автореферат диссертации по политологии, специальность ВАК РФ 23.00.02
диссертация на тему: Местное самоуправление в системе взаимодействия власти и общества современной России: региональный опыт

Полный текст автореферата диссертации по теме "Местное самоуправление в системе взаимодействия власти и общества современной России: региональный опыт"

1$

БУТИТОВА Дарима Цыреновна

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В СИСТЕМЕ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ВЛАСТИ И ОБЩЕСТВА СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ: РЕГИОНАЛЬНЫЙ ОПЫТ

Специальность 23.00.02 - Политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии

АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени кандидата политических наук

На правах рукописи

1111111111111111111111

003473350

МОСКВА-2009

1 8 [ИОН 2009

Работа выполнена на кафедре государственного управления и политики Государственного университета управления

Научный руководитель:

доктор исторических наук, профессор Омельченко Николай Алексеевич

Официальные оппоненты:

доктор политических наук, профессор Морозова Елена Георгиевна

кандидат политических наук Блинова Наталья Владимировна

Ведущая организация: Институт переподготовки и повышения

квалификации преподавателей гуманитарных и социальных наук МГУ им. М.В. Ломоносова

Защита состоится « » 2009 г. в часов на заседании

диссертационного совета Д 212.049.13 в Государственном университете управления по адресу: 109542, г. Москва, Рязанский проспект, 99, учебно-административный корпус, зал заседаний Ученого совета Института государственного управления и права (А-319).

С диссертацией можно ознакомится в библиотеке Государственного университета управления по адресу: г. Москва, Рязанский проспект, 99

Автореферат разослан « 2009 г.

Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат философских наук, доцент

А.В. Лопарев

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования.

Современный этап развития российской государственности делает актуальным изучение местного самоуправления как одной из фундаментальных основ демократической системы управления и необходимого элемента современного общественного устройства. Без полноценного и эффективного местного самоуправления Россия не может быть демократическим правовым государством.

Особую важность и общественное значение сегодня приобретает вопрос о характере взаимоотношений между государством и органами местного самоуправления, который становится в новых условиях не только предметом научных дискуссий, но и вопросом реальной политической практики. Мы являемся свидетелями сложного процесса институционализации новой для России модели взаимоотношений в системе «власть -местное самоуправление - гражданское общество».

Местное самоуправление представляется в качестве политического института, занимающего в системе взаимодействия власти и общества опосредующее положение между государством и гражданским обществом, и таким образом, обеспечивающего реализацию прямых и обратных связей в системе государственного управления. На муниципальном уровне происходит наиболее тесное взаимодействие между властью и обществом и от того, насколько результативным оно является, зависит эффективность не только муниципального, но и государственного управления в целом.

Как деятельность по самостоятельному решению вопросов местного значения, местное самоуправление затрагивает исключительно важные для каждого гражданина проблемы, касающиеся обеспечения непосредственной жизнедеятельности людей на конкретной территории. Именно поэтому в Европейской Хартии местного самоуправления говорится о местном самоуправлении как о власти, максимально приближенной к гражданам. Образование, здравоохранение, ЖКХ, общественный транспорт, бытовое обслуживание и многие другие вопросы беспокоят каждого жителя нашей страны, поэтому проблема эффективного осуществления местного самоуправления является на сегодняшний день одной из первоочередных.

Местное самоуправление является также своеобразной школой гражданственности, демократической организации местной жизни. Оно приучает общество к самоорганизации, необходимой для качественного решения вопросов в соответствии с интересами граждан. В муниципальных образованиях формируется чувство общего интереса и ответственности местных жителей, которые привыкают не только самостоятельно решать свои дела, но и контролировать деятельность избранных ими должностных лиц. От того насколько

население активно участвует в принятии решений, касающихся его жизнедеятельности, зависит политическая и социально-экономическая стабильность развития соответствующей территории. Именно с развитием местного самоуправления сегодня связывают надежды на возрождение и укрепление демократического гражданского общества в России.

В то же время реальная политическая практика последних лет не дает оснований утверждать, что местное самоуправление стало в современной России эффективно работающим институтом народовластия, реализующим социальные, политические и гражданские инициативы. Продолжающаяся два последних десятилетия перманентная перестройка российской системы местной власти, равно как и непрекращающееся реформирование законодательства в муниципальной сфере пока что не внесли, по мнению специалистов, существенных изменений в сложившуюся на уровне муниципалитетов и в целом не оправдавшую себя систему взаимоотношений.

Исследователи обращают внимание на происходящую в последнее время в российской политической практике определенную переоценку ценностей в отношении местных автономий и муниципальных свобод, в рамках которой основной акцент стал смещаться с вопроса невмешательства органов государственной власти в местные дела в сторону других, более прагматических установок и целей (таких как рациональность, эффективность, экономия). По мнению ученых и практиков, местное самоуправление все чаще стало рассматриваться не столько как общедемократическая цель, сколько как средство решения локальных проблем, реализации интересов местных сообществ, осуществления на местах общегосударственного политического курса. Все чаще под термином «местное самоуправление» понимается лишь определенное политико-правовое качество местных учреждений.1

Как считают специалисты, на фоне усиления государственно-правового регулирования муниципальные органы все больше интегрируются в государственный механизм: многие прерогативы местных властей из их прав превращаются в обязанности, выполняемые под контролем центральных органов, обязывающих местные власти решать сверху установленные задачи, а в ряде случаев и предписывающих способы решения этих задач. Сегодня все чаще говорят о складывающемся своеобразном «вертикальном дисбалансе» в развитии института местного самоуправления - ситуации, когда успех деятельности местных властей зависит не столько от них самих, сколько от размера субсидий, получаемых из Центра. При таком положении дел государству достаточно

1 Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия. / Под ред. A.B. Иванченко. -М.: Фонд «Либеральная мысль», 2003. с. 257.

отказать в выделении соответствующих средств, чтобы помешать местным органам власти реально осуществлять свою деятельность. '

Отмеченное выше делает насущной необходимость углубленного объективного осмысления общественно-политической реальности местного самоуправления в России, в том числе и в первую очередь с точки зрения места и роли местного самоуправления в системе взаимодействия власти и общества.

Актуальность и практическая значимость темы исследования определяется также тем, что в конкретных условиях современной России как федеративного государства центр тяжести политико-правового регулирования местного самоуправления естественно переносится на уровень субъектов РФ, что уже само по себе делает приоритетным изучение регионального опыта осуществления местного самоуправления. Степень научной разработанности проблемы.

Комплексный многофункциональный характер местного самоуправления как территориальной организации публичной власти обусловливает постоянный интерес к нему представителей различных наук. Эффективное решение вопросов местного значения является предметом исследования политологов, экономистов, юристов, социологов и др.

При подготовке данной диссертационной работы автор использовал как общетеоретические научные разработки по проблемам государственного и муниципального управления, послужившие базой для формирования концептуальных основ диссертации, так и специальные исследования, посвященные различным общественно-политическим аспектам становления и развития местного самоуправления в современной России.

Неоценимую методологическую помощь в подготовке диссертации оказали труды ведущих отечественных и зарубежных ученых, исследующих теоретические и концептуальные проблемы современного государственного и муниципального управления. Среди них автор выделяет исследования Г.В. Лтаманчука, Н.И. Глазуновой, С.Б. Мельникова, Т.Г. Морозовой, Р.Т. Мухаева, А.И. Радченко, О.М. Роя, В.Е. Чиркина и др.2.

Из зарубежных исследований выделяются работы JI. Даймонда, А. Лейпхарта, X. Линца, А. Степана, Л. Эрхарда и др., в которых не только дан обстоятельный анализ и предложена классификация переходных режимов (либеральные демократии, электоральные

1 Там же. с. 258.

2 Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. - М.: ООО «Омега-Л», 2005; Глазунова Н.И. Система государственного и муниципального управления: учеб. - M.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006; Гладышев Л.Г., Мельников С.Б. Основы современного муниципального управления. - М., 2000; Мухаев Р.Т. Система государственного и муниципального управления: учеб. - М.: Юнита-Дана, 2008; Региональная экономика: учебник для вузов /Под ред. проф. Т.Г. Морозовой - М.: ЮНИТИ, 2001; Радченко А.И. Основы государственного и муниципального управления. Системный подход, - М.: МарТ, 2007; Рой О.М. Система государственного и муниципального управления: учеб. - СПб.: Изд-во Питер, 2005; Система государственного и муниципального управления: учеб. / Под ред. Г.В. Атаманчука - М.: Изд-во РАГС, 2007; Чиркин В.Е. Система государственного и муниципального управления: учеб. - М.: Изд-во Норма, 2008.

демократии, псевдодемократии), но и подробно исследованы многие аспекты процесса становления местного самоуправления в постсоциалистических политических системах.1

Самостоятельное место автор диссертационной работы отводит научным публикациям, посвященным истории развития местной власти и местного самоуправления в дореволюционной и Советской России. Дореволюционный этап развития местного самоуправления в России и зарубежных странах подробно анализируется в работах таких выдающихся российских ученых и общественных деятелей, как А.О. Васильчиков, А.Д. Градовский, A.A. Кизеветтер, Н.М. Коркунов, М.И. Свешников, и др.2 Вопросы организации местной власти, а также участие общественности в деятельности местных органов власти в советский период развития нашего государства рассмотрен в работах Г.В. Барабашева, К.Ф. Шеремета, А.К. Конева, Б.Н. Ставоржинского, М.П. Банных, М.Г. Кириченко, A.B. Мицкевича, Н. Т. Савенкова и др.3

В последнее время появилось немало исследований, посвященных рассмотрению вопросов взаимоотношения государства и местного самоуправления, среди которых можно выделить работы таких авторов, как Е.М. Ковешников, O.A. Петухов, Н.С. Тимофеев, B.C. Мокрый и др.4 Значительная часть из этих работ явилась своеобразной исследовательской

' Даймонд J1. Прошла л» «третья волна» демократизации II Полис. 1999. № 1; Лейпхарт А. Демократия в многосоставных обществах. - М., 1999; Linz J.J., Stepan А. Problems of Democratic Transition and Consolidation: Southern Europe, South America and Post-communist Europe. - Baltimor, 1996; Эрхард Л. Благосостояние для всех: Репринт воспроизвел. - М.: Начала-Пресс, 1991.

Васильчиков А. О самоуправлении: сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. Т.2. - СПб.: Типография В.В. Пратцъ,1872; Градовский А.Д Собрание сочинений. Т.9. Начала русского государственного права. ч.З. Органы местного управления. - СПб.: Типография М.М. Стасюлевича, 1908; Градовский А.Д. История местного управления в России. T.I. - СПб.: Печатня В. Головина. 1868; Кизеветтер A.A. Местное самоуправление в России 9-19 ст. Исторический очерк. Издание «Русская мысль» -М.: Типография Императорского Московского университета, 1910; Коркунов Н.М. Русское государственное право Т.2. - СПб.: Книжный магазин А.Ф. Циизерлинга, 1893; Свешников М.И. Очерк общей теории государственного права. - СПб.: Книжный магазин КМ. Риккера, ¡896', Свешников М.И. Основы и пределы самоуправления: опыт критического разбора основных вопросов местного самоуправления в законодательстве важнейших европейских государств. - СПб, 1892; Гессен В.М. Вопросы местного управления. - СПб.: Издание юрид. Книжн.склада «право», 1904; Подлигайлов П.Н. Местное управление в России. - СПб.: Типография М.А. Хана. 1884.

3 Участие общественности в работе местных Советов: Сборник документов / Сост. К. Ф. Шеремет, Г. В. Барабашев. - М.: Госюриздат,1960; Местные органы власти в политической системе капитализма. Кол авт.: Барабашев Г.В.. Вайль И.М., Смирнов В.В. и др. АН СССР ИГиПМ. - М.: Наука,1985; Конев А.К. Организация общественной самодеятельности трудящихся и их роль в местном хозяйственном и культурном строительстве: Автореферат дисс. канд. юрид. наук. - Саратов,1965; Ставоржинский Б. Н. Участие населения в работе районного, городского Совета. - М.: Юрид. лит.,1975; Банных М.П. Организационно-правовые вопросы развития общественных начал в деятельности местных органов советского государственного управления Российской Федерации: Автореферат дисс. канд. юрид. наук. - М.,1969; Долгополов Ю. Б. Организационно-правовые формы участия народных масс в деятельности местных органов государственной власти СССР; Автореферат дисс. канд. юрид. наук. - М.,1954; Формы участия общественности в работе местных Советов депутатов трудящихся /Авт. кол.: М. Г. Кириченко, А. В. Мицкевич, Н. Т. Савенков и др.; Под общ. ред. М. Г. Кириченко.- М.: Госюриздат, 1963; Сочетание государственных и общественных начал в управлении обществом / Под ред. П. С. Черемных. - М.: Мысль,1965.

