автореферат диссертации по политологии, специальность ВАК РФ 23.00.02
диссертация на тему: Местное самоуправление в политической системе России

Полный текст автореферата диссертации по теме "Местное самоуправление в политической системе России"

На правах рукописи

МАРТЫНОВ Михаил Юрьевич

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В ПОЛИТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЕ РОССИИ: ТЕОРЕТИКО-ПРИКЛАДНОЙ АНАЛИЗ

Специальность 23.00.02. -Политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии

АВТОРЕФЕРАТ диссертации на соискание ученой степени доктора политических наук

Москва 2003

Диссертация выполнена на кафедрах государственного и муниципального управления Сургутского государственного университета, политологии и социальной политики Московского государственного социального

университета

Научный консультант: доктор исторических наук, профессор E.H. Тарасов

Официальные оппоненты:

профессор, доктор политических наук Алисова Любовь Николаевна

доктор политических наук, профессор Анохин Михаил Григорьевич

доктор философских наук, профессор Тавадов Гамлет Темирович

Ведущая организация: Российский государственный торгово-экономический университет Министерства торговли и экономического развития Российской Федерации

Защита состоится 19 ноября 2003 г. в 14 час. на заседании диссертационного совета по политическим и историческим наукам Д 224.002.02. в Московском государственном социальном университете по адресу: 129256, Москва, ул. Вильгельма Пика, д. 4, корп. 2, Диссертационный зал.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Московского государственного социального университета по адресу

107150, г. Москва, ул. Лосиноостровская, строение 24.

Автореферат разослан «_»_2003 г.

Ученый секретарь диссертационного совета я ц

,1 < 1V

доктор философских наук, профессор у { ^ } Г.И. Авцинова

/I

Актуальность темы исследования. Последнее десятилетие XX века стало дли России периодом трансформации политического режима от командно-административного к демократическому типу.

Вектор этой политической трансформации был задан масштабным проектом демократизации общества, реализация которого началась во второй половине 80-х гг. В этих условиях возрастает интерес к факторам устойчивости демократических традиций, апробированных как в России, так и в других государствах. Учреждение местного самоуправления представлялось необходимым условием реформирования общества на демократических принципах, поскольку это позволяет актуализировать человеческий фактор политических преобразований и граждане, включаясь в реальный процесс принятия общественно значимых решений, формируются как политические акторы. Происходит становление демократической культуры населения, необходимой для успеха либеральных реформ, поскольку «чем меньше демократическая единица, тем выше потенциал участия граждан в управлению)1. Правомерно считать, что именно создание института местного самоуправления позволит политически и экономически активной части населения включиться в проведение реформ на местах. При этом муниципальные ораны власти воспринимаются как гарант основных демократических ценностей, так как они, во-первых, наиболее доступны и отзывчивы для населения; во-вторых, наиболее приспособлены учитывать местные потребности и использовать ресурсы для их удовлетворения; в-третьих, укрепляют отношения власти на местном уровне. Поэтому именно на этом уровне политика освобождается от негативного имиджа, связанного с подковерной борьбой, заговорами, государственными переворотами, достижением клановых, групповых интересов, и приобретает свой подлинный и изначальный смысл, который заключается в регулировании отношений между людьми и социальными группами, а также в создании наиболее оптимальных условий жизни для человека2. Таким образом, местное самоуправление в проектах демократического переустройства общества выступает своеобразным имплантантом, инициирующим «изнутри» перестройку всего общественного организма и обусловливающим постепенное «врастание» России в демократический политичес-

' Даль Р. О демократии. М, 2000 С. 108.

1 См.: Будовская О В. Местное самоуправление как субъект политики реформирования российского общества: (Политологический анализ) Дисс ..канд. полит, наук Орел, 2001. С. 183, Емельянов НА. Реформа местной власти. Тула, 1996. С 3; Он же' Местное самоуправление современный опыт. Тула, 1996 С. 3; Ковешкиков Е M. Государство и местное самоуправление в России, теоретико-правовые основы взаимодействия. М, 2001. С. 3; Местное самоуправление в """pn*im")H'r г г т- 'Мтщтпрчский достал. М, 1998 С. 8

'"тайг®!

кий режим. Это обуславливает актуальность исследования политических аспектов местного самоуправления. Можно предположить, что ее изучение будет углубляться по мере дальнейшей демократизации общества.

Говоря о значении изучения становления института местного самоуправления в системе демократических преобразований, отметим важность выяснения степени динамичности этого процесса. Процесс демократизации порождает риски в виде возможности сговора политических и бюрократических элит, опасности вырождения демократии в необузданную охлократическую свободу в форме бунта, анархического расхищения собственности, криминализации общества.

Таким образом, становление местного самоуправления, являясь необходимым условием демократических преобразований, одновременно несет в себе и все издержки данного процесса. Изучение рисков в процессе становления института местного самоуправления в связи с форсированной трансформацией политического режима в России - еще одна причина, обусловливающая актуальность проблемы.

Важной предпосылкой актуализации исследуемой темы является и то, что на переломных, кризисных этапах истории, к числу которых, несомненно, относится и последнее десятилетие истории российского общества, существенно обостряется проблема управленческой функции власти. Структурные подвижки в общественных отношениях требуют изменения системы < политического управления. Фундаментальной проблемой здесь становится соотношение централизации и децентрализации. Смена политического режима и связанная с этим перестройка политического управления ведет к нарушению сложившихся в нем алгоритмов и может спровоцировать как усиление тенденции к неоправданной централизации, так и тенденцию к возрастанию сепаратизма. Поэтому распределение полномочий между центральной властью и местным управлением становится условием успешной трансформации политической системы и политического режима. Причем это распределение зависит от расклада политических сил в обществе, что политизирует соотношение централизации и децентрализации и, соответственно, роль местного самоуправления в политической системе в целом, делая исследование этого вопроса особенно актуальным.

Наконец, существует еще одна причина обращения к политическим проблемам, сопровождающим становление и развитие местного самоуправления на современном этапе. Становится очевидным, что не только тип политического режима определяет соотношение централизации и децентрализации и способ управления на местах, но и система организации местной власти, в свою очередь, выступает критерием, по которому можно точнее определить сущность политического режима. Особенно это относится к современной России, сформирующийся демократический режим подчас девальвирует-

ся практикой его недемократических укладов на местах. Исследование содержания политических процессов, происходящих на местном уровне, и особенностей местных политических институтов может стать критерием типо-логизации политического режима в целом, «лакмусовой бумажкой» его сущности. Оказалось, что политические процессы, протекающие на локальном, местном уровне, во многом воспроизводят матрицу общей политической системы и одновременно обладают собственной внутренней логикой, особенностями и динамикой. Без описания этих особенностей невозможно получить адекватное представление о современной российской политической системе. Это важно учитывать как при оценке перспектив развития самого муниципализма в России, так и в более широком аспекте - для понимания природы политического режима в стране.

Непредсказуемость развития общей политической ситуации в постсоветской России лишь способствует сохранению актуальности этой проблемы. Продолжающиеся и сегодня процессы перманентного реформирования системы местного самоуправления объясняются не столько потребностями самой организации власти на местах, сколько конъюнктурой политической ситуации и неопределенностью позиции федеральной власти, так и не выработавшей четкой позиции к определению муниципальной организации в политической системе и социальных отношениях в современном российском обществе. Ни у власти, ни у населения так и не сложилось единого понимания роли и назначения данного института в обществе.

Степень научной разработанности проблемы. Российская общественно-политическая мысль всегда испытывала определенные трудности, сталкиваясь с проблемой теоретического обоснования возможности совмещения института местного самоуправления с российской политической системой. В странах с развитым демократическими традициями местное самоуправление, являясь необходимым элементом гражданского общества, наряду с хозяйственно-административной, выполняет и важную политическую функцию, предоставляет гражданам возможность приобретать опыт демократического управления. Однако для России эта функция подготовки граждан к демократическому участию в управлении государством в условиях недемократического политического режима была невостребованной.

Отсюда - и столь широкий спектр теорий местного самоуправления и мнений о судьбах земства в России. Либеральные концепции местного самоуправления, сами по себе достаточно противоречивые, подвергались, в свою очередь, критике и «справа», со стороны проправительственных монархически настроенных идеологов, и «слева», со стороны радикальной социал-демократической интеллигенции. По независимо от позиций все авторы так или иначе видели в местном самоуправлении не только способ хозяйственной организации местной жизни, но и связывали решение его проблем с

судьбой российской политической системы. Работы блестящих российских учёных A.B. Кизеветтера, А.Д. Градовского, Б.Н. Чичерина, К.Д. Кавелина, А.И. Васильчикова, О.И Нотовича, И.О. Белоконского и др.1 положили начало теоретическому осмыслению проблем становления муниципал изма, в том числе и его роли в политической системе общества. Однако после революции ликвидация муниципального уровня управления сделала это направление исследований неактуальным. Исключение составляет период НЭПа, ожививший интерес к местному самоуправлению3. Но развитие советской системы управления вновь привели к свертыванию тематики, связанной с проблемами местного самоуправления. Единственным направлением исследований советских ученых в этом отношении явилось изучение опыта муниципализ-ма в зарубежных странах. Здесь следует особенно выделить работу Г.В. Ба-рабашова3.

Проблемы местного самоуправления вновь актуализируются в начале 1990-х гг. в связи с формированием политической системы демократического типа.

К сожалению, сложности политических аспектов становления самоуправления, вызывавшие интерес у авторов дореволюционной России, не были в должной мере оценены на современном этапе трансформации нашего общества. Между тем, поскольку политическую систему и политический режим в современной России и сегодня преждевременно назвать в полном смысле демократическими, то обозначенная еще в дореволюционную эпоху проблема политической роли местного самоуправления в условиях такой системы не потеряла своей актуальности. Без понимания политической сущ-

'См: АрсеньевК К. Зачетаергьвека(1871 -1894гг.)' Сб статей Пг,1915;БезобразовВП.Гос>дарство и общество. Управление и самоуправление и судебная власть. СПб, 1882; Беловонский И.П. Земство и Конституция М, 1910, Он же: Земское движение. СПб, 1910; Ои же Самоуправление и земство. Ростов-н/Д, 1905; Беляев И Д. Лекции по истории русского захонолзгельства. М, 1888; Васильчинов А И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждение. В 3-х т. СПб, 1869-1871; Градовский А Д. История местного самоуправления в России. Собр соч. Т. 2. СПб, 1899; Он же: Общество и государство. Теоретические очерки. Собр. соч. Т. 3. СПб., 1899, Он же: Системы местного управления на Западе Европы и в России. Сборник государственных зналий. Т. V, УП. СПб, 1883; Коркунов Н.М Русское гоояарственноеправо.Т. 1.016,1909, Т. 2. СПб, 1893, Записки А И Кошелева//Русское общество 50 - 60-х гг. XIX века Ч. 1. М, 1991; Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву Т. 2. СПб, 1910,Онже: О самоуправлении 11 Мелкая земская единица. СПб, 1903 ;Лсшков ВН. Опыт теории земства и его земских учреждений по «Положению 1864 г. января первого». М„ 1865; Он же: О праве самостоятельности как основе для самоуправления. М, 1871; Маклаков В А. Вторая Государственная Дума. Париж, (Б д.); Он же: Из воспоминаний Нью-Йорк, 1954; Мельников Н А. 19 лет на земской службе // Звезда. 2002. № 7; Скалой В.Ю. Земские взгляды яа реформу местного управления Обзор земских отзывов и проектов. М., 1884; Френкель 3 Д. Волостное самоуправление. М. 1999; Шаховской Д И. Пятидесятилетие земства 11 Очерки экономической деятельности земств. М, 1914; Шипов Д Н. Воспоминания и думы о пережтом. М, 1918; Чичерин Б Н. Собственность и государство Ч 1. СПб, 1881.С.7.;Онже:Фнлософияправа.М,1900.С.58, Онже: Опыты по истории русского права М,1858 С 369. и др.

1 См: Велихов Л.А. Опыт муниципальной программы. М.; Л, 1926, Он же' Основы городского хозяйства Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. М; Л., 1928.

'См Барабашев Г.В Местное самоуправление. М, 1996.

ности местного самоуправления на переходном этапе трансформации общества невозможен адекватный анализ его юридических или экономических аспектов. Политологическая концепция местного самоуправления должна являться методологической основой для юридических и экономических исследований.

Однако, поскольку в настоящее время в ходу оказались облегченные представления об этом институте как проекции либо его зарубежного воплощения, либо российского дореволюционного земского опыта (в зависимости от мировоззренческих симпатий авторов), проблемы местного самоуправления стали предметом исследования, главным образом, юридической и экономической наук соответственно в рамках теорий муниципального права и муниципального управления. Юридические аспекты формирования системы местного самоуправления рассмотрены в работах A.C. Автономова, H.A. Емельянова, М.А. Краснова, O.E. Кутафина, А.Н. Писарева, В.В. Пылина, П.И Шлемина, В.И Фадеева, Е.С. Шургиной и др.1. Одновременно в исследованиях В.В. Бакушева, А.Г. Воронина, В.А. Иванковского, В.И. Голованова, А.Т. Koiyra, Н.И. Кулина, В.А. Лапина, Р.П. Мигирова, П.О. Ореховского, А.И. Шилова, Г.Ф. Шиловой и других обобщается опыт организации городского управления, муниципального менеджмента в различных регионах России2. Достаточно изучена история самоуправления в России3. . •

и —— <

' См. Автономов АС.У истоков гражданского общества и местного самоуправления M., 1998; Государственная власть и местное самоуправление. М, 1997; Васильев В И Местное самоуправление Учебное и научно-практическое пособие. М, 1999, Емельянов Н А Становление местного самоуправления в России, конституционные нормы и реальность. Тула 1997, Краснов М А Введение в муниципальное право М, 1993; Куликова С. Местное самоуправление конституционно-правовой статус и механизм функционирования. М, 1994; Кутафий О L Муниципальное право М, 1998; Местное самоуправление в современной России: политика, практика, право М. 1998; Организация государственной власти и местного самоуправления в субъектах РФ: концепции, конституционные основы, практика М, 1996, Лаптева Л Е, Шутов А Ю. Из истории земского, городского и сословного самоуправления в России М, 1999, Писарев А.Н. Муниципальное право Российской Федерации М, 1996, Пылин В В Представительные органы местного самоуправления. М, 1998, Фадеев В И. Муниципальное право России M, 1994 ; Фалеев В И Муниципальное право в Российской Федерации М, 1997; Шлемин П И, Фадеев В И Местное самоуправление. Российский вариант. Л, 1993, Шургина Е.С. Муниципальное право. Новосибирск, 1995 и др.

' См. Бакушев В В, И Банковский В А, Молчанова Л А. Городское упранление и самоуправление в России эволюция столичного опыта М, 1998; Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного государства (США, Великобритания) М, 1971; БарабашевГ.В. Местное самоуправление. М ,1996, Воронин А Г, Лапин В А., Широков А Н. Основы управления муниципальным хозяйством / Под ред А Г. Воронина. M, 1997; Воронин А Г. Муниципальное хозяйствование и управление. M, 2002; Гильчеико Л. Местное самоуправление' долгое возвращение, становление местного самоуправления в России M , 1998; Голованов В И Управление и самоуправление в крупном городе теория, опыт, организация M, 1998, Когут А.Т. Система местного самоуправления основа разработки и применения в городах России. СПб, 1995, Кулин Н И Местное самоуправление (система, теории и практика) Екатеринбург, 1996, Местное самоуправление: основы chctcmhoi о подхода СПб, 1997; Местные органы власти социально-экономические аспекты деятельности M, 1993, Мигиров Р.П Роль местного самоуправления r осуществлении социальной политики M, 1998, Рой О.М Система государственного и муниципального управления СПб, 2003, Шилов А И , Шилова Г.Ф. Город на пути к самоуправлению M, 1991 и др

См., например; Богословский M.M Земское самоуправление на русском Севере в XVII в Областное деление Поморья Землевладение и общественный строй Органы самоуправления. Приложения: В 2-х т М ,

В то же время политологическим аспектам почти не уделяется внимания. Причины этого, в первую очередь, связаны со стремлением современных российских исследователей и политических деятелей либерального направления увидеть в местном самоуправлении антипод государственной власти, вывести его из-под политического влияния государства, тоталитарный пресс которого по-прежнему памятен. Местное самоуправление несет в себе идею самоорганизации общества, воссоздания общественных связей вне рамок авторитарного государства, а также апелляции к независимой публичной сфере, минуя всякую официальную, контролируемую государством или партией коммуникацию. Поэтому в отличие от зарубежных коллег российские политики, публицисты, ученые подчеркивали не столько взаимосвязь и взаимозависимость государственной политической системы с организацией власти на местах, сколько, наоборот, их различие и даже противоположность. Характерным стало рассмотрение гражданского общества как области, отличной от государственной, и формирование мнения, что сами эти понятия - государство и местное самоуправление - отражают различные стороны жизни общества, противостоящие друг другу.

Объектом такого исследования местное самоуправление выступает достаточно редко. Здесь можно назвать, пожалуй, лишь исследования Ф.М. Бо-родкина, Ю.Н. Ковалева, А.Н. Широкова1. Однако и в этом случае политическая сущность муниципальной власти в осйовном выводится из ее формально-юридических полномочий, а не из природы политического.

Так, с точки зрения А.Н. Широкова, местное самоуправление выступает политическим институтом, поскольку выполняет функции государственной власти. Это дает возможность автору сделать вполне обоснованный вывод о

1909-1912; Быстренко В И История гос>дарственного управления и самоуправления в России: Учебное пособие. М-Новосибнрск, 1997; Веселовский Б Б. История земства за сорок лет: В 4-х т. СПб., 1909-1911; Герасименко Г.А. Земское самоуправление в России. М, 1990, Государственное управление и самоуправление: Очерки истории / Авт. кол.: Семьянинов В П, Кожурин ВС и др М, 1995; Дитятин И И. Городское самоуправление в России Городское самоуправление до 1870 г. Ярославпь-М, 1872, Он же' Устройство и управление городов России: В 2-х т. СПб., 1875-1877; Еремян В В .Федоров MB История местного самоуправления в России (ХП - начало XX вв ). М, 1999; Кизевеггер A.A. Местное самоуправление в России. М, 1910, Макаров В Б История местного управления и местного самоуправления в России (IX в. - 1917 г.): Учебное пособие. Нижний Новгород, 2000, Пирумова Н М. Земская интеллигенция и ее роль в общественной борьбе. М., 1986, Писарысова Л Ф Развитие местного самоуправления в России до Великих реформ: обычаи, повинности, право //Отечественная история. 2001. № 2,3; Покровский М Н. Местное самоуправление в Древней Руси // Мелкая земская единица. СПб, 1903; Постовой Н В. Местное самоуправление: История, теория, практика М, 1995, Шаховской Д И. Пятидесятилетие земства//Очерки экономической деятельности земств. М, 1914; Шутов А Ю. Из истории земского, городского и сословного самоуправления в России М, 1999 и др.

1 См.: Бородкин Ф М. Новая концепция самоуправления. Новосибирск, 1994; Ковалев Ю.Н. Местное самоуправление в системе политических отношений региона. (Социологический аспект) Саратов, 1996; Широков А H. Местное самоуправление в политической системе современной России: особенности и проблемы становления Обнинск,1997.

том, что хотя органы местного самоуправления организационно и обособлены от органов государственной власти, они составляют вместе с ними единую политическую систему1. К особенностям муниципальной власти А.Н. Широков относит возможность более активного и непосредственного влияния граждан на принимаемые на местах решения по сравнению с государственным уровнем, а также максимальную отстраненность местного самоуправления от участия в общенациональных политических конфликтах, что происходит благодаря его автономизации и социальной направленности деятельности2. Однако, определение политической сущности местного самоуправления и в этом случае осуществляется автором с формально-юридических позиций. «Под местным самоуправлением, - указывает А.Н. Широков, - мы будем понимать форму народовластия (форму публичной власти), позволяющую территориальным коллективам (местным сообществам) с использованием собственных материальных и финансовых ресурсов самостоятельно и под свою ответственность непосредственно и через органы местного самоуправления, в структуру которых обязательно входят выборные органы, в пределах и в порядке установленном законом, решать определенный круг вопросов, составляющих общие интересы членов территориального коллектива»3.

Своеобразно,^ духе социально-классовой теории, пытается трактовать политологические аспекты местного самоуправления Ю.Н. Ковалев. Он ви- ' дит в данном институте способ объединения неимущих слоев в противостоянии обеспеченным группам населения4.

Ф.М. Бородкин рассматривает становление местного самоуправления в связи с вопросами развития политической культуры и политических традиций общества. В поле его зрения находятся, главным образом, аксиологические проблемы становления местного самоуправления, влияние ценностных установок на формирование политического сознания населения на местном уровне5.

В целом следует отметить, что до сих пор в исследованиях по проблемам местного самоуправления нет работ, дающих комплексное представление о

' К признакам местного самоуправления, как политического института, он относит: во-первых, право принятия и издания правовых актов, обязательных для исполнения всеми субъектами, расположенными на территории муниципального образования (Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», сг 19,44), во-вторых, несение ответственности субъектами за неисполнение этих актов (ст 7,8, 44), в третьих, право создавать муниципальные органы охрапы общественного порядка, имеющие законодательно установленные полномочия использовать принуждение к исполнению законов и актов местного самоуправления (ст 6,24) См ■ Широков А Н Указ соч. С. 12

1 Широков А.Н Указ соч С 13-15

'ШироковАН Указ соч С И.

4 См.: Ковалев ЮН Указ соч С 12

' См.' Бородкин Ф.М Новая концепция самоуправления Новосибирск, 1994

месте и роли этого института в политической системе общества. И в общественном, и в научном мнении преобладает взгляд на местное самоуправление как на сугубо административно-хозяйственный способ организации местной жизни. Фактически оно не выступало в качестве объекта политологического исследования.

Исследовательская гипотеза. Автор диссертации исходил из научного предположения, что местное самоуправление, предполагая изыскание, использование местных ресурсов, контроль над ними, локализуя политическое пространство и политических субъектов в рамках муниципальной политической системы, обладает, тем самым, в соответствии с определением сущности политики, всеми признаками политического устройства, и должно являться объектом политологического анализа. Политологический подход с позиций конкретно-исторического метода, в свою очередь, позволяет оценить местное самоуправление во взаимосвязи с политическим режимом и в качестве элемента политической системы.

Объектом исследования является местное самоуправление как институт политической системы России. ;

Предмет исследования: политогенез и политическая сущность местного самоуправления; осмысление места, роли, особенностей данного института в политической системе; выявление его взаимосвязи с политическим режимом, поддержкой местного сообщества; прогноз'перспектив развития местного самоуправления в современной России.

Цель исследования заключается в разработке теоретической концепции муниципальной политической системы и определении тенденций развития местного самоуправления в России на современном этапе.

Цель предопределила решение следующих задач:

1. анализ сущности местного самоуправления как политического института в процессе становления современного гражданского общества и демократической политической системы;

2. изучение взаимосвязи местного самоуправления с типом политического режима и политической системы;

3. исследование моделей взаимодействия муниципальных и государственных органов власти в политической системе общества;

4. рассмотрение особенностей политогенеза института местного самоуправления в условиях западной цивилизации и российского общества;

5. выявление политических предпосылок спорадического появления местного самоуправления в политической системе России;

6. исследование подходов относительно местного самоуправления, содержащихся в программных документах различных политических сил России в период трансформации общественной системы;

7. оценка роли политической элиты в формировании современной модели местного самоуправления;

8. определение сущности сложившихся на современном этапе локальных политических систем;

9. анализ основных векторов интересов политических сил в рамках этих систем;

10. оценка особенностей становления института местного самоуправления в сельской местности и на территориях с полиэтническим составом населения;

11. исследование отношения населения к принципам и практике местного самоуправления;

12. анализ характера политической поддержки местного самоуправления и его социальной базы.

Теоретико-методологической основой исследования является синтез современных теорий анализа социально-политических явлений, основывающихся на принципах историцизма объективности, системности, институцио-нальности, гносеологии. Общим методологическим подходом стало сочетание структурно-функционального и конфликтологического подходов. Первый подход дал возможность изучения местного самоуправления в его многоаспектном социально-экономическом многообразии как динамичной целостной подсистемы в совокупности общественных связей. Второй подход позволил объяснить особенности, специфику становления самоуправления как политического института в системе российских политических отношений, проанализировать объект научного познания как в его исторической ретроспективе, так и в сопоставлении особенностей функционирования в различных политических системах.

Теоретическими основами исследования стали идеи и разработки отечественных и зарубежных ученых по конституционному, муниципальному праву, политическим и социальным наукам, по теории и истории государства и права. Особое место в их ряду занимают теории политической модернизации и трансформации политических режимов, служащие методологической базой разработки политических реформ, направленных на достижение устойчивого развития общества.

В основу мировоззренческой установки автора положены идеи выдающихся отечественных и зарубежных ученых - А.И. Васильчикова, А. Д. Гра-довского, Б.Н. Чичерина, Н.М. Коркунова, А. Токвиля, Т. Парсонсонса, Р. Даля и др.

В ходе исследования применялись такие общенаучные методы, как диалектический, исторической, сравню ельный, институциональный, а также специальные - формально-юридический, историко-юридический, сравни-

тельно-правовой, социологический. Акцент на использование компаративных методов исследования объясняется необходимостью изучения института местного самоуправления как в его исторической ретроспективе, так и в сравнительном сопоставлении особенностей функционирования местного самоуправления различных политических систем современности. Использование совокупности методов обусловлено комплексностью темы политической роли местного самоуправления, изучение которой возможно только на стыке ряда научных дисциплин: политологии, истории, правоведении, теории муниципального управления.

Эмпирическую базу исследования составили результаты анализа электоральной статистики, контент-анализ прессы и нормативно-правовой базы местного самоуправления в Костромской, Ярославской, Нижегородской, Тюменской областях, Коми Республике, Ханты-Мансийском автономном округе и ряде других субъектов Федерации.

Кроме того, использованы результаты социологических исследований проблем становления местного самоуправления в Костромской области, проведенных в соответствии с методологией и методическим инструментарием, разработанным автором и под его непосредственным руководством в 1994-1996 гг. В частности, представлены результаты социологического мони-торинга.«Динамика политической поддержки местного самоуправления в Костромской области» и опроса «Социальная адаптация населения ^направления муниципальной экономической политики».

Использованы также данные опросов фокус-групп муниципальных служащих Костромской области и результаты формализованного интервьюирования муниципальных служащих г. Оттава (Канада).

Автор опирался также на личные наблюдения в качестве депутата Думы г.Костромы первого созыва.

В работе, кроме того, использованы результаты исследований организации территориального общественного самоуправления и самоуправления в национальных общинах Ханты-Мансийского автономного округа, полученные в ходе социологических опросов, проведенных под руководством автора в 1999-2002 гг., результаты опросов в Коми Республике в 2000 г. и научно-исследовательских работ по проблемам оптимизации структуры органов власти в Ханты-Мансийском автономном округе, осуществленных в 20022003 гг. по заказу правительства округа.

Научная новизна работы состоит в следующем:

1. Представлена концепция местного самоуправления в аспекте соотношения централизации и децентрализации государственного управления, объективной необходимости взаимодействия государственных и самоуправленческих начал на местном уровне, условий переноса акцента в решении местных вопросов на уровень муниципальной власти.

2. Обоснованы место и роль местного самоуправления в политической системе гражданского общества как самодостаточного, самоуправляющегося, непосредственно контролируемого населением института власти, являющегося основным проводником его интересов. Дано политологическое определение понятия «местное самоуправление».

3. Раскрыты закономерности эволюции института местного самоуправления в России. Показано, что его формирование, осуществлявшееся на условиях политического компромисса, заключенного центральной властью с местным чиновничеством в обмен на поддержку в борьбе с Советами, обусловило развитие муниципальной политической системы по бюрократическому, а не демократическому варианту. Описано как в результате политики «бонапартизма» затем произошло превращение местного самоуправления из союзника федеральной власти в «разменную монету» в ее отношениях с главами субъектов Федерации.

4. Доказано, что местное самоуправление, возникшее на месте системы Советов, отнюдь не изменило авторитарный характер местной власти. Прежняя тоталитарная иерархическая «вертикаль» оказалась разрезанной на неиерархические, но не менее тоталитарные, по сути, единицы муниципальной власти, каждая из которых воспроизвела в границах своих муниципальных образований все основные черты прежней-политической модели в виде клановых политических систем. Власть перераспределилась, децентрализовалась, но ее природа от этого не изменилась.

5. Описаны закономерности формирования на территориях муниципальных образований клановых политических систем. Раскрыты их структура, ядро шторой составляют местные органы власти, где сосредоточена сложившаяся еще в советский период муниципальная элита, контролирующая представительный орган и органы территориального общественного самоуправления, располагающая зависимыми средствами массовой информации, патронирующая местные партийные организации.

6. Дано объяснение трудностей формирования социально-экономической базы политической под держки местного самоуправления, связанных с существующей хозяйственно-экономической моделью местного самоуправления, направленной не столько на решение общих местных дел, сколько на перераспределение бюджета с целью обеспечения населения минимумом социальных услуг. Ни уровень, ни структура доходов, ни стереотипы экономического поведения членов местного сообщества в современной России не соответствуют муниципальному способу организации жизни на местах.

7. Рассмотрены такие важные в теоретико-прикладном отношении проблемы, как легитимизация местного самоуправления в качестве субъекта

локального политического пространства, формирование клиентальной политической модели, противоречия, трудности и перспективы развития муниципальной власти, механизмы ее более рационального и эффективного функционирования.

8. Предложен альтернативный наметившемуся огосударствлению местного самоуправления путь его развития, соответствующий интересам не элиты, а большинства общества.

Достоверность и обоснованность результатов исследования обеспечиваются:

• теоретико-методологическим обоснованием процедур изучения политических процессов и явлений;

• применением научных методов анализа эмпирических материалов.

Теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в

том, что его результаты могут быть использованы: в развитии теории политических систем; в качестве концептуальной основы изучения политических процессов на местном уровне; в роли методологического подхода к анализу закономерностей развития демократии и гражданского общества в России.

Выводы и рекомендации могут быть применены в практике государственного и муниципального строительства, а также учитываться при разработке федерального и регионального законодательства местного самоуправления.

Практическая значимость работы заключается в возможности использования ее результатов при выработке механизмов взаимодействия государственных и муниципальных органов власти в процессе формирования стабильных в политическом отношении региональных систем, при разработке структурно-функциональной модели взаимодействия политических агентов в рамках локальной политической системы, в выработке рекомендаций по формированию политической поддержки местного самоуправления населением.

Апробация работы и внедрение результатов исследования в практику.

Результаты исследования нашли наиболее полное отражение в монографии «Местное самоуправление в политической системе России»1. Основные выводы и рекомендации диссертации опубликованы в 33 научных работах. Ряд из них был изложен на научно-практических и научно-теоретических конференциях, в том числе: «Российская государственность: этапы становления и развития». Кострома, 1993; «Человек и реформы в российском обществе». Москва, 1995; «Социокультурная динамика ХМАО сегодня и в перспективе XXI века: федеральный и региональный аспекты». Сургут, 1999 и др.

Подготовленная диссертантом концепция муниципальной политической системы получила практическое внедрение при разработке в 1995 г. Устава

1 См : Мартынов М Ю. Местное самоуправление в политической системе России. Сургут 2003.

г. Костромы при участии автора исследования в качестве депутата Думы первого созыва и члена комитета по развитию местного самоуправления.

Материалы диссертации применялись при чтении учебных курсов «Политология» и «Государственное и муниципальное управление» в Сургутском государственном университете.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, четырех глав, заключения, списка источников и литературы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Введение диссертационной работы содержит обоснование актуальности темы исследования, определение проблемы, объекта, предмета, цели и задач исследования. Дается характеристика методологических и теоретических основ. Раскрывается научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы.

Первая глава «Местное самоуправление как элемент политической системы общества» посвящена методологическим аспектам анализа роли местного самоуправления как политического института современного гражданского общества.

Первый параграф главы «Местное самоуправление как субъект локального политического пространства» уточняет понятийнйй аппарат; используемый в диссертационном исследовании. Это было важно сделать, поскольку в отечественном обществознании сложился стереотип отношения к данному институту как способу, в первую очередь, сугубо хозяйственно-экономической организации людей, в отличие от государственных органов власти, прочно связанных в общественном сознании с политической деятельностью.

