричина нарастающей б последние годы борьбы ыезду шел.

В оэклачении подведены итоги диссертационного исследования и сформулированы наиболее ваглые выводы. Анализ показывает, что универсальной модели организации управления на местном уровне не существует.

Вместе с тем из многообразия встречающихся в деаифаякеекгх отроках форм его легко выявляются наиболее типичные черты. X ним мокко отнести Конституционные гарантии структур самоуправления и разграничения полномочий, а тзкне стЕетственности, с центральными властями, экономическое обеспечение, главны;,: образом через систему'местных налогоз, самостоятельности оргпнз^ территориального самоуправления, демократические принципы' фор-кпрозания п^ункционгфованЕя выборных органов местной власти, регламентация их деятельности местными интересами с обязательны:.' соответствием общегосударственным интересам, широкое ^излечение к решению общественно значимых проблем различных фондов, комитетов, обществ, других инициативных организаций местного населения.

Общей тенденцией для большинства стран Европы и Америки является укрепление, развитие систем местного самоуправления. Все большие полномочия делегируются из центра в регионы. Все активнее широкие слои населения участвуют в управлении на мое-

- 18 -

тном уровне. Это позволяет успешнее решать многие социальные, национальные, культурные, правовые вопросы жизни людей. В особой степени это относится к развитию системы жизнеобеспечения населения на уровне улиц, кварталов, сельских поселений, не -больших городков, созданию благоприятных условий для быта, отдыха, культурного общения ладей. Нередко эта проблема решается совместными усилиями органов территориального самоуправления и структур центрального государственного управления.

Значительный- опыт территориального самоуправления накоплен в России. В большей степени это касается дореволюционного об -цества, когда разными формами самоуправления было охвачено большинство населения, причем представляющего почти воз социальные слои. Характер функционирования этих форы имел немало об -гцего с практикой самоуправления в западных странах. В советский период российской истории прежние формы самоуправления были разрушены или деформированы, а опыт народа трансформирован в деятельность местных Советов, имевших лишь незначительную социально-политическую самостоятельность от центральной власти.

Долгое время самоупразлекческий опыт прошлых поколений российских народов не востребовался обществом. Сейчас положение изменилось. Оптимизация деятельности органов местного самоуправления является одним из Еажнейшнх направлений нынешнего реформирования российской государственности. Вместо системы местных Ссзетов во многих областях и республиках Российской Оеде-рации. уже функционируют, душ, собрания, старосты. Но это лишь ¡Енеиние изменения. Главное - создать принципиально новое, демократическое 'и эффективное, содержание деятельности местной власти. Зйесь нелишне использовать ценный опыт других стран, если его возможно приспособить к российским условиям. Но тс:-.- ..-важпО спереться на собственный российский опыт оамоуправленг... как дореволщионный,, так и советский. Особенно внимательно следует присмотреться к практике'земского и общинного самоуправления. Конечно, современное российсясое общество существенно отлетается от того, в каком функционировали обе эти системы. ЕЕ> отдельные ачементы их опыта реальны для применения и сегодня.

Изучение государственных нормативных актов показывает, что разработка концепции местного самоуправления для современной России ведется, но недостаточно интенсивно, с явным отставанием ог политически потребностей общества. Пока и в центре и

- 19 -

на местах идет наработка теоретического багаяа л накопление 'практического опята в различных вопросах самоуправления как политического процесса и как составной части политической системы. Возможно, такого периода в разработке концепции не избегать. Но щизнь активно требует основательного законодательства. По нашему мнению, необходим полновесный Закон о местном само -управлении в РФ, серия законов, дополняющих его в разрешении проблем разного и частного уровня функционирования системы самоуправления. Также необходимы документы, обеспечивающие правовое положение л регламентирующие деятельность органов самоуправления нз всех уровнях. Ими могут быть Уставы области, регламенты района и так далее.

Особое значение дая организации местного самоуправления тлеет определение статуса местной политики. Она основывается на множественных местных интересах и направлена на их эффективную реализацию. Местная политика необходима, но возмокна она лишь при осознании этого центром, при наличии соответствующей юридической базы и благоприятных политических условий. Наряду с чисто местными в такой политике учитываются преломляемые масштабом важности для той.или иной территории общегосударственные интересы. Среди них не только вопросы обороноспособности, националь- * ного интереса в международных делах, политической.стабильности в'обществе, но и такие, решение которых зависит от -взаимодействия центральной и местной властей. К ним следует отнести ук -репление правопорядка и обеспечение прав человека, создание эффективней финансово-налоговой системы, формирование нормальных региональных связей и политических отнопеиий, охрану и ра- -зумное использование природы в интересах населения.

Разумеется, этими проблемами не огрзничивзются сфера соче -гающихся интересов центрз и регионов, но дале такого перечпеле-шя достаточно, чтобы убедиться в необходимости региональной юлитики и координации ее в общегосударственной политикой.'Теория п историческая практика свидетельствуют о том, что политика ;ентра н. способна обеспечить эффективное развитие государства, . :слп не опирается на поддеркку регионов, не отрзкаст их пнтере-:ов. Для обеспечения такого взаимодействия необходима регяопо-гьная политика. Она -те, в свою очередь, должна иметь свою сфе->у деятельности, определенный правовой статус, самостоятельные нституты политического функционирования. Ей требуется крпстзл-

лизация интересов, механизм их защиты и реализации. Целесообразное сочетание центральной к региональной политики обеспечит менее разрушительное, более разумное реформирование и дальнейшее развитие российского общества.

Первоочередной для науки и практики задачей является тзкяе выявление и изучение комплекса местных интересов (локальных, районных,областных), разработка путей их реализации. По сути, это станет основой региональной политики, ваглейшей сферой местного самоуправления. С учетом этих интересов будет формиро -ваться структура органов местного самоуправления, и их внутренняя организация. Особенности е интересах скажутся на различиях в структурировании и деятельности органов местного самоуправления да.~.е в пределах одной области.

Опыт истории показывает, что движение общества к самоуправлению граждан - длительный и слияний процесс. На этом пути немало препятствий в виде сопротивления бюрократизированного слоя аппарата исполнительной власти, пассивности или неопытности широких масс народа, практических ошибок, совершаемых при создании самоуправлепческих структур, что подрывает пршслекательно-сть и убедительность самого процесса. Общество должно внимательно контролировать л регулировать свой путь к самоуправлению, используя при этсм инициативу мест и государственный закон, взаимодействие науки и практики, традиции и новации. Россия вступила на этот путь и способна двигаться по ьему самостоятельно и успешно. •

1 Основное содержание диссертации изложено в следующих публикациях:

1.Россия в эпоху реформ и революций. -Саратов, Изд-во СГУ. 1993. 4 п.л. (в соавторстве).

2.Современная концепция местного самоуправления // Местное самоуправление. Политологический подход. - Саратов,Изд-во С1У, 1934.С.39-47.

3.исторический опит и формирование системы местного самоуправления в современной России / Там - С.72-74. (в'соавторстве)

4.Проблема местного самоуправления в отечественной литературе // Проблемы политологии к политической истории. Историограад-ческлй обзор.- Саратов,Изд-во СТУ.1Ш.4.1Э94.С.7-13. /]

' /г