4 Ковешников Е. М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. - М.: Издательство НОРМА, 2002; Петухов O.A. Местное самоуправление в системе публичной власти в России: Дис. ...канд. полит, наук. - М., 2005; Романов B.J1. Социальная самоорганизация и

реакцией на процесс разработки и принятия Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Основное внимание исследователей обращено к проблеме единства публичной власти и независимости местного самоуправления при решении вопросов местного значения как одного из наиболее актуальных и сложных вопросов строительства новой российской государственности. В ряде исследований справедливо подчеркивается, что разграничение в теории сферы государственной власти и сферы местного самоуправления не означает констатации иной природы органов местного самоуправления, оно подразумевает лишь специфику их функций.'

Целый ряд современных научных публикаций посвящен рассмотрению вопросов соотношения местного самоуправления и гражданского общества. Это работы A.C. Автоиомова, М.А. Бажинова, H.A. Широковой, A.B. Кружкова, А.И. Савватеева и др. В них исследуется особенности и сущностные характеристики взаимодействия данных институтов, предлагаются те или иные решения проблем, связанных с местным самоуправлением.2

Местное самоуправление как институт народовластия является предметом исследования таких авторов как Овчинников И.И., Сергеев A.A., Иванченко A.B., Пылин В.В. и др.3 Проблемы непосредственной демократии в системе местного самоуправления рассмотрены в работах Нудненко Л.А., Поповой Е.А., Нифанова А.Н., Семеновой М.С. и др.4 Исследователи отмечают, что основной проблемой в этой области остается поиск

государственность. Изд. 2-е, перераб. и доп. - М.: Изд-во РАГС, 2003; Тимофеев Н.С. Местное самоуправление в системе государственных и общественных отношений. - М.: Изд. MTV, 2005; Мокрый, В. С. Местное самоуправление в Российской Федерации как институт публичной власти и гражданского общества : Дис. ... докт. Юрид. наук. - М., 2003.

1 См.: Краснов M.JI. Введение в муниципальное право. - М„ 1993. с.10.

" Автономов A.C. У истоков гражданского общества и местного самоуправления (очерки). - М.: Формула права, 2002; Бажинов М.А. Местное самоуправление как фактор становления гражданского обшества в современной России.: Дис. канд. полит, наук, - М., 2004; Широкова H.A. Местное самоуправление как фактор становления гражданского обшества (сравнительно-политологический анализ): Дне. канд. полит, наук. - М., 2005; Кружков A.B. Местное самоуправление как институциональный фактор становления гражданского обшества в РФ.: Дис. докт. полит.наук. - М., 2005; Савватеев А.И. Местное самоуправление как институт развития гражданского обшества: Дис. канд. полит, наук, Екатеринбург, 2005; Коломиец И.К. Местное самоуправление как механизм формирования гражданского обшества: Дисс. канд. полит, наук, Ростов-на-Дону, 2005.

3 См., например, Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. - М.: ИГиП РАН, 1999; Сергеев A.A. Федерализм и местное самоуправление как институты российского народовластия. - М.: Юриспруденция, 2005; Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия. / Под ред. A.B. Иванченко. - М.: Фонд «Либеральная мысль», 2003; Дмитриев Ю.А. Концепция народовластия в современной России: Государственно-правовые проблемы теории и практики: Автореферат дисс. докт. юрид. наук. - М.,1994; Пылин В. В., Народовластие в системе местного самоуправления. - СПб.: Знание, 1998.

4 Попова Е.А. Местное самоуправление как институт прямой демократии и формы его проявления в России // Северо-Кавказский юридический вестник. - 2001. -№ 3; Нифанов А. Н. Правовые формы реализации непосредственной демократии в системе местного самоуправления: Автореферат дисс. канд. юридических наук - Ростов-на-Дону, 2003; Семенова М. С. Правовая реформа территориальной организации и форм непосредственной демократии в системе местного самоуправления на современном этапе: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. - М., 2004; Нудненко JI. А. Проблемы совершенствования непосредственной демократии на местном уровне // Правовые проблемы укрепления Российской государственности. Часть 14. -Томск: Изд-во Томского университета, 2003.

адекватных механизмов, способных обеспечить взаимодействие органов местного самоуправления и местного населения в целях постоянного непосредственного участия населения в управлении муниципальным образованием. В исследованиях обращается внимание на особую важность того, как органы муниципальной власти подходят к решению задачи общего информирования населения в целях обеспечения условий сознательного участия жителей в решении вопросов местного значения.

Современные политологические исследования рассматривают общественные институты через призму новых смыслов и категорий политической науки. Так, в настоящее время активно осмысливаются понятия «политического пространства», «политического времени», «муниципальной политики», «муниципального сообщества» и т.п.1 Муниципальные образования также становятся объектом исследования как составная часть политического пространства страны. Категория «политического участия» вызывает особый интерес в связи с институционализацией в российской политической системе таких демократических институтов как выборы, референдумы и др.

Большую помощь автору в подготовке диссертационного исследования с учетом его тематической направленности оказали труды политологов, специализирующихся на новом в отечественной политической науке направлении - политической регионалистике. К ним автор диссертации относит, прежде всего, работы С. Рыженкова и В. Гельмана, в которых рассматриваются как общие, теоретические проблемы местного самоуправления, так и современное положение муниципальных образований.2

Существенное внимание в современных исследованиях уделяется проблеме создания организационных и правовых механизмов, способных обеспечить высокую степень реализации конституционного потенциала местного самоуправления. Вопросам совершенствования правового регулирования местного самоуправления посвящены работы С. А. Авакьяна, O.E. Кутафина, В.И. Фадеева, A.A. Сергеева, Н.В. Постового, В.Г. Игнатова, Е.С. Шугриной, В.И. Васильева, И.В. Выдрина, А.Н. Кокотова, В.А. Баранчикова, Ю.А. Дмитриева, A.A. Уварова и др.3

1 Мелехина И. И. Местное сообщество: Теоретико-правовой анализ: Дисс. канд. юрнд. наук. - Краснодар, 2003; Блинова Н.В. Муниципальное образование в политическом пространстве России: Автореф. канд. полит, наук. -М., 2007; Борисов A.A. Становление муниципальной политики местного самоуправления в современной России: Дисс. канд. полит, наук, - СПб., 2005.

2 См.: Рыженков С. Реформа местного самоуправления в региональном измерении. - М., 1999; Гельман В., Рыженков С. Политическая регионалистика России: история и современное развитие. - М., 2001.

3 Авакьян С.А. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: вопросы реализации // Материалы научно-практической конференции 25 апреля 1996 г. - М., 1996; Баранчиков В. А. Правовые проблемы становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации: Автореферат диссертации докт. юрид. наук. - М., 2005; Сергеев А. А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. - М.: Изд-во Проспект, 2006; Кутафин O.E., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. - М.,1997; Постовой Н.В. Муниципальное право России. - М.: Юриспруденция, 2000.

Вместе с тем, появление большого числа научных работ и публикаций по вопросам местного самоуправления в современной России вовсе не означает наличия единых подходов к реформированию местного самоуправления и конкретным направлениям его развития. Приходится констатировать, что многие теоретические и практические вопросы этой сложной и неоднозначной темы исследованы весьма слабо. Это относится и к рассмотрению взаимодействия органов местного самоуправления с населением и органами государственной власти субъектов РФ, что вызывает необходимость более пристального исследования данного вопроса.

Объектом исследования является местное самоуправление как базовая составляющая современного демократического государства и институт народовластия.

Предметом исследования выступает современное состояние и основные проблемы взаимодействия органов местного самоуправления с населением и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Целью диссертационной работы является исследование существующих моделей взаимодействия власти и общества на муниципальном уровне на примере конкретных муниципальных образований Забайкальского края, выявление на этой основе наиболее оптимальных и эффективных форм и механизмов, обеспечивающих реальное участие населения в местном самоуправлении.

Достижение указанной цели предполагает постановку и решение следующих исследовательских задан:

• рассмотреть теоретические основы и современные научные подходы к изучению природы местного самоуправления и его роли в системе взаимодействия власти и общества;

• изучить взгляды и оценить реальный вклад в изучение рассматриваемой проблемы видных представителей отечественной политико-правовой мысли;

• дать анализ основных тенденций развития местного самоуправления на современном этапе, форм и механизмов взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти субъекта РФ с одной стороны, и с местным населением, с другой;

• изучить современное состояние и определить проблемные зоны политического участия граждан в местном самоуправлении;

• провести сравнительный анализ основных факторов, влияющих на активность населения в решении вопросов местного значения, и определить возможные меры по стимулированию участия населения в осуществлении местного самоуправления;

• определить направления повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления в сфере связей с общественностью и органами государственной власти субъекта РФ.

Исследовательская гипотеза состоит в том, что в современных условиях особое значение приобретает разработка концептуальных основ и возможных сценариев эффективного взаимодействия власти и общества на муниципальном уровне, что в перспективе должно стать важнейшим ресурсом формирования сбалансированного соотношения государственных и общественных начал в муниципальных образованиях при реализации конституционных полномочий органов местного самоуправления.

Теоретико-методологическая основа исследования. Теоретическую основу диссертационного исследования составили политологические, юридические, исторические и социологические труды и исследования дореволюционных и современных отечественных и зарубежных авторов, раскрывающие генезис, сущность и принципы изучения природы местного самоуправления, его места и роли в системе взаимодействия власти и общества.'

Методологической основой исследования является системный подход к анализу объекта исследования - формирования и развития местного самоуправления как базовой составляющей современного демократического государства и института народовластия.

В работе над диссертацией были использованы как общенаучные методы исследования (логического анализа и синтеза, индукции и дедукции, абстрагирования и восхождения от абстрактного к конкретному, метод идентификации и др.), так и частные (так называемые традиционные) методы общественных наук (исторический, метод структурно-функционального анализа, институциональный). Особое место в работе занимает институциональный метод, позволяющий исследовать местное самоуправление с позиций института, обеспечивающего эффективное взаимодействие власти и общества. Совокупное использование данных методов позволило обеспечить комплексный подход к изучению поставленной проблемы.

Эмпирическая база исследования. Работа основана на изучении, систематизации и анализе большого объема документов и материалов, важнейшими из которых являются Конституция РФ, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, Постановления Правительства России, нормативно-правовые акты иных органов государственной власти РФ, органов государственной власти Забайкальского края, а также муниципальных образований, входящих в состав Забайкальского края и других субъектов РФ. В работе использовались архивные, статистические источники, материалы заседаний и слушаний в органах государственной власти, круглых столов по вопросам местного самоуправления, результаты социологических исследований и др. Были также привлечены

материалы проведенного автором экспертного опроса общественного мнения жителей городского округа г. Чита по вопросу о сущности местного самоуправления, его природе и назначении.

Основные результаты исследования, полученные лично автором, и их научная новизна заключаются в следующем:

1. Проведен сравнительный анализ современных трактовок института местного самоуправления; .обоснован вывод о государственной природе современного российского местного самоуправления и необходимости в этой связи формирования сбалансированного соотношения государственных и общественных начал в муниципальных образованиях Российской Федерации.

2. Изучены и систематизированы взгляды на исследуемую проблему видных представителей отечественной политико-правовой мысли дореволюционного периода, оценен их вклад в обоснование роли и политического значения института местного самоуправления в системе взаимодействия власти и общества.

3. Впервые в предметную часть научного исследования включен комплексный анализ практикующихся форм и механизмов взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти Забайкальского края и населением.