Автор предложил включить в научный оборот понятие «локальная политическая система». Местное самоуправление, обладая всеми признаками политического устройства - обозначенными границами и населением, правом сбора налогов, наличием публичной власти, - задает тем самым политическое пространство этой системы. Ядром локальной политической системы выступают органы местного самоуправления. Кроме них в локальную политическую систему входят местные партийные и общественные организации, средства массовой информации, лоббистские группировки, политические лидеры. Следовательно, можно говорить о функционировании на местном уровне локальной (муниципальной) политической системы, совокупность институтов и отношений которой задают рамки локального политического пространства.

Местное самоуправление в политологическом аспекте, следовательно, можно определить как элемент политической системы гражданского обще-

ства, заключающийся в институционализации деятельности людей по осуществлению самостоятельного и ответственного контроля над ресурсами местного сообщества, передаваемыми ему государством и населением.

Местное самоуправление является и частью политической системы общества. Особое значение в этом случае приобретают способы и формы его взаимодействия с ядром политической системы - государством. В диссертации анализируются особенности моделями местного самоуправления.

В работе сделан вывод, что в практике местного самоуправления зарубежных стран прослеживается следующая тенденция: чем больше компетенция местных органов власти, тем меньше их самостоятельность, тем жестче контроль государства, и наоборот, чем больше самостоятельность, независимость местного самоуправления от государства, тем меньше компетенция.

Сравнение этой практики с российским опытом муниципализма, предпринятое автором, показывает; что в России не проявилась отмеченная выше тенденция обратной зависимости степени самостоятельности местного самоуправления с объемом исполняемых им функций, свойственная другим странам. Органы местного самоуправления в России обладают максимальной политической независимостью, поскольку не включены в систему государственного управления и в то же время наделены исключительной ответственностью по обеспечению жизнедеятельности населения и исполнению местных дел. Таким образом, делается в работе вывод, эти особенности положения местного самоуправления в политическом пространстве России стимулируют превращение его в потенциально активного участника политического процесса.

Хотя все принципы «Европейской хартии о местном самоуправлении» о его максимальной самостоятельности нашли отражение г российском законотворчестве и легли в основу процесса становления института местного самоуправления в России, многие исследователи отмечают неспособность реализовать эти принципы на практике.

В связи с этим в диссертации анализируется транзистологическая концепция зарубежной политологии - направления политической теории, изучающего пути и условия распространения демократии в мире. В транзистоло-гии муниципализм рассматривается в качестве важнейшего признака демократического общественного устройства.

Вместе с тем транзистологическая политическая теория вынуждена все чаще отмечать формальное осуществление демократии в ряде стран, включая Россию, когда из всего спектра ее признаков на местном уровне сохраняется только проведение выборов.

Другими словами, тот или иной формальный атрибут демократии, например, местное самоуправление, выглядит неопределенным вне контекста того или иного политического режима. Псевдодемократическая система

может создать институт самоуправления, формально отвечающий этому понятию, но фактически служащий лишь прикрытием недемократического, по сути, режима.

В связи с этим во втором параграфе работы «Политический режим и политическая поддержка местного самоуправления» анализируются понятия «политическое участие» и «политическая поддержка» как характеристики политического режима в контексте становления российского муниципа-лизма.

Очевидно, что в обществе, расколотом в социально-экономическом и ценностном смыслах, возникновение любого нового элемента политической системы будет опираться на поддержку достаточно локализованных групп населения. В отличие от участия политическая поддержка не всегда носит массовый характер. Она может быть элитной и осуществляться сравнительно небольшими группами людей. Кроме того, политическая поддержка может оказываться «сверху», в то время как участие предполагает действие «снизу». Например, местное самоуправление вполне может быть поддержано определенными элитарными группами без заметного участия населения. Элитарный характер такой поддержки, приемлемый в других политических процессах и для других институтов, применительно к демократическому по определению институту местного самоуправления выглядит неуместным.

^ А втор исходит из того, что возможность политического участия населения, а тем более характер политической поддержки на местном уровне определяются не только формальным правом, но зависит и от типа политического режима. Поэтому в работе характеризуется роль местного самоуправления в политической системе России, степень участия в ней граждан и элиты, проанализирована взаимосвязь процессов элитной и массовой поддержки.

Вторая глава «Местное самоуправление в процессе политогенеза» представляет ретроспективный анализ политогенеза местного самоуправления в политической системе России также включает два параграфа.

В первом из них «Особенности политогенеза местного самоуправления в российской политичесшй системе» автор высказывает свое мнение о природе местного самоуправления. Согласно наиболее распространенной точке зрения, возникновение данного института являлось проявлением естественного способа самоорганизации, присущего человеческому обществу на всех этапах, и, появившись уже на заре человечества одновременно с политической властью, он существует в любом обществе, адаптируясь к востребовавшему его политическому режиму (Л.С. Аникин, В. А. Лапин1). Из этого вытекает, что «в качестве формы самоорганизации человеческих коллекти-

1 См.: Аникин Л.С. Становление местного самоуправления и Российской Федерации: опьгг социологического исследования Саратов, 1997, Лапин В. А Природа муниципальной власти и местного самоуправления в России // Личность, культура общество. 2000. Т. П. Вып. 1 (2).

bob, населяющих определенную территорию, самоуправление возникло еще задолго до образования первых государств. Характерным признаком ранних самоуправляемых общностей было их добровольное формирование на основе общего интереса, который и является главным объединяющим фактором. Сегодня так формируются общественные объединения и организации»1.

В связи этим в диссертации предложен методологический подход, позволяющий различать самоуправление в широком смысле как действительно один из способов социальной саморегуляции, способ универсальный и присущий любой общественной организации (примером может служить крестьянская община, являвшаяся универсальной организацией у всех народов) и местное самоуправление в узком, политологическом смысле как специфический политический институт, возникающий в конкретно-исторических условиях.

Эта методология позволяет автору утверждать, что предпосылки для самоуправления во втором смысле складываются лишь на определенном этапе развития политических систем, когда субъектом политических отношений наряду с государством становится население. В основе этих предпосылок лежат процессы социально-экономического характера, связанные с развитием института собственности и появлением наряду с государственной или крупной феодальной собственностью частной собственное! и отдельных граждан, - института, развившегося в Европе ранее, чем в других регионах. Тогда возникают условия для договорных отношений между населением, проживающим в определённой местности, и государственными органами власти.

Местное самоуправление, делается в диссертации вывод, исторически возникало как способ согласования интересов частных собственников в решении общих местных дел, определённых по согласованию с государством, и консолидации ресурсов этих собственников для решения дел местного значения в их общих интересах. Это было поле частного, но коллективно осуществляемого интереса, вполне в духе традиции «разумного эгоизма». Частная собственность не устраняла объективно существующего общего интереса территориально рядом проживающих собственников. Наоборот, ее развитие потребовало специфического способа регулирования общих интересов. В отличие от крестьянской общины, предоставляющей возможность использования общих (коллективных) владений в частных целях, местное самоуправление заключалось в возможности консолидации частной собственности для решения общих (коллективных) дел. Происходит это на стадии формирования буржуазного общества.

' Лапин В. А. «Противоядие» от краха // Муниципальная власть 1999. №1 С.5-6.

По мнению диссертанта, пытаясь «удлинить» историю земства в России, ряд отечественных исследователей необоснованно пытаются найти его следы, например, в существовании крестьянской общины или вечевом устройстве. Однако обращение к историческому материалу заставляет сделать вывод, что авторы часто склонны преувеличивать роль общинных, коммуноло-гических традиций в России в развитии местного самоуправления. Помимо прочего, такое мнение порождает достаточно облегченные представления и о нынешних способах разрешения современных проблем местного самоуправления - как, якобы, простом возвращении к традиции.

Цивилизационное русло, в котором развивалась Россия, отличалось рядом особенностей. По сравнению с западными странами здесь по ряду причин намного выше оказалась роль государственности в структуре общества в ущерб развитию института собственности. Возникла жесткая иерархическая вертикальная структура власти. Следствием «огосударствления» экономики и общественной жизни стало «блокирование» становления и развития институтов гражданского общества, в том числе и местного самоуправления. В России так и не появились условия для его политической поддержки. В то время, как становление европейских государств сопровождалось постепенным формированием институтов гражданского общества и дистанцированием их от государства, в России имели место обратные процессы. Неразвитость института частной собственности оставалась основной преградой возникновения самоуправления на всем протяжении российской истории, включая Новейшую эпоху.

Другим следствием гипертрофированной государственности явилась абсолютная нетерпимость к любой оппозиции, любой политической или общественной организации, альтернативной государственной власти. Это относилось непосредственно и к местному самоуправлению. В своё время П.Б.Струве, выделяя этапы оппозиционного движения, называл в качестве основных сил враждебных государству на протяжении всей русской истории боярство, казачество и интеллигенцию. В диссертации отмечается, что каждая из этих оппозиционных сил опиралась на институты самоуправления: боярство - на вотчинное самоуправление, казачество - на казацкий круг, а для интеллигенции, начиная со второй половины XIX века, политическим идеалом устройства общественной жизни становится земство. Поэтому Российское государство препятствовало возникновению и развитию самоуправления отнюдь не в силу бюрократической ограниченности и косности, как это иногда представляется, а наоборот, очень хорошо осознавая, где может обосноваться оппозиционная сила.

В работе дается ответ на вопрос, почему в России при отсутствии необходимых условий в виде институтов частной собственности и гражданского

общества периодически все-таки возникало местное самоуправление. То, что в отличие от классического западного варианта, где оно формировалось «снизу», в России местное самоуправление учреждалось «сверху», самой властью, в общем-то. достаточно очевидно. Власть время от времени, казалось бы, без видимых причин, то создавала его, то ликвидировала.

Но тем более важным представляется рассмотрение в диссертации побудительных мотивов, заставляющих государство периодически создавать местное самоуправление, несмотря на угрозу превращения его в центры оформления оппозиции. Во-первых, это возможность использовать самоуправление в фискальных целях, во-вторых, - стремление государства в значительной мере уменьшить патерналистские обязанности, переложив основную часть забот о выживании подданных на них самих. Таковы были объективные долговременные предпосылки заинтересованности государственной власти в России в создании местного самоуправления. Но наличие только этих факторов не является достаточным для объяснения периодически возникающего в России феномена местного самоуправления. Обычно, как считает автор, появлялась некая дополнительная причина, политическая по содержанию и случайная по форме, игравшая роль толчка, заставляющего государство обратиться к использованию самоуправления в качестве удобного для нее в данный момент инструмента. Это позволяет объяснить факт спорадического появления местного самоуправления. *

Далее в главе анализируются условия, вызывающие спорадическое возникновение в России местного самоуправления. Автор, опираясь на работы дореволюционных и современных историков, делает вывод, что непосредственной причиной его первого опыта, связанного с губной и земской реформами Ивана Грозного в середине XVI в., явилась ликвидация прежней системы боярского вотчинного контроля в условиях, когда новая государственная была еще не создана. Это стало привходящим дополнительным фактором - ситуативным, политическим, действующим на ограниченном временном отрезке, когда государство ещё не выработало механизм контроля за ситуацией на местах. Вместе с изменением политической ситуации отпала необходимость и в местном самоуправлении. После избрания в 1613 г. царем представителя рода Романовых продолжился процесс усиления царской власти, прерванный периодом Смуты, и произошел решительный поворот от земского к приказно-воеводскому управлению. Верховная власть «вновь вводит в государственный строй непосредственное управление из Москвы»1.

Аналогичная политическая ситуативность сопровождает и последующие реформы, в том числе земские опыты Петра I и Екатерины II, пытавшихся,

1 Еремян В В, Федоров МЛ История местного самоуправления в России (XII - начало XX вв.). М, 1999.

С. 73.

впрочем, достаточно безуспешно, таким путем социально структурировать аморфную массу городского населения. Несмотря на то, что при формировании новых органов власти присутствовал важнейший элемент института местного самоуправления - выборность, перспектив д ля дальнейшего развития и совершенствования эти органы самоуправления не имели, так как цель, которую преследовали царские власти при их создании, - а они создавались исключительно для контрольно-фискальных функций и устранения недоимок при сборе податей, - не соответствовала предназначению этого института. В диссертации подчеркивается, что отсутствие политического субъекта в лице среднего сословия, бюргерства явилось важнейшим фактором, не позволившим создать в России реальное местное самоуправление и в конце XVIII в.

В работе делается вывод, что самоуправление в России возникало, таким образом, не столько в силу административно-хозяйственных непосредственных нужд самого местного населения, сколько вызывалось потребностями политического управления и политической борьбы. Выступая способом влияния центральной власти на общество в целях формирования политической поддержки, оно превратилось в непременный атрибут всех последующих реформ. Если в Европе местное самоуправление эволюционировало от вы. полнения политических функций по защите интересов «третье га сословия» к функциям административно-хозяйственным, то в России оно всегда выступало элементом ситуативной политики.

В полной мере это относится и к земской реформе 1864 г., рассмотренной во втором параграфе главы «Местное самоуправление в политической системе Российской империи». В диссертации подробно анализируется оценка земской реформы в исторической и политологической литературе и делается вывод, что опыт местного самоуправления конца Х1Х-начала XX вв. оказался важен не только бесспорными практическими достижениями в обустройстве различных сторон местной жизни, но и тем, что в результате обозначилась основная проблема: невозможность использования европейских моделей самоуправления в условиях сверхцентрализованного Российского государства, неразвитости института частной собственности и резкой социальной поляризации общества.

В этих условиях практически единственной политической силой, поддерживающей идею местного самоуправления, явилась русская либеральная интеллигенция1. Прежде всего она исходила из идеи, что судьба местного

' См.: Кошелев А.И Наше положение Берлин, 1874, Петрункевич И.И. Очередные задачи земства. Н м , 1879, Белоконский И П Земство и конституция М. 1910; Он же. Земское движение СПб, 1910, Шаховской Д И. Пятидесятилетие земства //Очерки экономической деятельности земств М 1914, АрссньевК К За четверть века (1871-1894 гг) Сборник статей. Пг, 1915 и др

самоуправления связана с царящим в стране политическим режимом. Поэтому, несмотря на высокую оценку вклада земств в развитие местного здравоохранения, образования, подъема агрокультуры и т.д., основное их предназначение все же виделось в роли инструмента, с помощью которого можно влиять на реформирование государственного строя.

Либералы ясно осознавали несоответствие политического режима России современным реалиям. Левые либералы, к которым относились «земцы-конституционалисты», а также буржуазная цензовая интеллигенция, стремились найти в самом обществе те «начала» народного представительства и общественной инициативы, которые могаи бы послужить исходной базой для расширения представительных принципов. Основные надежды в этом отношении они, безусловно, возлагали на местные представительные органы.

Либеральная концепция местного самоуправления отличалась значительным преувеличением роли и возможностей земств в реформировании России и акцентированием внимания на политическом аспекте их деятельности. .Теория местного самоуправления оказалась подчинена интересам политической борьбы.

Вывод о решающей роли либерального интеллигентского движения в земской реформе диссертант подкрепляет анализом дискуссий о природе местного самоуправления в проектах либеральной интеллигенции. «

Один из подходов предполагал взаимоотношения, построенные на невмешательстве, нейтралитете, четком разделении функций: политические полномочия остаются у государственной власти, хозяйственные заботы местного значения - у земств. Такие проекты получили название «теории свободной пашни» или «общественно-хозяйственной теории». На эти теории в значительной мере опиралась земская реформа 1860-х гг. Сторонники данных взглядов считали, что отличие самоуправления от государственной власти заключается в том, что в ведении самоуправления находятся неполитические, хозяйственные дела, в то время как политическими вопросами занимается государство.

Современные исследователи истории местного самоуправления подчас видят в этих теориях пример концепции самоуправления как неполитической, чисто хозяйственной организации. В диссертации подчеркивается, что, несмотря на демонстративную аполитичность, данные теории таковыми отнюдь не были. Наоборот, они преследовали вполне определенную цель: под предлогом хозяйственных функций самоуправления вывести его из орбиты контроля государства и превратить в элемент гражданского общества. В условиях России - цель более чем политическая.

Точно так же, без учета этого скрытого политического смысла тогдашних дискуссий о местном самоуправлении нельзя правильно оценить и позицию

сторонников другой концепции. Она была выражена авторами «государственной теории», развиваемой А.А. Головачевым, В.П. Безобразовым, А. Д. Гра-довским и теории «самоуправляющихся единиц как юридических лиц», предложенной Б.Н. Чичериным и Н.М. Коркуновым. Согласно взглядам этих авторов, сила самоуправления должна заключаться отнюдь не в отделении его от государства, а в служении интересам последнего. Особых местных дел, отличных от государственных, не существует. Задача самоуправления, тем самым, сводилась к выполнению местным сообществом государственных функций. Однако и эти теории следует расценить как попытку «вписать» земство в политическую систему России, правда, уже другим образом, - подкрепив его авторитетом государства.

Тем не менее уже ближайшая практика земского самоуправления показала беспочвенность надежд либеральной интеллигенции на возможность использования его в качестве политического инструмента реформирования общества. Выяснилось, что самодержавие никогда не разрешит местного самоуправления вне контроля бюрократии. Осознание этого факта отчетливо выражено в работах С.Ю. Витте. В своих выводах он вполне определенно указывает на неразрывную зависимость возможности реального, а не декоративного существования такого института, как местное самоуправление, от существующего политического режима1. . ■

В работе подчеркивается, что не стала исключением из этого правила судьба земства и после революций 1917 г., в частности Февральской, когда казалось, что для реформы местного самоуправления не будет препятствий. Однако вскоре проявилась невозможность реализации этих проектов в обстановке фактически распавшегося государства, начавшейся гражданской войны и многовластия. Возникшая затем советская система изначально создавалась как жестко иерархическая. Контроль за её деятельностью осуществляли партийные органы. Хотя хозяйственные функции Советов совпадали с земским местным самоуправлением, но, в первую очередь, они являлись политическим институтом Советской системы и выполняли роль проводника государственной воли. Огосударствленная экономика, основанная на полном изъятии средств у населения с последующим перераспределением по минимуму, полностью исключала какую-либо возможность местного самоуправления.

Условия для возрождения местного самоуправления могли появиться только в результате рыночных экономических реформ и ликвидации командно-административной системы. Начало этому процессу положила, как изве-

1 Витте С Ю. Самодержавие и земство. Конфиденциальная записка Министра финансов статс-секретаря С.Ю.Витте (1899 г) Stuttgart. 1903.

стно, Перестройка с середины 1980-х гг. В период Перестройки идея самоуправления получает «второе дыхание». На этот раз она была призвана сыграть роль одного из «приводных ремней» механизма возвращения к аутентичному социализму. Повсеместное развёртывание самоуправления, в том числе на производстве в виде советов трудовых коллективов, должно было, по мысли «отцов» Перестройки обеспечить демократизацию всех сфер общественной жизни. Первым шагом на пути создания местного самоуправления стало принятие Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» от 9 апреля 1990 г. В России аналогичный Закон «О местном самоуправлении в РСФСР» был принят б июля 1991 г. Тем не менее эти правовые акты оказались декларативными в силу того, что перекладывание на местные органы власти предметной ответственности не сопровождалось одновременным наделением их финансово-экономическими и иными ресурсами. Очевидно, дальнейшая судьба муниципализма зависела от развертывавшихся в этот период общеполитических процессов.

Третья глава «Децентрализация политической власти и становление местного самоуправления в постсоветской России» посвящена исследованию политических предпосылок возникновения местного самоуправления и влияния нового института на политическую систему России. В главе использованы эмпирические материалы изучения политических процессов в Костромской, Ярославской, Нижегородской областях и других регионах.

В первом параграфе плавы «Легитимизация местного самоуправления в качестве субъекта локального политического пространства в первой половине 90-х гг. XX в.» отмечается, что хотя общедемократический процесс в этот период разворачивался под лозунгом «Вся власть - Советам!», считать это требование политической поддержкой идеи местного самоуправления нельзя. Речь шла лишь о замене недемократической, тоталитарной, идеологизированной системы государственного управления (КПСС) на более демократическую и деиделогизированную (Советы). Сама политическая борьба носила, в первую очередь, антикоммунистический, антиимперский характер.

Правда, идея местного самоуправления в политических требованиях российских либералов все же появилась. Она была зафиксирована в партийных программах возникавших тогда многочисленных партий, формулирующих требование передачи управления на местах в руки самого населения, как общедемократического принципа организации гражданского общества. Однако идея местного самоуправления, возникнув в политической идеологии либерально-демократической интеллигенции, оказалась, тем не менее, на периферии ее политического сознания.

Анализ ситуации, предшествовавшей появлению местного самоуправления, позволяет диссертанту сделать вывод, что ни в деятельности полити-

ческих партий, ни в общественном мнении, ни в средствах массовой информации, ни в науке необходимость отделения органов местного самоуправления от государственного управления ни практически, ни теоретически не ставилась и не обсуждалась. Но и появление в Конституции 1993 г. статьи 12 о местном самоуправлении было все же далеко не случайным. Данную статью следует оценить как исключительно радикальную, так как в ней говорится не просто об организации власти на местах на самоуправляющихся началах, а об ее отделении от органов государственной власти - принципе, который не всегда соблюдается даже в развитых странах. Можно предположить о наличии некой политической силы, оказавшей этому процессу политическую поддержку.

Такой силой, по мнению соискателя, явились руководители исполнительных городских советских органов власти. В то время, как либеральная российская интеллигенция лишь использовала лозунг местного самоуправления в политической риторике в качестве знакового символа демократии, муниципальное чиновничество предприняло быстрые и эффективные шаги к реализации этой идеи. В числе наиболее удачных таких шагов отметим создание Союзов городов. В диссертации анализируется роль Союза российских городов, объединившую элиту городского чиновничества российской провинции в лоббировании местного самоуправления. Формально ставя цели организационного и просветительского характера, Союз российских городов эффективно решал эту политическую задачу. Особенно большую роль он сыграл в подготовке законодательных актов, открывавших дорогу замене советской системы принципами муниципализма.

Однако перевод этих законодательных завоеваний в практическую плоскость мог быть отодвинут на очень отдалённую перспективу, если бы не кризис октября 1993 года, когда рубеж политического противостояния разделил высший законодательный орган - Верховный Совет Российской Федерации -президентскую власть.

По мнению автора, если в августе 1991 г. победу Б.Н. Ельцину обеспечила поддержка руководителей республик и областей, привлеченных лозунгом «Берите столько свободы, сколько хотите!», то в октябре 1993 г. они оказались, если не в оппозиции Президенту, то, по крайней мере, требовали за поддержку новых уступок и даже пытались вести разговор с позиций силы, угрожая сепаратизмом. Нужны были новые союзники, и федеральная исполнительная власть нашла их в лице муниципального чиновничества. Для этого вновь был использован тот же прием: обещание максимальных свобод в местных делах в обмен на поддержку в борьбе с конкурентом за власть. Местное самоуправление, как нельзя лучше отвечавшая интересам и чаяниям провинциальных чиновников, и стало политической платой за эту поддержку.

В диссертации объясняются причины заинтересованности чиновников в переходе от системы Советов к местному самоуправлению. Участие в процессах приватизации местных, особенно городских элит, затруднялось иерархическим, подконтрольным характером построения советских органов власти. Поэтому в условиях острого политического противостояния 1993 г. представителей этой элиты волновал объективно существовавший социальный интерес, заключавшийся в необходимости «расчистки» поля для их деятельности от рудиментов Советской власти. Отсюда вытекала готовность поддержать ту сторону, в политические цели шторой будет включена замена иерархической модели управления на местное самоуправление.

Аналогичную попытку опереться на местные органы власти, как показывает автор, предпринял и Верховный Совет. В диссертации анализируется деятельность созданного руководством Верховного Совета общественного движения «В защиту Конституционного строя и демократии в России», направленного на сохранение советской системы. Объясняется, почему более эффективной оказалась политика президентской, исполнительной власти, сделавшей ставку на муниципальное чиновничество. Решающим фактором оказались не просто организованность групп местных элит и обладание ими необходимыми силовыми и информационно-пропагандистскими ресурсами, а четкое осознание своего общего интереса, хорошая политическая мотивация деятельности руководителей самих местных Советов и муниципального чиновничества. В соответствии с президентской программой поэтапной конституционной реформы, был взят курс на свертывание деятельности Советов.

В обмен на политическую лояльность руководства местных Советов в момент государственного кризиса исполнительная власть после роспуска Верховного Совета и разрешения «двоевластия» в свою пользу в сжатые сроки осуществляет реформу местного самоуправления. Начало ей положили Указы Президента Российской Федерации от 12 октября 1993 г. «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления». Причем п. 5 Указа делегировал местным администрациям осуществление функций представительной власти в случае самороспуска местных Советов. В этом заключался основной смысл политического договора, компромисса, заключенного центральной властью с бывшей советской местной элитой в обмен на поддержку в борьбе с Советами. Представительный орган формировался под контролем администрации и, главное, вместе с главой администрации, в структуру самоуправления автоматически перекочевывал и весь его аппарат - местная администрация.

Так был закреплен бюрократический, а не демократический вариант формирования местного самоуправления и сформировалась сегодняшняя

местная политическая система. Оказалось обеспечено не только плавное перемещение административных назначенцев из вертикали исполнительной власти в кресла руководителей местными органами, но и сделан большой политический задел по формированию местных представительных органов власти, как придатка к администрациям, получившим теперь лишь большую самостоятельность от контроля государства и иное название - муниципалитеты. Однако завершить этот процесс должна была легитимизация этих органов в ходе муниципальных выборов 1994-1995 гг., ход и закономерности которых проанализированы в диссертации.

Существенное влияние на политическую ситуацию с самоуправлением могли оказать политические силы России. Однако, как показывает анализ, они стремились использовать возможности муниципализма почти исключительно в узких партийных целях.

Последовавшая легитимизация местного самоуправления завязала узел новых политических противоречий. В диссертации приводятся примеры нового направления политического конфликта в различных регионах страны -между муниципалитетами, с одной стороны, и государственными органами власти субъекта Федерации - с другой. Поводом являлась борьба за распределение финансовых потоков. Государственные органы власти субъектов . Федерации стремились, как правило, к их перераспределению от муниципального бюджета столичного центра в пользу сельских территорий и малых городов. Помимо объективной необходимости такого перераспределения, оно превращало муниципалитеты этих территорий и городов в политических сателлитов региональной власти, что являлось весьма важным обстоятельством в условиях губеонгторских выборов.

Основные черты подобного противостояния описаны в диссертации на примере конфликта между администрацией Костромской области и муниципалитета г. Костромы.

Однако в этот период - до конца 90-х пг. - политическую поддержку местному самоуправлению оказывала федеральная власть. Пиком этой поддержки стал принятие. Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 г.). Совпадение интересов и единство действий федеральной исполнительной власти и муниципальной элиты в этот момент явилось решающим фактором преодоления сопротивления принятию Закона.

Описывая дальнейшую эволюцию данного института, автор показывает, как федеральная исполнительная власть в значительной мере теряет интерес к поддержке местного самоуправления. Отношение к нему все чаще начало ограничиваться позицией благожелательного нейтралитета. При этом, однако, правительство «не забыло» переложить на муниципалитеты заботу о со-

циалыюй сфсрс. Подобная позиция вызывала резкое недовольство и критику со стороны местной элиты, нередко квалифицировавшей ее ни больше, ни меньше как политику фактической ликвидации самоуправления.

Таким образом, первый этап развития местного самоуправления как политического института в первой половине 90-х гг., связанный с его «легитимизацией», завершился образованием основных акторов политических отношений в рамках локальных политических пространств местных сообществ.

С середины 90-х гг. начинается следующий этап, содержание которого составили процессы складывания на местах относительно устойчивых политических режимов. Формируются достаточно стабильные отношения между основными субъектами политических процессов, сопровождаемые борьбой за позиции в системе этих отношений и контроль за местными ресурсами.

Легитимизация плав местного самоуправления в роли муниципальных лидеров сразу обозначила их и возглавляемое ими муниципальное чиновничество в качестве наиболее сильных политических субъектов на местном уровне. С этого момента начинается борьба этого субъекта за господствующее положение в рамках муниципального политического пространства и установления контроля над другими акторами.

Данные процессы анализируются в параграфе «Формирование клиен-тальной политической модели местного самоуправления».

Решающую роль й трансформации региональных политических систем сыграли выборы плав органов самоуправления. В комментариях и аналитических обзорах по их итогам обычно утверждалось, что население отдало предпочтение «хозяйственникам», крепким руководителям в противовес «кандидатам-политикам». Однако анализ реальных процессов в эти годы на местном уровне показывает, что дело обстоит прямо противоположным образом. Побеждали те кандидаты, в первую очередь главы администраций, которые оказались именно «политиками», консолидировавшими все ресурсы и создавшими контролируемую политическую систему для достижения главной цели - победы на выборах. Они сумели подготовить необходимый для этого политический плацдарм, сформировав подконтрольные средства массовой информации, подчинив своим целям деятельность местных политических партий, устранив оппонентов на муниципальном уровне. И наоборот, «хозяйственники», не решившие эти задачи, как правило, проигрывали. Результаты выборов продемонстрировали, что муниципальная элита к этому времени уже прочно держала нити политического управления на местах в своих руках и в подавляющем большинстве случаев сохранила свои позиции.

Эту тенденцию автор проиллюстровал политическими процессами в Костромской и Ярославской областях в середине 90 - гг. В работе описывают-

ся шаги местных администраций по формированию управляемого политического пространства.

В г. Костроме после выборов 1995 г., в первую очередь, были ликвидированы администрации районов города, главы которых мопш претендовать на самостоятельную политическую роль. Тем самым устранялись ближайшие потенциальные политические конкуренты внутри самой муниципальной элиты.

Структурные подразделения администрации стали выполнять политические функции. Муниципалитет превращается в сплоченную организацию, миссией которой становится борьба за власть и ее сохранение в своих руках. Причем всем находится дело в соответствии с функциональными обязанностями. Например, на выборах мэра за агитацию молодежи в пользу действующего главы отвечает комитет по делам молодежи, с пенсионерами работает социальная служба, в больницах активизируется департамент по здравоохранению, в образовательных учреждениях - комитет по образованию и т.д.

Для влияния на население активно используется территориальное общественное самоуправление (TOC).

Важной проблемой, которую решает муниципальная власть на пути создания местной политической системы, является контроль над средствами массовой информации. Даже в странах с развитой экономикой муниципалитеты, располагающие солидными бюджетами, Hfe позволяют себе роскоши иметь собственные средства массовой информации. В России же местное самоуправление при большем удельном весе политической составляющей в его деятельности, не может обойтись без средств массовой информации, особенно электронных. В диссертации эти процессы иллюстрируются примерами установления контроля администрации г. Костромы над частными телекомпаниями «Настя» и «КИТ».

Но если говорить о главном потенциальном конкуренте администраций в борьбе за власть и право распоряжения ресурсами в рамках местной политической системы, то таковыми выступают представительные органы самоуправления. Правда, поскольку администрации получали власть прямо в руки по указу Президента, то у возникших позже представительных органов шансов стать полноценной ветвью было немного. Все же, по крайней мере, в крупных городах представительные органы предпринимали неоднократные попытки «отвоевать» себе «властную нишу».

В центре конфликта оказывается вопрос о разделении властей. Малопонятный и недостаточно значимый в глазах населения, он имеет первостепенное значение для самой власти. От его решения зависит структура местной политической системы и расположение ее управленческих центров. Поэтому это вопрос не формально-юридический, как об этом иногда заявляют

муниципальные деятели, а политический, и решается он политическими средствами в ходе политической борьбы.

В г. Костроме утверждение схемы управления городом в период принятия Устава сопровождалось довольно острой политической полемикой. Комитет по развитию местного самоуправления городской Думы предложил вариант построения местной политической системы, связанный именно с разделением властей, когда население избирает представительный орган и главу администрации отдельно. Этот проект явился альтернативой варианту, вынесенному администрацией города, в соответствии с которым мэр осуществлял бы руководство и администрацией, и представительным органом.

Итогом последовавшей достаточно бурной, но непродолжительной политической кампании, включавшей давление на городскую Думу, стало принятие варианта устава, разработанного администрацией города. Ответственный секретарь Думы В. Подольский, являвшийся инициатором альтернативного проекта и чересчур активно отстаивавший его, по требованию мэра Б. Коробова вообще был снят с этого поста.

Победу администрации во многом обеспечил контроль над средствами ; массовой информации. Кроме того, администрация заручилась поддержкой ведущих политических организаций, в первую очередь «Движения в защиту конституционного строя и демократии в России», включавшего наиболее . • влиятельную политическую силу - КПРФ. Руководство этой партии поддер-* жало снятие ответственного секретаря Думы. Пикантность ситуации усугублялась тем, что упомянутое движение создавалось в свое время не для защиты лично Р. Хасбулатова, а представительной власти как таковой от посягательств со стороны власти исполнительной, президентской. Но, декларируя эти принципы на общегосударственном уровне, оппозиция оказалась неспособной следовать им на муниципальном.

Впрочем, установление контроля над представительным органом в дальнейшем начинается уже на стадии его формирования, в ходе выборов, когда администрация, располагая необходимыми ресурсами, имеет возможность оказывать активную под держку лояльным ей кандидатам и отсеивать неугодных. Наиболее зависимыми от нее депутатами, как правило, оказываются представители так называемых «бюджетников», учреждения и организации которых находятся на содержании муниципалитетов.

Автор обращается к характеру взаимоотношений муниципальной администрации с такими важными участниками политических процессов, как партии и общественные организации. Эти отношения еще более показательны с точки зрения специфики сформировавшегося политического режима на местах.

I

I

I

Анализ политических процессов в Костромской и Ярославской областях продемонстрировал, что даже в том случае, когда имела место политизация выборов в муниципальные органы власти, она носила исключительно поверхностный характер. Активность политических партий и их лидеров не была связана со стремлением реализовать на местном уровне определенные программы. Довольно быстро выяснялось, что таковых просто нет, а сами выборы были лишь поводом для партийной пропаганды и в случае успеха позволяли занять удобные «плацдармы» для участия в предвыборных кампаниях более высокого уровня.

Если обратиться к обратному влиянию муниципальной власти на политические организации, то оно оказалось более эффективным. Взаимодействие с общественными организациями для администраций было в этом случае важно не только практическим участием последних в предвыборной работе на ее стороне, но и созданием видимости широкой политической поддержки местной власти.

В г. Костроме для координации действий политических сил при администрации был создан Совет политических партий, на заседаниях которого, как правило, председательствовал сам мэр. Интенсивность его заседаний резко возрастала в преддверии очередных муниципальных выборов. Наиболее важно городским властям было заручиться поддержкой со стороны оппозиционных сил, пользующихся популярностью у населения, особенно местного отделения КПРФ. Например, публичная демонстрация лояльности политической оппозиции мэра г. Костромы Б. Коробова, придерживавшегося реформаторской проельцинской ориентации, вкупе с другими формами внимания позволили городской администрации установить хорошие контакты с местным отделением КПРФ и другими оппозиционными организациями.

В результате на состоявшихся в декабре 1995 г. выборах главы самоуправления Костромы основные политические силы города оказали поддержку действовавшему мэру, что и было зафиксировано в резолюции Координационного совета «Движения в защиту конституционного строя и демократии в России», объединявшего организации коммунистической и оппозиционной направленности. Одновременно коммунистическая фракция, контролировавшая законодательный комитет областной Думы, приняла закон о проведении выборов главы самоуправления в один тур, что резко повышало шансы на I избрание действующего мэра и перечеркивало проект, внесенный Думой

города, предусматривавший возможность голосования в два тура.

Угроза дискредитации партийных позиций в глазах рядовых членов и населения из-за сотрудничества с действующей властью оказалась для руководства оппозиционных организаций менее значима, нежели сотрудничество с администрацией. Это свидетельствовало о включении партийных организа-

ций в клиентальные отношения, выражающиеся, в частности, в подчинении местных политических сил интересам муниципальной власти.

Автор выявил аналогичность политических процессов и в других регионах, например, в Ярославской и Нижегородской областях.

В целом итоги избирательных кампаний 1995-1996 гг. показали, что курс, взятый муниципальной элитой в начале 90-х гг. на поддержку местного самоуправления и замену им системы Советов, себя полностью оправдал. В подавляющем большинстве случаев в результате выборов ее представители остались у власти, получив, разумеется, куца большую самостоятельность. Во второй половине 90-х гг. во главе муниципалитетов оказалась когорта чиновников, стоявшая у власти еще с конца 80-х гг. Таким образом, на территориях муниципальных образований проявилась тенденция формирования специфического политического режима. Ее основным субъектом стала муниципальная элита, сосредоточенная в администрациях и управляющая представительным органом и органами территориального общественного самоуправления, располагающая зависимыми СМИ, патронирующая местные партийные организации и контролирующая ход избирательных кампаний. Признаками этого режима являлось:

• включение в структуру самоуправления должности его главы и организация выборов под главу местной,администрации с последующим превращением самой администрации в орган самоуправления;

• централизация муниципального управления и формирование «командной» (корпоративной) философии управления, где идея консолидации ресурсов и подчинения частных целей общей задаче удержания власти становится основой «командного» мировоззрения;

• установление контроля за деятельностью представительного органа местного самоуправления;

• установление контроля над местными СМИ;

• подчинение местных партийных организаций интересам администрации; —

• активное участие в выборах в органы власти субъекта Федерации и стремление к установлению контроля над этим уровнем власти.

К числу средств управления, используемых властью при данном режиме относятся: стремление к монополии и закрытости власти; лишение акторов реальной самостоятельности и блокирование им доступа к политическим ресурсам; установление с акторами клиентальных отношений; высокая доля личной власти мэра; использование административных ресурсов в период выборов; сведение демократической практики к участию населения в выборах; патернализм и популизм в политической фразеологии.

Режимы, характеризующиеся подобными признаками, обычно именуют патримониальными или авторитарными. Но эти понятия больше приме-

нимы к масштабам государства или субъектам Федерации, характеризующимся нормативно закрепленной сложно структурированной политической системой. Тем не менее и на местном уровне необходимо использовать понятие, отражающее такой тип политических отношений, где существует политический центр, удерживающий в орбите своего влияния остальные субъекты посредством управления ресурсами. На взгляд диссертанта, для этого в наибольшей мере подходит понятие «клиентела».

Таким образом, на основе исследованного материала автор приходит к выводам, что становление местного самоуправления в первой половине 90-х гг., являвшееся частью общего политического процесса в России было связанно с децентрализацией власти. Движущей силой этих процессов являлась борьба за передел власти и собственности представителями различных уровней элит. Начавшись как децентрализация союзного государства, она продолжилась приобретением политической самостоятельности субъектами Федерации и завершилась наделением реальными властными функциями муниципальной элиты.

Возникновению местного самоуправления не предшествовало складывание необходимых для этого объективных социально-экономических и культурологических предпосылок. Как уже и ранее бывало в российской истории, оно стало плодом политической борьбы между правящими группировками и средством расширения базы их политической поддержки за счет привлечения на свою сторону провинциальной элиты. В результате политическую поддержку местному самоуправлению на этапе его возникновения оказали федеральная исполнительная власть и местное чиновничество.

Что касается основной массы населения, то для него учреждение местного самоуправления от включения соответствующей статьи в Конституцию до принятия закона о местном самоуправлении в 1995 г. носило характер дарения «сверху». Население, оказавшееся неспособным самостоятельно сформировать необходимые ему политические институты, не может оказать реальную политическую поддержку этим институтам сформированными другим политическим субъектам. Институты, учреждаемые «сверху», могут столь же легко «сверху» и ликвидироваться.

Формой политического участия населения в делах местного самоуправления сегодня выступает, главным образом, формирование посредством выборов муниципальных органов власти. Что касается других форм политического участия (массовой поддержки), включая контроль и гражданское давление со стороны населения, то они почти не развиты. Политическая поддержка местного самоуправления, делается в работе вывод, отнюдь не всегда может носить массовый характер. Она является элитной и осуществляться сравнительно небольшой группой людей. Само создание института местно-

го самоуправления вполне было пролоббировано определенными группами элиты без заметного участия населения.

В целом, делается в диссертации вывод, самоуправление, возникшее на месте системы Советов, отнюдь не устранило авторитарный характер местной власти. Прежняя тоталитарная иерархическая «вертикаль» власти оказалась разрезанной на неиерархические, но не менее тоталитарные по сути единицы муниципальной власти, каждая из которых в фарсово-гротескной форме воспроизвела в границах своих муниципальных образований все основные черты прежней модели в виде клановых политических систем. Власть перераспределилась, децентрализовалась, но ее природа от этого не изменилась.

Одновременно, по мнению автора, особенности положения местного самоуправления в системе политической власти в России, связанные с неспособностью контролировать его «снизу» населением, наряду с отсутствием контроля «сверху», ввиду отделения от системы государственных органов, делают его исключительно привлекательным объектом политической борьбы. Причем политические партии и организации проявляли интерес к местному самоуправлению лишь в начале 90-х годов. В дальнейшем местное самоуправление неизбежно стало объектом притязаний на установление контроля над ним со стороны криминальных организаций или промышлен-но-финансовых групп регионов. Местное самоуправление интересует их не только с точки зрения его экономических ресурсов. Не менее важно использовать возможности вхождения в местные органы власти в целях легализации капиталов, обеспечения личной правовой неприкосновенности, а главное, использовать их в качестве плацдарма, с которого удобно осуществлять давление на власть субъекта Федерации.

Диссертант считает, что эволюция, совершенная местным самоуправлением в политической системе современной России, в более широком смысле может использоваться для описания судьбы демократических институтов в постсоветский период. В зарубежной, да и в отечественной политологии, этот период описывается в рамках методологии «транзистологии», предполагающей последовательное движение политических институтов после краха тоталитарной системы в сторону демократизации. Новейшая история местного самоуправления в России заставляет усомниться в адекватности «тран-зистологических» рецептов при анализе российских политических процессов. Начав свой путь в качестве политического инструмента демократизации и уничтожения советской системы, местное самоуправление заканчивает его в качестве такого же политического инструмента, но уже в руках группировок, борющихся за власть в регионах.

В четвертой I лаве диссертации «Местное сообщество и социальная база политической поддержки местного самоуправления» изучаются проблемы формирования социальной базы местного самоуправления как предпосылки его политической поддержки. В главе использованы результаты социологических исследований, осуществлённых под руководством автора в Костромской области и Ханты-Мансийском автономном округе. Глава включает три параграфа.

Проблему политической поддержки местного самоуправления автор рассматривает в первом параграфе «Местное сообщество как субъект политической поддержки самоуправления».

В Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 г.) для обозначения такого субъекта используется понятие «муниципальное образование». Но оно в самом же законе трактуется как «населенная территория». Но это звучит некорректно, поскольку территория никак не может выступать в роли субъекта. Таковым являются только граждане, люди, составляющие местное сообщество. Причем население должно идентифицировать себя как членов данного сообщества. Только в этом случае можно будет говорить о возможности политической поддержки ими местного самоуправления.

Неразвитость или отсутствие в реальности местных сообществ, на взгляд диссертанта, объясняет трудности, с которыми сталкиваются исследователи при попытке определить характер политической поддержки местного самоуправления. В диссертации анализируется основные направления изучения этой проблемы в отечественной политической социологии.

Приводятся результаты исследований, проводимой под руководством автора информационно-аналитическим центром областной администрации в 1994-1996 годах в период становления местного самоуправления. Темой исследования «Динамика политической поддержки местного самоуправления в Костромской области» являлась гипотеза о зависимости отношения населения к местному самоуправлению и готовности принимать в нём участие от реального социально-экономического положения.

В ходе данного исследования диссертантом была разработана и апробирована методика адекватная, на его взгляд, исследованию проблем местного самоуправления. В ее основу был положен принцип группировки территорий по признаку «степень дотационности-недотационности». Первый этап исследования состоялся в 1994 г. В ходе него было отмечено плохое знание населением того, что такое самоуправление вообще. Так, 72% опрошенных ответили: «Мало, что знаю». Еще 23% заявили, что «знают, но не очень хорошо», и лишь 5% считали, что хорошо знают, что такое местное самоуправление. В общественном сознании к этому времени так и не оформились пред-

РОС. НАЦИОНАЛЬНАЯ БИБЛИОТЕКА G Петербург 03 Î06. акт 9

--— mJ

ставления о необходимости и целях самоуправления, и население относилось к местному самоуправлению с большой осторожностью. Так, отвечая на вопрос: «Как Вам кажется, какие изменения произойдут после введения местного самоуправления?» - 48% опрошенных заявили, что «все останется без изменений», а 14% - что «вообще все станет хуже».

Причиной недостаточного энтузиазма населения по отношению к местному самоуправлению явилась убежденность в том, что возможность простого гражданина реально влиять на решения местных органов власти невелика. Так, отвечая на прогностический вопрос о том, можно ли что-либо предпринять, чтобы, например, воспрепятствовать принятию органом местного самоуправления решения, которое кажется несправедливым, подавляющее большинство опрошенных (92%) заявили, что сделать ничего не смогут.

Даже среди опрошенных, поддерживающих идею местного самоуправления, преобладали пассивные формы возможного участия в нем. Так, отвечая на вопрос: «В каких формах лично для Вас было бы наиболее приемлемо участвовать непосредственно в местном самоуправлении в вашем поселке или городе?» - подавляющее большинство ответивших (71%) предпочли пассивные формы (участие в голосованиях, сходах). Лишь 9% оказались готовы участвовать в работе органов территориального общественного самоуправления, а 8% согласились бы подписав петицию, обращение и т.д. Еще 12% опрошенных заявили, что вообще не будут участвовать в деятельности местного самоуправления ни в каких формах.

Преобладающими оказались патерналистские настроения и надежда, в первую очередь, на государственные органы власти, а не на возможность решать самим дела местного значения.

Исследование носило мониторинговый характер. Его второй этап был проведен в 1995 г. Однако сравнение результатов двух этапов опроса показало, что существенных изменений в отношении к местному самоуправлению со стороны населения не произошло. Расчет на то, что местное самоуправление, пусть сегодня и сознательно учреждаемое «сверху», через некоторое время станет привычным для населения, будет осознано им как полезный для них принцип устройства местной жизни, не подтвердилось эмпирическими наблюдениями.

Очевидно, проблема заключается не столько в культурологической или психологической неготовности населения, сколько в социально-экономических условиях его бытия. В этом убеждает анализ социальной самоидентификации населения. Для появления у человека чувства принадлежности к сообществу необходимы объективные предпосылки. В муниципальной практике важным социально-психологическим фактором формирования местных со-

обществ является компактное проживание людей. В России основным принципом самоидентификации, в силу известных причин, являлся производственный, профессиональный, а не имущественный. Конечно, сегодня люди называют себя жителями того иного города, поселка и т.д. Но основным, генерализирующим принципом самоидентификации по-прежнему остается отраслевой, производственный. Человек в первую очередь называет себя нефтяником, машиностроителем, крестьянином, служащим, «бюджетником» и т.д. и лишь во вторую - идентифицирует себя в качестве жителя данной местности.

Наглядной иллюстрацией этого являются особенности хода и результатов выборов в муниципальные органы власти, в том числе в Ханты-Мансийском автономном округе, особенно рельефно проявившиеся, например, в г. Сургуте (2001 г.). Данные социологических опросов, проводившихся лабораторией социологических исследований Сургутского государственного университета под руководством диссертанта в период предвыборной кампании, однозначно указывают, что основным мотивом электоральных предпочтений горожан являлась отраслевая, профессиональная принадлежность. Численность и в не меньшей степени организованность, дисциплинированность работников отрасли стали факторами, определившими результаты голосования. Соответственно, результаты выборов оказались вполне предсказуемыми, а состав городской Думы, где большинство получили «нефтяники», оставив в меньшинстве «газовиков», «энергетиков», «строителей», не говоря уже о «бюджетниках», символически воспроизвел социальную стратификацию горожан по профессиональному признаку.

Особое место в диссертационном исследовании занимало отношение к представителям муниципальной власти, к местной элите. Респондентам предлагалось оценить профессиональные и моральные качества муниципальных руководителей. Результаты опросов, приводимые в диссертации, позволили сделать вывод, что носители местной власти в своем большинстве не чувствуют ответственности перед людьми, от лица которых они функционируют. Их мнение не является значимым. Причины этого коренятся опять же не в специфическом сознании российской элиты. Проблема заключается в зависимости самого населения от государственных или муниципальных распределительных источников существования. Не обладая экономической, а значит, и политической самостоятельностью, такое население не способно оказывать поддержку или противодействие группам, стоящим у власти. Наоборот; население зависит от них и, следовательно, не уважаемо ими и не принимается ими в расчет.

Во втором параграфе главы «Политические аспекты поддержки местного самоуправления на территориях с полиэтническим населением» пред-

ставлены результаты аналогичного социологического исследования проведённого под руководством автора в Ханты-Мансийском автономном округе. Отмечается необходимость учета социально-экономических, культурологических, исторических особенностей различных территорий.

Социально-экономические проблемы развития местного самоуправления рассматриваются в третьем параграфе главы «Перспективы развития местного самоуправления в современной России и проблема социально-экономической базы его политической поддержки».

С точки зрения большинства теоретиков и практиков современного российского самоуправления, отсутствие необходимых финансово-экономических основ не позволяет реализовать в должной мере потенциал муниципа-лизма и более того дискредитируют саму его идею.

Соглашаясь с важностью этой проблемы, диссертант проводит мысль, что главная проблема заключается отнюдь не в недостаточной бюджетной обеспеченности муниципалитетов. Доля местного самоуправления в консолидированном бюджете Российской Федерации составляет более трети. Это означает, что увеличение финансирования местных бюджетов до требуемого сегодня муниципалитетами в три-четыре раза полностью должно поглотить бюджет страны, и даже этого может оказаться недостаточно. В диссертации доказывается, что основная проблема состоит не в недостаточной бюджетной обеспеченности, а в экономической несостоятельности самого населения.

В работе приводится структура доходов и расходов бюджета муниципального образования г.Костромы в сопоставлении со структурой бюджета муниципалитета г.Отгава (Канада). Приведенное сравнение показывает, что муниципальный бюджет канадской столицы формируется преимущественно за счет налога на недвижимость и подоходного налога. Анализ структуры доходов российских муниципальных бюджетов, в том числе на примере г. Костромы показывает, что наполняют бюджет, в первую очередь, налоги от предприятий и организаций, а не отчисления с личных доходов или имущества граждан. Основная часть доходов формируется из отчислений федеральных налогов (НДС, налог на прибыль, подоходный налог). Уже это делает проблематичным формирование финансовой основы местного самоуправления. Предложения о необходимости закрепления за местными сообществами источников доходов, обеспечивающих независимость и самостоятельность местных бюджетов1, выглядят сколь бесспорными, столь и трудно реализуемыми.

1 См; например: Кирпичников В. А. О проблемах Союза российских городов н местного самоуправления // Этнополитический вестник. 1995. N»9 С. 144

Не менее разительны различия и в структуре расходов. В западных государствах основную часть проблем, связанных с содержанием жилья, обеспечением транспортом, услугами здравоохранения, получением образования и т.д., решает население самостоятельно. Только в этом случае есть возможность финансировать из муниципального бюджета общие, коммунальные работы и развивать муниципальное хозяйство. Конечно, квартплата во всех странах «съедает» достаточно большую долю доходов населения. Однако если у члена местного сообщества на Западе, несмотря на высокую квартплату, остаются средства для удовлетворения других нужд на платной основе, то у россиянина, наоборот, несмотря на финансирование коммунальных услуг, включая плату за жилье за счет средств местного бюджета, почти не остаётся средств на оплату других жизненно важных сфер. Члены муниципального образования в своем подавляющем большинстве не в состоянии даже оплатить полностью коммунальные услуги или иметь собственный дом. Тем более, невозможно для них воспользоваться услугами платного здравоохранения или образования. Все эти затраты за экономически несостоятельное население несёт местный бюджет. Именно эти расходы и поглощают львиную его долю. Очевидно, что при подобной огромной нагрузке, средств этих бюджетов никогда не будет хватать.

Начиная с 1992 г., бюджет развития в большинстве муниципалитетов России как бы перестал существовать вообще. Основные статьи затрат составили жилищно-коммунальное хозяйство, транспорт; образование, социальная защита, занимая более девяноста процентов расходов бюджета. Фактически, сегодня - это только бюджеты текущего содержания. Если в западных странах значительная часть бюджета тратится на социальное, культурное, экономическое развитие, то в России местный бюджет- средство перераспределения средств для поддержания минимальной жизнедеятельности муниципального хозяйства.

Определять в качестве финансово-экономической основы местного самоуправления муниципальную собственность и местный бюджет, как это записано в Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», может быть удобно и целесообразно с юридической точки зрения. Но, если смотреть на проблему с социально-политических позиций, то представляется, что под подобной основой следует понимать само население, обладающее экономической самостоятельностью.

Проведенные под руководством автора социологические исследования позволяют сделать вывод, что тип социальной адаптации, сложившийся в дореформенный период, так и не подвергся трансформации, если иметь в виду требования новой муниципальной политики. Сохранился прежний патерналистский тип поведения, подкрепляемый существующей хозяйственно-экономической моделью местного самоуправления, направленной не

столько на решение общих местных дел, сколько на предоставление населению минимума социальных услуг. В результате ни уровень и структура доходов, ни стереотипы экономического поведения членов местного сообщества не соответствуют муниципальному способу организации жизни на местах.

Экономическая несостоятельность, выражающаяся в невозможности для большинства людей удовлетворять самостоятельно свои социальные потребности, делает их зависимыми от бюджетов разных уровней, в том числе муниципальных. В свою очередь, муниципалитеты, будучи вынужденными удовлетворять эти основные социальные потребности населения, обречены на постоянную нехватку средств, превращаясь в организации социальной помощи и поддержки, а не развития местных сообществ. В условиях, когда не муниципальный бюджет зависит от населения, а население зависит от муниципального бюджета, оно никогда не было и не будет социальной опорой местного самоуправления. Реальные перспективы местного самоуправления можно связывать только с социально-экономической самостоятельностью самого населения, а не наполняемостью бюджетов разных уровней, включая муниципальные.

«Непрозрачность» экономики и отсутствие достоверной картины доходов населения лишает местный бюджет существенных источников наполнения. Но главное в том, что при «размытости» моральных ориентиров экономического'поведения он теряет функции реального инструмента финансов вого обеспечения жизни местного сообщества и превращается в канал получения «сверху» дополнительных средств. Иметь нищий муниципальный бюджет стало не только допустимо, но и экономически целесообразно. Достаточно проанализировать появившиеся в огромном количестве так называемые «стратегические» планы развития городов, чтобы убедиться, что ни один из них не ставит задачи избавиться от дотационное™ местных сообществ. Они пестрят предложениями об улучшении архитектурного облика, имиджа, благоустройстве, повышении качества жизни населения и прочее, но только не о решении основной экономической задачи муниципалитетов - достижении финансовой самостоятельности.

В условиях бесконтрольности «сверху» и «снизу» муниципальное чиновничество чаще всего даже не ставит задачу стремиться к экономии средств, бездотационное™, эффективности городского хозяйства. Бесспорно, существуют значительные резервы повышения эффективности управления муниципальным хозяйством. Некоторые местные сообщества их используют. Показательно, что самые богатые муниципалитеты богаче самых бедных в 17 раз1. Однако именно стремление к повышению эффективности управле-

1 См • Воронин А Г. Ломать нельзя Достраивать//Муниципальная масть Март—апрель 1999 С 4.

ния городским хозяйством, по большей части, для муниципалитетов бессмысленно, поскольку влечет только увеличение отчислений в бюджет субъекта Федерации.

Анализ скрьггых ресурсов повышения эффективности городского хозяйства был одной из задач исследования, проведенных с участием диссертанта в рамках научно-исследовательских работ «Оптимизация структуры управления органов власти Ханты-Мансийского округа» в сентябре 2002 - январе 2003 гг.

Некомпетентность и безответственность муниципального чиновничества, помноженные на непредсказуемость государственной экономической политики в отношении местного самоуправления, ставят под сомнение возможность оптимизации муниципального управления и повышения эффективности большинства муниципальных хозяйств.

С этой точки зрения, исключительно важное значение для оценки перспектив развития местного самоуправления приобретают шаги кремлевской администрации в его отношении после избрания президентом В.В. Путина. Его победа на президентских выборах изменила не только политический ландшафт страны, но и актуализировала проблему отношений между центральными и региональными властями, между централизацией и децентрализацией. Вопрос стоял так: будет ли местное самоуправление использовано в регионах в качестве противовеса губернаторам и союзника центра или оно само станет жертвой укрепления «вертикали» и будет взят курс на его ликвидацию?

Начало президентства В.В. Путина ознаменовалось стремлением укрепить «вертикаль» власти, усилить влияние федеральной власти на губернаторов и региональную элиту. Энтузиасты местного самоуправление увидели в этом возможность вдохнуть в данный институт новую жизнь, заинтересовав им федеральный центр как противовес лидерам субъектов Федерации.

Эти политические намерения получили теоретическую поддержку в работах российских политологов. Объектом критики был избран принцип федерализма, а в качестве его альтернативы называлась сильная центральная власть, опирающаяся на местное самоуправление. Здесь должны осуществляться механизмы коллективной выработки решений путем «прямой демократии»1. Другим примером подобных концепций может служить дискуссия о федерализме на страницах журнала «Полис»2.

1 (Советников Е М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. М., 2001. С 230.

! См.: Трифонов А Г., Межуев Б В Генерал-губернаторство в российской системе территориального управления (Опыт исторической реминисценции), Зубов А Б Унитаризм или федерализм. К вопросу о будущей организации государственного пространства России; Каст С.И. Конструировать федерацию -Renovatio Imperii как метол социальной инженерии, Моммен А. ЗаявкаВ. Путина на власть, конец российского федерализма? // Политические исследования 2000 X: 5.

Однако преувеличивать это значение местного самоуправления для федеральной власти нельзя, а тем более предлагать, как это делается рядом авторов, ликвидировать федеративное устройство, заменив его союзом центральной власти и муниципализма. Вряд ли можно сомневаться, что вслед за ликвидацией самостоятельности субъектов Федерации эта участь постигнет и местное самоуправление, ибо иллюзию ее «демократичности» развеять будет не сложнее, чем идею российского федерализма.

С точки зрения автора, шаги администрации В Путина показали, что не оправдываются ни надежды на поддержку с ее стороны самоуправления, ни опасения по поводу его ликвидации. Интерес федерального центра не связан ни с той, ни с другой тенденцией. Федеральной власти невыгодно ликвидировать местное самоуправление, но она также не заинтересована и в его реальной самостоятельности. Как и прежде имеет место использование данного института в качестве противовеса региональным властям. Правда, уравновесить их теперь должны не только и не столько муниципалитеты, сколько федеральные округа. Поэтому значение местного самоуправления в глазах феде- ральной власти несколько понизилось. Оно на этот раз из прежнего союзника федеральной власти превратилось в «разменную монету» в ее политической игре. В обмен на больший контроль со стороны центра и учреждение федеральных округов губернаторам было обещано восстановление такого же кон' троля над муниципалитетами на их территориях. В то же время ликвидация местного самоуправления или даже существенное ограничение ее не отвечает интересам федерального центра. Оно играет важную роль в экономической системе государства. Так, происшедшие налоговые перераспределения объясняются не политическими мотивами, а логикой экономической роли, предназначенной в современной России муниципалитетам, связанной со стремлением государства избавиться от «лишних» (не обеспеченных финансами) обязательств перед населением.

С приходом к власти В.В. Путина государство окончательно сформировало свое отношение к данному местному самоуправлению, выразив его в законопроекте, подготовленном группой Д. Козака. Государственная Дума приняла соответствующий Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», подписанный Президентом 6 октября 2003 г.1. Действие закона вводится с 1 января 2006 г.

В диссертации анализируется содержание принятого закона. В работе делается вывод, что он явился шагом на пути огосударствления местного самоуправления. Усиление государственного управления местными делами

1 См.- Федеральный затон Российской Федерации отб октября 2003 т N 1Э1-ФЗ Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации // Российская газета 8 окг 2003 г

прослеживается с точки зрения определения объема полномочий, контроля за местной властью и участия в формировании ее структуры. Параллельно с этим отмечается и усиление в организации местного самоуправления перераспределительных, социалистических принципов.

По сути воспроизводится традиционная для России судьба этого института. Сначала государство из соображений ситуативной политической и социально-экономической целесообразности учреждает органы местной власти, наделяет их широкими полномочиями, а спустя некоторое время урезает полномочия и усиливает их зависимость от государственной власти, постепенно сводя местное самоуправление к фикции.

Обе тенденции - усиление государственного влияния на местное самоуправление и расширение доли социалистических, перераспределительных принципов функционирования - представляются диссертанту сегодня неизбежными и необходимыми. Трудности, с которыми столкнулось становление данного института в современной России, и неготовность для него общественных условий заставляют предположить, что подобная эволюция вполне закономерна. За десятилетие своего существования местное самоуправление так и не доказало, что оно является более эффективным инструментом управления местными делами по сравнению с государственной властью. Разница между государственным управлением и местным самоуправлением осознается разве что узким слоем муниципальных деятелей.

Новый закон отражает объективные общественные потребности. С одной стороны, усиление государственного влияния на органы местного самоуправления в условиях отсутствия контроля за муниципальным чиновничеством «снизу» позволит установить такой коьтрол;. «сверху». С другой стороны, при существующем и усугубляющемся дефиците ресурсов, грозящем в том числе и техногенными катастрофами в коммунальном хозяйстве, население заинтересовано в перераспределении этих ресурсов, условия для которого создает данный закон. С этой точки зрения, его нормы, усиливающие участие государства в решении местных дел, равно как и перераспределительные тенденции в местном самоуправлении, выглядят даже недостаточными, паллиативными.

В то же время нельзя не видеть, что закон ущемляет и без того слабые ростки гражданского общества. Кроме того, некоторые его нормы диссонируют с рядом положений Конституции.

В связи с этим диссертант высказывает свое мнение о путях дальнейшего развития института местного самоуправления, позволяющих, сохранив демократические завоевания, удовлетворить и насущные общественные потребности, связанные с необходимостью усиления роли государства в местных делах.

Способом решения данного противоречия, на взгляд автора, является развитие местного самоуправления параллельно местным органам государственной власти. В результате местная государственная власть образует ее третий, «нижний» уровень, который наделяется «сверху» конкретными полномочиями, в том числе и передаваемыми государством, а также ресурсами для их исполнения.

Особо подчеркивается, что за местным управлением следует сохранить максимально возможную для государственных органов самостоятельность. Структура органов власти должна исключать мелочную опеку. Необходимо осуществить оптимизацию системы государственного управления на принципах деконцентрации власти.

Одновременно и параллельно с созданием местных органов государственного управления необходимо формировать органы местного самоуправления. При этом желательным условием создания муниципального образования на той или иной территории должен быть референдум. В качестве первичной организации, из которой способно развиться реальное самоуправление, может стать территориальное общественное самоуправление, развивающееся в публичную власть. Целесообразно использовать также политический потенциал и других общественных организаций.

Возникновение реальных органов местного самоуправления приведет к ликвидации монополии органов местных администраций на власть и разрушит систему клиентальных отношений в рамках локального политического пространства.

Вероятно, так изначально должно было идти развитие этого института десять легназзд. Когда в законодательных актах начала 90-х гг. волевым решением «сверху» советские органы власти были объявлены местным самоуправлением, то этот бюрократический вариант просто заблокировал возможность реального развития местного самоуправления. Гораздо перспективнее было бы сохранить существовавшие на местах эти органы власти в качестве местных государственных, каковыми они, по сути, и являлись, а параллельно с этим создавать и выращивать подлинные институты самоуправления населения. Затем можно было постепенно передавать им полномочия местных государственных органов власти вместе с соответствующими ресурсами. Политические и экономические интересы элиты заставили идти процесс становления местного самоуправления не самым оптимальным путем. Но и сегодня вернуться к такой модели, когда местное самоуправление функционирует на территории параллельно с государственными органами, не поздно и вполне осуществимо.

Данный путь развития местного самоуправления представляется наиболее оптимальным, но проблема заключается в отсутствии заинтересованно-

сти движения по нему основных политических субъектов. Причины, по которым отсутствует такая заинтересованность у муниципальных чиновников, понятны: возвращаясь в лоно государственной системы власти, они теряют самостоятельность. Но еще более важным представляется то, что и позиция государства по отношению к самоуправлению не является вполне искренней. Самоуправление формально продолжает существовать, но через многие рычаги влияния, в первую очередь экономические, ставится в зависимость от государственной власти.