4. На основе анализа эмпирических данных, нормативно-правовой базы выявлены основные проблемы развития местного самоуправления в условиях муниципальной реформы;

5. Впервые в спектре проблем взаимодействия власти и общества на муниципальном уровне исследована практическая реализация форм прямой демократии в системе местного самоуправления на примере конкретных муниципальных образований рассматриваемого региона.

6. Проведен факторный анализ развития гражданского общества в Забайкальском крае, применена категория политической культуры к анализу причин, влияющих на развитие местного самоуправления в регионе, предложен комплекс мер поэтапного развития гражданской активности местного сообщества.

7. Сформулированы основные принципы и предложены направления совершенствования деятельности органов государственной власти и местного самоуправления по стимулированию участия населения в управлении муниципальными образованиями.

Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическое значение проведенного исследования определяется его новизной и состоит в разработке и уточнении концептуальных и методологических оснований анализа сущности института местного

самоуправления. Полученные выводы расширяют возможности для дальнейшего изучения системы местного самоуправления и ее отдельных элементов в их взаимодействии и взаимосвязи.

Сформулированные в работе теоретические положения и практические рекомендации могут быть использованы для дальнейшего изучения и реформирования института местного самоуправления в РФ в части формирования более эффективного механизма взаимодействия общественных объединений, жителей муниципального образования и органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения.

Материалы диссертации могут быть также использованы при чтении лекций и проведении семинарских занятий по курсам «Система государственного муниципального управления», «Муниципальное право», «Введение в теорию и историю местного самоуправления», в разработке спецкурсов. Диссертация может представлять интерес для муниципальных служащих, депутатов местных советов, преподавателей вузов и колледжей.

Основные положения исследования, выносимые на защиту.

1. Развитие местного самоуправления как одного из важнейших институтов демократической организации государственной и общественной жизни современного правового государства является одним из основополагающих факторов формирования современной российской государственности, во многом определяет возможности и перспективы демократии в России.

Как составная часть политической системы местное самоуправление представляет собой совокупность взаимосвязанных элементов: политических, экономических, правовых, социально-культурных. Только сбалансированное сочетание всех этих компонентов может гарантировать эффективное решение вопросов местного значения.

2. На современном этапе демократического развития российского государства особое значение приобретает политическая составляющая местного самоуправления, синтезирующая властные отношения, политические институты, механизм согласования интересов и принятия решений, политические отношения и поведение, политическую культуру местного сообщества. Важную роль в институционализации местного самоуправления призваны сыграть политико-правовые институты, обеспечивающие прямое волеизъявление граждан.

3. В качестве политического института местное самоуправление в России представляет нижний уровень в системе вертикального разделения публичной власти. Получившее широкое распространение, как в теории, так и в политической практике противопоставление государственного управления и местного самоуправления, равно как и отрыв муниципального уровня от регионального уровня власти представляются не вполне

корректными. На наш взгляд, в федеративном государстве, каким является современная Россия, становление и развитие местного самоуправления как политического института не может не детерминироваться эффективным взаимодействием региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления, с одной стороны, федеральных и региональных органов власти между собой по поводу местного самоуправления - с другой.

4. Анализ особенностей функционирования муниципальной власти в современной России доказывает важность учета не только конституционных возможностей, но и реальной способности органов местного самоуправления решать местные вопросы. Основной специфической характеристикой российского модели местного самоуправления является его дуалистичность. Конституционная трактовка местного самоуправления предполагает его общественную природу. Однако практическая реализация местного самоуправления в качестве самостоятельной деятельности граждан по решению вопросов местного значения представляется проблематичной ввиду низкого участия граждан в осуществлении местного самоуправления. С учетом данной ситуации эффективное взаимодействие органов местного самоуправления с органами государственной власти субъекта РФ может стать одним из наиболее перспективных направлений активизации местной муниципальной власти.

5. Изучение реальной практики осуществления местного самоуправления свидетельствует, что практическое воплощение муниципальной реформы в России пока не привело к росту политического влияния муниципальных образований. Существенное увеличение количества муниципальных образований, связанное с внедрением двухуровневой модели организации местного самоуправления, не сопровождается ожидаемой децентрализацией в решении вопросов местного значения и в целом не приблизило местное самоуправление к населению. На это указывает тот факт, что в большинстве регионов, где до реформы полномочия органов местное самоуправление по решению вопросов местного значения концентрировались на поселенческом уровне, наблюдается процесс делегирования полномочий поселений органам власти муниципального района.

6. Одной из важных и необходимых составляющих становления и развития местного самоуправления в условиях современной России является развитие институтов гражданского общества и связанное с ним повышение инициативы со стороны местного населения, как главного субъекта местного самоуправления. В то же время практический опыт показывает, что многие проблемы становления местного самоуправления в современном российском обществе связаны с недооценкой значения и роли взаимодействия органов местного самоуправления с населением - гражданами и общественными организациями путем привлечения их к совместному решению вопросов местного значения.

7. Несмотря на создание конституционных гарантий и формирование необходимой нормативно-правой базы, призванных обеспечить реализацию форм непосредственной демократии в системе местного самоуправления, на практике различные формы участия граждан в местном самоуправлении практически не осуществляются. Их реализация носит фрагментарный характер, не сложилось целостного механизма взаимодействия между властью и обществом на муниципальном уровне. Традиционной формой обратной связи, как и раньше, остаются обращения граждан, в то же время невысок общественный интерес к проведению публичных слушаний, пока не получила должного развития в большинстве муниципальных образований такая перспективная форма участия граждан в решении вопросов местного значения как территориальное общественное самоуправление (TOC). По нашему мнению, представляется необходимьм совершенствование проведения муниципальных выборов, как наиболее важной формы волеизъявления граждан в местном самоуправлении, обеспечивающей легитимацию процесса муниципального управления. Это позволит преодолеть кризис доверия в отношениях между властью и обществом на уровне конкретного муниципального образования и станет импульсом для развития других форм осуществления населением местного самоуправления.

8. Проведенный в диссертации факторный анализ развития гражданского общества в Забайкальском крае выявил, что основными факторами, препятствующими развитию участия граждан в местном самоуправлении, являются низкий уровень жизни большинства населения и неразвитость политической культуры гражданского типа, существенно снижающих активность граждан, их заинтересованность в решении общих проблем.

9. Анализ деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований Забайкальского края показывает недостаточно результативную реализации функции по взаимодействию с общественностью. Население часто не только не участвует в решении вопросов местного значения своего муниципального образования, но и не обладает информацией о деятельности органов местного самоуправления. Между тем в условиях низкого уровня бюджетной обеспеченности использование социального ресурса и установление продуктивного диалога между местными органами власти и гражданами может стать одной из наиболее результативных форм осуществления полномочий местного самоуправления.

Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации были изложены в 8 научных публикациях, общим объемом 1.8 п.л., а также апробированы в выступлениях на международных и всероссийских научно-практических конференциях: Всероссийской научно-практической конференции «Кулагинские чтения» 15-16 ноября 2006 года, Международной научно-практической конференции «Государственное и

муниципальное управление в Сибири» 20-21 февраля 2007 года, Международной научно-практической конференции «Гражданское общество и местное самоуправление» 24-25 апреля 2008 года, Всероссийской конференции «Государственное и муниципальное управление в Забайкальском крае» 12-13 марта 2009 года. Результаты исследования использовались диссертантом в практической деятельности по преподаванию учебных курсов «Муниципальное право», «Система государственного и муниципального управления» в Читинском государственном университете, а также обсуждались на заседаниях кафедры государственного управления и политики Государственного университета управления, кафедры государственного, муниципального управления и политики Читинского государственного университета.

Структура диссертации. Диссертация построена в соответствии с целью и задачами исследования, состоит из введения, трех глав, содержащих 6 параграфов, заключения, списка использованной литературы и источников.

II. ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении автор обосновывает актуальность избранной темы диссертационного исследования, степень ее научной разработанности, определяет цель и задачи, характеризует теоретико-методологическую и эмпирическую базу работы, аргументирует ее научную новизну и практическую значимость.

Первая глава - «Теоретико-методологические подходы к исследованию роли местного самоуправления в системе взаимодействия власти и общества» посвящена анализу теорий и научных трактовок природы местного самоуправления в парадигме взаимодействия власти и общества.

В первом параграфе - «Современные трактовки и подходы к изучению местного самоуправления» рассматриваются теоретические основы современных подходов к осмыслению природы местного самоуправления.

В диссертации отмечается, что современные представления о местном самоуправлении основаны на различных теоретических основаниях: теории свободной общины, общественной и государственной теории, теории дуализма местного самоуправления, теории социального обслуживания, теории муниципального социализма и др. Делается вывод о том, что общим для всех этих теорий является вопрос о роли и месте местного самоуправления в системе властных отношений. В то же время на фоне общей тенденции усиления государственного регулирования общественных процессов,

происходившего с момента возникновения государства, проявилась слабость позиций тех теорий, которые настаивали на общественной природе местного самоуправления. Более обоснованными на сегодняшний день считаются государственная теория и теория дуализма местного самоуправления.

В диссертации дается характеристика современных подходов к трактовке местного самоуправления, в разной степени отражающих ту или иную его теоретическую основу: как института публичной власти, завершающего иерархию управления по вертикали (в соответствии с данным подходом выделяется две разновидности публичной власти -государственная и муниципальная власть), как формы народовластия, как разновидности социального управления, как института гражданского общества, как формы децентрализации власти.

Автор диссертационного исследования разделяет мнение современных специалистов, согласно которому при всей важности и целесообразности рассмотрения местного самоуправления как формы децентрализации власти в условиях демократического развития, чрезмерная децентрализация и абсолютная самостоятельность мест отнюдь не всегда является благом. Опыт показывает, что, полностью автономное местное управление препятствует согласованности общенациональных целей, создает возможности для всякого рода злоупотреблений, ведет к дроблению администрации, что отрицательно сказывается на ее эффективности1. В реальной политической практике развитие местного самоуправления опосредовано системой государственного управления в целом и состоит в нахождении баланса между централизацией и децентрализацией, распределении полномочий между центральными, региональными и местными органами власти.

Особое место в свете сказанного автор диссертации отводит трактовке местного самоуправления как института, обеспечивающего взаимодействие власти и общества.2 Местное самоуправление, обладая, согласно этой точке зрения, признаками и государственного, и общественного образования, обеспечивает согласование противоречащих друг другу интересов в государстве (общественных, местных, государственных), что позволяет сделать вывод о том, что лишь сбалансированное взаимодействие государственных и самоуправленческих начал, которые обеспечивает местное самоуправление, может привести к положительному общественному развитию.

В диссертации дан анализ современного международного и российского законодательства, юридически закрепляющего институт местного самоуправления. Делается

1 ДрагоР. Административная наука. - М.: Прогресс, 1982, с. 129.

2 См., например: Мокрый В. С. Местное самоуправление в Российской Федерации как институт публичной власти и гражданского общества: Автореферат диссертации на соискание ученой степени докт. юрид. наук. -М.: Российская академия наук. Институт государства и права, 2003.

вывод о том, что наличие конституционных и правовых гарантий осуществления местного самоуправления в России еще не означают решения самой проблемы. Рассмотренные в диссертации разнообразные подходы к трактовке местного самоуправления, по мнению автора, обусловлены не только сложностью и неоднозначностью данного общественного института, но и проблемами практического воплощения идеи местного самоуправления.

В диссертации отмечается, что в современных условиях развития местное население в нашей стране пока не осознает себя в качестве субъекта, обладающего общими интересами и реализующего их самостоятельно и под свою ответственность, что, в свою очередь, позволяет говорить о государственной природе современного российского местного самоуправления. Показательно, что по своему характеру и содержанию муниципальные органы власти в большинстве случаев рассматриваются населением скорее в качестве государственных образований, а не общественных институтов. Именно поэтому основной задачей на данном этапе, по убеждению автора диссертации, должна стать всемерная поддержка идеи местного самоуправления, что предполагает, кроме прочего, разработку комплекса мероприятий, направленных на пропаганду важности, необходимости и выгод развития эффективного местного самоуправления.

Во втором параграфе - «Исследование сущности и роли местного самоуправления в системе взаимодействия власти и общества в отечественной политико-правовой мысли» сделана попытка рассмотреть и систематизировать взгляды русских ученых и общественных деятелей дореволюционного периода на сущность и природу местного самоуправления, определить их значение, как с точки зрения развития теории вопроса, так и с позиций их актуальности для современного этапа развития местного самоуправления.