Поскольку государство в России по-прежнему остается основным политическим субъектом, то и направление развития политических институтов, в том числе местного самоуправления, соответствует, в первую очередь, его интересам. Лишь появление других политических субъектов, особенно связанных с инициативой и интересами населения в рамках самих муниципальных политических систем, по мнению автора, способно представить альтернативный вариант дальнейшей судьбы местного самоуправления.

В заключительной части представлены теоретические обобщения, сделанные на основе проведённых сравнительных политологических и социологических исследований.

Выводы диссертации заключаются в следующих положениях, выносимых на защиту:

1. Местное самоуправление, обладая всеми признаками политического устройства, локализует политическое пространство в рамках муниципальной политической системы. Это обусловливает статус органов местного самоуправления как самостоятельных политических органов власти, но не входящих в систему государственных структур управления.

2. Следует различать самоуправление в широком смысле как один из способов социальной саморегуляции, действительно универсального и присущего любой общественной организации, и местное самоуправление в узком, политологическом смысле, как специфического политического института, возникающий в конкретно-исторических условиях. Предпосылки для самоуправления складываются лишь на определенном этапе развития политических систем, связанном с генезисом буржуазных отношений, когда субъектом политических отношений наряду с государством становится население.

3. Исторически социальной опорой местного самоуправления выступали экономически самостоятельные субъекты, обладающие частной собственностью, не относящейся ни к коллективной, ни к государственной. Поэтому институт самоуправления возникал в рамках генезиса буржуазных отношений, выступая в роли инструмента экономической и политической эмансипации так называемого «третьего сословия». В истории же России, в

силу отсутствия поля относительной политической свободы и жесткой иерархии власти, а плавное, отсут ствия социальной опоры в лице самостоятельного «третьего сословия», а также неразвитости института частной собственности, происходило «блокирование» местного самоуправления.

. 4. Причины спорадического появления местного самоуправления в России носили ситуативно-политический характер. Всегда требовалась некая дополнительная причина, политическая по содержанию и случайная по форме, заставляющая государство обратиться к использованию самоуправления в качестве удобного для нее в тот или иной момент инструмента.

5. Появление местного самоуправления в современной политической системе России явилось уступкой местному чиновничеству за его поддержку федеральной власти в период конфликта с Советами в ходе сентябрьско -октябрьского кризиса 1993 г. Формирование сегодняшнего местного самоуправления на условиях политического компромисса, заключенного центральной властью с советским чиновничеством в обмен на поддержку в борьбе с Советами, обусловили развитие муниципальной политической системы по бюрократическому, а не демократическому варианту.

6. Политической силой, обеспечившей поддержку местного самоуправления «снизу», явились руководители исполнительных городских советских органов власти, сформировавшие основу муниципальной элиты. Заинтересованность этой элиты в переходе* местному самоуправлению была связана с процессами приватизации.

7. Самоуправление, возникшее на месте системы Советов, отнюдь не изменило авторитарный характер местной власти. Прежняя тоталитарная иерархическая «вертикаль» оказалась разрезанной на неиерархлческие, но не менее тоталитарные, по сути, единицы муниципальной власти, каждая из которых в фарсово-гротескной форме воспроизвела в границах своих муниципальных образований все основные черты прежней политической модели в виде клановых политических систем. Власть перераспределилась, децентрализовалась, но ее природа от этого не изменилась.

8. В России не проявилась тенденция обратной зависимости степени самостоятельности местного самоуправления от объема исполняемых им функций, свойственной западным странам. Для местного самоуправления России последнего десятилетия оказался характерным резкий переход от советской тоталитарной модели с ее низким уровнем самостоятельности и компетентности к максимальной самостоятельности и компетентности, что стимулируют превращение этого института в потенциально активного участника политического процесса.

9. Основной формой политического участия населения в решении местных дел выступает, плавным образом, возможность формирования органов

местной власти посредством муниципальных выборов. Политическая поддержка местного самоуправления пока не носит массового характера, а осуществляется частью активно-конструктивной муниципальной элиты.

Ю.На территориях муниципальных образований проявилась тенденция формирования клановой политической системы. Ее ядром выступила муниципальная элита, сосредоточенная в администрациях, контролирующая представительный орган и органы территориального общественного самоуправления, располагающая зависимыми средствами массовой информации, патронирующая местные партийные организации. Муниципальные органы власти стали эффективным средством политической борьбы на региональном уровне.

1 ¡.Сохранился прежний патерналистский тип поведения населения, подкрепляемый существующей хозяйственно-экономической моделью местного самоуправления, направленной не столько на решение общих местных дел, сколько на перераспределение бюджета с целью обеспечения населения минимумом социальных услуг. Ни уровень и структура доходов, ни стереотипы экономического поведения членов местного сообщества в современной России не соответствуют муниципальному способу организации жизни на местах.

12. Экономическая несостоятельность населения, выражающаяся в невозможности для большинства людей удовлетворять самостоятельно свои социальные потребности, делает их зависимыми от бюджетов разных уровней, в том числе муниципальных. В условиях, когда не муниципальный бюджет зависит от населения, а население зависит от него, оно никогда не было и не будет социальной опорой местного самоуправления. Вопрос о перспективах местного самоуправления в России необходимо рассматривать в связи с изменениями в социально-экономическом положении населения.

13.Эволюция, совершенная местным самоуправлением в политической системе современной России, в более широком смысле может использоваться для описания судьбы демократических институтов в постсоветский период. Начав свой путь в качестве политического инструмента демократизации и уничтожения советской системы, местное самоуправление заканчивает его в качестве такого же политического инструмента, но уже в руках группировок, борющихся за власть в регионах.

14.В настоящее время в результате политики «бонапартизма» произошло превращение местного самоуправления из союзника федеральной власти в «разменную монету» в её отношениях с главами субъектов Федерации. Государственная власть использует местное самоуправление как удобный инструмент уравнительно-перераспределительной экономической политики, направленной на минимальное социальное обеспечение населения. Поэтому взят курс на огосударствление местного самоуправления.

15.3акон «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации» (2003 г.), определивший правовой статус, возможности, механизмы деятельности местного самоуправления, является шагом на пути огосударствления этой формы власти. Вместе с тем, не исключено, что со временем потребуется принятие уточнений, дополнений к нему. Они возможны в ключе усиления политико-экономического статуса самоуправления, в результате укрепления его социальной базы на основе самодостаточности, зажиточности населения. В этом случае альтернативным путем развития местного самоуправления, соответствующим интересам не элиты, а большинства общества, может явиться его формирование параллельно местным органам государственной власт и.

СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ ОТРАЖЕНО В 43 ПУБЛИКАЦИЯХ, ОСНОВНЫЕ ИЗ НИХ:

1. Местное самоуправление в политической системе России. - Сургут: Изд-во Сургутского государственного университета, 2002. - 9 п.л.

2. Муниципальная политика и социальное положите молодёжи. - Сургут: Изд-во Сургутского государственного университета, 200). - 4 п.л. (в со-авт).

3. Рецензия на кн.: И..Д. Андреев. Рукописная страница истории марксизма. Проблема общины и рода в рукописях К.Маркса // Философские науки. -1985.-№4.-0,2 п.л.

4. Рецензия на кн. И.Т. Касавин. Познание в мире традиций. М.1990 // Философские науки. - 1991. - № 4. - 0,25 п.л. (в соавт).

5. К вопросу о становлении российской государственности // Российская государственное! ь: этапы становления и развития. Тезисы и материалы научной конференции. - Кострома: Изд-во Костромского педагогического института, 1993. - 0,25 п.л.

6. Реформы в России в свстс формационно-цивилизационного подхода // Тезисы докладов 44-ой научно-преполавательской конференции. 22-23 апреля 1993 г. - Кострома: Изд-во Костромского сельскохозяйственного института, 1993. - 0,25 п.л.

7. Человек и общество. - Кострома: Изд-во Костромского института повышения квалификации учителей, 1993. - 2 п.л. (в соавт).

8. Выборы в местные органы власти: интрига и действующие лица // Ваш выбор. 1994. - № 2. - 0,4 п.л.

9. Об опыте работы Думы г.Костромы // Информационно-аналитический бюллетень администрации Костромской области № 4. - Кострома: Изд-во администрации Костромской области, 1995. - 0,2.

10. Большая игра со зрителями // Ваш выбор. 1995. - № 2. - 0,3 п.л. (в соавт).

11. Бедные к выборам равнодушны (Социальная база местного самоуправления глазами специалиста) // Российская Федерация. 1995. - № 20. - 0,2 п.л.

12. Самоуправление: панацея или иллюзия? // Ваш выбор. - 1995. - № 1.0,5 п.л.

13. Реформа местного самоуправления и проблема ее социальной базы // Человек и реформы в российском обществе: мифы и реальность. Материалы Международной научно-практической конференции. - М.: Изд-во РАГС,

1995.- 0,3 п.л.

14. Выбиры президента России: тенденции развития ситуации (результаты социологического мониторинга). Информационный бюллетень Центра социологического обеспечения подготовки государственных служащих. № 7. - М.: Изд-во РАГС, 1996. - 0,1 п. л. (в соавт).

15. Факторы и мотивы электорального поведения (Опыт социологического анализа). Информационный бюллетень Центра социологического обеспечения подготовки государственных служащих. № 6. - М.: Изд-во РАГС,

1996. - 0,1 п. л. (в соавт).

16. Правосознание и поведение // Молодежь Югры: вчера, сегодня, завтра. Ханты-Мансийск.: Изд-во «Югра», 1999. - 0,25 п.л.

17. Методология саморазрушения // Городское управление. - 1999. - № 12. -0,3 п.л.

18. Молодежная политика в области образования и активизация роли молодёжи в решении проблем местного самоуправления // Социокультурная динамика ХМАО сегодня и в перспективе XXI века: федеральный и региональный аспекты. Сборник докладов Всероссийской научно-практической конференции. - Сургут: Изд-во Сургутского государственного университета, 1999.- 0,25 п.л.

19. Народы ханты и манси в условиях техногенной цивилизации // Социологические исследования. - 2000. - № 10. - 0;2 пл.

20. Коренные народы Севера и адаптации к условиям техногенной цивилизации через организацию местного самоуправления // Северный регион: экономика и социокультурная динамика. Сборник тезисов к Всероссийской научно-практической конференции. - Ханты-Мансийск-Сургут: Изд-ро Сургутского государственного университета, 2000.-0,3 пл.

21. Адаптация коренных народов Севера к условиям техногенной цивилизации // Северный регион. - 2000. - № 1. - 0,4 п.л.

22. Муниципальная система образования и потребность местных сообществ в кадрах высшей квалификации // Образование Югории. - 2000. - № 4. 0,35 п.л.

23. Образование и адаптация коренных народов Севера к условиям техногенной цивилизации // Гуманитарное образование в Сибири. Новосибирск. -2000. - 0,1 пл.

24. Политология. Методическое пособие. - Сургут: Изд-во Сургутского государственного университета, 2000. 1 п.л. (в соавт).

25. Обеспечение прав на получение высшего профессионального образования в регионах с полиэтническим населением // Образование и права личности: глобальные и региональные проблемы и перспективы. Тезисы докладов и сообщений Международного конгресса. - Ханты-Мансийск. Нижневартовск. - 2000. - 0,2 п.л.

26. Роль Северного университета в адаптации коренного населения к условиям техногенной цивилизации // Университеты и общество. Материалы Первой международной конференции стран СНГ и Балтии МГУ. 23-24 марта 2000 г. - М.: Изд-во МГУ, 2001. - 0,25 п.л.

27. Адаптация коренных народов Севера к условиям техногенной цивилизации // Реальность этноса. Материалы Второй научно-практической конференции (25-28 апреля 2000 г.) Санкт-Петербург. - 2001. 0,3 п.л.

28. The Rôle of Education in the Intégration of the Traditional Mode of Life of the Nortch Aborigenal Population into a Modem Industriel Civilisation // Research Support Scheme Network Cronicle. № 9. 2001.0,1 н.л.

29. Организация местного самоуправления в местах проживания коренных народов Севера // Реальность этноса. Национальные школы в этнологии, этнографии и культурной антропологии. Материалы докладов Международной научно-практической конференции (Санкт-Петербург, 16-19 апреля 2001 г.). Санкт-Петербург. - 2001. - 0,2 п.л.

30. Муниципальная система образования и проблема критерия прогноза потребности в кадрах высшей квалификации // Северный регион. - № 1 (3). -2001.-0,5 п.л.

31. Местное сообщество как субъект местной муниципальной политической системы // Северный регион. Наука. Образование. Культура - 2002. - № 1 (5). - 0,3 п.л.

32. Природа местного самоуправления и проблема его политической поддержки // Исследовано в России Электронный многонредметный научный журнал. - 2003. mailto:zhurnal@zhurnal.ape.relarn.ru. - 0,25 п.л.

33. Местное сообщество и социально-экономическая основа местного самоуправления // Социологические исследования. - 2003. - № 8. - 0,3 п.л.

Компьютерная верстка, макет - В. Давыдов

Отпечатано в издательско-полиграфическом центре ГУП ЦРП «Москва - Санкт-Петербург», 107078, г. Москва, Рязанский пер., 3, тел./факс: (095) 265-82-49

Лицензия на издательскую деятельность ЛР № 040888 от 14.04.1998 г. П. л.-3. Тираж -100 экз.

>16869

Оглавление научной работы автор диссертации — доктора политических наук Мартынов, Михаил Юрьевич

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА I. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ КАК ЭЛЕМЕНТ ПОЛИТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЫ ОБЩЕСТВА

§ 1. Местное самоуправление как субъект локального политического пространства.

§ 2. Политический режим и политическая поддержка местного самоуправления.

ГЛАВА II. МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ

В ПРОЦЕССЕ ПОЛИТОГЕНЕЗА.

§ 1. Особенности политогенеза местного самоуправления в российской политической системе.

§ 2. Местное самоуправление в политической системе Российской империи.

ГЛАВА III. ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ ПОЛИТИЧЕСКОЙ ВЛАСТИ

И СТАНОВЛЕНИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В ПОСТСОВЕТСКОЙ РОССИИ

§ 1. Легитимизация местного самоуправления в качестве субъекта локального политического пространства в первой половине 90-х гг. XX в.

§ 2. Формирование клиентальной политической модели местногомоуправления.

ГЛАВА IV. МЕСТНОЕ СООБЩЕСТВО И СОЦИАЛЬНАЯ БАЗА ПОЛИТИЧЕСКОЙ ПОДДЕРЖКИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

§ 1. Местное сообщество как субъект политической поддержкимоуправления.

§ 2. Политические аспекты поддержки местного самоуправления на территорияхполиэтническим населением.

§ 3. Перспективы развития местного самоуправления в современной России и проблема социально-экономической базы его политической поддержки

Введение диссертации2003 год, автореферат по политологии, Мартынов, Михаил Юрьевич

Актуальность темы исследования

С конца 1980-х гг. российское общество вступило в этап глубокой системной трансформации. Причем политическое реформирование, смена политического режима опережали изменения, происходящие в других сферах. Если рыночные отношения, преодолевая инерцию командно-административной системы, патерналистского сознания населения и препоны криминально-коррупционной экономики, с трудом завоевывали свои позиции в обществе, то изменение политического облика страны произошло стремительно, хотя и не безболезненно.

Вектор этой политической трансформации был задан масштабным проектом демократизации общества, реализация которого началась во второй половине 80-х гг. В этих условиях возрастает интерес к факторам устойчивости демократических традиций, апробированных как в России, так и в других государствах. Учреждение местного самоуправления представлялось необходимым условием реформирования общества на демократических принципах, поскольку это позволяет актуализировать человеческий фактор политических преобразований и граждане, включаясь в реальный процесс принятия общественно значимых решений, формируются как политические акторы. К тому же происходит становление демократической культуры населения необходимой для успеха либеральных реформ. В связи с этим известный американский политолог Р. Даль отмечал: «Чем меньше демократическая единица, тем выше потенциал участия граждан в управлении»1. Правомерно считать, что именно создание института местного самоуправления позволит политически и экономически активной части населения включиться в проведение реформ на местах. При этом

1 Даль Р. О демократии. М., 2000. С. 108. муниципальные ораны власти воспринимаются как гарант основных демократических ценностей, так как они, во-первых, наиболее доступны и отзывчивы для населения; во-вторых, наиболее приспособлены учитывать местные потребности и использовать ресурсы для их удовлетворения; в-третьих, укрепляют отношения власти на местном уровне. Поэтому именно на этом уровне политика освобождается от негативного имиджа, связанного с подковерной борьбой, заговорами, государственными переворотами, достижением клановых, групповых интересов, и приобретает свой подлинный и изначальный смысл, который заключается в регулировании отношений между людьми и социальными группами, а также в создании наиболее оптимальных условий жизни для человека1. Таким образом, местное самоуправление в проектах демократического переустройства общества выступает своеобразным имплантантом, инициирующим «изнутри» перестройку всего общественного организма и обусловливающим постепенное «врастание» России в демократический политический режим. Это определяет актуальность исследования политических аспектов местного самоуправления. Можно предположить, что ее изучение будет углубляться по мере дальнейшей демократизации общества.

Интерес к анализу политических аспектов становления института местного самоуправления проявился далеко не сразу. Первоначально казалось, что для успеха трансформации политического режима из тоталитарного в демократический достаточно ликвидировать наиболее одиозные структуры прежней системы. Однако на деле этот процесс растянулся на весьма

См.: Будовская О.В. Местное самоуправление как субъект политики реформирования российского общества: (Политологический анализ). Дисс.канд. полит, наук. Орел, 2001. С. 183; Емельянов H.A. Реформа местной власти. Тула, 1996. С. 3; Он же: Местное самоуправление: современный опыт. Тула, 1996. С. 3; Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. М., 2001. С. 3; Местное самоуправление в современной России. Аналитический доклад. М., 1998. С. 8 и др. длительный период, приобрел характер многопланового, противоречивого, не подчиняющегося геометрии простой линейной политической эволюции. Множественность и взаимообусловленность экономических, политических, социокультурных проблем, разрешаемых обществом и властью с разной степенью успеха, генерировало тем не менее постоянную опасность кризисных ситуаций. На этом фоне процесс становления местного самоуправления представлялся вторичным, зависящим от решения первоочередных экономических и социальных задач. Но в конце десятилетия реформ, когда стало более прогнозируемым поведение политических институтов и относительно стабилизировалась экономическая система, выяснилось, что на пути достижения демократии на местном уровне (это и создание финансово-экономической базы местного самоуправления, и достижение реального участия населения в решении местных дел, и появление ответственной муниципальной элиты и т.д.) общество почти не продвинулось.

Говоря о значении изучения становления института местного самоуправления в системе демократических преобразований, отметим важность выявления степени динамичности этого процесса. Согласно одной из концепций, сформулированной в конце 80-х годов XX в. А. Миграняном и Б. Капустиным, переход от тоталитарной модели управления к демократической должен осуществляться постепенно посредством использования, по примеру стран Латинской Америки, авторитарного режима в качестве промежуточного этапа. Процесс демократизации порождает отмеченные Р. Далем риски в виде возможности сговора политических и бюрократических элит, опасности вырождения демократии в необузданную охлократическую свободу в форме бунта, анархического расхищения собственности, криминализации общества. Известно, что трансформация политического режима в России осуществлялась форсированно, без промежуточных этапов. Поэтому все эти риски возрастали многократно. В итоге по прошествии десятка лет с начала реформирования системы местного управления результат не оправдал ожиданий. Было учреждено огромное количество муниципалитетов, наделенных правами, но не подкрепленных ресурсами для их реализации. Бесконтрольность и анархия в системе местной власти, ее бессистемное нормотворчество, неспособность справиться с текущими вопросами, а также сохранение отчуждения муниципальной власти от населения - таково общее впечатление от результатов реформирования власти на местах.

Таким образом, становление местного самоуправления, явилось необходимым условием демократических преобразований, одновременно несет в себе и все издержки данного процесса. Изучение рисков в процессе становления института местного самоуправления в связи с форсированной трансформацией политического режима в России - еще одна причина, обусловливающая актуальность проблемы.

Важной предпосылкой актуализации исследуемой темы является и то, что на переломных, кризисных этапах истории, к числу которых, несомненно, относится и последнее десятилетие истории российского общества, существенно обостряется проблема управленческой функции власти. Структурные подвижки в общественных отношениях требуют изменения системы политического управления. Фундаментальной проблемой здесь становится соотношение централизации и децентрализации. Смена политического режима и связанная с этим перестройка политического управления ведет к нарушению сложившихся в нем алгоритмов и может спровоцировать как усиление тенденции к неоправданной централизации, так и тенденцию к возрастанию сепаратизма. Поэтому распределение полномочий между центральной властью и местным управлением становится условием успешной трансформации политической системы и политического режима. Причем это распределение зависит от расклада политических сил в обществе, что политизирует соотношение централизации и децентрализации и, соответственно, роль местного самоуправления в политической системе в целом, делая исследование этого вопроса особенно актуальным.

Наконец, существует еще одна причина обращения к политическим проблемам, сопровождающим становление и развитие местного самоуправления на современном этапе. Становится очевидным, что не только тип политического режима определяет соотношение централизации и децентрализации и способ управления на местах, но и система организации местной власти, в свою очередь, выступает критерием, по которому можно точнее определить сущность политического режима. Особенно это относится к современной России, где формирующийся демократический режим подчас девальвируется практикой его недемократических укладов на местах. Исследование содержания политических процессов, происходящих на местном уровне, и особенностей местных политических институтов может стать критерием типологизации политического режима в целом, «лакмусовой бумажкой» его сущности. Оказалось, что политические процессы, протекающие на локальном, местном уровне, во многом воспроизводят матрицу общей политической системы и одновременно обладают собственной внутренней логикой, особенностями и динамикой. Без описания этих особенностей невозможно получить адекватное представление о современной российской политической системе. Это важно учитывать как при оценке перспектив развития самого муниципализма в России, так и в более широком аспекте - для понимания природы политического режима в стране.

Непредсказуемость развития общей политической ситуации в постсоветской России лишь способствует сохранению актуальности этой проблемы. Продолжающиеся и сегодня процессы перманентного реформирования системы местного самоуправления объясняются не столько потребностями самой организации власти на местах, сколько конъюнктурой политической ситуации и неопределенностью позиции федеральной власти, так и не выработавшей четкой позиции к определению муниципальной организации в политической системе и социальных отношениях в современном российском обществе. Ни у власти, ни у населения так и не сложилось единого понимания роли и назначения данного института в обществе.

Все это обусловило актуальность исследования роли местного самоуправления в политической системе России.

Степень научной разработанности проблемы.

Изучение местного самоуправления в нашей стране имеет давнюю традицию, связанную, в первую очередь, с подготовкой и осуществлением земской реформы 1864 г. Однако, справедливости ради стоит отметить, что к этому времени теоретические разработки проблемы местного самоуправления уже существовали в Европе и оттуда проникли в Россию. Одной из первых концепций стала теория «свободной общины», возникшая под влиянием идеалов Великой Французской революции. В начале XIX в. ее разрабатывали представители французской и бельгийской правовых школ Турэ, Токвиль, Гербер, Арене, рассматривавшие общественную власть в качестве четвертой власти и не допускавшие никакого вмешательства государства в дела общества. Община считалась первичной по отношению к государству, отношение которого к ней ограничивалось лишь ее признанием. Основным принципом данной теории местного самоуправления было то, что органы местного самоуправления не являлись государственными и управляли собственными делами общины, негосударственными по своей природе. Государственные органы, по мнению авторов теории, не имели права вмешиваться в дела общины. В то же время, теория допускала возможность ведения общиной дел, передаваемых государством в управление.

Обоснование теории «свободной общины» носило не столько политологический, сколько идеологический характер. Право общины на занятие собственными делами вытекало из либеральной концепции первичности неотъемлемых прав человека, определяющих функциональную роль государства по их обеспечению. Политические аспекты местного самоуправления заключались в создании оптимальных условий для вовлечения граждан в управление делами общины, воспитания их в духе гражданской активности. По словам А. Токвиля, «общинные институты играют для установления независимости ту же роль, что и начальные школы для науки; они открывают народу путь к свободе и учат пользоваться этой свободой, наслаждаться ее мирным характером. Без общинных институтов нация может сформировать свободное правительство, однако истинного духа свобод она так и не приобретет. Скоропреходящие страсти, минутные интересы, случайные обстоятельства могут создавать лишь видимость независимости, однако деспотизм, загнанный внутрь общественного организма, рано или поздно вновь появятся на поверхности»1. Однако, вопросы о том, насколько связаны модели местного самоуправления с типами политических систем и политических режимов, насколько они обусловлены социальными интересами конкретных слоев населения и обеспечен ли политической поддержкой именно такой способ устройства местной власти, в то время не ставились. Соответственно не рассматривалась и возможность его применения в других странах с иными политическими режимами и политическими системами.

Появившаяся несколько позже «общественно-хозяйственная» теория развивала основные идеи теории «свободной общины (пашни)». Например, с точки зрения авторов этой теории, община должна была заниматься только собственными делами. В России эти теории активно поддерживали А.И. Васильчиков, В.Н. Пешков2.

1 Токвиль А. Демократия в Америке. М., 1992. С. 65.

2 См.: Васильчиков А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений: В 3-х т. СПб., 1869-1871; Пешков В.Н. Опыт теории земства и его земских учреждений по «Положению 1864 г. января первого». М., 1865; Он же: О праве самостоятельности как основе для самоуправления. М., 1871.

А.И. Васильчиков первым из отечественных исследователей дал общее понятие о самоуправлении, рассмотрел различия между приказной и земской системами управления, раскрыл отношение народного представительства к местному самоуправлению. Согласно определению автора, самоуправление -это «участие народа в местном внутреннем управлении своего Отечества. Такое участие в известной мере допускается во всех государственных организациях; и при самых централизованных формах правлениях местным жителям предоставляется, все-таки, весьма обширный и многосложный круг действий, которые могли бы обременить центральную администрацию чрезмерными расходами и заботами управления, чтобы сохранить государственный бюджет и снизить некоторую часть расходов»1. Для подкрепления своей концепции автор использует многочисленные описания способов организации местной власти в Англии, Франции и Германии. Особое внимание в этих описаниях А.И. Васильчиков уделяет предметам ведения земских учреждений, среди которых выделяет народное образование, дорожное дело, народное продовольствие, народное здравоохранение, общественное благоустройство; приводит примеры смет земских учреждений. Характерно, что, кроме городского общественного самоуправления, в работе описывается устройство крестьянского быта в России, Франции, Англии, Германии. Выводы автора достаточно однозначны: местное самоуправление имеет неполитическую природу; у государства и самоуправления разная компетенция, поэтому учреждение местного самоуправления государству выгодно, так как снимает с него часть забот.

По мнению сторонников «общественно-хозяйственной» теории, для ее применения в России существовали объективные предпосылки, поскольку сохранились крестьянская община («мир»), а вместе с ней и традиции крестьянского общинного самоуправления. Однако вопрос о модели местного

1 Васильчиков А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. Т.1. СПб., 1869. С. I. самоуправления, построенной на основе этой теории, рассматривался абстрактно, безотносительно к реальному политическому устройству России, без анализа проблемы ее политической поддержки.

Общественно-хозяйственная теория» задала тенденцию трактовки самоуправления имеющую и сегодня сторонников, которая определяет сущность самоуправления, как универсального способа объединения людей под эгидой, в первую очередь, совместных производственных занятий вне связи с тем или иным политическим режимом. Однако эти идеи, привлекательные в теории, выглядят достаточно умозрительно на практике, на что указывал в свое время JI.A. Велихов: «Вообще провести строгую грань между делами общественного или делами только местного самоуправления невозможно, что сильно умаляет убедительность приведенных аргументов»1. Тем более, что взгляды сторонников теории «свободной общины» не учитывали особенности политической системы России. В условиях авторитарного режима любая попытка создания самостоятельной, неподконтрольной государству организации граждан представляла для него угрозу и была изначально обречена. Отстраненность от реалий политической жизни России обусловила утопичность подобных проектов.

Абстрактность вышеизложенных подходов является неслучайной. В целом «общественно-хозяйственная» теория и теория «свободной пашни», жестко разделяя местную (самоуправленческую) и политическую (государственную) сферу, закрывали саму эвристическую возможность рассмотрения политических аспектов местного самоуправления. При попытках хотя бы гипотетически применить их к российским реалиям возникали утопические фантомы, примером которых являются взгляды, развиваемые П.А. Кропоткиным и J1.A. Тихомировым.

1 Велихов JI.A. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. Обнинск, 1995. С. 111.

Местное самоуправление П.А. Кропоткин рассматривал как догосударственный и естественный способ организации жизни людей, и задача, по мнению автора, заключалась в освобождении самоуправления от государственного давления, что и должно быть достигнуто с переходом к анархическому устройству общества1.

Рассматривая самоуправление с совершенно иных, монархических позиций, к тем же утопическим выводам о возможности использования местного самоуправления в качестве базисной ячейки организации общества и альтернативы бюрократии пришел Л.А. Тихомиров. Он полагал, что самоуправление в России не только возможно, но даже более органично присуще ей по сравнению с Западом. Из предлагаемой им концепции единства самодержавия и народа действительно следовало, что «всё государство есть не что иное, как окончательно довершенная форма организация национального самоуправления. Здесь нет противоположения, есть лишь дополнение. Самоуправление, то есть предоставление верховною властью общественным группам непосредственно заведовать делами в пределах их компетенции, прямо вытекает из монархической идеи»2.

Поскольку факты российской действительности, мягко говоря, не всегда подтверждали подобное единство самодержавия и общества, Л.А.Тихомиров нашел выход в различении, в духе Аристотеля, «правильной» формы самодержавия, которую он именует монархией, и «неправильной», называемой им абсолютизмом. Монархия тоже может заболеть недугом абсолютизма, что и становится причиной пресловутого разрыва государственной власти и местного самоуправления, поскольку верховная власть абсолютизма создает противоположность между государством и обществом. Причиной этого перерождения, считал автор, является излишнее развитие бюрократии, которая

1 См.: Кропоткин П.А. Современная наука и анархия. Пг.; М., 1920.

2 Тихомиров Л.А. Монархическая государственность. СПб., 1992. С. 549. присвоила себе функции посредника между монархией и народом. Вот здесь и должно было сказать своё слово местное самоуправление. Его значение автор видит в том, что оно способно создать для центральной власти еще одну опору, кроме бюрократии: более чем где-либо, в самодержавной монархии необходимо сочетание бюрократии и общественного управлении. Монарх мог бы все государство поручить общественному управлению, и от этого не перестает быть верховной властью. Это монархическая утопия местного самоуправления. Автор совершенно не считается с отсутствием реальных политических сил, способных оказать проекту необходимую поддержку, за исключением ссылки на добрую волю монарха и спекулятивную веру в единство царя и народа.

Утопичность и «анархических», и «монархических» проектов местного самоуправления не мешала, а скорее способствовала использованию их в качестве идеологических средств влияния на общественное мнение. Однако она имела мало общего с анализом объективных политических условий становления данного института.

Альтернативой вышеизложенным концепциям местного самоуправления являлась «государственная» теория, разработанная немецкими юристами JL Штейном (1815-1890 гг.) Р. Гнейстом (1816-1895 гг.). Русскими идеологами «государственной» школы стали В.П. Безобразов, И.Д. Беляев, А.Д. Градовский, Н.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский, М.Н.Свешников, Б.Н.Чичерин и др.1.

По мнению указанных авторов, самоуправление - это возложение на общество решение задач государственного управления на местном уровне. При

1 См.: Безобразов В.П. Государство и общество. Управление и самоуправление и судебная власть. СПб., 1882; Беляев И.Д. Лекции по истории русского законодательства. М., 1888; Градовский А.Д. История местного самоуправления в России. Собр. соч. Т. 2. СПб., 1899; Он же: Общество и государство. Теоретические очерки. Собр. соч. Т. 3. СПб., 1899; Он же: Системы местного управления на Западе Европы и в России. Сборник государственных знаний. T.V, VII. СПб., 1883; Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. 1. СПб., 1909; Т. 2. СПб., 1893; Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. Т. 2. СПб., 1910; Он же: О самоуправлении // Мелкая земская единица. СПб., 1903; Свешников М.Н. Основы и пределы самоуправления. Ч. 2. СПб., 1892; Чичерин Б.Н. Областные учреждения России в XVII в. М., 1856; Он же: О народном представительстве. М., 1866 и др. этом государство сохраняет полный контроль над деятельностью общественного управления. А.Д. Градовский подчеркивал, что «самоуправление предполагает существование сильной и единой государственной власти, которая является главным условием для сохранения политической и национальной целостности страны»1.

С точки зрения сторонников этой концепции, сила самоуправления должна заключаться отнюдь не в отделении его от государства, а в служении интересам последнего. Особых местных дел, отличных от государственных, не существует. Задача самоуправления сводилась к выполнению местным сообществом государственных функций. Академик В.П. Безобразов писал, что «самоуправление не есть общественное самоуправление, образчики которых имеются в акционерных компаниях, ученых и других обществах, а оно есть такое же государственное управление, как и бюрократическое управление; учреждения самоуправления совокупно с бюрократическими учреждениями суть двоякие органы одного и того же государственного организма, различные формы одной и той же власти»2.

Для темы нашего исследования важно отметить тот факт, что «государственная» теория впервые обозначила политический аспект самоуправления. Он был связан с поисками критерия отличия муниципальной власти от государственной. Различия в трактовке этих критериев послужили основанием в выделении в рамках «государственной» теории двух направлений.

Представители первого («политического») направления, которое начал разрабатывать Р. Гнейст, видели специфику природы муниципальных^ органов власти в особенностях их формирования. Они отмечали, что выборные на местах осуществляют свою деятельность на безвозмездной основе, в отличие от

1 Градовский А.Д. История местного самоуправления в России. Соч. Т. 2. С. 75.

2 Безобразов В.П. Государство и общество. Статьи. СПб., 1882. С. 46 работающих в государственных органах местного управления на платной основе. В России эту точку зрения поддерживали М.И. Свешников, Н.И. Лазаревский, Б.Е. Нольде, Л.А. Велихов. Однако в дальнейшем выяснилась условность подобного разграничения государственной и муниципальной власти.

Второе направление в рамках «государственной» теории («юридическое»), обоснованное Л. Штейном, имело также своих сторонников в России, наиболее известным среди которых был Н.М. Коркунов. Специфика местного самоуправления усматривалась ими как возможность участия граждан посредством самоуправления в решении некоторых государственных дел, выделенных в его компетенцию. Такой способ участия населения в решении государственных дел, действительно, можно было считать политическим занятием, но, главным образом, с формально-юридической точки зрения, отождествляющей политическую сферу с государственным управлением.

В большей мере собственно политические аспекты местного самоуправления рассматривались отечественными авторами в связи с особенностями взаимодействия центральной и местной власти и возникающими на этой основе административно-управленческими моделями. Данные модели были впервые изучены Л. Штейном и изложены для русского читателя в упомянутой книге А.И. Васильчикова. Главными из них были три: в Англии -самоуправление в классическом варианте, во Франции - «административная централизация», в Германии - самоуправление сословных учреждений1. С некоторыми модификациями эти модели сохранили свое значение и в наши дни.

В основе английской модели лежало четкое разграничение сферы деятельности центральных и местных учреждений. Высшая администрация контролировала, но не управляла, так как чиновников на местах не полагалось. Все дела провинции - хозяйственные, судебные, частично административные

1 См.: Васильчиков А.И. Указ. соч. Т. 1. С. УШ-ХХУ1. находились в ведении жителей прихода. Должностные лица (они могли как избираться, так и назначаться высшей администрацией из числа местных жителей) заведовали местным управлением, составляя отдельные управы по каждому ведомству - врачебному, дорожному и т.д. Мировые суды во главе с лорд-наместником утверждали местные бюджеты. Позже влияние центральной власти на органы местного управления заметно усилилось, английская система стала напоминать континентальную.

Французскую модель часто называют мнимым самоуправлением или административной централизацией, так как она не предполагала проведения четкой грани между делами центральных и местных учреждений. На местах действовали выборные советы (генеральные - в департаментах, окружные и муниципальные - в общинах), члены которых избирались из числа местных граждан, достигших совершеннолетия, путем всеобщей подачи голосов. Советы ничего не решали без ведома администрации. Они не имели исполнительной власти и все их постановления исполняли правительственные органы. По ироничному замечанию А.И. Васильчикова, «народ, облеченный всеми правами верховной власти, казнивший даже своего короля, не может достигнуть права построить мост или чинить сельские дороги без дозволения центрального правительства»1.

Немецкая система оказала наибольшее влияние на русское законодательство. В местном управлении Пруссии участвовали не приходы или граждане вообще, а сословия дворян-землевладельцев, крестьян и горожан. Каждое сословие имело свое отдельное управление (вотчина, общество, город). Представители трех сословных организаций входили в состав областных собраний, представлявшее общеземское самоуправление.

Первые теоретики местного самоуправления 60-80-х гг. XIX в. внесли определенный вклад и в изучение политических аспектов функционирования

1 Васильчиков А.И. Указ. соч. Т. 1. С. 9. данного института. В частности, в поле зрения оказались модели взаимодействия государства и местного самоуправления, была предпринята попытка выделить критерии отличия муниципальной природы власти от государственной. Однако ни в теории «свободной общины», ни в «государственной теории» проблема функционирования института местного самоуправления не была связана с анализом реалий российской политической системы, определением возможного места института самоуправления в этой системе, а также выявлением политических сил, заинтересованных в его становлении.

Политические аспекты местного самоуправления актуализировались на фоне обострения внутренних противоречий в стране на рубеже Х1Х-ХХ вв. В анализе роли и перспектив данного института в этот период наметились два основных подхода: либерально-реформаторский и консервативный.

Исследователи либерального направления отдавали предпочтение «общественно-хозяйственной» теории. Однако она не была копией теории, родившейся в Европе. Это был ее русский вариант. В работах авторов либерального направления речь шла не просто о выполнении органами самоуправления функций организации населения на местах. Для отечественных либералов особый смысл приобретала другая, скрытая тенденция -возможность влияния на центральное правительство через местное самоуправление. Эта идея была следствием общей либеральной установки просвещенного российского общества того периода и веры в возможность разумного и постепенного его реформирования.

Это особенно проявилось в работах видных либеральных земских деятелей конца XIX - начала XX вв. К.К. Арсеньева, И.П. Белолконского, А.И. Кошелева, В.А. Маклакова, В.Ю. Скалона, Д.И. Шаховского, Д.Н. Шилова и др.1. Секретарь полулегальной организации либералов «Беседа» В.А. Маклаков так выразил общую для земских либералов идею: «В России было зерно, из которого самотеком росла конституция. Это было местное самоуправление, то есть земство. Стоило постепенно развить это начало к низу и к верху, и конституция сама собой бы пришла»2. Несколько ранее А.И. Кошелев в изданных за рубежом брошюрах «Наше положение» и «Где мы? Куда и как идти?» обосновывал необходимость создания в России наряду с самодержавием Земской Думы, которая должна была формироваться из представителей земств3. Однако стремление либералов из земской среды использовать местное самоуправление в своих политических целях делало теорию местного самоуправления инструментом достижения этих целей, придавало ей «партийный» характер.

Разочарование в надеждах, возлагавшихся на развитие земского самоуправления, позже заставило исследователей либерального направления более внимательно рассмотреть причины появления данного института в России. Для темы исследования важно отметить работу И.П. Белоконского «Земство и Конституция», где он указал на отсутствие объективных предпосылок самоуправления в России, а его появление объяснял временным политическим интересом верховной власти. Известный либеральный земский деятель считал, что «земская реформа 1864 г. явилась продолжением тех великих реформ, которые осуществились вследствие несчастной Севастопольской войны. Обессиленное войной бюрократия стремилась

1 См.: Арсеньев К.К. За четверть века (1871 - 1894 гг.): Сб. статей. Пг., 1915; Белоконский И.П. Земство и Конституция. М., 1910; Он же: Земское движение. СПб., 1910, Он же. Самоуправление и земство. Ростов-н/Д., 1905; Записки А.И.Кошелева // Русское общество 50 - 60-х гг. XIX века. 4.1. М., 1991; Маклаков В.А. Вторая Государственная Дума. Париж, (Б.д.); Он же: Из воспоминаний. Нью-Йорк, 1954; Скалон В.Ю. Земские взгляды на реформу местного управления. Обзор земских отзывов и проектов. М., 1884; Шаховской Д.И. Пятидесятилетие земства // Очерки экономической деятельности земств. М., 1914; Шипов Д.Н. Воспоминания и думы о пережитом. М., 1918 и др.

2 Маклаков В.А. Вторая Государственная Дума. С. 140-141.

3 См.: Записки А.И. Кошелева. С. 170-172. предупредить «внутренние осложнения» выражением некоторого «доверия» населению впредь до того момента, когда, окрепнув, она сможет взять обратно все дарованное»1.

Консервативное направление исследования местного самоуправления, в большей мере придерживавшееся «государственной» теории, нашло отражение в работах А.Д. Градовского, Б.Н. Чичерина, С.Ю. Витте. Авторы впервые указали на связь становления и развития этого института с характером его политической поддержки и типом политического режима.

А.Д. Градовский прямо поставил вопрос: способно ли население, существующее в условиях административной политической системы и авторитарного режима, контролировать местные органы самоуправления? По его мнению, утверждения о необходимости самостоятельности местных органов и способности населения осуществлять ведение местных дел под свою ответственность выглядят умозрительно и не подкреплены социологическими фактами. Если же население не имеет возможности и готовности осуществлять местное самоуправление, создавать и контролировать местные органы власти, то ничего, кроме чиновничьего произвола, прикрытого идеологией самоуправления, в провинции сформироваться не может: «Сообщение самостоятельности правительственным органам в местностях необходимо предполагает организацию общественных сил, как противовес этой самостоятельности, противовес, без которого она легко может выродиться в произвол. Когда местный администратор не только должен отдавать отчет высшему правительству, но и разделять свою деятельность с органами общества, допущенными в правительственную сферу; когда не только сознание долга удерживает его от правонарушений, но и возможность отпора со стороны общественных элементов, - лишь тогда самостоятельность местной

1 Белоконский И.П. Земство и Конституция. М., 1910. С. 6. администрации может быть благоприятна. Напротив, действуя среди бесправной массы, администрация всегда выйдет из назначенных ей границ»1.

Против подобного утверждения - о неготовности общества к осуществлению местного самоуправления - обычно выдвигался тот аргумент, что именно учреждение этого института и должно способствовать привитию гражданам демократических навыков. А.Д. Градовский назвал этот аргумент избитой, но не доказанной истиной. Возражения против этого, по мысли автора, ясны сами собой: «Индивидуализм в деле управления делает администрацию орудием личных целей, эгоистических стремлений. Местные интересы по природе своей не способны образовать гражданина, община с ее узкими стремлениями мало чем отличается от личности, превосходный член общины может оказаться плохим гражданином, например, истинный гражданин иногда бывает принужден забыть свои местные интересы, принести их в жертву великим государственным целям и так далее»2. Вывод ученого однозначен: самоуправление должно выступать частью государственной власти и элементом общей политической системы. Противоположное же требование независимости местного самоуправления от государства А.Д. Градовский трактует как свидетельство неразвитости, отсталости общества, несовершенства его политического развития. Возникновение в рамках Российской империи самоуправления вне государственного управления, наподобие земства, он относит к историческому казусу, проявившемуся не вследствие необходимости исторического закона, а как «результат случайного, хотя и счастливого факта, о удачной комбинации законодательных сфер» .

Сходные «государственнические» идеи в отношении местного самоуправления развивал Б.Н. Чичерин. Он также обратился к аргументам

1 Градовский А.Д. История местного управления в России // Собр. соч.: В 9 т. Т. 2. СПб., 1899. С. 22.

2 Там же. С. 102.

3 Градовский А.Д. Указ. соч. С. 6. конкретно-исторического характера и показал, что из-за особенностей общественно-государственного развития России в государстве не сформировались условия для самостоятельного (вне государственной системы) существования местного самоуправления, и подобные институты образовались «сверху», действиями правительства, а не самостоятельными усилиями граждан, в отличие от стран Западной Европы1. Особенности Российского государства, связанные с его огромной территорией, скудностью народонаселения, однообразием жизненных условий, земледельческим бытом и доступностью территории для нашествий из вне, затруднили объединение народа и затормозили развитие в нем самостоятельности. Отсюда ученый делал вывод, что «восполнить эти недостатки могла только крепкая власть, которая, стоя на вершине, давала единство государству и направляла общественные л силы» . На основе этих размышлений у него сложилось следующее отношение к развитию в России представительных начал: «Не скрою, что я люблю народные учреждения, но я не считаю их приложимыми всегда и везде, и предпочитаю честное самодержавие несостоятельному представительству»3.

Идеи «государственной теории» с позиций бюрократии поддерживал С.Ю. Витте. Как опытный чиновник и трезвомыслящий политик он оценивал роль и перспективы местного самоуправления в России не с позиций абстрактных идей и принципов, а исходя из реальной политической ситуации в стране. С.Ю. Витте достаточно сочувственно относился к местному самоуправлению как этико-социальной идее. Но, анализируя политические аспекты деятельности земства, он делал вывод, что местное самоуправление несет в себе угрозу существующей государственной власти в России.

1 См.: Чичерин Б.Н. Собственность и государство. Ч. 1. СПб., 1881. С. 7.; Он же: Философия права. М., 1900. С. 58; Он же: Опыты по истории русского права. М., 1858. С. 369.

2 Чичерин Б.Н. О народном представительстве. М., 1866. С. 399.

3 Там же. С. X.

Признавая стесненное состояние земских учреждений, даже сочувствуя им, С.Ю. Витте категорически высказывался против их развития и расширения полномочий. «Наше местное управление находится в самом ненормальном, в самом печальном состоянии, - признает он в адресованной императору Николаю II Конфеденциальной записке. - У нас имеются земские учреждения, но деятельность этих учреждений все более стесняется. С другой стороны, наряду с этими учреждениями продолжает действовать старая администрация, всемогущая по простору своего произвола, но бессильная для живой активной деятельности. Таким образом, нет хорошей администрации, которая держала бы в своих руках все хозяйство и все управление губернии, ибо есть земство, нет и сколько-нибудь удовлетворяющего своему назначению самоуправления, так как оно подавлено в пользу правительственной администрации»1. В то же время, по мнению автора Записки, «нельзя дать правильной постановки земству потому, что такая постановка опасна в политическом отношении, и нельзя дать администрации живого, активного участия в делах местного хозяйства и управления, ибо это равносильно уничтожению самоуправления, сохранение которого признается необходимым»2.

С.Ю. Витте доказывал, что самоуправление в той форме, в какой оно выражается в российском земстве, то есть не в форме узкосословной или корпоративной, а в виде всесословного народного представительства в сфере местного государственного управления, не соответствует самодержавному строю государства, что в этом строе оно будет плохим средством управления. Допустить это в самодержавном государстве нельзя. Поэтому он предлагал оставить существующие земские учреждения, которые «стали свершившимся фактом», но не проектировать их дальнейшее расширение.

1 Витте С.Ю. Самодержавие и земство. Конфиденциальная записка Министра финансов статс-секретаря С.Ю.Витге (1899 г.). Stuttgart. 1903. С. 184.

2 Там же.

Здесь важно отметить указанную С.Ю. Витте зависимость местного самоуправления от сущности политического режима, в рамках которого оно функционирует. При конституционном строе, по мнению автора записки, земства могут быть превосходным средством управления: там они составляют одно звено в цепи, скованной из одного металла. Там, впереди, в центральных органах есть их же представители, и потому к предначертаниям этих органов они всегда будут относиться с полным доверием, будут усердными исполнителями их распоряжений. В свою очередь, центральные представительные учреждения будут всегда чутко прислушиваться к желаниям органов местных. Совершенно в ином положении стоит и всегда будет стоять земство в государстве самодержавном. Здесь по своему строю такие учреждения резко отличаются от всего, что кругом их и что выше их. Правительство, бюрократия не доверяют земству, земство - правительству. Земство весьма естественно желает оказывать влияние на деятельность законодательную, которая так тесно связана с деятельностью местной. Правительство видит в этом поползновение на свои прерогативы. Поэтому, заключает С.Ю. Витте, «каждое учреждение хорошо в строе, ему соответствующем, и непригодно в строе, ему не отвечающем»1. Автор записки утверждал, что самодержавие может допускать самоуправление лишь в ограниченных пределах. Это могут быть союзы, корпорации, благотворительные общества, т.е. такие организации, которые имеют свои «частноправовые интересы».

Анализируя эту позицию, известный либеральный деятель П.Б. Струве отметил, что «Витте подверг убийственной критике . поэтическую мечту славянофилов об объединении царя с землей, о совместимости с самодержавием широкого самоуправления. Записка статс-секретаря Витте раскрыла глубокую

1 Витге С.Ю. Указ. соч. С. 197. связь, существующую между культурными задачами земства и его политическим призванием»1.

Следует сказать, что достаточно пессимистично С.Ю. Витте оценивал и более отдаленные перспективы муниципализма в России. Он приводит в своей работе две точки зрения на эти перспективы. Первая - западная, суть которой сводится к тому, что каждое государство в своем развитии неизбежно придет к конституции как к более совершенной форме правления. Чем скорее это произойдет, тем лучше. Но сам С.Ю. Витте придерживался второй точки зрения: о чужеродности этой формы правления в России. Он писал, что конституция вообще великая ложь нашего времени и, в частности, к России эта форма правления неприменима без разложения государственного режима. С этой точки зрения дальнейшее расширение деятельности земству давать нельзя, поскольку нельзя создавать либеральные формы, не наполняя их соответствующим содержанием2.

С.Ю. Витте, во-первых, показал противоречивость и несовместимость параллельного существования авторитарного режима и общественного самоуправления. Во-вторых, он считал, что в политических условиях России последовательное развитие местных представительных органов неизбежно приведет к выдвижению со стороны общества требования создать также высший представительный орган, то есть введения в стране конституции и, следовательно, ликвидации основы государственного строя - самодержавия. Работа С.Ю. Витте интересна тем, что в ней нашли отражение взгляды верховной власти и бюрократии на местное самоуправление.

Следующий этап в исследовании политических аспектов местного самоуправления был связан со значительным всплеском интереса к этим

1 См.: Витте С.Ю. Указ. соч. С.Ю.

2 Там же. С. 212. проблемам в предреволюционные годы1. Однако в теоретическом плане эти работы оказались малопродуктивными. Причины этого кроются в политической ангажированности авторов этого периода, поскольку «большая часть книг и статей, написанных в предреволюционные годы, когда интерес к самоуправлению был особенно велик, носит не столько научный, сколько публицистический характер. Злободневность темы обусловила некоторую предвзятость авторов в оценке современной им организации местного самоуправления, рассматриваемой с позиций программ различных политических партий»2.

Послереволюционные исследования, касающиеся роли местного самоуправления в политической системе России, оказались немногочисленны, а главное, не отличались научной беспристрастностью. Общим местом в работах историков советского периода стало утверждение, что в условиях эксплуататорского общества реальное самоуправление невозможно и является способом обмана трудящихся. Подлинно народным самоуправлением была объявлена советская система. Участие в работе советских органов стало рассматриваться как подготовка к переходу к коммунистическому самоуправлению . Таким образом, тенденция использования идей местного самоуправления в контексте политической идеологии и вне связи с реальным типом политического режима сохранилась и после революции.

1 См.: Ачадов (Данилов) Ф.А. Третий элемент. Его значение и организация. М., 1906; Голубев B.C. Роль земства в общественном движении. Ростов-н/Д., 1905; Зак С.С. Демократизация земств. М., 1906; Сватиков С.Г. Общественное движение в России (1700-1899 гг.). Ростов-н/Д., 1905; Он же: Государственная власть и местное самоуправление. М., 1907 и др.

2 См.: Л.Ф. Писарькова. Развитие местного самоуправления в России до Великих реформ: обычай, повинности, право // Отечественная история. 2001. № 2. С. 3.

3 См., например: Болтенкова Л.Ф. Упразднение органов местного управления и создание Советов. М., 1988;

В период НЭПа оживился интерес к муниципальному типу местного самоуправления. Появились работы Л.А. Велихова1, в которых под прикрытием коммунистической фразеологии автор пытался развивать идеи муниципализма. Упор делался на изучении хозяйственной функции местного самоуправления, обусловленной процессами урбанизации, и поиске путей оптимальной организации городского хозяйства. Автор пытался связать идею о необходимости развития муниципализма с идеологическими требованиями представить его в качестве инструмента социалистического обустройства общества: «Экономическая политика СССР будет еще долго вращаться вокруг муниципальных задач, если не идеологически, то реально, и должна быть в значительной степени направлена на развитие и усиление городов, как пролетарских центров и очагов культуры. По общему правилу, ток аккумулированной социальной энергии движется от центра к периферии, то есть от города к деревне, а не наоборот. Поэтому вне прогресса городов немыслим никакой прогресс страны в ее целом, и тем более невозможен ее переход к высшим, социалистическим формам хозяйства» . Однако демократические аспекты учения о диктатуре пролетариата в практической деятельности большевизма все больше уступали место усилению командно-административных рычагов управления государством.

В конечном счете, развитие советской системы управления, заменившей муниципальную, привело к свертыванию тематики, связанной с проблемами изучения местного самоуправления. В какой-то мере эта лакуна оказалась заполнена работами, в которых в основном рассматривались проблемы организации советских органов власти на местах. Исследователи советского

1 См.: Велихов Л.А. Опыт муниципальной программы. М.; Л., 1926; Он же: Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. М.; Л., 1928.

2 Велихов Л.А. Опыт муниципальной программы. С. 2. периода местного самоуправления И.Ф. Шеремет, O.E. Кутафин1 и другие рассматривали функции, компетенцию Советов. Однако советская система по типу управления была далека от действительно муниципальной системы власти. Поэтому важным направлением исследований советских ученых в рамках разрабатываемой теории местного самоуправления явилось изучение опыта муниципализма в зарубежных странах. Здесь следует, в первую очередь, выделить работы Г.В. Барабашева .

Проблемы местного самоуправления вновь актуализируются в начале 1990-х годов в связи с формированием в России политической системы демократического типа. Они стали предметом внимания, в первую очередь, правоведов. Юридические аспекты формирования системы местного самоуправления рассмотрены в работах A.C. Автономова, H.A. Емельянова, М.А. Краснова, O.E. Кутафина, А.Н. Писарева, В.В. Пылина, В.И. Фадеева П.И. Шлемина, Е.С. Шургиной и др3.

1 См.: Кутафин O.E., Шеремет К.Ф. Компетенция местных Советов. М., 1986; Карлов A.A. Местные Советы депутатов трудящихся: Вопросы организации и деятельности. М., 1975; Лепешкин А.И. Советы - власть народа. 1936-1967 гг. М., 1967; Лютова Т.И. Инициатива и самодеятельность местных Советов. Л., 1968; Местные Советы - органы народовластия: Сб. науч. трудов / Отв. ред. А.Н. Ракицкий. М., 1983; Пертцик В.А. Проблемы местного самоуправления в СССР. Иркутск, 1963; Щиглик А.И. Самоуправление в условиях развитого социализма. М., 1985 и др.

2 См.: Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного государства (США, Великобритания). М., 1971; Он же. Местное самоуправление. М., 1996. (Эта книга представляет собой, вышедший уже после смерти автора, сборник трудов разных лет). См. также: Куфакова H.A. Местное самоуправление в буржуазных странах и странах, освободившихся от колониальной зависимости: Учебное пособие. М., 1969; Современный буржуазный федерализм / Отв. ред. И.Д. Левин, И.М. Вайль. М., 1978; Тимофеев Н.С. Коммунальное право ФРГ. М., 1982 и др.

3 См.: Автономов A.C. У истоков гражданского общества и местного самоуправления. М., 1998; Государственная власть и местное самоуправление. М., 1997; Емельянов H.A. Становление местного самоуправления в России: конституционные нормы и реальность. Тула 1997; Еремян В.В., Федоров М.В. История местного самоуправления в России (ХП -начало XX вв.). М., 1998; Костюков А.Н., Копысова С.Г Муниципально-правовые отношения. Омск, 2001; Краснов М.А. Введение в муниципальное право. М., 1993; Куликова С. Местное самоуправление: конституционно-правовой статус и механизм функционирования. М., 1994; Кутафин O.E. Муниципальное право. М., 1998; Местное самоуправление в современной России: политика, практика, право. М. 1998; Организация государственной власти и местного

Одновременно в исследованиях В.В. Бакушева, А.Г. Воронина, В.А. Иванковского, В.И. Голованова, А.Т. Когута, Н.И. Кулина, В.А. Лапина, Р.П. Мигирова, П.О. Ореховского, О.М. Роя, А.И. Шилова, Г.Ф. Шиловой и др. обобщается опыт организации городского управления, муниципального менеджмента в различных регионах России'.

Юридический и экономический аспекты являются сегодня основными в трактовке проблем местного самоуправления. Согласно формально-юридическому подходу, сущность самоуправления определяется возможностью участия граждан в управлении, а согласно экономическому - участием в совместном производстве. Это, в свою очередь, позволяет подвести под понятие самоуправления любые формы самоорганизации населения, начиная с крестьянской общины, производственной артели и так далее.

В результате, отрицание самой возможности существования самоуправления в дооктябрьский период, характерное, в частности, для историков советского периода, сегодня сменилось утверждением, что в России самоуправления в субъектах РФ: концепции, конституционные основы, практика. М., 1996; Лаптева Л.Е., Шутов А.Ю. Из истории земского, городского и сословного самоуправления в России. М., 1999; Писарев А.Н. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1996; Пылин В.В. Представительные органы местного самоуправления. М., 1998; Фадеев В.И. Муниципальное право России. М., 1994.; Фадеев В.И. Муниципальное право в Российской Федерации. М., 1997; Шлемин П.И., Фадеев В.И. Местное самоуправление. Российский вариант. Л., 1993; Шургина Е.С. Муниципальное право. Новосибирск, 1995 и др.

1 См.: Бакушев В.В., Иванковский В.А., Молчанова Л.А. Городское управление и самоуправления в России: эволюция столичного опыта. М., 1998; Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного государства (США, Великобритания). М., 1971; Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М.,1996; Воронин А.Г. Муниципальное хозяйствование и управление. М., 2002; Гильченко Л. Местное самоуправление: долгое возвращение: становление местного самоуправления в России. М., 1998; Голованов В.И. Управление и самоуправление в крупном городе: теория, опыт, организация. М., 1998; Когут А.Т. Система местного самоуправления: основа разработки и применения в городах России. СПб., 1995; Кулин Н.И. Местное самоуправление (система, теории и практика). Екатеринбург, 1996; Местное самоуправление: основы системного подхода СПб., 1997; Местные органы власти: социально-экономические аспекты деятельности. М., 1993; Мигиров Р.П. Роль местного самоуправления в осуществлении социальной политики. М., 1998; О.М. Рой. Система государственного и муниципального управления. СПб., 2003; Шилов А.И., Шилова Г.Ф. Город на пути к самоуправлению. М., 1991 и др. оно имеет глубокие исторические корни и существовало всегда. Современные научные исследования института самоуправления в древний и средневековый периоды российской истории отличаются определенной модернизацией.

Примером может служить работа Н.В. Постового, который фактически реанимирует теорию «свободной общины» XIX в., предполагающую производственную основу местного самоуправления, его универсальность и независимость этого института от существующего политического режима1. Для подкрепления идеи об «укорененности» традиций самоуправления в российском обществе автор обращается за аргументами к отечественной истории, но при этом использует формально-юридический подход, определяющий самоуправление через участие населения в управлении. В итоге местное, общинное и производственное самоуправление выглядят тождественными. Историю местного самоуправления Н.В.Постовой разделяет на два периода. Первый охватывает время становления и развития общественного строя у славян, объединения производственных общин в союзы общин и городские поселения, разделения власти на центральную и местную. Второй период связан с образованием и развитием государства и принятием христианства на Руси. Автор считает, что самоуправление существовало у древних славян еще при родовом устройстве. Местное же самоуправление зарождается там и тогда, где и когда появляются союзы общин, объединившиеся в границах определенной территории на основе экономических и политических интересов. В работе доказывается, что основу самоуправления и местного самоуправления составляет производство. Так, объединение славян в общины было обусловлено экономическими интересами. Общественное самоуправление начиналось с производства. Общины имели в собственности землю и иное имущество. Наличие собственности являлось главным признаком самостоятельности и властных полномочий, ибо всякая

1 См.: Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М., 1995. власть основывается на собственности. Наиболее распространенной на Руси была сельская община. Затем формируется городская община. Общины размещались в разных концах города. Таким образом, самоуправление определяется как соединение территориальных и производственных общин1. Само развитие самоуправления в России с этих позиций представляется перманентным процессом, который не прерывался даже в период татаро-монгольского ига.

Подобная неисторическая трактовка местного самоуправления в форме производственного самоуправления в духе «хозяйственной теории» позволяет Н.В. Постовому легко перейти к утверждению, что оно зависит не от существующего политического режима, а только от инициативы самих людей2. Поэтому, с точки зрения автора, сегодня «самоуправление в России возможно в его исконно русском варианте через развитие мелкого и среднего производства, через интерес людей, через становление народного представительства для достижения единой цели - повышения благосостояния жизни людей»3. В качестве образца решения данной проблемы Н.В. Постовой указывает на успешный опыт работы лечебной корпорации Святослава Федорова, организованной на основе принципов самоуправления. Однако следует отметить, что речь в данном случае идет не о местном, а о производственном самоуправлении. К тому же успех деятельности С. Федорова - скорее исключение, чем правило в современной России. Подобные утверждения о существовании традиции, укорененности местного самоуправления в далеком прошлом России противоречит данным исторической науки, указывающей на отсутствие условий для существования института местного самоуправления на российской почве на всем протяжении ее существования.

1 См.: Постовой. Н.В. Указ. соч. С. 8-10.

2 См.: Там же. С. 162.

3 Постовой. Н.В. Указ. соч. С. 162.

Таким образом, слабая теоретическая разработанность роли института местного самоуправления в политической системе обуславливает его неисторическую, подчас осовремененную трактовку и облегченные представления о перспективах развития его в современной России.

Собственно политологический подход к описанию становления института местного самоуправления в постсоветской России так и не сложился. В тех случаях, когда политологическая терминология используется, она, опять-таки, наполняется юридическим или экономическим содержанием. Под политической сущностью местного самоуправления в этом случае понимается лишь предоставление гражданам возможности участия в государственном управлении, если таковая компетенция местному самоуправлению предоставлена. Так, специфику политического подхода C.B. Королев объясняет следующим образом: «Местное самоуправление следует понимать, по крайней мере, в двух значениях: политическом и юридическом. В политическом смысле самоуправление совпадает с почетным правом граждан соучаствовать в государственном управлении и, следовательно, оказывать некоторое влияние на управленческие решения муниципалитета. Важный аспект самоуправления в политическом смысле заключается в том, что речь идет о почетной функции всех полноправных граждан данного муниципального образования. Другими словами, самоуправление в политическом смысле основано на презумпции безвозмездности государственного управления на местном уровне»1. В данном случае собственная политическая природа местного самоуправления, фактически, отрицается. Оно выполняет политические функции только в той части компетенции, если таковая поручается ему государством и граждане получают доступ к частице государственного управления на местном уровне. Отождествление политической сущности местного самоуправления с участием

1 Королев C.B. Теория муниципального управления. М., 1999. С. 9. граждан в государственном управлении, верное для формально-юридического подхода, является недостаточным для политологического анализа.

Объектом такого исследования местное самоуправление выступает достаточно редко. Здесь можно назвать, пожалуй, лишь исследования Ф.М. Бородкина, Ю.Н. Ковалева, А.Н. Широкова1. Однако и в этом случае политическая сущность муниципальной власти в основном выводится из её формально-юридических полномочий, а не из природы политического.