По мнению автора диссертации, одна из несомненных заслуг отечественных мыслителей и практиков состоит в том, что они одними из первых обратили внимание на политический аспект местного самоуправления, считая, что предоставление возможности участия граждан в принятии общезначимых решений гарантирует их легитимность, обеспечивая стабильность и преемственность развития.

На политическое значение применения института самоуправления указывал в своих работах известный специалист по местному самоуправлению М.И. Свешников, отмечавший, что участие народа в управлении государством делает его причастньм, и соответственно, более терпимым к происходящему, что в свою очередь гарантирует сохранение существующей власти. По мнению ученого, сама цель существования государства, заключающаяся в гарантии прав граждан, требует возможно широкого осуществления участия общества в политической жизни данной страны. Это требование основано на том, что, чем солидарнее чувствуют себя массы со всей действующей системой политических

отношений, тем прочнее является сама система. Ученый делал вывод, что участие народа в управлении, усвоение им взгляда на политическую систему, как на дело рук своих делает население более консервативным по отношению к власти.

Политический аспект местного самоуправления наиболее обстоятельно был рассмотрен в работах выдающегося русского государствоведа А.Д. Градовского. «Обращаясь к отечеству самоуправления, к Англии, - писал он, - мы менее всего можем объяснить английский self-government3 стремлением «местных жителей» заведовать «местными делами» по причине лучшего понимания этими жителями «местных условий, польз и нужд»4. По замечанию ученого, являясь теоретическим оправданием self-government, эти соображения не могут быть признаны истинной причиной развития и существования этой формы управления. Именно английская аристократия породила самоуправление в этой стране. Self-government является с одной стороны, орудием господства высших и зажиточных классов, а с другой - могущественным средством обеспечения их каждодневного и постоянного участия в государственном управлении. Таким образом, делал вывод А.Д. Градовский, пример Англии показывает нам, что понятие самоуправления есть, прежде всего, понятие политическое, определяемое степенью участия общества не только в административных делах местности, но и в общегосударственном управлении. По мысли ученого, идея обосновать самоуправление при помощи теории «местности», имеющей свои интересы, отличные от интересов государственных, является весьма привлекательной, но едва ли приложимой к практическому решению вопросов5.

Важно отметить, что в работах отечественных государствоведов середины XIX в. впервые проводится мысль, объясняющая необходимость местного самоуправления также тем, что оно является проводником групповых интересов. Как доказывал А.Д. Градовский, институты гражданского общества, выражая интересы определенной социальной группы, выступают в качестве промежуточного звена между единством общегосударственных задач и разнообразием частных интересов и стремлений.

По мнению другого, не менее известного автора - профессора Московского университета А. А. Кизеветтера, система односторонней правительственной опеки бессильна осуществить создание идеального государственного благоустройства и народного довольства по двум причинам. Первую причину автор видит в развивающейся отчужденности правящего бюрократического класса от живых вечно подвижных, вечно обновляющихся интересов и потребностей народа. В качестве второй причины ученый

3 Self-government - с англ. - самоуправление.

4 Градовский А.Д. Собрание сочинений. Т.9. Начала русского государственного права. ч.З. Органы местного управления. - СПб: Типография М.М. Стасюлевича, 1908. с.20.

Градовский А.Д. Указ. соч. с.25.

указывает на то обстоятельство, что «свободное участие в делах управления само по себе составляет глубокую потребность общества и является необходимым элементом общественной удовлетворенности и довольства». Подсказанная жизнью критика бюрократического, полицейского государства, по мысли A.A. Кизеветгера, сама собою намечает высший тип государственной организации, основанный на включении общественного представительства в круг закономерно действующих государственных учреждений. На этом этапе значительная область государственной жизни вверяется общественному заведыванию не вследствие слабосилия и малоразвитости правительственной власти, а вследствие сознания того, что правительственные функции по самой своей природе разделяются на две группы: на те, которые удобнее осуществляются центральной властью, и те, которые целесообразнее и плодотворнее поручать органам общественного самоуправления.6 Чем больше государство освобождает общество от своей опеки, тем это общество выделяет из себя надлежащую часть для служения этому государству.

Это положение было центральным в российской политико-правовой мысли второй половины XIX в. Лучшие ее представители были убеждены, что именно самоуправление есть показатель силы общества и что самоуправление мыслимо лишь при высоком общественном развитии. Государство же, заинтересованное в развитом самоуправлении, должно заботиться о широком распространении общественного развития.

Во второй главе - «Взаимодействие органов местного самоуправления с населением и органами государственной власти субъекта РФ: региональный опыт» обобщена современная практика осуществления местного самоуправления на примере конкретного субъекта РФ - Забайкальского края.7

В первом параграфе - «Развитие местного самоуправления в условиях муниципальной реформы и проблемы взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти субъекта РФ» автор рассматривает основные проблемы развития местного самоуправления в условиях муниципальной реформы, начало которой было положено принятием 6 октября 2003 г. новой редакции Федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации», установившей двухуровневый тип организации муниципальных образований и

6 Кизеветтер A.A. Местное самоуправление в России 9-19 ст. Исторический очерк. Издание «Русская мысль», -М.: Типография Императорского Московского университета, 1910. с.З.

7 С 1 марта 2008 года в соответствии с федеральным конституционным законом об образовании в составе России нового субъекта РФ Читинская область и Агинский Бурятский автономный округ были объединены в Забайкальский край. Переходный период продлится до 31 декабря 2009 года.

существенно расширившей перечень вопросов местного значения, находящихся в компетенции органов местного самоуправления.

На основе анализа эмпирических данных по Читинской области, приступившей к реализации положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ с 1 января 2006 г., автор диссертации приходит к выводу о том, что ожидаемой децентрализации власти на местном уровне не произошло. Более того конкуренция между муниципальными районами и поселениями за ресурсы в условиях их недостаточности, приводит к концентрации полномочий по решению вопросов местного значения не на поселенческом, а на районном уровне, что ставит под вопрос решение основной задачи муниципальной реформы -приближения местного самоуправления к населению. Достаточно сказать, что в соответствии с соглашениями, заключенными в 2007 г., все 100% поселений Читинской области - 303 сельских поселения и 41 городское поселение, передали часть своих полномочий по решению вопросов местного значения на уровень муниципального района. Из 34 вопросов местного значения, находящихся в компетенции органов местного самоуправления поселения, 229 поселений передали от 1 до 5 вопросов в ведение муниципального района, 100 поселений передали от 6 до 10 вопросов местного значения, 15 поселений передали от 11 до 20 вопросов.

Приведенные данные наглядно подтверждают опасения практиков, высказывавшихся относительно неизбежного в наших условиях процесса концентрации властных полномочий по решению вопросов местного значения поселений в руках муниципальных районов, которые до реализации федерального закона № 131-ФЭ уже являлись муниципальными образованиями.

С другой стороны, практика показывает, что процесс делегирования полномочий муниципального района на уровень поселений проходит сегодня очень медленно. Муниципальные районы Читинской области заключили соглашения о передаче части своих полномочий по решению вопросов местного значения лишь с 19 поселениями, из них 6 -городских поселений, и соответственно 13 - сельских поселений.

Медленные темпы процесса децентрализации в системе местного самоуправления, безусловно, являются одной из острых проблем муниципальной реформы в России, если исходить из объявленной в рамках этой реформы основной задачи - приближения местного самоуправления к населению через повсеместное создание поселенческого уровня местного самоуправления. Пока налицо преобладание процессов централизации и концентрации власти и ресурсов на уровне муниципального района.

Одним из решений проблемы могло бы, по мнению автора диссертации, стать формирование представительного органа муниципального района, состоящего из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства. Такой вполне вероятный вариант образования районного совета предоставляет представителям поселений реальную возможность принимать решения в интересах поселений.

В диссертационном исследовании проведен подробный анализ порядка формирования представительных органов местного самоуправления, особенности выборов глав муниципальных образований, приведена характеристика профессионального, образовательного и полового состава депутатов, рассмотрены полномочия муниципальных администраций и органов государственной власти Забайкальского края, а также формы их взаимодействия с органами местного самоуправления.

В диссертации сделан вывод о том, что формирование органов местного самоуправления в большинстве муниципальных образований Забайкальского края происходит в соответствии с моделью «сильный мэр - совет», отличительным признаком которой является слабый контроль представительного органа за главой муниципального образования, возглавляющего местную администрацию. Исследование показало, что наблюдающееся в крае усиление контроля за органами местного самоуправления со стороны органов государственной власти, обусловлено, во-первых, слабостью представительного органа муниципального образования, который призван осуществлять контрольную функцию в отношении местной администрации, во-вторых, практическим отсутствием гражданского (общественного) контроля за деятельностью органов местного самоуправления.

По мнения автора диссертации, серьезным препятствием эффективному отстаиванию муниципальных интересов на региональной политической арене следует считать низкий уровень развития межмуниципального сотрудничества. Определенные трудности создает также недостаток квалифицированных кадров в органах местного самоуправления, что в значительной мере обусловлено существенным увеличением количества муниципальных образований (в Читинской области с 32 до 376) в ходе муниципальной реформы.

Во втором параграфе второй главы - «Проблемы политического участия граждан в местном самоуправлении» проведен анализ практической реализации форм прямой и представительной демократии в -системе местного самоуправления. В диссертации отмечается, что законодательное .расширение перечня форм осуществления населением местного самоуправления не привело к их широкому распространению на практике. Данные

проведенного исследования показывают, что местное население как основной субъект местного самоуправления по большей части не участвует в делах местного сообщества.

В диссертации рассмотрены различные формы непосредственного участия граждан в местном самоуправлении, такие как: местный референдум; муниципальные выборы; голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления; голосование по вопросам изменения границ муниципального образования; правотворческая инициатива граждан; территориальное общественное самоуправление; публичные слушания; сход граждан; собрание граждан; конференция граждан; опрос граждан; обращения граждан в органы местного самоуправления.

В то же время анализ практики реализации прямой демократии в системе местного самоуправления современной России показывает, что основными формами непосредственного осуществления населением местного самоуправления, имеющими практическое воплощение, являются только муниципальные выборы, без которых невозможно формирование органов местного самоуправления, публичные слушания, проведение которых обязательно при принятии устава, бюджета и программ развития муниципального образования, а также обращения граждан в органы местного самоуправления. В то же время, как показало исследование, одна из наиболее эффективных форм участия граждан в решении местных проблем - территориальное общественное самоуправление (TOC) пока не получило широкого распространения в Забайкальском крае. Что касается проблемы электоральной пассивности на выборах депутатов представительных органов и глав муниципальных образований то, как правило, она решается путем объединения муниципальных выборов с региональными и федеральными.

Указанные недостатки и изъяны непосредственной демократии в системе местного самоуправления в полной мере относятся и к представительным органам муниципальных образований. Недостаточная эффективность представительной демократии в системе местного самоуправления заключается в низком уровне фактического взаимодействия между народом и выборными должностными лицами муниципальных образований, равно как и в слабой информированности граждан о кандидатах и системе местного самоуправления. Парадокс состоит в том, что гражданину подчас гораздо легче получить через центральные каналы телевидения информацию о Президенте РФ, депутатах Государственной Думы, чем через местные каналы связи - информацию о депутатах горсовета. Как на поселенческом, так и на районном уровнях наблюдается своеобразная пропасть между народными избранниками и теми, кто их избирает. Не случайно именно представительные органы муниципального образования лидируют в рейтинге недоверия к органам местного самоуправления.

В третьей главе - «Формирование эффективной системы взаимодействия власти и общества на местном уровне» рассмотрены возможные направления совершенствования деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в сфере расширения участия граждан в управлении муниципальным образованием.

В первом параграфе - «Факторный анализ развития общественной активности в сфере решения вопросов местного значения» исследуются причины и факторы, влияющие на социальную активность населения, содержание и характер взаимодействия власти и общества на местном уровне.