Так, с точки зрения А.Н. Широкова, местное самоуправление выступает политическим институтом, поскольку выполняет функции государственной власти. Это даёт возможность автору сделать вполне обоснованный вывод о том, что хотя органы местного самоуправления организационно и обособлены от органов государственной власти, они составляют вместе с ними единую л политическую систему . К особенностям муниципальной власти А.Н. Широков относит возможность более активного и непосредственного влияния граждан на принимаемые на местах решения по сравнению с государственным уровнем, а также максимальную отстраненность местного самоуправления от участия в общенациональных политических конфликтах, что происходит благодаря его автономизации и социальной направленности деятельности3. Однако, определение политической сущности местного самоуправления и в этом случае осуществляется автором с формально-юридических позиций. «Под местным

1 См.: Бородкин Ф.М. Новая концепция самоуправления. Новосибирск, 1994; Ковалев Ю.Н. Местное самоуправление в системе политических отношений региона. (Социологический аспект). Саратов, 1996; Широков А.Н. Местное самоуправление в политической системе современной России: особенности и проблемы становления. Обнинск, 1997.

2 К признакам местного самоуправления, как политического института, он относит: во-первых, право принятия и издания правовых актов, обязательных для исполнения всеми субъектами, расположенными на территории муниципального образования (Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», ст. 19, 44); во-вторых, несение ответственности субъектами за неисполнение этих актов (ст. 7, 8, 44); в третьих, право создавать муниципальные органы охраны общественного порядка, имеющие законодательно установленные полномочия использовать принуждение к исполнению законов и актов местного самоуправления (ст. 6, 24). См.: Широков А.Н. Указ. соч. С. 12.

3 Широков А.Н. Указ. соч. С. 13-15. самоуправлением, - указывает А.Н. Широков, - мы будем понимать форму народовластия (форму публичной власти), позволяющую территориальным коллективам (местным сообществам) с использованием собственных материальных и финансовых ресурсов самостоятельно и под свою ответственность непосредственно и через органы местного самоуправления, в структуру которых обязательно входят выборные органы, в пределах и в порядке установленном законом, решать определенный круг вопросов, составляющих общие интересы членов территориального коллектива»1.

Своеобразно, в духе социально-классовой теории, пытается трактовать политологические аспекты местного самоуправления Ю.Н. Ковалев. Он видит в данном институте способ объединения неимущих слоев в противостоянии обеспеченным группам населения2.

Ф.М. Бородкин рассматривает становление местного самоуправления в связи с вопросами развития политической культуры и политических традиций общества. В поле его зрения находятся, главным образом, аксиологические проблемы становления местного самоуправления, влияние ценностных установок на формирование политического сознания населения на местном уровне3.

В целом следует отметить, что до сих пор в исследованиях по проблемам местного самоуправления нет работ, дающих комплексное представление о месте и роли этого института в политической системе общества. И в общественном, и в научном мнении преобладает взгляд на местное самоуправление как на сугубо административно-хозяйственный способ организации местной жизни. Фактически оно не выступало в качестве объекта политологического исследования.

1 Широков А.Н. Указ. соч. С. 11.

2 См.: Ковалев Ю.Н. Указ. соч. С. 12.

3 См.: Бородкин Ф.М. Новая концепция самоуправления. Новосибирск, 1994.

Исследовательская гипотеза. Автор диссертации исходил из научного предположения, что местное самоуправление, предполагая изыскание, использование местных ресурсов, контроль над ними и локализуя политическое пространство и политических субъектов в рамках муниципальной политической системы, обладает тем самым, в соответствии с определением сущности политики, всеми признаками политического устройства, и должно являться объектом политологического анализа. Политологический подход с позиций конкретно-исторического метода, в свою очередь, позволяет оценить местное самоуправление во взаимосвязи с политическим режимом и в качестве элемента политической системы.

Объектом данного диссертационного исследования является местное самоуправление как институт политической системы России.

Предмет исследования выступает политическая сущность местного самоуправления; роль данного института в политической системе, взаимосвязь с политическим режимом и характер его политической поддержки.

Цель исследования

Цель исследования заключается в разработке теоретической концепции места и роли самоуправления в политической системе России и определении тенденций развития этого института на современном этапе. Цель предопределила решение следующих задач:

1. анализ сущности местного самоуправления как политического института в процессе становления современного гражданского общества и демократической политической системы;

2. изучение взаимосвязи местного самоуправления с типом политического режима и политической системы;

3. исследование моделей взаимодействия муниципальных и государственных органов власти в политической системе общества;

4. рассмотрение особенностей политогенеза института местного самоуправления в условиях западной цивилизации и российского общества;

5. выявление политических предпосылок спорадического появления местного самоуправления в политической системе России;

6. исследование подходов относительно местного самоуправления, содержащихся в программных документах различных политических сил России в период трансформации общественной системы;

7. оценка роли политической элиты в формировании современной модели местного самоуправления;

8. определение сущности сложившихся на современном этапе локальных политических систем;

9. анализ основных векторов интересов политических сил в рамках этих систем;

10. оценка особенностей становления института местного самоуправления в сельской местности и на территориях с полиэтническим составом населения;

11. исследование отношения населения к принципам и практике местного самоуправления;

12. анализ характера политической поддержки местного самоуправления и его социальной базы.

Теоретико-методологическая основа исследования Методологической основой исследования является синтез современных теорий анализа социально-политических явлений, основывающихся на принципах историцизма объективности, системности, институциональности, гносеологии.

Общим методологическим подходом стало сочетание структурно-функционального и конфликтологического подходов. Первый подход дал возможность изучения местного самоуправления в его многоаспектном социально-экономическом многообразии как динамичной целостной подсистемы в совокупности общественных связей. Второй подход позволил объяснить особенности, специфику становления самоуправления как политического института в системе российских политических отношений, проанализировать объект научного познания как в его исторической ретроспективе, так и в сопоставлении особенностей функционирования в различных политических системах.

Теоретическими основами исследования стали идеи и разработки отечественных и зарубежных ученых по конституционному, муниципальному праву, политическим и социальным наукам, по теории и истории государства и права. Особое место в их ряду занимают теории политической модернизации и трансформации политических режимов, служащие методологической базой разработки политических реформ, направленных на достижение устойчивого развития общества.

В основу мировоззренческой установки автора положены идеи выдающихся отечественных и зарубежных ученых - А.И. Васильчикова, А.Д. Градовского, Б.Н. Чичерина, Н.М. Коркунова, А. Токвиля, Т. Парсонсонса, Р. Даля и др.

В ходе исследования применялись такие общенаучные методы, как диалектический, исторической, сравнительный, институциональный, а также специальные - формально-юридический, историко-юридический, сравнительно-правовой, социологический. Акцент на использование компаративных методов исследования объясняется необходимостью изучения института местного самоуправления как в его исторической ретроспективе, так и в сравнительном сопоставлении особенностей функционирования местного самоуправления различных политических систем современности. Использование совокупности методов обусловлено комплексностью темы политической роли местного самоуправления, изучение которой возможно только на стыке ряда научных дисциплин: политологии, истории, правоведении, теории муниципального управления.

Эмпирическая база.

К эмпирической основе исследования относятся результаты анализа электоральной статистики, контент-анализ прессы и нормативно-правовой базы местного самоуправления в Костромской, Ярославской, Нижегородской, Тюменской областях, Коми Республике, Ханты-Мансийском автономном округе и ряде других субъектов Федерации.

Кроме того, использованы результаты социологических исследований проблем становления местного самоуправления в Костромской области, проведенных в соответствии с методологией и методическим инструментарием, разработанным автором и под его непосредственным руководством в 1994-1996 гг. В частности, представлены результаты социологического мониторинга «Динамика политической поддержки местного самоуправления в Костромской области» и опроса «Социальная адаптация населения и направления муниципальной экономической политики». Автор опирался также на личные наблюдения в качестве депутата Думы г.Костромы первого созыва.

Использованы также данные опросов фокус-групп муниципальных служащих Костромской области и результаты формализованного интервьюирования муниципальных служащих г. Оттава (Канада).

В работе также представлены результаты исследований организации территориального общественного самоуправления и самоуправления в национальных общинах Ханты-Мансийского автономного округа, полученные в ходе социологических опросов, проведенных под руководством автора в 19992002 гг., результаты опросов в Коми Республике в 2000 г. и научно-исследовательских работ по проблемам оптимизации структуры органов власти в Ханты-Мансийском автономном округе, осуществленных в 2002-2003 гг. по заказу правительства округа.

Научная новизна работы, состоит в следующем:

1. представлена концепция местного самоуправления в аспекте соотношения централизации и децентрализации государственного управления, объективной необходимости взаимодействия государственных и самоуправленческих начал на местном уровне, условий переноса акцента в решении местных вопросов на уровень муниципальной власти.

2. обоснованы место и роль местного самоуправления в политической системе гражданского общества как самодостаточного, самоуправляющегося, непосредственно контролируемого населением института власти и являющегося основным проводником его интересов. Дано политологическое определение понятия «местное самоуправление».

3. раскрыты закономерности эволюции института местного самоуправления в России. Показано, что его формирование, осуществлявшееся на условиях политического компромисса, заключенного центральной властью с местным чиновничеством в обмен на поддержку в борьбе с Советами, обусловило развитие муниципальной политической системы по бюрократическому, а не демократическому варианту. Описано каким образом в результате политики «бонапартизма» затем произошло превращение местного самоуправления из союзника федеральной власти в «разменную монету» в ее отношениях с главами субъектов Федерации.

4. доказано, что местное самоуправление, возникшее на месте системы Советов, отнюдь не изменило авторитарный характер местной власти. Прежняя тоталитарная иерархическая «вертикаль» оказалась разрезанной на неиерархические, но не менее тоталитарные, по сути, единицы муниципальной власти, каждая из которых воспроизвела в границах своих муниципальных образований все основные черты прежней политической модели в виде клановых политических систем. Власть перераспределилась, децентрализовалась, но ее природа от этого не изменилась.

5. описаны закономерности формирования на территориях муниципальных образований клановых политических систем. Раскрыты их структура, ядро которой составляют местные органы власти, где сосредоточена сложившаяся еще в советский период муниципальная элита, контролирующая представительный орган и органы территориального общественного самоуправления, располагающая зависимыми средствами массовой информации, патронирующая местные партийные организации.

6. дано объяснение трудностей формирования социально-экономической базы политической поддержки местного самоуправления, связанных с существующей хозяйственно-экономической моделью местного самоуправления, направленной не столько на решение общих местных дел, сколько на перераспределение бюджета с целью обеспечения населения минимумом социальных услуг. Ни уровень, ни структура доходов, ни стереотипы экономического поведения членов местного сообщества в современной России не соответствуют муниципальному способу организации жизни на местах.

7. рассмотрены такие важные в теоретико-прикладном отношении проблемы, как легитимизация местного самоуправления в качестве субъекта локального политического пространства, формирование клиентальной политической модели, противоречия, трудности и перспективы развития муниципальной власти, механизмы ее более рационального и эффективного функционирования.

8. предложен альтернативный наметившемуся огосударствлению местного самоуправления путь его развития, соответствующий интересам не элиты, а большинства общества.

На защиту выносятся следующие положения и выводы: следует различать самоуправление в широком смысле как один из способов социальной саморегуляции, действительно универсального и присущего любой общественной организации, и местное самоуправление в узком, политологическом смысле, как специфического политического института, возникающего в конкретно-исторических условиях. Предпосылки для самоуправления складываются лишь на определённом этапе развития политических систем, когда субъектом политических отношений наряду с государством становится население; исторически социальной опорой местного самоуправления выступали экономически самостоятельные субъекты, обладающие частной собственностью, не относящейся ни к коллективной, ни к государственной. Поэтому институт самоуправления возникал в рамках генезиса буржуазных отношений, выступая в роли инструмента экономической и политической эмансипации так называемого «третьего сословия»; в истории России, в силу отсутствия поля относительной политической свободы и жесткой иерархии власти, а главное, отсутствия социальной опоры в лице самостоятельного «третьего сословия», а также неразвитости института частной собственности, происходило «блокирование» местного самоуправления. До сих пор в нашем обществе не сложились условия для его массовой политической поддержки; причины спорадического появления местного самоуправления в России носили ситуативно-политический характер. Всегда требовалась некая дополнительная причина, политическая по содержанию и случайная по форме, заставляющая государство обратиться к использованию самоуправления в качестве удобного для нее в тот или иной момент инструмента;

РОССИЙСКАЯ

ГОСУДАРСТВЕННАЯ БИБЛИОТЕКА к началу девяностых годов в эпоху Перестройки и последующих демократических реформ ни либеральная, ни социалистическая мысль не смогли выработать реалистического проекта переустройства власти на местах и сделать его сколько-нибудь значимым для общественного сознания; политической силой, обеспечившей политическую поддержку местного самоуправления в постсоветский период, явились руководители исполнительных городских советских органов власти, сформировавшие основу муниципальной элиты; появление местного самоуправления в современной политической системе России явилось уступкой местному чиновничеству за его поддержку федеральной власти в период конфликта с Советами в ходе сентябрьско-октябрьского кризиса 1993 г.; формирование сегодняшнего местного самоуправления на условиях политического компромисса, заключенного центральной властью с советским чиновничеством в обмен на поддержку в борьбе с Советами, обусловили развитие муниципальной политической системы по бюрократическому, а не демократическому варианту; в результате политики «бонапартизма» произошло превращение местного самоуправления из союзника федеральной власти в «разменную монету» в её отношениях с главами субъектов Федерации; самоуправление, возникшее на месте системы Советов, отнюдь не изменило авторитарный характер местной власти. Прежняя тоталитарная иерархическая «вертикаль» оказалась разрезанной на неиерархические, но не менее тоталитарные, по сути, единицы муниципальной власти, каждая из которых в фарсово-гротескной форме воспроизвела в границах своих муниципальных образований все основные черты прежней политической модели в виде клановых политических систем. Власть перераспределилась, децентрализовалась, но ее природа от этого не изменилась; на территориях муниципальных образований проявилась тенденция формирования клановой политической системы. Ее ядром выступила муниципальная элита, сосредоточенная в администрациях, контролирующая представительный орган и органы территориального общественного самоуправления, располагающая зависимыми средствами массовой информации, патронирующая местные партийные организации. Муниципальные органы власти стали эффективным средством политической борьбы на региональном уровне; в России не проявилась тенденция обратной зависимости степени самостоятельности местного самоуправления от объема исполняемых им функций, свойственной западным странам. Для местного самоуправления России последнего десятилетия оказался характерным резкий переход от советской тоталитарной модели с ее низким уровнем самостоятельности и компетентности к максимальной самостоятельности и компетентности, что стимулируют превращение этого института в потенциально активного участника политического процесса; основной формой политического участия населения в решении местных дел выступает, главным образом, возможность формирования органов местной власти посредством муниципальных выборов. Однако пока что политическая поддержка местного самоуправления носит не массовый характер, а осуществляется частью активно-конструктивной муниципальной элиты; муниципальная власть выступает не столько каналом рекрутирования элиты для более высоких уровней, сколько вполне самостоятельной политической группой, осознающей свои интересы, обладающей собственной корпоративной этикой и играющей активную роль в российском политическом процессе; сохранился прежний патерналистский тип поведения населения, подкрепляемый существующей хозяйственно-экономической моделью местного самоуправления, направленной не столько на решение общих местных дел, сколько на перераспределение бюджета с целью обеспечения населения минимумом социальных услуг. Ни уровень и структура доходов, ни стереотипы экономического поведения членов местного сообщества в современной России не соответствуют муниципальному способу организации жизни на местах;

• экономическая несостоятельность населения, выражающаяся в невозможности для большинства людей удовлетворять самостоятельно свои социальные потребности, делает их зависимыми от бюджетов разных уровней, в том числе муниципальных. В условиях, когда не муниципальный бюджет зависит от населения, а население зависит от него, это население никогда не было и не будет социальной опорой местного самоуправления. Вопрос о перспективах местного самоуправления в России необходимо рассматривать в связи с изменениями в социально-экономическом положении населения;

• эволюция, совершённая местным самоуправлением в политической системе современной России, в более широком смысле может использоваться для описания судьбы демократических институтов в постсоветский период. Начав свой путь в качестве политического инструмента демократизации и уничтожения советской системы, местное самоуправление заканчивает его в качестве такого же политического инструмента, но уже в руках группировок, борющихся за власть в регионах.

• на протяжении своей новейшей истории в постсоветской России местное самоуправление являло собой, таким образом, не столько точку приложения сил населения, сколько предмет борьбы или торга во взаимоотношениях элит. Методологической основой выработки практических рекомендаций по развитию местного самоуправления в политической системе России, в связи с этим, выступает понятие «интерес». Это делает возможным постановку вопроса о включении органов местной власти в государственную региональную систему политического управления в границах политического пространства не субъекта Федерации, а федерального административного округа;

• в настоящее время государственная власть использует местное самоуправление как удобный инструмент уравнительно-перераспределительной экономической политики, направленной на минимальное социальное обеспечение населения. Поэтому взят курс на огосударствление местного самоуправления.

• альтернативным путем развития местного самоуправления, соответствующим интересам не элиты, а большинства общества может явится его формирование параллельно местным органам государственной власти.

Достоверность и обоснованность результатов исследования обеспечиваются:

• теоретико-методологическим обоснованием процедур изучения политических процессов и явлений;

• применением научных методов анализа эмпирических материалов.

Научно-теоретическая и практическая значимость работы

Результаты диссертационного исследования могут быть использованы: в развитии теории политических систем; в качестве концептуальной основы изучения политических процессов на местном уровне; в роли методологического подхода к анализу закономерностей развития демократии и гражданского общества в России.

Выводы и рекомендации могут быть применены в практике государственного и муниципального строительства, а также учитываться при се разработке федерального и регионального законодательства местного самоуправления.

Практическая значимость работы заключается в возможности использования ее результатов в выработке механизмов взаимодействия государственных и муниципальных органов власти в процессе формирования стабильных в политическом отношении региональных систем, при разработке структурно-функциональной модели взаимодействия политических агентов в рамках локальной политической системы, в выработке рекомендаций по формированию политической поддержки местного самоуправления населением; в создании программ подготовки муниципальных служащих и формирования муниципальной политической элиты.

Апробация работы

Результаты исследования нашли наиболее полное отражение в монографии «Местное самоуправление в политической системе России»1. Основные выводы и рекомендации диссертации опубликованы в 33 научных работах. Ряд из них был изложен на научно-практических и научно-теоретических конференциях, в том числе: «Российская государственность: этапы становления и развития». Кострома, 1993; «Человек и реформы в российском обществе». Москва, 1995; «Социокультурная динамика ХМАО сегодня и в перспективе XXI века: федеральный и региональный аспекты». Сургут, 1999; «Государственное управление и местное самоуправление в полиэтнической социокультурной среде». Туапсе, 1999 и др.

Материалы диссертации применялись при чтении учебных курсов «Теория местного самоуправления и муниципального управления», «История местного самоуправления в России», «Государственное и муниципальное управление».

Подготовленная диссертантом концепция муниципальной политической системы получила практическое внедрение при разработке в 1995 г. Устава г.

1 См.: Мартынов М.Ю. Местное самоуправление в политической системе России. Сургут. 2003.

Костромы при участии автора исследования в качестве депутата Думы первого созыва и члена комитета по развитию местного самоуправления.

Рекомендации, предложенные диссертантом по результатам исследования «Оптимизация структуры органов власти Ханты-Мансийского автономного округа» в 2002-2003 гг., были реализованы в процессе структурной перестройки модели управления, включая уточнение компетенции государственных и муниципальных органов власти, в Ханты-Мансийском автономном округе.

47

Заключение научной работыдиссертация на тему "Местное самоуправление в политической системе России"

Результаты исследования показали, что доход семьи, как и раньше, тратился главным образом на продукты питания. У 52% опрошенных на это тратилось почти все доходы семьи. Еще у 3% на продукты питания уходило две трети доходов. У 27% респондентов затраты на продукты питания составляли половину дохода. Лишь у 5% опрошенных на питание используется меньше половины дохода. Более половины опрошенных (51%) отметили, что качество питания в их семье не изменилось по сравнению с дореформенной эпохой. Однако каждый третий респондент (33%) заявил, что качество питания ухудшилось, а улучшилось оно для каждого десятого (11%).

Планку» бедности определяли по существовавшей в то время денежной оценке прожиточного минимума. Она составляла в целом по России 93 тыс. руб., а по Центральному району, в который входила Костромская область, - 90 тыс. руб. Судя по результатам опроса, почти половина населения области (45%) по уровню жизни не достигала даже прожиточного минимума. В том числе с доходом менее 20 тыс. руб. оказалось 2% респондентов, от 20 до 40 тыс. руб. -6%, от 40 до 60 тыс. руб. - 15%, от 60 до 90 тыс. руб. - 22%.

Что касается средних реальных доходов, рассчитываемых по количеству наборов прожиточного минимума, приходящихся на среднедушевой денежный доход, то в среднем по России они составляли 2,42 набора. В Центральном районе этот показатель оказался чуть выше - 3,16, но он был достигнут благодаря «вкладу» Москвы с 4,41 наборами. В Костромской области стоимость ежемесячного набора из 19 основных продуктов питания равнялась 65 тыс. руб. (с небольшими колебаниями по области - от наименее низкой стоимости в г. Нерехта, до максимальной в г. Шарья).

С учетом этих показателей и в зависимости от степени дохода в ходе исследования была осуществлена стратификация опрошенных по уровню жизни. «Беднейшую» часть составили 23% респондентов, отметивших средний доход на одного члена семьи в месяц (включая зарплаты, приработки, стипендии, компенсации) менее 50 тыс. руб. Следующая группа населения, назовем ее также условно - «бедная», судя по результатам опроса, составляет 34%. Это те, кто имел доход в 50-100 тыс. руб., обеспечивающий семью только продуктами питания. Далее следовал «средний слой», приблизительно 20% респондентов, с показателями, позволяющими приобретать не только продукты питания, но и другие товары. Затем располагались 20% «зажиточных» граждан с доходом 100-250 тыс. руб., позволяющим приобретать не только предметы первой необходимости, но и делать накопления. Наконец, «богатые» с доходом 250-500 тыс. руб. (лиц с более высокими доходами в числе респондентов не оказалось) составили 3% от числа опрошенных.

При этом подавляющее число опрошенных (79%) были не удовлетворены материальным положением своей семьи. Поскольку оно зависит в первую очередь от заработка, то естественно, что им большинство и было недовольно. Так, лишь 12% респондентов считали, что они «зарабатывают достаточно денег для покрытия расходов на своей постоянной работе», но 88% с этим были категорически не согласны. Причем 74% опрошенных полагали, что их заработок «неадекватен прилагаемым усилиям и квалификации».

Заработная плата существенно зависела от сферы деятельности. Если принять в качестве низкого заработка уровень, свидетельствующий о бедности в 90 тыс. руб., то в эту группу попадают от общего числа опрошенных:

- пенсионеры - 42%;

-работники сельского хозяйства - 35%;

-работники здравоохранения - 33%;

-работники промышленности - 26%;

- работники образования и культуры - 23%;

-работники торговли - 12%;

-руководящие работники - 12%.

Заметны были различия и в оплате внутри самих производственных сфер. Наибольшая разница в оплате труда имеет место в промышленности. У 26% опрошенных здесь зарплата была в интервале 20-60 тыс. руб., а у 8% составляла 300-500 тыс. Столь же велика поляризация в торговле, где зарплату 20-60 тыс. руб. имели 20% респондентов, а 3% - до 1 млн. руб. Наибольшая уравнительность в заработках наблюдалась у работников образования, здравоохранения, культуры, основная масса которых (73%) имела заработную плату в интервале 100-200 тыс. руб.

Но если не удовлетворяет доход, то, может быть, новые формы экономической деятельности, позволяя более гибко варьировать свое поведение на рынке труда, дали возможность людям попробовать себя в иных сферах занятости? Однако данные исследования показали, что найти новые источники дохода удалось лишь 12% населения. Из них 4% стали предпринимателями, остальные - собственниками, акционерами, пайщиками кооперативов. Большинство (88%) оказались не вовлечено в инновационные формы получения дохода. Только 1% из числа опрошенных хотел бы открыть собственное дело.

В целом, по итогам опроса, нельзя было сказать, что уровень жизни населения области существенно снизился по сравнению с «доперестроечным» периодом. Более того, по некоторым показателям он даже вырос. Например, практически все семьи, судя по результатам того же опроса, оказались обеспечены телевизорами (95%) и холодильниками (94%). Очень многие имели стиральные (89%) и швейные (75%) машины, пылесосы (72%). Большинство (79%) владело земельными участками. Каждый четвертый респондент (26%) имел акции и ценные бумаги. У 12% опрошенных, как оказалось, были вклады в банках.

Представлялось важным проанализировать не только объективный уровень доходов, но и субъективные установки населения относительно поведения в новой рыночной среде. Исследователи постсоветского массового сознания россиян неоднократно отмечали отсутствие психологической установки на приобретение самостоятельного социально-экономического статуса. В ходе нашего опроса была сделана попытка рассмотреть эти стереотипы мышления в преломлении проблем местного самоуправления.

В первую очередь, отметим весьма скромный уровень притязаний населения. Наибольшая доля опрошенных (22%) полагали, что им хватило бы минимального дохода в 100-150 тыс. руб. По нашей классификации это соответствует «среднему классу», доходы которого позволяют приобретать необходимые продукты и товары, но без «излишеств» и накоплений. Зато довольно большая группа (10%) согласилась удовлетвориться доходом от 50 до 100 тыс. руб. На противоположном полюсе находились люди с высокими запросами. Респонденты этой группы, составившие 19% опрошенных, заявили, что им нужно, как минимум, 250—400 тыс. руб. Еще 8% претендуют на доход более полумиллиона рублей.

Сопоставление реального и желаемого дохода дает следующую картину (табл. 16)

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Российская общественно-политическая мысль всегда испытывала трудности, сталкиваясь с проблемой теоретического обоснования возможности совмещения института местного самоуправления с российской политической системой. В странах с развитыми демократическими традициями местное самоуправление, являясь необходимым элементом гражданского общества, наряду с хозяйственно-административной выполняет и важную политическую функцию, предоставляя гражданам возможность приобретать опыт демократического управления. Однако для России эта функция подготовки граждан к демократическому участию в управлении государством в условиях недемократического политического режима была невостребованной.

В целом опыт местного самоуправления конца XIX - начала XX вв. в России оказался важен не только практическими достижениями в обустройстве различных сторон местной жизни, но и тем, что в результате обозначилась эта основная проблема: невозможность использования европейских моделей самоуправления в условиях сверхцентрализованного Российского государства, неразвитости института частной собственности и резкой социальной поляризации общества. Отсюда - и столь широкий спектр теорий местного самоуправления и мнений о судьбах земства в России. Либеральные концепции местного самоуправления, сами по себе достаточно противоречивые, подвергались, в свою очередь, критике и «справа», со стороны проправительственных монархически настроенных идеологов, и «слева», со стороны радикальной социал-демократической интеллигенции. Но независимо от позиций все авторы так или иначе видели в местном самоуправлении не только способ хозяйственной организации местной жизни, а связывали решение его проблем с судьбой российской политической системы.

К сожалению, сложности политических аспектов становления самоуправления, ставшие камнем преткновения для авторов дореволюционной России, не были в должной мере оценены на современном этапе трансформации нашего общества. Между тем, поскольку политическую систему и политический режим в современной России и сегодня преждевременно назвать в полном смысле демократическими, то обозначенная еще в дореволюционную эпоху проблема политической роли местного самоуправления в условиях такой системы не потеряла своей актуальности.

Современная российская политическая система является переходной, трансформирующейся. Следовательно, нужна концепция и переходного типа местного самоуправления. Без понимания политической сущности местного самоуправления на этом этапе невозможен адекватный анализ его юридических или экономических аспектов. Политологическая концепция местного самоуправления должна являться методологической основой для юридических и экономических исследований.

Однако поскольку в настоящее время в ходу оказались облегченные представления об этом институте как проекции либо его зарубежного воплощения, либо российского дореволюционного земского опыта (в зависимости от мировоззренческих симпатий авторов), то проблемы местного самоуправления стали предметом исследования, главным образом, юридической и экономической наук, соответственно, в рамках теорий муниципального права и муниципального управления, а политологическим аспектам почти не уделяется внимания.

Причины этого, в первую очередь, связаны со стремлением современных российских исследователей и политических деятелей либерального направления увидеть в местном самоуправлении антипод государственной власти, вывести его из-под политического влияния государства, тоталитарный пресс которого по-прежнему памятен. Местное самоуправление несло в себе идею самоорганизации общества, воссоздания общественных связей вне рамок авторитарного государства, а также апелляции к независимой публичной сфере, минуя всякую официальную, контролируемую государством или партией коммуникацию. Поэтому в отличие от зарубежных коллег российские политики, публицисты, ученые подчеркивали не столько взаимосвязь и взаимозависимость государственной политической системы с организацией власти на местах, сколько, наоборот, их различие и даже противоположность. Характерным стало рассмотрение гражданского общества как области, отличной от государственной, и формирование мнения, что сами эти понятия — государство и местное самоуправление - отражают различные стороны жизни общества, противостоящие друг другу.

Следствием этого недостаточного внимания к местному самоуправлению стало то, что данный институт признаётся в основном хозяйствующим, а не политическим субъектом.

Однако лишь на первый взгляд функции местного самоуправления выглядят чисто хозяйственными, связанными, например, с обеспечением работы коммунальных служб, муниципальных предприятий и т.д. На самом деле все эти задачи являются лишь вторичным проявлением основной функции муниципалитетов - распределительной. Очевидно, что местное самоуправление не является коммерческим предприятием или производственной организацией. В его задачу не входит получение прибыли как основной цели хозяйственной деятельности. Муниципальные органы власти избираются населением, которое доверяет им управление общими делами и выделяет необходимые для этого ресурсы из собственных средств. Поэтому главная функция муниципалитета -умелое распоряжение этими средствами, что, собственно, и составляет функцию органов власти. Но именно там, где есть возможность получить право распоряжаться ресурсами, где происходит конфликт интересов, и начинается политика и политическая борьба.

Муниципальные органы обладают всеми признаками политической власти. Они выступают властью публичной, контролируя местные ресурсы, имея право на осуществление воли от лица населения, а также право сбора налогов в границах определенной территории. В политической науке для описания территориального признака власти используется понятие «политическое пространство». То, что называется политической системой общества и привычно представляется самостоятельно существующим «левиафаном», на самом деле функционирует лишь в политической практике людей на локальных уровнях, приобретая весьма разнообразные пространственные очертания. Причем, геометрия политического пространства может иметь свой центр и совпадать с географическими границами как страны, так и региона. В первом случае роль центра политического пространства выполняет государство, во втором - субъект Федерации и местное самоуправление. Физическое пространство конвертируется в пространство политическое.

Местное самоуправление, обладая всеми признаками политического устройства (обозначенными границами и населением, правом сбора налогов, наличием публичной власти и осознанным местным интересом), структурирует тем самым локальное политическое пространство, выступая наиболее активным ее субъектом. Локальное политическое пространство определяется системой отношений, складывающихся по поводу местной власти между политическими субъектами в местном сообществе. Органы местного самоуправления выступают политическим центром этого пространства. Кроме органов самоуправления в него входят местные партийные и общественные организации, средства массовой информации, лоббистские группировки, политические лидеры.

В системе политических отношений государства и местной власти можно выделить два критерия для классификации моделей местного самоуправления.

Первый критерий - степень компетенции местного самоуправления, которая характеризуется объемом полномочий, передаваемых ему государством. Второй критерий - степень контроля над местными органами власти со стороны государства. Причем в практике местного самоуправления зарубежных стран прослеживается следующая тенденция: чем больше компетенция местных органов власти, тем меньше их самостоятельность, тем жестче контроль государства, и наоборот, чем больше самостоятельность и независимость местного самоуправления от государства, тем меньше компетенция. В случае же усиления самостоятельности местного самоуправления наблюдается пропорциональное уменьшение компетенции.

В России не проявилась тенденция обратной зависимости степени самостоятельности местного самоуправления от объема исполняемых им функций. Наоборот, органы местного самоуправления в России обладают максимальной политической независимостью, поскольку не включены в систему государственного управления, и в то же время они наделены исключительной ответственностью по обеспечению жизнедеятельности населения и исполнению местных дел. С одной стороны, они могут свободно распоряжаться местными ресурсами, поскольку в их отношении не существует форм контроля в виде инспектирования, административного или правового регулирования, механизмы которых созданы и достаточно успешно функционируют на Западе. С другой стороны, почти единоличная ответственность за состояние местных дел и положение населения объективно заставляет их вести борьбу с вышестоящей властью за ресурсы, обеспечивающие существование местного сообщества.

Эти особенности местного самоуправления в России вытекают из его места в политической системе. Политическая сущность местного самоуправления неразрывно связана с его природой и процессом политогенеза. Методологически правильно различать самоуправление в широком смысле, как один из способов социальной саморегуляции, - универсальный и присущий любой общественной организации (включая и общинное самоуправление), - и местное самоуправление в узком, политологическом смысле, как специфический политический институт, возникающий в конкретно-исторических условиях.

С этой точки зрения, основные предпосылки возникновения местного самоуправления лежат в социально-экономической сфере. Они связаны с развитием института собственности и появлением наряду с государственной или крупной феодальной собственностью частной собственности отдельных граждан. Следовательно, о возникновении местного самоуправления можно говорить лишь тогда, когда возникают условия для договорных отношений между населением, проживающим в определённой местности, и государственными органами власти.

Местное самоуправление исторически возникало как способ согласования интересов частных собственников в решении общих местных дел, консолидации ресурсов этих собственников для решения дел местного значения в их общих интересах. Это было поле частного по природе, но коллективно осуществляемого интереса, вполне в духе традиции «разумного эгоизма». Частная собственность не устраняла объективно существующего общего интереса территориально рядом проживающих собственников. Наоборот, её развитие потребовало специфического способа регулирования общих интересов её владельцев. В отличие от крестьянской общины, предоставляющей возможность использования общих (коллективных) владений в частных целях, местное самоуправление заключалось в прямо противоположной возможности консолидации частной собственности для решения общих (коллективных) дел. Происходит это на стадии формирования буржуазного общества. Поэтому о возникновении местного самоуправления можно говорить, начиная только с данного этапа. Самоуправление возникает как элемент гражданского общества, как следствие ограничения права государства регулировать некоторые виды деятельности и ресурсы тех или иных территориально локализованных групп населения буржуазного общества.

Таким образом, объектом местного самоуправления выступает распоряжение местными ресурсами, представляющими собой консолидированные частные ресурсы совместно проживающих собственников. Мнение, что объектом местного самоуправления является, как это записано, например, в Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «решение вопросов местного значения», не совсем корректно. Решение вопросов местного значения вполне может осуществляться и представителями государственных органов власти, и судебными органами.

Социальной опорой местного самоуправления выступают, следовательно, экономически самостоятельные субъекты, обладающие частной собственностью, не относящейся к коллективной или государственной. Поэтому исторически этот институт возникал в рамках генезиса буржуазных отношений, выступая инструментом экономической и политической эмансипации так называемого «третьего сословия».

В России, где не сложились эти экономические и социальные предпосылки для местного самоуправления, основные причины его появления лежали в политической сфере. Спорадическое появление этого института носило ситуативно-политическое объяснение. Всегда требовалась некая дополнительная причина, политическая по содержанию и случайная по форме, заставляющая государство обратиться к использованию самоуправления в качестве удобного для неё в данный момент инструмента. Во-первых, это потребность использовать самоуправление в фискальных целях. Во-вторых, стремление государства в значительной мере уменьшить патерналистские обязанности, переложив основную часть забот о выживании подданных на них самих. Эта закономерность достаточно отчетливо прослеживается на всех предыдущих этапах развития данного института вплоть до современности.

В эпоху Перестройки и последующих демократических реформ ни либеральная, ни социалистическая мысль не смогли выработать реалистического проекта переустройства власти на местах и сделать его сколько-нибудь значимым для общественного сознания. Если начало 90-х гг. было отмечено определенным интересом населения к идее местного самоуправления, то с середины 90-х гг. наблюдается постепенное ослабление этого интереса. В результате фактор политической поддержки населением местного самоуправления не сложился. Эта поддержка приобрела не массовый, а элитный характер. Ее основой стали муниципальное чиновничество и периодически, в зависимости от ситуации, федеральная власть.

Местное сообщество как субъект политического процесса так и не сформировалось. Политическая роль населения в местном самоуправлении оказалась сведена к участию в голосовании на муниципальных выборах. Причем в условиях клиентальных политических отношений, сложившихся в муниципальных образованиях, успешно используется манипулирование общественным мнением. Демократия на местном уровне в России приобрела электоральный характер.

Это оказалось связано с тем, что трансформация политической и экономической сфер в России не изменила самого главного - экономического положения основной массы населения в системе общественного производства. Это положение по-прежнему носит патерналистский характер. Экономическая несостоятельность, выражающаяся в невозможности для большинства людей удовлетворять самостоятельно свои социальные потребности, делает их зависимыми от бюджетов разных уровней, в том числе муниципальных. В свою очередь, муниципалитеты, вынужденные удовлетворять эти основные потребности населения, обречены на постоянную нехватку средств, превращаясь в организации социальной помощи и поддержки, а не развития местных сообществ. Основной функцией местного самоуправления становится не развитие территории, а перераспределение скудных ресурсов и социальная поддержка населения.

В таких условиях, когда не муниципальный бюджет зависит от населения, а население зависит от него, такое население никогда не было и не будет социальной опорой местного самоуправления. Население муниципальных образований, лишенное экономической самостоятельности, зависящее от власти, не способно стать местным сообществом, субъектом гражданского общества.

Это объясняет характер политической поддержки местного самоуправления в период его становления в современной России. Ее составила местная элита, сложившаяся в исполнительных советских органах и заинтересованная в замене советской системы на муниципальную, что предоставляло ей максимальную самостоятельность, особенно в случае отделения органов местного самоуправления от государства. Однако обстоятельства, позволившие реализовать эти устремления, носили ситуативный характер, вызванный политическими конфликтами первой половины 1990-х гг., в частности острым столкновением исполнительной и представительной властей, достигшим апогея в октябре 1993 г. Обещание со стороны президентской власти предоставить максимальную свободу местному чиновничеству в обмен на поддержку в борьбе с политическими оппонентами сыграло значительную роль в исходе тогдашнего противостояния. Организация местного самоуправления, как нельзя лучше отвечавшая интересам и чаяниям провинциальных чиновников, стала политической платой за эту поддержку. Правда, в дальнейшем местное самоуправление из союзника исполнительной власти все больше превращалось в «разменную монету» в ее политических играх с региональными лидерами.

Подобный способ возникновения местного самоуправления в 1990-х гг. был продолжением российской традиции ситуативного учреждения самоуправления в России. Всегда требовалась некая дополнительная причина, политическая по содержанию и случайная по форме, игравшая роль толчка, заставляющего государство обратиться к использованию самоуправления в качестве удобного для нее в данный момент инструмента, и перевешивавшая противоестественность включения демократического элемента в авторитарную систему управления. Это позволяет объяснить факт спорадического появления местного самоуправления, когда власть время от времени, казалось бы, без видимых причин то создавала его, то ликвидировала.

Поддержка со стороны верховной исполнительной власти обеспечила не только плавное перемещение административных назначенцев из вертикали исполнительной власти в кресла руководителей местных органов после событий 1993 г., но и позволила создать большой задел по формированию местных представительных органов как придатка к администрациям.

Самоуправление, возникшее на месте системы Советов, отнюдь не устранило авторитарный характер местной власти. Прежняя «вертикаль» власти оказалась как бы разрезанной на отрезки, отданные под управление провинциальным элитам. Власть перераспределилась, децентрализовалась, но ее природа не изменилась.

Такая особенность формирования местного самоуправления и элитный характер его политической поддержки предопределили его место в российской политической системе. Предоставленная местному самоуправлению максимальная самостоятельность вкупе с неподкрепленной экономическими возможностями населения максимальной ответственностью за состояние местных дел изначально обрекала муниципальные органы не столько на решение хозяйственных задач, сколько на роль активного политического субъекта в регионе в борьбе за ресурсы. Муниципалитеты крупных городов становятся плацдармами в борьбе за власть в субъектах Федерации. И наоборот, слабые и дотационные муниципалитеты мобилизуются действующей губернаторской властью для борьбы с политическими оппонентами.

В любом из этих случаев условием эффективной борьбы за ресурсы является консолидация политических сил муниципальной власти. Достигается это формированием клиентальной системы в локальном пространстве самого муниципального образования. В результате на территориях муниципальных образований проявилась тенденция формирования специфической политической системы. Ее ядром выступила муниципальная элита, сосредоточенная в администрациях и управляющая представительным органом и органами территориального общественного самоуправления, располагающая зависимыми средствами массовой информации, патронирующая местные партийные организации и контролирующая ход избирательных кампаний.

Для основной массы населения учреждение местного самоуправления - от включения соответствующей статьи в Конституцию Российской Федерации до принятия закона о местном самоуправлении в 1995 г. - носило характер дарения «сверху». Основной формой политического участия населения в решении местных дел стала, главным образом, возможность формирования органов местной власти посредством муниципальных выборов.

Население, не способное самостоятельно формировать необходимые ему политические институты, не может оказать реальной политической поддержки институтам, сформированным другими политическими субъектами. Учреждаемые «сверху», они могут быть столь же легко «сверху» и ликвидированы. Это главная причина, обусловившая слабость института местного самоуправления как политического субъекта, что стало проявляться уже во второй половине 90-х гг., когда вследствие политики «бонапартизма» произошло превращение местного самоуправления из союзника федеральной власти в «разменную монету» в её политической игре с губернаторами.

Отсутствие реальной социальной базы местного самоуправления, обусловливающее отсутствие и его массовой поддержки, объясняет уязвимость, слабость позиций муниципальной элиты. На протяжении своей новейшей истории в постсоветской России местное самоуправление являло собой, таким образом, не столько точку приложения сил населения, сколько предмет борьбы или торга во взаимоотношениях элит. Вынужденное опираться на ограниченный круг политических субъектов, включенных в контур местного клиентального политического режима, муниципальное чиновничество, достигнув пика политического успеха к середине 1990-х гг., затем начинает постепенно сдавать свои позиции.

Основным субъектом, определяющим судьбу местного самоуправления в условиях неразвитости гражданского общества, остается государство. Свое отношение к этому институту оно выразило в новом законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Государство сохраняет местное самоуправление и использует его в качестве противовеса региональным властям. В то же время оно не предоставляет ему реальной самостоятельности. Местные органы власти являются для государства удобным инструментом уравнительно-перераспределительной экономической политики, направленной на минимальное социальное обеспечение населения. В этом смысл курса на огосударствление местного самоуправления.

В то же время это отвечает и общественным потребностям, поскольку сложившееся ныне местное самоуправление не сумело доказать свою состоятельность и стать более эффективным инструментом на местах, чем государственные органы власти. Однако и превращение его в фикцию является невосполнимой потерей, серьезным ударом для перспектив формирования гражданского общества.

Как сложится судьба местного самоуправления, будет зависеть от тенденций формирования политических субъектов. Особенность положения местного самоуправления в системе политической власти в России, связанная с неспособностью населения контролировать ее «снизу», наряду с отсутствием контроля «сверху», ввиду отделения от системы государственных органов, делает его исключительно привлекательным объектом политической борьбы. Оно может стать объектом притязаний на установление контроля над ним со стороны криминальных организаций или промышленно-финансовых групп регионов. Местное самоуправление интересует их не с точки зрения его собственных экономических ресурсов. Не менее важно использовать возможности местных органов власти в целях легализации капиталов, обеспечения личной правовой неприкосновенности, а главное - использовать их в качестве плацдарма, с которого удобно осуществлять давление на власть субъекта Федерации.

Эволюция, совершенная местным самоуправлением в политической системе современной России, в более широком смысле может использоваться для описания судьбы демократических институтов в постсоветский период. В зарубежной и отечественной политологии этот период описывается в рамках методологии «транзистологии», предполагающей последовательное движение политических институтов после краха авторитарной системы в сторону демократизации. Новейшая история местного самоуправления и его место в политической системе России заставляют усомниться в адекватности «транзистологических» рецептов при анализе российских политических процессов. Начав свой путь в качестве политического инструмента демократизации и уничтожения советской системы, местное самоуправление может закончить его в качестве такого же политического инструмента, но уже в руках группировок, борющихся за власть в регионах.

Альтернативным путем решения данной проблемы, соответствующим интересам не элиты, а большинства общества может явится развитие местного самоуправления параллельно местным органам государственной власти.

Местная государственная власть в этом случае образует ее третий нижний уровень, который наделяется «сверху» конкретными полномочиями, в том числе и передаваемыми государством, и ресурсами для их исполнения. При этом, за местным управлением следует сохранить максимально возможную для государственных органов самостоятельность, осуществив оптимизацию системы государственного управления на принципах деконцентрации власти.

Одновременно через использование механизма референдума формируются органы местного самоуправления. Подобное временное, хотя, возможно, и достаточно длительное, параллельное сосуществование государственных и самоуправленческих начал на местном уровне выступает наиболее приемлемым социально-политическим институтом на переходном этапе трансформации российского общества.

Список научной литературыМартынов, Михаил Юрьевич, диссертация по теме "Политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии"

1. Источниковая база исследования.

2. Европейская Хартия местного самоуправления, принятая членами Европейского Совета 15 октября 1985 г. // Народный депутат. 1993. № 11.

3. Закон «О местном самоуправлении в Московской области», принятый решением Московской областной Думы 05.06.1996 г. // Вестник Московской областной Думы. 1996. №8.

4. Закон Российской Федерации «О некоторых изменениях в налогообложении и во взаимоотношениях бюджетов различных уровней» от 22 декабря 1993 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 1.

5. Конституции республик в составе Российской Федерации. Вып. 1,2. М., 1991-1996.

6. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. М., 1993.

7. Корево H.H. Издания местных законов Российской империи. СПб., 1907.

8. Коренные народы России: самоуправление, земля и природные ресурсы: Обзор законов и иных нормативных актов XIX XX вв. Федеральное Собрание - Парламент РФ, ГД, Комитет по делам национальностей. М., 1995.

9. Местное самоуправление в Российской Федерации: Сборник нормативных актов (по состоянию на 1 октября 1997 г.) / Сост.: Н.В. Варламова, JI.E. Лаптева. М., 1998.

10. Местное самоуправление: Сборник нормативных актов / Ред. O.A. Шаповалова. М., 2001.

11. Местные Советы народных депутатов: Основы организации и деятельности. Сборник нормативных актов (по состоянию на 31 марта 1988 г.). М., 1988.

12. О внесении дополнения в Федеративный Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: Закон, 26 ноября 1996 г. № 141-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 49.

13. О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации. Указ Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г. № 2265 // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 52.

14. О местном самоуправлении в РСФСР. Закон РСФСР // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1991. № 29.

15. О реформе местного самоуправления в Российской Федерации. Указ президента Российской Федерации от 26 октября 1993 г. № 1760 // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. №44.

16. О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления. Указ Президента Российской Федерации от 9 октября 1993 г. № 1617 // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 41.

17. Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления: Закон, 28 ноября 1996 г. № 138-Ф3 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 49.

18. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Закон, 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. № 17.

19. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. Федеральный закон Российской Федерации, 6 октября 2003 г. N 131-ФЭ // Российская газета. 8 окт. 2003 г.

20. Полное собрание Законов Российской империи. Собр.2. Т.39. СПб., 1897.

21. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. М., 2001.

22. Российское законодательство X XX веков: (Тексты и комментарии): В 9-ти кн. / Под ред. О.И. Чистякова. М., 1984.

23. Указ Президента России от 12 июля 1997 г. «О Совете по местному самоуправлению в Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 22.

24. Указ Президента Российской Федерации «О Совете по местному самоуправлению в Российской Федерации» // Совет по местному самоуправлению в Российской Федерации: Сборник документов. № 1. Управление Президента РФ по вопросам местного самоуправления, 1997.

25. Указ Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г. «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 52.

26. Уставы городов, областей, городов федерального значения автономной области, автономных округов. Вып. 1,2. М., 1995-1996.

27. Федеральная программа государственной поддержки местного самоуправления. Постановление Правительства Российской Федерации от 27 декабря 1995 г. № 1251 // Государственное управление. 1996. № 2.

28. Федеральная целевая программа государственной поддержки местного самоуправления // Собрание законодательства Российской Федерации. -1996,- №2. -Ст. 121.

29. Федеральная целевая программа государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. - 51. - Ст. 6359.

30. Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» // Сборник федеральный конституционных законов и федеральных законов. Вып. 17 (53). М.: Известия, 1997.

31. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» с изменениями идополнениями // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996.-№2.-Ст. 121; 1996. -№ 17.-Ст. 1917; 1996. 46.-Ст.5500.

32. Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации.1997.- 2.-Ст. 224.

33. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Сборник федеральных конституционных законов и федеральных законов. Вып. 16 (52). М.: Издание Государственной думы, 1997.

34. Эмпирические источники исследования

35. Мартынов М.Ю. Отчет по итогам мониторингового социологического исследования «Динамика политической поддержки местного самоуправления в Костромской области». Кострома, 1995.

36. Мартынов М.Ю. Отчет по итогам социологического исследования «Социальная адаптация населения и направления муниципальной экономической политики». Кострома, 1995.

37. Мартынов М.Ю. Отчет по итогам опроса фокус-групп муниципальных служащих Костромской области. Кострома, 1996.

38. Мартынов М.Ю. Отчет по итогам формализованного интервьюирования муниципальных служащих г. Оттава (Канада). Сургут, 1996.

39. Мартынов М.Ю., Маринин В.В. Отчет по итогам социологического исследования «Организация территориального общественного самоуправления и самоуправления в национальных общинах Ханты-Мансийского автономного округа». Сургут, 2000 г.,

40. Мартынов М.Ю. Отчет по итогам социологического исследования «Динамика политической поддержки органов власти в Коми Республике». Сургут. 2001 г.

41. Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.Ф. Федерация в истории России. Кн. 1. М., 1992.

42. Абрамов В. Ф. Местное самоуправление: идея и опыт // Социологические исследования. 1997. № 1. С. 120-126.

43. Абрамов В.ф. Демократическая практика российского земства // Политические исследования. 1995. № 3.

44. Абрамов В.Ф. Организация земских учреждений и их органов // Советское государство и право. 1991. № 8.

45. Абрамов П.Н. Волостные земства. // Исторические записки. Т. 69. М., 1961.

46. Авакьян С.А. Из двух законопроектов предпочтительнее депутатский // Российская Федерация. 1995. № 5.

47. Авакьян С.А. Местное самоуправление в Росийской Федерации: концепции и решения нового закона // Вестн. Моск. ун-та. Серия 11. Право. 1996. № 2.

48. Авакьян С.А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления // Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы. М., 1994.

49. Авинов H.H. Граф М.А. Корф и земская реформа 1864 г.: Из истории составления Положения о земских учреждениях 1864 г. М., 1904.

50. Авинов H.H. К вопросу о взаимных отношениях губернских и уездных земств. Саратов, 1904.

51. Авинов H.H. Местное самоуправление. М., 1913.

52. Автономов A.C. У истоков гражданского общества и местного самоуправления: Очерки. М., 1998.

53. Административные реформы в России XYIII-X1X вв. в сравнительно-исторической перспективе: Научно-аналитический обзор / Ред. А.Н. Медушевский. М., ИНИОН. 1990.

54. Аксёнов К.Э. Пространство и политика. СПб., 1993.

55. Актуальные проблемы реформирования местного самоуправления в современной России: Материалы конференции кафедры политологии и политического управления РАГС при Президенте Российской Федерации 31 октября 1998 г. / Сост. З.М. Зотова. М., 1998.

56. Алексеев К. Земские соборы и народное представительство. М., 1905.

57. Алексеев С. Местное самоуправление русских крестьян XVIII XIX вв. СПб., 1902.

58. Алешин Ю., Кулев Л. Советы: восхождение к полновластию. М., 1990.

59. Алещенко Н.М. Московский Совет в 1961-1977 гг. М., 1993.

60. Алмонд Г. Гражданская культура. Нью-Йорк, 1962.

61. Американское графство или земская управа // Костромской край. 1995 г. 15 февраля.

62. Анализ систем на пороге XXI века: Теория и практика. // Материалы Международной научно-практической конференции: В 4-х т. Т. 1. М., 1996.

63. Андреева И.А. Реформа местных органов власти и самоуправления в Польше (1990 г.) // Реформы местного управления в странах Западной Европы. М., 1993.

64. Андреевский И. Лекции по истории политического права и земских учреждений в России. СПб., 1883.

65. Андреевский И. О наместниках, воеводах и губернаторах. СПб., 1864.

66. Аникин J1.C. Становление местного самоуправления в Российской Федерации: Опыт социологического исследования. Саратов, 1997.

67. Анимица Е.Г., Заборова Е.М. Гражданская активность населения: ТОСы в системе местного самоуправления. Екатеринбург, 2000.

68. Анимица Е.Г., Тертышный А.Т. Местное самоуправление: история и современность. Екатеринбург, 1998.

69. Анимица Е.Г., Тертышный А.Т. Основы местного самоуправления. М., 2000.

70. Антипьев А.Г. Местное самоуправление социально-политический институт гражданского общества. Пермь, 1999.

71. Арато А. Концепция гражданского общества: восхождение, упадок и воссоздание и направление для дальнейших исследований // Политические исследования. 1995. № 5. С. 48-57.

72. Арбузов В. Жизнь губернии через 200 лет // Российские регионы. 1996. № 19.С. 4-7.

73. Арнольдов H.A. Местное самоуправление: традиции и современность // Земство. 1994. № 3.

74. Арсентьев Ю. Из делопроизводства Каширских губных старост во второй половине XVII в. М., 1900.

75. Арсеньев К.К. За четверть века (1871-1894 гг.): Сборник статей. Пг., 1915.

76. Асеев JI.A. Муниципальные образования как субъект политического управления. (Анализ регионального опыта). Дис. . канд. полит, наук. М., 1999.

77. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. М., 1997.

78. Афанасьев М.Н. Изменения в механизме функционирования правящих региональных элит // Политические исследования. 1994. № 6. С.

79. Афанасьев М.Н. Клиентелизм и российская государственность. М., 2000.

80. Бабурин В. Вертикаль вертикали рознь // Муниципальная власть. Март— апрель. 1999.

81. Бакушев В.В., Иванковский В.А., Молчанова Л.А. Городское управление и самоуправление в России: эволюция столичного опыта. М., 1998.

82. Балабанов С. Выборы: суета сует?. Нжегородская Правда. 1993 г. 5 ноября.

83. Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М., 1996.

84. Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного капиталистического государства (США, Великобритания). М., 1971.

85. Барабашев Г.В. Совет и мэр в «упряжке» самоуправления // Народный депутат. 1991. № 11.

86. Барзилов С., Новиков А., Чернышов А. Особенности развития политико-идеологических процессов в российской провинции: Научный доклад: Моск. обществ, науч. фонд. Саратов, 1997.

87. Бартышев В.И. Практикум по муниципальному праву Российской Федерации: Учебное пособие. Воронеж, 1998.

88. Бахрах Д.Н. Административное право. М., 1993.

89. Бачило И.Л., Шорина Е.В. Ответственность в управлении. М., 1983.

90. Бегунов А.Г., Семенов Ю. В., Шишкин М.И. Местное самоуправление: проблемы и пути совершенствования. Ижевск, 1998.

91. Безобразов В.П. Государство и общество. Управление и самоуправление и судебная власть. СПб., 1882.

92. Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправление // Русский вестник. М., 1874.

93. Белоконский И. От деревни до парламента. Роль земства в будущем строе России. Б.м., [Б.г].

94. Белоконский И.П. Земство и конституция. М., 1910.

95. Белоконский И.П. Самоуправление и земство. Ростов-н/Д, 1905.

96. Белоконский И.П. Что такое земство и что оно сделало для народа и каким должно быть. М., 1906.

97. Белоконский И.П. Земское движение. СПб., 1910.

98. Белокурова Е.В. «Третий сектор» и региональные власти / Голосов Г.В., Мелешков Е.Ю. (ред.) Политическая социология и современная российская политика. СПб., 2000.

99. Белых А.К. Управление и самоуправление. Социалистическое управление: сущность и перспективы. JL, 1972.

100. Беляев И.Д. Лекции по истории русского законодательства. М., 1888.

101. Беляев И.Ю. Судьбы земщины и выборного начала на Руси. М., 1905.

102. Беляева Н.Ю. Гражданские ассоциации и государство // Социологические исследования. 1995. № 11.

103. Бобович P.E. Территориальное общественное самоуправление: История становления. Законодательная основа. Нормативные документы. Практика. Рекомендации. М., 1999.

104. Бобриков Г.И. Мотивы преобразований местных учреждений. СПб., 1904.

105. Богданова А.Н. Развитие местных органов власти коренных малочисленных северных народов: На примере Республики Саха (Якутия) и Канадского Севера. Автореф. дис. . канд. полит, наук: М., 1997.

106. Богославский М.М. Земское самоуправление на русском Севере в XYII в. Областное деление Поморья. Землевладение и общественный строй. Органы самоуправления. Приложения: В 2-х т. М., 1909 1912.

107. Богословский М.М. Исследование по истории местного управления при Петре Великом. М., 1903.

108. Богословский М.М. Областная реформа Петра Великого. М., 1902.

109. Бойцов В.Я., Степанова Н.В. Российское территориальное самоуправление. 1864-1917 гг. Кемерово, 1994.

110. Бокий М.А., Кириллов Ю.В., Шапиро JI.B. Опросы в городе и для города: теория, методология, результаты, рекомендации, применение статистического пакета SPSS. Обнинск, 1977.

111. Болтенкова Л.Ф. Упразднение органов местного управления и создание Советов. М., 1988.

112. Бондарь Н.С., Чернышев М.А. Муниципальное право и практика его реализации в городском самоуправлении: (На примере г.Ростова-на-Дону). Монография: Для депутатов, муниципальных служащих, студентов вузов. Ростов-н/Д., 1996.

113. Борисов А. Городская администрация как социальная группа // Городское управление. 1997. № 2.

114. Бородкин Ф.М. Доживём до третьего колена. Местное самоуправление и ценности населения // Ваш выбор. 1995. № 3. С. 14-16; № 4. С. 16-17.

115. Бородкин Ф.М. Новая концепция самоуправления. Новосибирск, 1994.

116. Бородкин Ф.М. Ценности населения и возможности местного самоуправления // Социологические исследования. 1997. № 1. С.98-111.

117. Ботанина И.А. Политическое управление в регионе: состояние и тенденции развития в современной России. Автореф. дис. . д-ра полит, наук. М., 1997.

118. Ботвинова Е., Гнедовский А. Налогообложение в зарубежных странах. М., 1991.

119. Бродель Ф. Время мира. Материальная цивилизация, экономика и капитализм. XV-XVIII вв. В 3-х т. Т. 3. М., 1992.

120. Будагова А.Ш. Организация местной власти в Турции: конституционно-правовой аспект. Научно аналитический обзор. М., 1994.

121. Будилович A.C. Может ли Россия отдать инородцам свои окраины? СПб., 1907.

122. Бурдье П. Социология политики. М., 1993.

123. Бурлацкий Ф.М., Галкин A.A. Современный Левиафан. М., 1985.

124. Буров А.Н. Местное самоуправление в России: исторические традиции и современная практика. Ростов-н/Д., 2000.

125. Бутаков A.B. Общие принципы теории самоуправления: Материалы республиканской научно-практической конференции «Проблемы местного самоуправления в РСФСР». Омск, 1981.

126. Бутенко А.П. Власть народа посредством самого народа. М., 1988.

127. Бутырин Г.Н., Ознобкин B.C., Романов B.C. Становление самоуправления на селе // Социологические исследования. 1997. № 1. С. 126-133.

128. Быстренко В.И. Государственное управление и самоуправление в России (XV XIX вв.). Новосибирск, 1996.

129. Быстренко В.И. История государственного управления и самоуправления в России: Учебное пособие. М.; Новосибирск, 1997.

130. Бюджетный процесс в зарубежных государствах: Сборник статей / Авт. кол.: Касаткина Н.М., Ковачев Д.А. и др. М., 1996.

131. Бюджетный процесс во Франции: Центральные и местные бюджеты: Сборник обзоров / Отв. ред. H.A. Макашева. М., 1995.

132. Бялкина Т.М. Законодательство области о местном самоуправлении. Воронеж, 1996.

133. Важенин A.A. Эволюционные процессы в системах расселения. Екатеринбург, 1997.

134. Варавка В. Второе пришествие мэра. Нижегородская Правда. 1994 г. 10 февраля.

135. Васильев В.И. Местное самоуправление: Учебное и научно-практическое пособие. М., 1999.

136. Васильева Т.А. Деятельность местных органов власти по оптимизации социальной защиты населения, 1991-1997 гг.: Автореф. дис. . канд. ист. наук. М., 1997.

137. Васильева Т.А. Реформа местного самоуправления в Италии // Реформы местного управления в странах Западной Европы. М., 1993.

138. Васильчиков А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений: В 3-х т. СПб., 18691871.

139. Ведомственная структура расходов бюджета Ханты-Мансийского автономного округа на 2001 г. Приложение 2. к Закону Ханты-Мансийского автономного округа от 11.11.00. № 85-03.

140. Веклер Ф. Пути развития местных органов самоуправления // Государственная служба. Местное самоуправление. Зарубежный опыт. М., 1996.

141. Велинг Х.Г. Муниципальная политика // Региональное управление: зарубежный опыт. М., 1994.

142. Велихов JI.A. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. В 2-х ч. М.; Л., 1928.

143. Велихов J1.A. Опыт муниципальной программы. Материалы для академического курса и перспективных планов городского хозяйства. М.; Л, 1926.

144. ВертН. История советского государства. 1900-1991. М., 1996.

145. Вертикаль власти. Региональная и национальная политика, принципы местного самоуправления Российской Федерации. Документы, комментарии, разъяснения. М., 1996.

146. Верховенство права: Сборник. М., 1992.

147. Веселовский В. К. К вопросу о классовых интересах в земстве. СПб., 1905.

148. Веселовский Б.Б. История земства за сорок лет: В 4-х т. СПб., 19091911.

149. Веселовский М.П. Обозрение законодательства главных государств Европы по финансовым и земским делам. СПб., 1864.

150. Вильямский B.C., Дедяев В.М. Муниципальные образования в России в условиях рыночной экономики. Ростов-н/Д., 1996.

151. Виноградов В.А. Местное самоуправление: российский вариант. М., 1993.

152. Виталь Д. Э. Местные органы власти во Франции. М., 1996.

153. Витте С.Ю. Самодержавие и земство. Конфиденциальная записка Министра финансов статс-секретаря С.Ю.Витте (1899 г.). Stuttgart, 1903.

154. Владимирский-Буданов М.Ф. Обзор истории русского права. М., 1995.

155. Волин Б.М. Интересы пролетариата в городском самоуправлении. М., 1917.

156. Волков В. И. Роль областного и местного бюджетов в финансировании социальной сферы. Екатеринбург, 1997.

157. Волкова E.B. Развитие местного самоуправления в России: вторая половина 1980-х первая половина 1990-х годов: На материале Чувашской Республики. Автореф. дис. . канд. ист. наук. М., 1998.

158. Воронин А.Г. Ломать нельзя. Достраивать // Муниципальная власть. Март—апрель. 1999.

159. Воронин А.Г. Чиновничьи страсти по поводу власти // Российская Федерация. 1996. № 2. С. 36-37.

160. Воронин А.Г., Лапин В.А. Основы управления муниципальным хозяйством. СПб., 1996.

161. Воронин А.Г., Лапин В. А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством / Под ред. А.Г. Воронина. М., 1997.

162. Воронин А.Г. Муниципальное хозяйствование и управление. М., 2002.

163. Воронин Т.П. Информационное общество. М., 1995.

164. Воронцов-Вельяминов И.А. Сборники законоположений о крестьянских и судебных положениях. СПб., 1889.

165. Всероссийское совещание по вопросам реализации конституционных положений о местном самоуправлении и организации государственной власти в субъектах Российской Федерации, Москва, 17 февраля 1995 года. М., 1995.

166. Всероссийское совещание по вопросам реализации конституционных Положений о местном самоуправлении (1993 г.). М., 1995.

167. Выдрин И. В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике. Конституционно-правовой аспект. Екатеринбург, 1998.

168. Выдрин И. В., Кокотов А. Н. Муниципальное право России. Екатеринбург, 1997.

169. Выродов И.Я. и др. Местное самоуправление в России: В 2-х ч. М., 2000.

170. Габриэль О. Муниципальная политика школа демократии? // Региональное управление: зарубежный опыт. М., 1994.