В диссертации отмечается, что развитие действенной системы взаимодействия власти и общества необходимо начинать с муниципальных образований, являющихся территорией компактного проживания населения, что в свою очередь делает первостепенной задачу развития общественной активности в сфере решения вопросов местного значения. Выполнение этой сложной задачи возможно только на основе комплексного подхода и должно включать одновременно институциональный, культурно-идеологический и экономический аспекты проблемы.

Проведенный в работе подробный анализ развития институтов гражданского общества на примере городского округа г. Чита дает основания утверждать, что формирование институциональной основы гражданского общества происходит достаточно медленно. Приведенные в диссертации эмпирические данные свидетельствуют об отсутствии сколько-нибудь эффективных механизмов и средств, обеспечивающих заинтересованность в согласованном взаимодействии между наиболее активными представителями общественности и местными органами власти с целью решения актуальных задач общественного устройства на уровне муниципальных образований.

Одна из причин такого положения вещей, по мнению автора диссертации, заключается в том, что процесс институционализации гражданского общества предполагает, кроме всего прочего, формирование определенного типа политической культуры. Используя категорию политической культуры, автор диссертационного исследования попытался определить, какие особенности российской политической культуры оказали и продолжают оказывать влияние на становление и развитие местного самоуправления.

В диссертации отмечается, что демократический период развития нашего государства предполагает активное участие граждан в управлении делами государства и требует распространения в обществе гражданского типа политической культуры. В то же время факты свидетельствуют, что большинству нашего населения по-прежнему присуща традиционная для России политическая культура подданнического типа, что находит свое

выражение в общественной пассивности, негативном отношении к органам местного самоуправления, отсутствии личной инициативы в решении вопросов местного значения.

В диссертации указывается, что многие проблемы в сфере осуществления местного самоуправления могут объясняться отсутствием в стране соответствующего политического опыта. Люди не понимают сути проводимой муниципальной реформы, и в результате либо остаются пассивными наблюдателями, либо негативно относятся к проводимым преобразованиям. Именно поэтому очень важной представляется на современном этапе необходимость популяризации основополагающих идей демократии, местного самоуправления, общественного участия в решении различных проблем. По мнению автора диссертации, это позволит преодолеть существующее в рамках муниципальных образований отчуждение власти и общества, которое во многом основано на недостаточном уровне информированности граждан о том, что собой представляет местное самоуправление, какова роль населения в решении местных вопросов.

Не менее важным фактором, влияющим на развитие местного самоуправления, является экономический фактор. Формирование среднего класса, эффективных собственников, реализующих и отстаивающих свои права - это основа гражданского общества. В диссертации отмечается, что уровень жизни большинства населения России в целом, и Забайкалья в частности, остается по-прежнему достаточно низким. Так, по существующим данным, порядка 30% населения региона имеет доходы до 4500 руб., что. ниже прожиточного минимума, а 45,6% населения, имеют доходы до 6000 руб. в месяц'. В результате вопрос о выживании беспокоит людей больше, чем социальная активность, гражданственность, участие в местном самоуправлении. С другой стороны, анализ уровня развития предпринимательства в регионе показал, что население по-прежнему более склонно получать помощь со стороны государства, а не зарабатывать самостоятельно. Иначе говоря, патерналистские отношения между государством и обществом, характерные для советского прошлого, находят сегодня свое отражение не только в политике, но и в экономике.

Второй параграф - «Возможные направления совершенствования деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в сфере расширения участия граждан в управлении муниципальным образованием» посвящен разработке практических мер по совершенствованию деятельности органов публичного управления но работе с населением.

Прежде всего, в диссертационном исследовании предлагается перечень первоочередных мер, направленных на повышение качества работы представительных органов муниципального образования. Одной из таких мер может стать внесение требования

1 http://www.stat.chita.ru/scripts/1 с.ехе?ХХХХ IОЕЫ _1Ъпа14.2.1/1001401*

повышения квалификации депутатов в перечень депутатских обязанностей, устанавливаемых законом субъекта РФ о статусе депутата представительного органа муниципального образования. Кроме того в целях обеспечения реального представительства интересов местного населения очень важно, чтобы в состав представительного органа в обязательном порядке входили представители различных категорий граждан, политических партий и общественных объединений. Важной задачей представляется формирование эффективной структуры представительного органа, обеспечивающей оптимальное соотношение численности его работников и качества осуществления полномочий. Необходима также активизация взаимодействия депутатов и избирателей, как через использование традиционных СМИ, так и посредством привлечения ресурсов Интернет и др.

Что касается обеспечения эффективного информационного взаимодействия между местной администрацией и населением, первоочередными мерами должны стать:

• разработка и реализация единой информационной политики муниципального образования, направленной на повышение информационной открытости органов местного самоуправления;

• обеспечение органов местного самоуправления необходимой информацией для принятия эффективных управленческих решений, персональная компьютеризация и информатизация в органах местного самоуправления;

• совершенствование взаимодействия со средствами массовой информации, развитие печатных средств массовой информации, информационных агентств, рекламно-информационной деятельности, интернет-сайтов органов местного самоуправления и др.;

• повышение уровня профессиональной компетентности и культуры работников, особенно в сфере информатизации, формирование целостной информационно-коммуникационной инфраструктуры.

Обеспечение плодотворного взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов РФ также возможно через развитие эффективного информационного взаимодействия. Организация такого взаимодействия с использованием возможностей современных информационных и коммуникационных технологий позволит обеспечить новое качество государственного управления и создаст реальную основу для установления продуктивных взаимоотношений, направленных на совместное решение общественных проблем. С другой стороны, результатом грамотной информационной политики может стать формирование благоприятного социального климата для привлечения материальных, финансовых и иных ресурсов с целью развития муниципальных образований и региона в целом, создания инвестиционной привлекательности, стабилизация и консолидация местного сообщества.

В диссертации обосновывается необходимость привлечения профессиональных экспертов с целью разработки и реализации концепции развития местного сообщества на определенной территории с учетом ее специфики. На основе анализа оригинальных моделей построения гражданского общества на муниципальном уровне, разработанных российскими учеными и практиками, автор работы предлагает собственную структуру гражданского общества на срезе муниципального образования, и обосновывает основные этапы реализации концепции развития местного сообщества.

В заключении сформулированы основные выводы по результатам диссертационного исследования.

Основное содержание диссертации отражено в следующих публикациях автора:

1. Бутитова Д.Ц. Местное самоуправление и гражданское общество // Вестник университета, Серия «Государственное и муниципальное управление». № 1(7). -М.: ГУУ. 2006. (0,3 п. л.)

2. Бутитова Д.Ц. Некоторые проблемы реализации муниципальной демократии // Вестник ЧитГУ. № 1 (46). - Чита: ЧитГУ, 2008. (0,3 п.л.)

3. Бутитова Д.Ц. Местное самоуправление в системе взаимодействия власти и общества: проблемы и решения // Власть. № 4.2009. (0,3 п.л.)

4. Бутитова Д.Ц. Государство и местное самоуправление // Сборник материалов VI Всероссийской научно-практической конференции «Кулагинские чтения»: - Чита. ЧитГУ, 2006. 4.2. (0,1 п. л.)

5. Бутитова Д.Ц. Некоторые проблемы восприятия местного самоуправления населением (на примере г. Читы) // Экономика. Управление. Культура. Выпуск 14.-М.: ГУУ, 2007. (0,3 п. л.)

6. Бутитова Д.Ц. Проблема развития местного самоуправления в контексте кризиса политической культуры современного российского общества // Сборник статей международной научно-практической конференции «Государственное и муниципальное управление в Сибири». - Новосибирск: СибАГС, 2007. (0,2 п. л.)

7. Бутитова Д.Ц. Некоторые вопросы реализации муниципальной реформы в Читинской области // Гражданское общество и местное самоуправление: сб. статей научно-практической конференции / ЗабГГПУ. - Чита: Изд-во ЗабГГПУ, 2008. (0,2 п.л.)

8. Бутитова Д.Ц. Совершенствование деятельности органов местного самоуправления по взаимодействию с населением // Материалы всероссийской конференции «Государственное и муниципальное управление в Забайкальском крае». - Чита: ЧитГУ, 2009. (0,1 п.л.)

Подп. в печ. 14.05.2009. Формат 60x90/16. Объем 1,0 п.л.

Бумага офисная. Печать цифровая.

Тираж 50 экз. Заказ № 382

ГОУВПО «Государственный университет управления» Издательский дом ГОУВПО «ГУУ»

109542, Москва, Рязанский проспект, 99, Учебный корпус, ауд. 106

Тел./факс: (495) 371-95-10, e-mail: diric@guu.ru

www.guu.ru

Оглавление научной работы автор диссертации — кандидата политических наук Бутитова, Дарима Цыреновна

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА I. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ПОДХОДЫ К ИССЛЕДОВАНИЮ РОЛИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СИСТЕМЕ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ВЛАСТИ И ОБЩЕСТВА.

1.1. Современные трактовки и подходы к изучению природы местного самоуправления.

1.2. Исследование сущности и роли местного самоуправления в системе взаимодействия власти и общества в отечественной политико-правовой мысли.

ГЛАВА II. ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ С НАСЕЛЕНИЕМ И ОРГАНАМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТА РФ: РЕГИОНАЛЬНЫЙ ОПЫТ.

2.1. Развитие местного самоуправления в условиях муниципальной реформы и проблемы взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти субъекта РФ.

2.2. Проблемы политического участия граждан в местном самоуправлении.

ГЛАВА 1П. ФОРМИРОВАНИЕ ЭФФЕКТИВНОЙ СИСТЕМЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ВЛАСТИ И ОБЩЕСТВА НА МЕСТНОМ УРОВНЕ.

3.1. Факторный анализ развития общественной активности в сфере решения вопросов местного значения.

3.2. Возможные направления совершенствования деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в сфере расширения участия граждан в управлении муниципальным образованием.

Введение диссертации2009 год, автореферат по политологии, Бутитова, Дарима Цыреновна

Актуальность темы исследования. Современный этап развития российской государственности делает актуальным изучение местного самоуправления как одной из фундаментальных основ демократической системы управления и необходимого элемента ¿овременного общественного устройства. Без полноценного и эффективного местного самоуправления Россия не может быть демократическим правовым государством. ,

Особую важность и общественное значение сегодня^ приобретает вопрос о характере взаимоотношений' между государством и органами местного самоуправления, который становится в новых условиях не только предметом научных дискуссий, но и вопросом реальной политической практики. Мы являемся свидетелями сложного процесса институционализации новой для России модели взаимоотношений в системе «власть — местное самоуправление - гражданское общество».

Местное самоуправление представляется в качестве политического института, занимающего в системе взаимодействия власти и общества опосредующее положение между государством и гражданским обществом, и таким образом, обеспечивающего реализацию прямых и обратных связей в системе государственного управления. На муниципальном уровне происходит наиболее тесное взаимодействие между властью и обществом и от того, насколько результативным оно является, зависит эффективность не только муниципального, но и государственного управления в целом.

Как деятельность по самостоятельному решению вопросов местного значения, местное самоуправление затрагивает исключительно важные для каждого гражданина проблемы, касающиеся обеспечения непосредственной жизнедеятельности людей на конкретной территории. Именно поэтому в Европейской Хартии местного самоуправления говорится о местном самоуправлении как о власти, максимально приближенной к гражданам.

Образование, здравоохранение, ЖКХ, общественный транспорт, бытовое обслуживание и многие другие вопросы беспокоят каждого жителя нашей страны, поэтому проблема эффективного осуществления местного самоуправления является на сегодняшний день одной из первоочередных. От того, насколько население активно участвует в принятии решений, касающихся его жизнедеятельности, зависит политическая и социально-экономическая стабильность развития соответствующей территории. Ответственный выбор органов и должностных лиц местного самоуправления и грамотный общественный контроль за их деятельностью предопределяют эффективность местного самоуправления в конкретном муниципальном образовании.

Местное самоуправление является таюке своеобразной школой гражданственности, демократической организации местной жизни. Оно приучает общество к самоорганизации, необходимой для качественного решения вопросов в соответствии с интересами граждан. В муниципальных образованиях формируется чувство общего интереса и ответственности местных жителей, которые привыкают не только самостоятельно решать свои дела, но и контролировать деятельность избранных ими должностных лиц. Именно с развитием местного самоуправления сегодня связывают надежды на возрождение и укрепление демократического гражданского общества в России.

Конституция РФ (статья 3, часть 2) определяет местное самоуправление как одну из конституционных форм существования народовластия. Это конституционное положение является исходным для определения природы, способов формирования, объема полномочий и ответственности органов местного самоуправления перед населением.

В то же время реальная политическая практика последних лет не дает оснований утверждать, что местное самоуправление стало в современной России эффективно работающим институтом народовластия, реализующим социальные, политические и гражданские инициативы. Продолжающаяся два последних десятилетия перманентная перестройка российской системы местной власти, равно как и непрекращающееся реформирование законодательства в муниципальной сфере пока что не внесли существенных изменений в сложившуюся на уровне муниципалитетов и в целом, по мнению специалистов, не оправдавшую себя систему взаимоотношений.

Приходится констатировать, что на практике институт муниципальной власти в России не всегда бывает востребован. На это, в частности, указывают продолжающиеся дискуссии о том, насколько целесообразна замена государственной власти местным самоуправлением и где должны быть установлены границы между государственной властью и местным самоуправлением? По мнению аналитиков и практиков, уже одно то, что эти вопросы становятся предметом торга между руководителями исполнительной власти субъектов Российской Федерации, и федеральным центром дает основания говорить о наличии глубокого (системного) кризиса в организации и осуществлении местного самоуправления в современной= России.

Отмеченное выше делает насущной необходимость углубленного объективного осмысления общественно-политической реальности местного А самоуправления в России, в том числе и в первую очередь с точки зрения места и роли местного самоуправления в системе взаимодействия власти и общества. Автор диссертационной работы разделяет ту точку зрения, согласно которой местное самоуправление само по себе, вне системы взаимодействия власти и общества не может быть предметом политического анализа. Будучи самостоятельной формой народовластия, местное самоуправление представляет собой сложное явление современной политической, правовой, экономической и социальной практики Российского государства; Оно не может существовать вне единой государственной экономической, социальной, идеологической и другой политики, быть абсолютно независимым от государства. Именно поэтому вопрос о местном самоуправлении должен рассматриваться с позиций партнерства с государственными- органами и населением в целях наиболее эффективного осуществления местного самоуправления, оптимального решения вопросов жизнеобеспечения граждан.

Актуальность и практическая значимость темы исследования определяется также тем, что в конкретных условиях современной России как федеративного государства центр тяжести политико-правового регулирования местного самоуправления естественно переносится на уровень субъектов РФ, что уже само по себе делает приоритетным изучение регионального опыта осуществления местного самоуправления.

Степень научной разработанности проблемы. Комплексный многофункциональный характер местного самоуправления как территориальной организации публичной власти обусловливает постоянный интерес к нему представителей различных наук. Эффективное решение вопросов местного значения является предметом исследования политологов, экономистов, юристов, социологов и др. 4

При подготовке данной диссертационной работы автор использовал как общетеоретические научные разработки по проблемам государственного и муниципального управления, послужившие базой для формирования концептуальных основ диссертации, так и специальные исследования, посвященные различным общественно-политическим аспектам становления и развития местного самоуправления в современной России.

Неоценимую методологическую помощь в подготовке диссертационного исследования оказали труды ведущих отечественных и зарубежных ученых, исследующих теоретические и концептуальные проблемы современного государственного и муниципального управления. Среди них автор выделяет исследования Г.В. Атаманчука, Н.И. Глазуновой, С.Б. Мельникова, Т.Г. Морозовой, Р.Г. Мухаева, А.И. Радченко, О.М. Роя, В.Е. Чиркина и др.1.

1 Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. - М.: ООО «Омега-Л», 2005; Глазунова Н.И. Система государственного и муниципального управления: учеб. - М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006; Гладышев Л.Г., Мельников С.Б. Основы современного муниципального управления. - М., 6

Из зарубежных исследований выделяются работы Л. Даймонда А.Лейпхарта, Х.Линца, А.Степана, Л. Эрхарда и др., в которых не только дан обстоятельный анализ и предложена классификация переходных режимов либеральные демократии, электоральные демократии, псевдодемократии), но и подробно исследованы многие аспекты процесса становления местного г самоуправления в постсоциалистических политических системах.1 Автор диссертационной работы разделяет утвердившуюся в большинстве зарубежных исследований и получившую признание у современных отечественных авторов2 точку зрения, сторонники которой выступают против неоправданно расширительного использования понятия «демократизация» для характеристики процесса перехода от авторитарных и тоталитарных политических режимов к демократии, поскольку процесс демократизации не всегда приводит к утверждению современной консолидированной демократии. По мнению большинства современных авторов, для характеристики современных политических трансформаций, связанных с переходом к демократии, целесообразней использовать понятие «демократический транзит», трактующее демократизацию как процесс, который не обязательно завершается переходом к демократии. С позиции рассматриваемых в диссертационном исследовании проблем достоинством данного подхода является то, что в отличие от общей теории модернизации, он учитывает национальные формы модернизации. Центральной для нас здесь является мысль о том, что характер преобразований в переходных обществах детерминируется социокультурными факторами, а сама

2000; Мухаев Р.Т. Система государственного и муниципального управления: учеб. - М.: Юнити-Дана, 2008; Региональная экономика: учебник для вузов /Под ред. проф. Морозовой Т.Г. - М.: ЮНИТИ, 2001; Радченко А.И. Основы государственного и муниципального управления. Системный подход, - М.: МарТ, 2007; Рой О.М. Система государственного и муниципального управления: учеб. - М.: Изд-во Питер, 2005; Система государственного и муниципального управления: учеб. / Под ред. Г.В. Атаманчука-М.: Изд-во РАГС, 2007; Чиркин В.Е. Система государственного и муниципального управления: учеб. -М.: Изд-во Норма, 2008.

1 Даймонд Л. Прошла ли "третья волна" демократизации И Полис 1999. № 1; Лейпхарт А. Демократия в многосоставных обществах. - М., 1999; Linz J.J., Stepan А. Problems of Democratic Transition and Consolidation: Southern Europe, South America and Post-communist Europe. - Baltimor, 1996; Эрхард Л. Благосостояние для всех: Репринт воспроизвел. - М.: Начала-Пресс, 1991.

2 См., например: Мсльвиль А.Ю. Демократические транзиты (тсоретнко-методологичсские и прикладные аспекты). - М., 1999. трансформация может осуществляться только при условии изменения ценностных ориентаций у широких слоев населения.

Самостоятельное место автор диссертационной работы отводит научным публикациям, посвященным истории развития местной власти и местного самоуправления в дореволюционной и Советской России. Дореволюционный этап развития местного самоуправления в России и зарубежных странах подробно анализируется в работах таких выдающихся российских ученых и общественных деятелей, как А.О. Васильчиков, А.Д.

Градовский, A.A. Кизеветтер, Н.М. Коркунов, М.И. Свешников, и др.1 j

Вопросы организации местной власти, а также участие общественности в деятельности местных органов власти в советский период развития нашего государства рассмотрен в работах Г.В. Барабашева, К.Ф. Шеремета, А.К. Конева, Б.Н. Ставоржинского, М.П. Банных, М.Г. Кириченко, A.B. Мицкевича, Н. Т. Савенкова и др.2

Особое место в историографии проблем местного самоуправления принадлежит научным работам, исследующим практические вопросы деятельности органов местного самоуправления в Российской Федерации.

1 Васильчиков Л. О самоуправлении: сравнительный обзор русских'и иностранных земских и общественных учреждений. T.2. - СПб.: Типография В.В.Пратцъ, 1872; Градовский Л.Д Собрание сочинений. T.9. Начала русского государственного права. ч.З. Органы местного управления. — СПб.: Типография М.М. Стасюлевича, 1908; Градовский Л.Д. История местного управления в России. T.I. - СПб.: Печатня В. Головина, 1868; Кизеветтер A.A. Местное самоуправление в России 9-19 ст. Исторический очерк. Издание «Русская мысль» - М.: Типография Императорского Московского университета, 1910; Коркунов Н.М. Русское государственное право Т.2. - СПб.: Книжный магазин А.Ф. Цинзерлинга, 1893; Свешников М.И. Очерк общей теории государственного права. - СПб.: Книжный магазин К.Л. Риккера, 1896; Свешников М.И. Основы и пределы самоуправления: опыт критического разбора основных вопросов местного самоуправления в законодательстве важнейших европейских государств. - СПб, 1892; Гессен B.M. Вопросы местного управления. - СПб.: Издание юрнд. Книжн.склада «право», 1904; Подлигайлов П.Н. Местное управление в России. - СПб.: Типография М.А. Хана, 1884.

2 Участие общественности в работе местных Советов: Сборник документов /Сост. К. Ф. Шеремет, Г. В. Барабашев. - М.: Госюриздат, 1960; Местные органы власти в политической системе капитализма. Кол авт.: Барабашев Г.В., Вайль И.М., Смирнов B.B. и др. АН СССР ИгиПМ. - M.: Наука, 1985; Конев А.К. Организация общественной самодеятельности трудящихся и их роль в местном хозяйственном и культурном строительстве: Автореферат дисс. канд. юрид. наук. - Саратов, 1965; Ставоржинский, Б. Н. Участие населения в работе районного, городского Совета. - M.: Юридлит., 1975; Банных, М.П. Организационно-правовые вопросы развития общественных начал в деятельности местных органов советского государственного управления Российской Федерации: Автореферат дисс. канд. юрид. наук. -M., 1969; Долгополов Ю. Б. Организационно-правовые формы участия народных масс в деятельности местных органов государственной власти СССР: Автореферат дисс.канд. юрид. наук. - M., 1954; Формы участия общественности в работе местных Советов депутатов трудящихся /Авт. кол.: M. Г. Кириченко, А. В. Мицкевич, Н. Т. Савенков и др.; Под общ. ред. М. Г. Кириченко.- М.: Госюриздат, 1963; Сочетание государственных и общественных начал в управлении обществом /Под ред. П. С. Черемных. - M.: Мысль, 1965.

Существует достаточно большое количество исследований, в которых обстоятельно изучены особенности реального функционирования муниципальных образований в современной России, в ее регионах и на локальных территориях с учетом их специфики.

В последнее время появилось немало исследований, посвященных рассмотрению вопросов взаимоотношения государства и местного самоуправления, среди которых можно выделить работы таких авторов, как Е.М. Ковешников, O.A. Петухов, Н.С. Тимофеев, B.C. Мокрый и др.1 Значительная часть из этих работ явилась своеобразной исследовательской реакцией на процесс разработки и принятия Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Основное внимание исследователей обращено к проблеме единства публичной власти и независимости местного самоуправления при решении вопросов местного значения как одного из наиболее актуальных и сложных вопросов строительства новой российской государственности. В ряде научных публикаций справедливо подчеркивается, что разграничение в теории сферы государственной власти и сферы местного самоуправления не означает констатации иной природы органов местного самоуправления, оно подразумевает лишь специфику их функций. Исследователи обращают внимание на значение принятия нового Закона о местном самоуправлении как попытки обеспечить в России условия для децентрализации публичной власти в соответствии с общемировыми тенденциями.

Целый ряд современных исследований посвящен рассмотрению вопросов соотношения местного самоуправления и гражданского общества.

1 Ковешников Е. М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. - М.: Издательство НОРМА, 2002; Петухов O.A. Местное самоуправление в системе публичной власти в России: Дис. .канд. полит, наук. - М., 2005; Романов В.Л. Социальная самоорганизация и государственность. Изд. 2-е, перераб. и доп. — М.: Изд-во РАГС, 2003; Тимофеев Н.С. Местное самоуправление в системе государственных и общественных отношений. - М.: Изд. МГУ, 2005; Мокрый, В.