171. Гаврилов O.A. Основы правовой информатики: Учебное пособие. М., 1998.

172. Гаман-Голутвина О.В. Политическая элита определение основных понятий политологии // Политические исследования. 2000. № 3. С.97-104.

173. Гарантии прав местного самоуправления в Российской Федерации: Научно-аналитический обзор / Авт. Фадеев В.И.; РАН. ИНИОН. М., 1994.

174. Гармиза В.В. Подготовка земской реформы 1864 года. М., 1957.

175. Гарнер Д. Великобритания: центральное и местное управление. М., 1984.

176. Гельман В. Консолидация региональной элиты и местная демократия в России. Петербург в сравнительной ретроспективе. Социальные и политические ориентации санкт-петербургской элиты. СПб., 1998.

177. Гельман В.Я. Демократизация, структурный плюрализм и неустойчивый бицентризм: Волгоградская область // Политические исследования. 2000. №2. С. 111-133.

178. Гельман Н. Рыженков С., Бри М. Россия регионов: трансформация политических режимов. М. 2000.

179. Герасименко Г. А. Народ и власть. 1917 г. М., 1995.

180. Герасименко Г.А. Земское самоуправление в России. М., 1990.

181. Герасименко Г.А. Опыт земского самоуправления в России // Проблемы теории и практики управления. 1995. № 5.

182. Герасимов А. П. Местное самоуправление и местная полиция во Франции. М., 1992.

183. Герасимов А. П., Гойман-Червонюк В. И., Иванец Г. И. Конституция Российской Федерации в вопросах и ответах. М., 1997.

184. Гизевиус В. Политика местного самоуправления в ФРГ. Bonn, 1995.

185. Нб.Гильманов A.B. Перспективы становления местного самоуправления. // Социологические исследования. 1998. № 11. С. 26-29.

186. Гильченко JI.B. Местное самоуправление: долгое возвращение: Становление местного самоуправления в России. М., 1998.

187. Гильченко JT.B. Становление самоуправление в России // Городское управление. 1996. № 1.

188. Гильченко Л.В. Федеративные правовые акты о местном самоуправлении. М., 2000.

189. Гимпельсон Е.Г. Формирование советской политической системы. 19171923 гг. М, 1995.

190. Гладышев А.Г. Правовые основы местного самоуправления. М., 1996.

191. Глухов A.B. Местное самоуправление в условиях перехода к демократической организации общества: На примере России: Автореф. дис. . канд. полит, наук. М., 1997.

192. Гневко В. А., Когут А. Е. Развитие местного самоуправления и проблемы кадрового обеспечения. СПб., 1996.

193. Гневко В.А. Организация послевузовского обучения персонала органов местного самоуправления / Под ред. А.Е. Когута. СПб., 1996.

194. Гневко В.А. Проблемы кадрового обеспечения местного самоуправления: повышение квалификации муниципальных служащих / Под ред. А.Е. Когута. СПб., 1996.

195. Гневко В.А., Знаменская К. Н., Рохчин В. Е. Организационные и экономические основы функционирования и развития образовательного учреждения повышения квалификации муниципальных служащих / Под ред. А.Е. Когута. СПб., 1996.

196. Говоренкова Т. Кто в городе хозяин // Городское управление. 1997. № 1.

197. Голованов В.И. Управление и самоуправление в крупном городе: теория, опыт, организация. М., 1998.

198. Голубев Е.Е. Личность пока весит больше // Ваш выбор. 1996. № 2. С.20-21.

199. Гончаров Д.В. Теория политического участия. М., 1997.

200. Горнов В. А. Историография истории земства России: Отечественные исследования второй половины 1940-х начала 1990-х гг. Рязань, 1997.

201. Город как социокультурное явление исторического процесса / Редкол.: В.Л. Глазычев, Г.А. Гольц, С.П. Карпов и др. М., 1995.

202. Горожанин В.А. Понятие и особенности правового статуса субъектов местного самоуправления в Российской Федерации: Учебно-методическое пособие. Новосибирск, 1997.

203. Государственная власть и местное самоуправление в России: Проблемно-тематический сборник / Редкол.: Е.В.Алферова и др. М., 1998.

204. Государственная власть и местное самоуправление. М., 1997.

205. Государственная служба. Местное самоуправление. Зарубежный опыт. М., 1996.

206. Государственное и муниципальное управление: Справочник / Под ред. Н.И. Забродина и др. М., 1997.

207. Государственное управление и местное самоуправление в полиэтнической социокультурной среде: (Материалы к международному симпозиуму в г.Туапсе, 7-9 июля 1999 г.) / Редкол.: В.Г. Игнатов и др. Ростов-н/Д., 1999.

208. Государственное управление и местное самоуправление на Европейском Севере: исторический опыт и современность. Тезисы докладов научно-практической конференции / Ред. И.П. Александров. Петрозаводск, 1996.

209. Государственное управление и местное самоуправление: Сборник / Ред. В.Н. Иванова. СПб., 2000.

210. Государственное управление и самоуправление: Очерки истории / Авт. кол.: Семьянинов В.П., Кожурин B.C. и др. М., 1995.

211. Граверт Р. Финансовая автономия органов местного самоуправления в ФРГ // Государство и право. 1992. № 10.

212. Градовский А.Д. Государственный строй древней России. Собр. соч.: В 9-ти т. Т. 1. СПб., 1899.

213. Градовский А.Д. История местного управления в России. Собр. соч.: В 9-тит. Т. 2. СПб., 1899.

214. Градовский А.Д. Начала русского государственного права. Собр. соч.: В 9-ти т. Т. 9. СПб., 1904.

215. Градовский А.Д. Общество и государство. Теоретические очерки. Собр. соч.: В 9-ти т. Т. 3. СПб., 1899.

216. Градовский А.Д. Системы местного управления на Западе Европы и в России. Сборник государственных знаний. T.V, VII. СПб., 1883.

217. Гражданское общество и региональное развитие: Материалы научно-практической конференции. Томск, 1994.

218. Гражданское участие: ответственность, сообщество, власть. М., 1997.

219. Гредескул H.A. Перелом русской интеллигенции и его действительный смысл // Вехи. Интеллигенция в России: Сборник статей 1909-1910 гг. М., 1991. С. 227-269.

220. Григорьев В. Реформа местного управления при Екатерине II. СПб., 1870.

221. Гронский П.П. Децентрализация и самоуправление. М., 1917.

222. Гронский П.П. Теории самоуправление в русской науке // Юбилейный земский сборник (1864-1914 гг.). СПб., 1914.

223. Даймонд JI. Прошла ли «третья волна» демократизации? // Политические исследования. 1999. № 1. С. 10-26.

224. Даль Р. Введение в экономическую демократию. М., 1991.

225. Даль Р. О демократии. М., 2000.

226. Даль Р. Полиархия, плюрализм и пространство // Вопросы философии. 1994. № 3. С. 37-49.

227. Данилов Ф.А. (Ачадов). Государственная власть и местное городское и земское самоуправление. М., 1907.

228. Данилов Ф.А. (Ачадов). «Третий элемент» (служащие по найму в городских и земских учреждениях), его значение и организация. М., 1906.

229. Данилов Ф.А. (Ачадов). Взгляды социалистических партий на общественное управление. М., 1906.

230. Данилова Г.Н. Сельская община в средневековой Руси. М., 1994.

231. Дегтярев A.A. Основы политической теории. М., 1998.

232. Дементьев А.Н. О «системе советов» и земских учреждениях в России: возможные исторические параллели // Государство и право. 1996. № 8.

233. Дитятин И.И. Городское самоуправление в России. Городское самоуправление до 1870 г. Ярославль; Москва, 1877.

234. Дитятин Н.П. Устройство и управление городов России: В 2-х т. СПб.; Ярославль, 1875-1877.

235. Дроздов И. Как современное земство облагает местное население. Чернигов, 1907.

236. Дыльнов Г.В. Советы народных депутатов в политической системе развитого социализма / Под ред. В.Ф. Листвина. Саратов, 1982.

237. Дьяконов М.А. Очерки общественного и государственного строя Древней Руси. СПб., 1912.

238. Дюран Э. Местные органы власти во Франции. М., 1996.

239. Европейская хартия о местном самоуправлении // Социологические исследования. 1997. № 1. С. 90-98.

240. Емельянов H.A. Местное самоуправление: международный опыт. Тула, 1996.

241. Емельянов H.A. Реформа местной власти. Тула, 1996.

242. Емельянов H.A. Становление местного самоуправления в России: конституционные нормы и реальность. Тула, 1997.

243. Емельянов Н.Я. Местное самоуправление: проблемы, поиски, решения: Монография. М.; Тула, 1997.

244. Еремин А. Перевернуть пирамиду власти // Народный депутат. 1992. № 18.

245. Еремян В.В., Федоров М.В. История местного самоуправления в России (XII начало XX вв.): Учебное пособие. М., 1999.

246. Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1983.

247. Ерошкин Н.П. Местные государственные учреждения дореформенной России (1800-1860 гг.). М., 1985.

248. Ерошкин Н.П. Очерки истории государственных учреждений дореволюционной России. М., 1960.

249. Ефремова H.H., Лаптева Л.Е. История земства и перспективы развития местного самоуправления: Международная научная конференция. Тверь, май 1993 г. //Государство и право. 1993. № 11.

250. Жубрин И.А, Никитина В.В. Мы делаем так. // Ваш выбор. 1994. № 4. С. 26-27.

251. Забелин И.Е. История русской жизни с древнейших времен. М., 1908.213.3агоруйко К.Ф. Демократия и местное самоуправление. М., 1994.

252. Загоскин Н. Уставные грамоты XIV XVI вв. городов, определяющие порядок местного правительственного управления. Б. м., [Б. г.].

253. Зак С.С. Демократизация земств. М., 1906.

254. Затыркевич М.Д. О влиянии борьбы между народами и сословиями за образование строя русского государства в домонгольский период. М., 1874.

255. Захарова Л.Г. Земская контрреформа 1890 года. М., 1968.

256. Земское самоуправление в пореформенной России (1864-1918 гг.). Документы и материалы. М., 1995.

257. Зимин Б.Н. О некоторых аспектах реформы местного самоуправления // Информационно-аналитический бюллетень администрации Костромской области. Кострома, 1995. С. 11-14.

258. Зинченко Г.П. Социология государственной и муниципальной службы: программа концепция // Социологические исследования. 1996. № 6.

259. Золотов В.А. Эволюция государственного устройства: от Советской системы к системе местного самоуправления // Вопросы российской государственности: история и современные проблемы. Сборник статей. М., 1999.

260. Зотова З.М. Государственная власть и местное самоуправление: актуальные проблемы. М., 1999.

261. Ильин М.В. Укоренять изменения в традициях // Политические исследования. 1999. № 4. С. 76-82.

262. Ильинский И.П. Социалистическое самоуправление. М., 1987.

263. Иноземцев В.Л. Собственность в постиндустриальном обществе и исторической перспективе // Вопросы философии. 2000. № 12. С. 3-14.

264. Иностранное конституционное право / Под ред. В.В. Маклакова. М., 1996.

265. Институт выборов в истории России. Источники, свидетельства современников. Взгляды исследователей XIX начала XX вв. / Под общ. ред. А.А.Вешнякова. М., 2001.

266. Институты самоуправления: историко-правовое исследование / Отв. ред. Л.С. Мамут. М., 1995.

267. Информационный бюллетень ВЦИОМ. 1994. № 2.

268. Исаев И.А. История государства и права России. М., 1993.

269. История государственного управления в России. Учебник / Под общ. ред. Р.Г. Пихои. М., 2001.

270. К политическим партиям и движениям // Костромские ведомости. 1998. 29 июля.

271. Кавелин К.Д. Бюрократия и общество. Собр. соч: В 4-х т. Т.2. СПб, 1900.

272. Казанчев Ю.Д., Писарев А.Н. Муниципальное право России. М., 1998.

273. Каменский А.Б. Взгляд на историю местного управления // Политические исследования. 2000. № 5. С. 27-32.

274. Капустин Б.Г. Конец «транзистологии»? О теоретическом осмыслении первого посткоммунистического десятилетия // Политические исследования. 2001. № 4. С.6-26.

275. Капустин Б.Г. Посткоммунистическая демократия и ее исторические особенности в России // Политические исследования. 1993. № 2.

276. Карлов A.A. Местные Советы депутатов трудящихся: Вопросы организации и деятельности. М., 1975. 184 С.

277. Каспэ С.И. Конструировать федерацию Renovatio Imperii как метод социальной инженерии // Политические исследования. 2000. № 5. С. 5570.

278. Кизеветтер A.A. Местное самоуправление в России. М., 1910.

279. Кизеветтер A.A. Борьба за земство при его возникновении // Исторические отклики. М., 1912.

280. Кизеветтер A.A. Посадская община в России в XVIII столетии. М., 1903.

281. Кирпичников В.А. О проблемах Союза российских городов и местного самоуправления // Этнополитический вестник. 1995. № 9. С. 139-151.

282. Киселева Т. От самоуправления к самовыживанию // Северная правда. 1993. 11 марта.

283. Клопов A.A. В чем спасение деревенской трудящейся России. СПб., 1908.

284. Клямкин И.М. Институциональные возможности «пакта Монкла» в российских условиях. // Политические исследования. 1999. № 4. С. 7073.

285. Ковалев В.А. Политическая регионалистика как новое направление исследования в российском обществоведении: (Актуальные вопросы регионального политического развития и проблем теории концептуализации). Сывтывкар, 1999.

286. Ковалев Ю.Н. Местное самоуправление в системе политических отношений региона. (Социологический аспект). Саратов, 1996.

287. Ковалевский М.М. Очерки по истории политических учреждений в России. СПб., Б. г..

288. Ковалевский М.М. Из истории государственной власти в России. М., 1905.

289. Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. М., 2001.

290. Ковлер А.И. Смирнов В.П. Демократия и участие в политике. М., 1986.

291. Когут А.Е. Система местного самоуправления: основы разработки и применения в городах России. СПб., 1995.

292. Колесников А. Начало административной централизации и самоуправления в современном государстве // Сборник трудов Гос. Иркутского унив-та. Выпуск 2. Иркутск, 1921.

293. Комелькова И.Ю. Выборы представительных и исполнительных органов местного (муниципального) самоуправления: Теоретико-правовой анализ // Осуществление политической и правовой реформы в Российской Федерации. М., 1997.

294. Конев A.B. Кочевые народы Северо-Западной Сибири в административной системе Российской империи (XVIII начало XX вв.). М., 1995.

295. Кононов A.M. Местное самоуправление в Российской Федерации. Саратов, 1997.

296. Конституционное совещание. 29 апреля 10 ноября 1993 г. Стенограммы. Материалы. М., 1995.

297. Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. СПб., 1909.

298. Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т.2. СПб., 1897.

299. Коркунов Н.М. Сравнительный очерк государственного права иностранных держав. 4.1. СПб., 1890.

300. Королев C.B. Теория муниципального управления. М., 1999.

301. Королева Н.Г. Земство на переломе (1905-1907 гг.). М., 1995.

302. Корф Н. Земский вопрос. СПб., 1867.

303. Корф С.А. Дворянство и его сословное управление за столетие. 17621885. СПб., 1906.

304. Корф С.А. История русской государственности. Основные черты древнерусского государства. СПб., 1908.

305. Кошелев А.И. Наше положение. Берлин, 1874.

306. Кошелев А.И. О мелкой земской единице. М., 1881.

307. Краснов М.А. Введение в муниципальное право. М., 1993.

308. Краснов М.А. Местное самоуправление: государственное или общественное // Советское государство и право. 1990. № 10.

309. Краснов М.А. Проблема ответственности в местном самоуправлении // Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования / Под ред. К.Ф. Шеремета, И.И. Овчинникова. М., 1997.

310. Краснов М.А. Самоуправление это механизм реальной ответственности //Ваш выбор. 1994. № 1.

311. Круглов А. Господа земцы. Провинциальные картинки 1879-1880 гг. СПб., 1887.

312. Кряжков В.А. Местное самоуправление: правовое регулирование и структура // Советское государство и право. 1992. № 1.

313. Куликов В.В. Земские учреждения и правительственный контроль (Вторая половина XIX начало XX вв.). М., 2001.

314. Куликова С. Местное самоуправление: конституционно-правовой статус и механизм функционирования. М., 1994.

315. Кулин Н.И. Местное самоуправление (система, теории и практика). Екатеринбург, 1996.

316. Кутафин O.E. Муниципальное право. М., 1998.

317. Кутафин O.E., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997.

318. Кутафин O.E., Шеремет К.Ф. Компетенция местных Советов. М., 1986.

319. Куфакова H.a. Местное самоуправление в буржуазных странах и странах, освободившихся от колониальной зависимости: Учебное пособие. М., 1969.

320. Кучуков С. Основные сведения об органах местного самоуправления в Болгарии. М., 1994.

321. Лагуткин A.B. Местное самоуправление как форма народовластия в Российской Федерации. М., 1995.

322. Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. Т.2. СПб., 1910

323. Лазаревский Н.И. О самоуправлении // Мелкая земская единица. СПб., 1903.

324. Лапин В. «Противоядие» от краха // Муниципальная власть. 1999. № 1. С. 5-6.

325. Лапин В. А. Природа муниципальной власти и местного самоуправления в России // Личность, культура общество. 2000. Т. II. Вып. 1 (2). С.159 -180.

326. Лаптева Л.Е. Об истории земских учреждений в России // Государство и право. 1993. № 8.

327. Лаптева Л.Е. Земские учреждения в России. М., 1993.

328. Лаптева Л.Е., Шутов А.Ю. Из истории земского, городского и сословного самоуправления в России. М., 1999.

329. Лебединский И.В. Местное самоуправление и областная автономия. Пг., 1917.

330. Леонтьев А.К. Образование приказной системы управления в Русском государстве. М., 1961.

331. Лепешкин А.И. Советы власть народа. 1936 - 1967 гг. М., 1967. 375 С.

332. Лешков В.Н. О праве самостоятельности как основе самоуправления. М., 1871.

333. Лешков В.Н. Опыт теории земства и его земских учреждений по «Положению 1864 года января первого». М., 1865.

334. Лиленкова А.П. К вопросу о разногласиях и борьбе группировок в Нижегородском земстве в 1890-1904 гг. Горький, 1977.

335. Лимонов A.M. Местное самоуправление в Российской Федерации: Учебное пособие. М., 2002.

336. Линдеман Г. Новейшие течения в английском самоуправлении. СПб., 1898.

337. Лукашов Л.А. Местное самоуправление: теория и реальность // Становление государственности и местного самоуправления в регионах России. Саратов. 1997.

338. Лукин A.B. Демократизация или кланизация? Эволюция взглядов западных исследователей на перемены в России // Политические исследования. 2000. № 3. С. 61-80.

339. Львов Е.Е., Полнер Г.И. Наше земство и пятьдесят лет его работы. М., 1917.

340. Лютова Т.И. Инициатива и самодеятельность местных Советов. Л., 1968. 67 С.

341. Магомедов А.К. Локальные элиты и идеология регионализма: сравнительный анализ в России. На путях трансформации элиты (политические партии и политические постсоветского периода). М., 1997.

342. Магомедов А.К. Формирование региональных политических режимов и «Castle Model» Кена Джовита // Рациональность и ее метаморфоза. Сборник научных трудов Ульяновского государственного университета / Отв. ред. Г.Ф. Миронов. Ульяновск, 2000.

343. Макаров В.Б. История местного управления и местного самоуправления в России (IX в. 1917 г.): Учебное пособие. Нижний Новгород, 2000.

344. Макаров В.Б. История Советского государственного управления (Октябрь 1917 г. июнь 1941 г.): Учебное пособие. Нижний Новгород, 2001.

345. Маклаков В.А. Власть и собственность на закате старой России. Париж, 1934.

346. Максимов В. А. Проблема местного самоуправления в решениях Конституционного Суда Российской Федерации. М., 1996.

347. Мартынов А. Главные моменты в истории русского марксизма // Общественное движение в России в начале XX века. Т.2. 4.2. СПб., 1910.

348. З.Мартынов М.Ю. Выборы в местные органы власти: интрига и действующие лица // Ваш выбор. 1994. № 4. С. 5-6.

349. Мартынов М.Ю. Как костромичи относятся к местному самоуправлению //Российские регионы. 1996. № 19. С. 15-16.

350. Мартышин О.В. Вольный Новгород. Общественно-политический строй и право феодальной республики. М., 1992.

351. Мархинин В.В., Удалова И.В. Межэтническое сообщество. Новосибирск, 1996.

352. Маслов С.Л. Земство и его экономическая деятельность за пятьдесят лет существования (1864-1914 гг.) М., 1914.

353. Масловская Т.С. Местное самоуправление в России: Монография. Сургут, 2000.

354. Материалы по земскому общественному устройству. Т. 1. СПб., 1885.

355. Материалы съезда малых городов Российской Федерации, 15-16 июля 1992 г. М., 1992.

356. Махайский А.Г. Как лучше устроить городскую жизнь в России. М., 1908.

357. Медведев Н.П. Местное самоуправление в зарубежных странах. М., 1994.

358. Мелкая земская единица. Сборник статей. Выпуск 1-2. СПб., 1902-1903.

359. Мельвиль А.Ю. Третья волна демократизации, посткоммунизм и демократические транзиты // Политические исследования. 1998. № 2.

360. Мельников В.П. Земское управление как проявление либеральной тенденции в политическом развитии России: Опыт, исторические судьбы и уроки. М., 1993.

361. Мельников H.A. 19 лет на земской службе // Звезда. 2002. № 7. С. 117153.

362. Местное самоуправление в городах России: Рекомендации по разработке и применению регламентирующих документов. Основные положения / Под ред. А.Е. Когута. СПб., 1995.

363. Местное самоуправление в зарубежных странах. Информационный обзор. М., 1994.

364. Местное самоуправление в республике Татарстан. Теоретические и прикладные аспекты. Казань. 2002;

365. Местное самоуправление в России: состояние, проблемы и перспективы. М., 1994.

366. Местное самоуправление в Российской Федерации: Региональный аспект. Сборник статей / Редкол.: А.Г. Воронин и др. М., 1998.

367. Местное самоуправление в современной России. Аналитический доклад. М., 1998.

368. Местное самоуправление в современной России: политика, практика, право. М., 1998.

369. Местное самоуправление в современной России: права, обязанности и деятельность представительных органов власти / A.C. Автономов, A.A. Захаров и др. М., 1999.

370. Местное самоуправление глазами муниципальных управляющих: Материалы социологических исследований (весна 1999 г.) / Ред.- сост. О.Б. Алексеев, А.Е. Балабанов. М., 2000.

371. Местное самоуправление на рубеже веков: история и современность / Отв. ред. Н.С. Бондарь. Ростов-н/Д., 2000.

372. Местное самоуправление. Основы системного подхода. / Под ред. А.Е. Когута, В.А. Гневко. СПб., 1997.

373. Местное самоуправление: отечественный и зарубежный опыт: Учебное пособие / Под ред. С.Ю. Наумова. Саратов, 2001.

374. Местное самоуправление: политологический подход. Сборник статей / Под ред. В.М. Долгова. Саратов, 1994.

375. Местное самоуправление: проблемы и перспективы. СПб., 1997.

376. Местное самоуправление: российский вариант / Под общ. ред. Г.В. Дыльнова. Саратов, 1999.

377. Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования. Под ред. К.Ф. Шеремета и И.И. Овчинникова. М., 1998.

378. Местное самоуправление: теория и практика / Редкол.: В.В. Лазарев и др. М., 1998.

379. Местное самоуправление: финансовый тупик // Российская Федерация. 1995. № 8. С. 38-42.

380. Местное управление / Ред. П. Лебедев. Л., 1987.

381. Местное управление и самоуправление в России и за рубежом: проблемно-тематический сборник / Отв. ред. В.В. Маклаков, В.В.Фадеев. М., 2000.

382. Местные бюджеты и системы местного налогообложения в странах Запада. М., 1993.

383. Местные бюджеты. Сборник статей. М., 1970.

384. Местные коллективы во Франции: расходы и бюджетная практика. М., 1993.

385. Местные органы власти в структуре управления Великобритании. М., 1993.

386. Местные органы власти: социально-экономические аспекты деятельности. М., 1993.

387. Местные Советы органы народовластия. Сб. науч. трудов / Отв. ред. А.Н. Ракицкий. М., 1983. 163 С.

388. Метаков М.М. Местное самоуправление первооснова народной власти. Омск, 2001.

389. Метьюз Д. Политика для народа. М., 1995.

390. Мигиров Р.П. Роль местного самоуправления в осуществлении социальной политики. М., 1998.

391. Милль Дж.С. Размышления о представительном правлении. СПб., 1863.

392. Милль Дж.С. Утилитарианизм. О свободе. СПб., 1882.

393. Милюков П.Н. Очерки по истории русской культуры. 4.1. СПб., 1909.

394. Мирный С. Адреса земств 1894-1895 гг. и их политическая программа. Женева, 1891.

395. Миронов Б.М. Русский город в 1740-1860 гг. Л., 1990.

396. Мирошниченко Е. Шаги к самоуправлению // Народный депутат. 1997. № 17.

397. Митрохин С.С. Местное самоуправление: аргументы, проблемы, мифы // Местное самоуправление: теория и практика. М., 1997.

398. Митрохин С.С. Предпосылки и основные этапы децентрализации государственной власти в России // Центр Регионы - Местное самоуправление. М., 2001.

399. Михайлов Г.С. Местное советское управление. М., 1927.

400. Михайлов М.Г. Местное самоуправление в Российской Федерации (политологический анализ формирования и оптимизации деятельности). Орел, 1999.

401. Михеева Т.Н. Местное самоуправление и государственная власть. Йошкар-Ола, 2000.

402. Мнение земских собраний о современном положении России. Берлин, 1883.

403. Мозохин С.И. Самоуправляемая деревня. Кострома, 1998.

404. Моммен А. Заявка В.Путина на власть: конец российского федерализма? // Политические исследования. 2000. № 5.

405. Монтесье Ш. Дух законов. М., 1999.

406. Моргачев В.Н. Формы и методы территориального управления в США и Канаде. М., 1987.

407. Муниципальная служба / Ред. Д.Ф. Аяцков. Саратов, 1999.

408. Муниципальная собственность и сфера общественных услуг. Проблемы приватизации. М., 1994.

409. Муниципальное право: Учебник для вузов / Под ред. A.M. Никитина. М., 2000.

410. Мурашин А.Г. Непосредственное народовластие в системе социалистического самоуправления народа. Киев, 1989.

411. Мухаев Р.Т. Политология. М., 1998.

412. Мухин A.A. Взаимодействие представительной и исполнительной ветвей власти в краях и областях Российской Федерации в 1993-1994 гг. // Проблемы взаимоотношений общефедеральных и местных органов власти в отечественной истории. М., 1994.

413. Мухин В.И. Система муниципального управления в России: Учебное пособие. М., 2001.

414. Мыш М.И. Городовое положение 11 июня 1892 г. с относящимися к нему узаконениями. Пг., 1915.

415. Назин Г.И., Мартынов М.Ю., Дорогонько Е.В. Муниципальная политика в сфере образования и социальное положение молодежи: социологические аспекты. Сургут: Изд-во СурГУ, 2001.

416. Нардова В.А. Городское самоуправление в России в 60-х начале 90-х годов XIX в. Л., 1984.

417. Никифорова Н.В. Финансовая база местных органов власти западных стран. М., 1994.

418. Носков Н.Ф. Роль земства в освободительном движении. СПб., 1906.

419. Носов Н.Е. Очерки по истории местного управления Русского государства первой половины XVI в. М.; Л., 1957.

420. Нотович О.И. Основы реформ местного и центрального управления. СПб., 1882.

421. Нудненко Л.А. Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления России. М., 2000.3880 чём думают в общине «Ханто». Сургут, 1998.

422. Общая и прикладная политология. / Под ред. В.И. Жукова и Б.И. Краснова. М., 1997.

423. Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. М., 1999.

424. Овчинников И.И. Местное самоуправление: конституционно-правовая основа формирования // Конституционный строй России. Выпуск 1. М., 1992.

425. Одарченко К. Организация и задачи земского самоуправления. М., 1900.

426. Оптимизация структур и механизмов федерального и региональногоуправления. М., 1994.

427. Организация государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации: концепции, конституционные основы, практика. М., 1996.

428. Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие. М., 1996.

429. Основы местного самоуправления: Учебное пособие для муниципальных служащих / Под ред. C.B. Вобленко: В 3-х ч. Обнинск, 1997.

430. Основы местного самоуправления: Учебное пособие для учащихся старших классов средней школы / А.С.Автономов и др. М., 2000.

431. Основы местной социально-экономической политики / Под ред. А.Е.Когута. СПб., 1995.402.0ффердал О. Местное самоуправление в Скандинавии: достижения и перспективы //Политические исследования. 1999. № 2. С. 155-167.

432. Пажитнов К. Городское и земское самоуправление. СПб., 1913.

433. Пайпс Р. Россия при старом режиме. М., 1993.

434. Панченко П.Н. Аппаратные игры ?» Нижегородская Правда. 1994 г. 29 марта.

435. Парадиз А.Л. Местное самоуправление в политической системе общества. Саратов, 1994.

436. Парсонс Т. Система современных обществ. М., 1998.

437. Парсонс Т. Социология сегодня. М., 1995.

438. Партии и органы власти России: компромисс и политическая борьба. Томск, 1993.

439. Пастухов В.Б. Власть и общество накануне выборов, или игры с нулевой суммой // Политические исследования. 1999. № 5. С. 11-14.

440. Передел власти процесс болезненный, но необходимый // Муниципальная власть. Март—апрель. 1999.

441. Пертцик В.А. Проблемы местного самоуправления в СССР. Иркутск, 1963. 306 С.

442. Петрищев В.И. США: взаимодействие общины и школы. Красноярск, 1985.

443. Петров Ф. Земско-либеральные проекты государственного устройства // Отечественная история. 1993. № 4.

444. Петрова Е.В. Самоуправление как социальный институт. Казань, 1993.

445. Петрункевич И.И. Очередные задачи земства. Б. м., 1879.

446. Петрункевич. И.И. Из записок общественного деятеля. Воспоминания. Прага, 1934.

447. Пика А.И. Неотрадиционализм на российском Севере: идти в будущее, не забывая прошлого // Социологические исследования. 1996. № 3. С. 47-53.

448. Пирумова Н.М. Земская интеллигенция и ее роль в общественной борьбе до начала XX в. М., 1986.

449. Пирумова Н.М. Земское либеральное движение: социальные корни и эволюция до начала XX века. М., 1977.

450. Писарев А.Н. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1996.

451. Писарькова Л.Ф. Развитие местного самоуправления в России до Великих реформ: обычаи, повинности, право // Отечественная история. 2001. № 2. С. 3-27; № 3. С. 25-39.

452. Плешова М. Местное самоуправление в Индии // Ваш выбор. 1995. № 3, 4.

453. Плешова М.А. Демократия в Индии: Проблемы местного самоуправления. М., 1992. С. 23-25.

454. Погосский В.В. Местное самоуправление на демократических началах. М., 1917.

455. Подовжняя Г.Г. Почему нам так необходимо местное самоуправление? // Политические исследования. 1999. № 4. С. 155-157.

456. Покровский М.Н. Местное самоуправление в Древней Руси // Мелкая земская единица. СПб., 1903.

457. Политика в регионах : губернаторы и группы влияния. М. 2002.

458. Политические партии России (Программные документы политических партий): В 2-х ч. М., 1994.

459. Политология. Краткий энциклопедический словарь. М., 1993.

460. Политология. Энциклопедический словарь. М., 1997.

461. Понеделков A.B. Элита (Политико-административная элита: проблемы методологии, социологии, культуры). Ростов-н/Д., 1995.

462. Попков Ю.В., Бойков В.А. Политико-правовой статус коренных народов Севера. На пути в мировую цивилизацию. Новосибирск, 1997.

463. Постовой Н. Четко разграничить функции // Народный депутат. 1991. № 4.

464. Постовой Н.В. Местное самоуправление: История, теория, практика. М., 1995.

465. Представительные и исполнительные органы власти в системе местного самоуправления Российской Федерации. Научно-аналитический обзор / Авт. В.И.Фадеев. М., 1994.

466. Приклонский С.А. Очерки самоуправления земского, городского и сельского. СПб., 1886.