С. Местное самоуправление в Российской Федерации как институт публичной власти и гражданского общества : Дне. . докт. юрид. наук. - М., 2003. 7

Это работы A.C. Автономова, М.А. Бажинова, H.A. Широковой, А.В.Кружкова, А.И. Савватеева и др. В них исследуется особенности и сущностные характеристики взаимодействия данных институтов, предлагаются те или иные решения проблем, связанных с местным самоуправлением.1

Местное самоуправление как институт народовластия является предметом исследования таких авторов как Овчинников И.И., Сергеев A.A., Иванченко A.B. Пылин В.В. и др. Проблемы непосредственной демократии в истеме местного самоуправления рассмотрены в работах Нудненко JI.A., о

Поповой Е.А., Нифанова А.Н., Семеновой М.С. и др. Исследователи отмечают, что основной проблемой в этой области остается поиск адекватных механизмов, способных обеспечить взаимодействие органов местного самоуправления и местного населения в целях постоянного непосредственного участия населения в управлении муниципальным образованием. Практика показала, что существует множество способов взаимодействия органов местного самоуправления и населения, и всегда такое сотрудничество положительно сказывается' на работе органов муниципального образования в целом. В исследованиях обращается

1 Автономов A.C. У истоков гражданского общества и местного самоуправления (очерки). - М.: Формула права, 2002; Бажинов М.А. Местное самоуправление как фактор становления гражданского общества в современной России.: Дис. канд. полит, наук, - М., 2004; Широкова H.A. Местное самоуправление как фактор становления гражданского общества (сравнительно-политологический анализ): Дис. канд. полит, наук. - М., 2005; Кружков A.B. Местное самоуправление как институциональный фактор становления гражданского общества в РФ.: Дис. докт. полит, наук. - М., 2005; Савватеев А.И. Местное самоуправление как институт развития гражданского общества: Дис. канд. полит, наук, Екатеринбург, 2005, Коломиец И.К. Местное самоуправление как механизм формирования гражданского общества: Дисс. канд. полит, наук. Ростов-на-Дону, 2005.

2 См., например, Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. - М.: ИГиП РАН, 1999; Сергеев A.A. Федерализм и местное самоуправление как институты российского народовластия. — М.: Юриспруденция, 2005; Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия. / Под ред. A.B. Иванченко. - M.: Фонд «Либеральная мысль», 2003; Дмитриев Ю.А. Концепция народовластия в современной России: Государственно-правовые проблемы теории и практики: Автореферат дисс. докт. юрид. наук. - М.,1994. Пыпин В. В., Народовластие в системе местного самоуправления: - СПб.: Знание, 1998.

3 Попова, Е.А . Местное самоуправление как институт прямой демократии и формы его проявления в России //Северо-Кавказский юридический вестник. - 2001. -№ 3; Нифанов А. Н. Правовые формы реализации непосредственной демократии в системе местного самоуправления : Автореферат дисс. канд. юридических наук - Ростов-на-Дону, 2003; Семенова M. С. Правовая реформа территориальной организации и форм непосредственной демократии в системе местного самоуправления на современном этапе: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. - М., 2004; Нудненко Л. А. Проблемы совершенствования непосредственной демократии на местном уровне //Правовые проблемы укрепления Российской государственности. Часть 14. -Томск: Изд-во Томского университета, 2003. внимание на особую важность того, как органы муниципального образования подходят к решению задачи общего информирования населения в целях обеспечения условий сознательного участия жителей в решении вопросов местного значения.

Современные политологические исследования рассматривают общественные институты через призму новых смыслов и категорий политической науки. Так, в настоящее время активно осмысливаются-понятия «политического пространства», «политического времени», «муниципальной политики», «муниципального сообщества» и т.п1. Муниципальные образования также становятся объектом исследования как составная часть политического пространства страны. Категория «политического участия» вызывает особый интерес в связи с институционализацией в российской политической системе таких демократических институтов как выборы, референдумы и др.

Большую помощь автору в подготовке диссертационного исследования с учетом его тематической направленности оказали труды политологов, специализирующихся на новом в отечественной политической науке направлении - политической регионалистике. К ним автор диссертации относит, прежде всего, работы С. Рыженкова и В. Гельмана, в которых рассматриваются как общие, теоретические проблемы местного самоуправления, так и современное положение муниципальных образований.2

Большое внимание в современных исследованиях уделяется проблеме создания организационных и правовых механизмов, способных обеспечить высокую степень реализации конституционного потенциала местного самоуправления. Вопросам совершенствования правового регулирования местного самоуправления посвящены работы С. А. Авакьяна, O.E. Кутафина, - - >

1 Мелехина, И. И. Местное сообщество: теоретико-правовой анализ: Дисс. канд. юрид. наук. - Краснодар, 2003; Блинова Н.В. Муниципальное образование в политическом пространстве России: Автореф. канд. полит, наук. - М., 2007; Борисов A.A. Становление муниципальной политики местного самоуправления в современной России: Дисс. канд. полит, наук, - СПб, 2005.

2 См.: Рыженков С. Реформа местного самоуправления в региональном измерении. - М., 1999; Гельман В., Рыженков С. Политическая регионалистика России: история и современное развитие. - М., 2001.

11

В.И. Фадеева, A.A. Сергеева, Н.В. Постового, В.Г. Игнатова, Е.С. Шугриной В.И. Васильева И.В. Выдрина, А.Н. Кокотова В.А. Баранникова, Ю.А. Дмитриева, A.A. Уварова и др.1

Вместе с тем, появление большого числа научных работ и публикаций по вопросам местного самоуправления в современной России вовсе не означает наличия единых подходов к реформированию местного самоуправления и конкретным направлениям' его развития. Приходится констатировать, что многие теоретические и практические вопросы этой сложной и неоднозначной темы исследованы весьма слабо. Это относится и к рассмотрению взаимодействия органов местного самоуправления с населением и органами государственной власти субъектов РФ, что вызывает необходимость более пристального исследования данного вопроса.

Объектом исследования является местное самоуправление как базовая составляющая, современного демократического государства и институт народовластия.

Предметом исследования выступает ' современное состояние и основные проблемы взаимодействия органов местного самоуправления с населением и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Целью диссертационной работы является исследование существующих моделей взаимодействия власти и общества на муниципальном уровне на примере конкретных муниципальных образований Забайкальского края, выявление на этой основе наиболее оптимальных и эффективных форм и механизмов, обеспечивающих реальное участие населения в местном самоуправлении.

1 Авакьян С.А. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: вопросы реализации //Материалы научно-практической конференции 25 апреля 1996 г. - М., 1996; Баранчиков В. А. Правовые проблемы становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации: Автореферат диссертации докт. юрид. наук. - М., 2005; Сергеев А. А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. - М.: Изд-во Проспект, 2006; Кутафин O.E., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. - М.,1997; Постовой Н.В. Муниципальное право России. - М.: Юриспруденция, 2000.

Достижение указанной цели предполагает постановку и решение следующих исследовательских задач:

• рассмотреть теоретические основы и современные научные подходы к изучению природы местного самоуправления и его роли в системе взаимодействия власти и общества;

• изучить взгляды и оценить реальный вклад в изучение рассматриваемой проблемы видных представителей отечественной политико-правовой мысли;

• дать анализ основных тенденций развития местного самоуправления на современном этапе, форм и механизмов взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти субъекта РФ с одной стороны, и с местным населением, с другой;

• изучить современное состояние и определить проблемные зоны политического участия граждан в местном самоуправлении;

• провести сравнительный анализ основных факторов, влияющих на активность населения в решении вопросов местного значения, и определить возможные меры по стимулированию участия населения в осуществлении местного самоуправления;

• определить направления повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления в сфере связей с общественностью и органами государственной власти субъекта РФ.

Исследовательская гипотеза состоит в том, что в современных условиях особое значение приобретает разработка концептуальных основ и возможных сценариев эффективного взаимодействия власти и общества на муниципальном уровне, что в перспективе должно стать важнейшим ресурсом формирования сбалансированного соотношения.государственных и общественных начал в муниципальных образованиях при реализации конституционных полномочий органов местного самоуправления.

Теоретико-методологическая основа исследования. Теоретическую основу диссертационного исследования составили политологические, юридические, исторические и социологические труды и исследования дореволюционных и современных отечественных и зарубежных авторов, раскрывающие генезис, сущность и принципы изучения природы, местного самоуправления, его места и роли в системе взаимодействия власти и общества.

Методологической основой исследования является системный подход к анализу объекта исследования — формирования и развития местного самоуправления как базовой составляющей современного демократического государства и института народовластия.

В работе над диссертацией были использованы как общенаучные методы исследования (логического анализа и синтеза, индукции и дедукции, абстрагирования^ и восхождения от абстрактного к конкретному, метод идентификации и др.), так и частные (так называемые традиционные) методы общественных наук (исторический, метод структурно-функционального анализа, институциональный). Особое место в работе занимает институциональный метод, позволяющий исследовать местное самоуправление с позиций института, обеспечивающего эффективное взаимодействие власти и общества. Совокупное использование данных методов позволило обеспечить комплексный подход к изучению поставленной проблемы.

Эмпирическая база исследования. Работа основана на изучении, систематизации и анализе большого объема документов и материалов, важнейшими из которых являются Конституция РФ, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, Постановления Правительства России, нормативно-правовые акты иных органов государственной власти РФ, органов государственной власти Забайкальского края, а также муниципальных образований, входящих в состав Забайкальского края и других субъектов РФ. В работе использовались архивные, статистические источники, материалы заседаний и слушаний в органах государственной власти, круглых столов по вопросам местного самоуправления, результаты социологических исследований и др. Были также привлечены материалы проведенного автором экспертного опроса общественного мнения жителей городского округа г. Чита по вопросу о сущности местного самоуправления, его природе и назначении.

Основные результаты исследования, полученные лично автором, и ф их научная новизна заключаются в следующем:

1. Проведен сравнительный анализ современных трактовок института местного самоуправления; обоснован вывод о государственной природе современного российского местного самоуправления и необходимости в этой связи формирования сбалансированного1 соотношения государственных и общественных начал в муниципальных образованиях Российской Федерации.

2. Изучены и систематизированы взгляды на исследуемую проблему видных представителей отечественной политико-правовой мысли дореволюционного периода, оценен их вклад в обоснование роли и политического значения института местного самоуправления в системе взаимодействия власти и общества.

3. Впервые в предметную часть научного исследования включен комплексный анализ практикующихся форм и механизмов взаимодействия органов местного самоуправления с органами государственной власти Забайкальского края и населением.

4. На основе анализа эмпирических данных, нормативно-правовой базы выявлены основные проблемы развития местного самоуправления в условиях муниципальной реформы;

5. Впервые в спектре проблем взаимодействия власти и общества на муниципальном уровне исследована практическая реализация форм прямой демократии в системе местного самоуправления на примере конкретных муниципальных образований рассматриваемого региона.

6. Проведен факторный анализ развития гражданского общества в Забайкальском крае, применена категория политической культуры к анализу причин, влияющих на развитие местного самоуправления в регионе, предложен комплекс мер поэтапного развития гражданской активности местного сообщества.

7. Сформулированы основные принципы и предложены направления совершенствования деятельности органов государственной власти и местного самоуправления по стимулированию участия населения в управлении муниципальными образованиями.

Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическое значение проведенного исследования определяется его новизной и состоит в разработке и уточнении концептуальных и методологических оснований анализа сущности института местного самоуправления. Полученные выводы расширяют возможности для дальнейшего изучения системы местного самоуправления и ее отдельных элементов в их взаимодействии и взаимосвязи.

Сформулированные в работе теоретические положения и практические рекомендации могут быть использованы для дальнейшего изучения и реформирования института местного самоуправления в РФ в части формирования более эффективного механизма взаимодействия общественных объединений, жителей муниципального образования и органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения. 4

Материалы диссертации могут быть также использованы при чтении лекций и проведении семинарских занятий по курсам «Система государственного муниципального управления», «Муниципальное право», «Введение в теорию и историю местного самоуправления», в разработке спецкурсов. Диссертация может представлять интерес для муниципальных служащих, депутатов местных советов, преподавателей вузов и колледжей.

Основные положения исследования, выносимые на защиту.

1. Развитие местного самоуправления как одного из важнейших институтов демократической организации государственной и общественной жизни современного правового государства является одним из основополагающих факторов формирования современной российской государственности, во многом определяет возможности и перспективы демократии в России.

Как составная часть политической системы местное самоуправление представляет собой совокупность взаимосвязанных элементов: политических, экономических, правовых, социально-культурных. Только сбалансированное сочетание всех этих компонентов может гарантировать эффективное решение вопросов местного значения.

2. На современном этапе демократического развития российского государства особое значение приобретает политическая составляющая местного самоуправления, синтезирующая властные отношения, политические институты, механизм согласования интересов и принятия решений, политические отношения и поведение, политическую культуру местного сообщества. Важную роль в институционализации местного самоуправления призваны сыграть политико-правовые институты, обеспечивающие прямое волеизъявление граждан.

3. В качестве политического института местное самоуправление в России представляет нижний уровень в системе вертикального разделения публичной власти. Получившее широкое распространение, как в теории, так и в политической практике противопоставление государственного управления и местного самоуправления, равно как и отрыв муниципального уровня от регионального уровня власти представляются не вполне корректными. На наш взгляд, в федеративном государстве, каким является современная Россия, становление и развитие местного самоуправления как политического института не может не детерминироваться эффективным взаимодействием региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления, с одной стороны, федеральных и региональных органов власти между собой по поводу местного самоуправления — с другой.

4. Анализ особенностей функционирования муниципальной власти в современной России доказывает важность учета не только конституционных возможностей, но и реальной способности органов местного самоуправления решать местные вопросы. Основной специфической характеристикой российского модели местного самоуправления является его дуалистичность. Конституционная трактовка местного самоуправления предполагает его общественную природу. Однако практическая реализация местного самоуправления в качестве самостоятельной деятельности граждан по решению вопросов местного значения представляется проблематичной ввиду низкого участия граждан в осуществлении местного самоуправления. С учетом данной ситуации эффективное взаимодействие органов местного самоуправления- с органами государственной власти субъекта РФ может стать одним из наиболее перспективных направлений активизации местной муниципальной власти.

5. Изучение реальной практики - осуществления местного самоуправления свидетельствует, что практическое воплощение муниципальной реформы в России пока не привело к росту политического влияния муниципальных образований. Существенное увеличение количества муниципальных образований, связанное с внедрением двухуровневой модели организации местного самоуправления, не сопровождается ожидаемой децентрализацией в решении вопросов местного значения и в целом не приблизило местное самоуправление к населению. На это указывает тот факт, что в большинстве регионов, где до реформы полномочия органов местное самоуправление по решению вопросов местного значения концентрировались на поселенческом уровне, наблюдается процесс делегирования полномочий поселений органам власти муниципального района.

6. Одной из важных и необходимых составляющих становления и развития местного самоуправления в условиях современной России является развитие институтов гражданского общества и связанное с ним повышение инициативы со стороны местного населения, как главного субъекта местного самоуправления: В то же время практический опыт показывает, что многие проблемы становления местного самоуправления в современном российском обществе связаны с недооценкой значения и роли взаимодействия органов местного самоуправления с населением - гражданами и общественными организациями путем привлечения их к совместному решению вопросов местного значения.

7. Несмотря на создание конституционных гарантий и формирование необходимой нормативно-правой базы, призванных обеспечить реализацию форм непосредственной демократии в системе местного, самоуправления, на практике различные формы участия граждан, в' местном самоуправлении практически не осуществляются. Их реализация носит фрагментарный характер, не сложилось целостного механизма взаимодействия между властью и обществом на муниципальном уровне. Традиционной формой обратной связи, как и раньше, остаются обращения граждан, в то же время невысок общественный интерес к проведению публичных слушаний, пока не получила должного развития в большинстве муниципальных образований такая перспективная форма участия граждан в решении вопросов местного значения как территориальное общественное самоуправление (TOC). По нашему мнению, представляется необходимым совершенствование проведения муниципальных выборов, как наиболее важной формы волеизъявления граждан в местном самоуправлении, обеспечивающей легитимацию процесса муниципального управления. Это позволит преодолеть кризис доверия в отношениях между властью и обществом на. уровне конкретного муниципального образования и станет импульсом для развития других форм осуществления населением местного самоуправления.

8. Проведенный в диссертации факторный анализ развития гражданского общества, в Забайкальском крае выявил, что основными факторами, препятствующими развитию участия граждан в местном самоуправлении, являются низкий уровень жизни большинства населения- и неразвитость политической культуры гражданского типа, существенно снижающих активность граждан, их заинтересованность в решении общих проблем.

9. Анализ деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований Забайкальского края показывает недостаточно результативную реализации функции по взаимодействию с общественностью. Население часто не только не участвует в решении вопросов местного значения своего муниципального образования, но и не обладает информацией о деятельности органов местного самоуправления. Между тем в условиях низкого уровня бюджетной обеспеченности использование социального ресурса и установление продуктивного диалога между местными органами власти и гражданами может стать одной из наиболее результативных форм осуществления полномочий местного самоуправления.

Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации были изложены в 8 научных публикациях, общим объемом 1.8 п.л., а также апробированы в выступлениях на международных и всероссийских научно-практических конференциях: Всероссийской научно-практической конференции «Кулагинские чтения» 15-16 ноября 2006 года, Международной научно-практической конференции «Государственное и муниципальное управление в Сибири» 20-21 февраля 2007 года, Международной научно-практической конференции «Гражданское общество и ' местное самоуправление» 24-25 апреля 2008 года, Всероссийской конференции «Государственное и муниципальное управление в Забайкальском крае» 12-13 марта 2009 года. Результаты исследования использовались диссертантом в практической деятельности по преподаванию учебных курсов «Муниципальное право», «Система государственного и муниципального управления» в Читинском государственном университете, а также обсуждались на заседаниях кафедры государственного управления и политики Государственного университета управления, кафедры государственного, муниципального управления и политики Читинского государственного университета.

Заключение научной работыдиссертация на тему "Местное самоуправление в системе взаимодействия власти и общества современной России: региональный опыт"

Заключение

Вопрос о месте и роли местного самоуправления в системе взаимодействия власти и общества приобретает сегодня очевидную актуальность. На современном этапе развития российской государственности, когда система взаимоотношений между гражданами и государством еще не устоялась, предстоит многое сделать для формирования системы жизнедеятельности общества, основанной на сбалансированном распределении прав, обязанностей и компетенции не только между уровнями публичной власти, rio и между государством и обществом в целом.

Российское государство всегда играло ключевую роль в общественном' развитии. В то же время становление России как демократического правового государства предполагает развитую систему местного самоуправления и общественных институтов, которые наряду с государством призваны обеспечивать регулирование общественных отношений.

Местное самоуправление - есть категория политическая, оно обеспечивает гражданам право на решение общезначимых вопросов. Политическое значение местного самоуправления состоит также в том, что предоставление возможности участия граждан в принятии общезначимых решений гарантирует их легитимность, обеспечивая стабильность и преемственность развития. Местное самоуправление является проводником групповых интересов жителей муниципальных образований, и в рамках данного подхода оно рассматривается как институт гражданского общества, политического опосредования, который примиряет государство и общество. Являясь институтом, обеспечивающим взаимодействие власти и общества, местное самоуправление сглаживает противоречивые общественные интересы с одной стороны, и обеспечивает пбрядок в обществе при учете интересов различных социальных групп с другой. Между разрозненными, и противоречивыми интересами в обществе и единым государственным интересом должно существовать промежуточное звено, которое обеспечивает их согласование. Этим связующим звеном в современных условиях и является местное самоуправление.

Практическое воплощение муниципальной реформы пока не привело к росту политического влияния муниципальных образований. Существенное увеличение количества муниципальных образований, связанное с внедрением двухуровневой модели организацйи местного самоуправления' (например, в Читинской области количество муниципальных образований возросло с 32 до 376) было призвано децентрализовать решение вопросов местного значения, приблизить местное самоуправление> к населению. Однако в регионах, где до реформы местное самоуправление осуществлялось на уровне районов, происходит процесс делегирования полномочий поселений органам власти муниципального района. Другими словами, процесс децентрализации в системе местного самоуправления пока не получает должного развития, полномочия по решению вопросов местного значения концентрируются не на поселенческом, а на районном уровне. Конкуренция между муниципальными районами и поселениями за ресурсы в условиях их недостаточности препятствует успешной реализации муниципальной реформы.

Муниципальные образования должны занять важное место в политической системе России, поэтому одной из первоочередных задач является развитие межмуниципального сотрудничества, которое способствует более эффективному и сплоченному отстаиванию муниципальных интересов.

Увеличение численного состава муниципальных служащих, т.е. местных жителей профессионально заинтересованных в качественном решении вопросов местного значения, делает особо актуальным вопрос подготовки квалифицированных кадров для органов местного самоуправления. Без решения кадровой проблемы невозможно эффективное осуществление местного самоуправления.

Однако самым важным вопросов сегодня остается дефицит местных бюджетов. В результате реформы объем полномочий органов местного самоуправления возрос, а доходы остались на,прежнем уровне. Этот факт наглядно иллюстрирует политическую несостоятельность муниципальных образований в сфере отстаивания своих интересов.

Наиболее эффективное лоббирование муниципальных интересов на политической арене возможно только при участии общественных институтов. В этой связи представляется необходимым развитие взаимодействия между органами местного самоуправления и населением. Участие общества в защите муниципальных интересов, возможно через развитие общественной активности в решении вопросов местного значения.

Местное самоуправление, являясь , формой народовластия, предусматривает разнообразные формы прямой и представительной демократии.

К сожалению, приходится констатировать, что среди многочисленных и форм непосредственного осуществления населением местного 1 самоуправления на практике реализуются лишь некоторые из них. Расширение перечня форм осуществления населением местного самоуправления, предусмотренных новой редакцией федерального закона не привело к их распространению на практике. Среди форм волеизъявления граждан зачастую используются только муниципальные выборы, без которых формирование органов местного самоуправления не представляется возможным. Проблема электоральной пассивности на выборах депутатов представительных органов и глав муниципальных образований решается путем объединения этих выборов с региональными и федеральными. Отмена порога явки избирателей и отсутствие возможности проголосовать против всех существенно облегчили процесс проведения муниципальных выборов, однако поставили вопрос о легитимности соответствующих органов власти. Принципиальное значение института муниципальных выборов в системе г местного самоуправления приводит к выводу о необходимости его совершенствования.

Из числа форм участия граждан в местном самоуправлении наиболее распространенными являются публичные слушания и обращения граждан Проведение публичных слушаний обязательно при принятии устава, бюджета и программ развития муниципального образования, однако общественный интерес к данной форме взаимодействия органов местного самоуправления и населения остается на низком уровне. Обращения граждан, как традиционная форма обратной связи является наиболее популярной 4 среди жителей муниципальных образований. Такая перспективная форма участия граждан в, решении вопросов местного значения как территориальное общественное самоуправление (TOC) пока не получила должного развития в Забайкалье.

Низкий уровень непосредственного участия граждан в местном самоуправлении наглядно иллюстрирует проблему отчуждения власти и общества. Одной из причин отсутствия эффективного взаимодействия^ является неразвитость институтов гражданского общества, органов территориального общественного самоуправления, призванных служить каналом их взаимодействия. С другой стороны, органы местного самоуправления не всегда проявляют заинтересованность в сотрудничестве с населением в решении вопросов местного значения. Низкий уровень информированности граждан о деятельности органов местного самоуправления свидетельствует о том, что они зачастую не руководствуются принципами открытости, гласности деятельности органов публичной власти.

Проблемы реализации непосредственной демократии в системе местного самоуправления находят свое отражение в представительной демократии. Роль представительного органа муниципального образования как основного представителя интересов местного населения не реализуется в достаточной степени. Взаимодействие между депутатами и их избирателями не развито, в связи с чем именно представительный орган муниципального образования лидирует в рейтинге недоверия к органам местного самоуправления. Формирование органов местного самоуправления в большинстве муниципальных образований Забайкальского края происходит в соответствии с моделью «сильный мэр — слабый совет», которая предусматривает слабый контроль представительного органа за главой 4 муниципального образования, возглавляющим местную администрацию. В условиях пассивности граждан в вопросах, касающихся местного самоуправления, контроль за исполнительным органом местного самоуправления практически не осуществляется. В условиях слабости* гражданского контроля за деятельностью органов местного самоуправления, возрастает значение соответствующего контроля со стороны государства.

Наблюдающийся сегодня в России процесс огосударствления местного самоуправления характерен не только для нашей страны. Германский исследователь Р. Граверт отмечает: «чем полнее втягиваются местные территориальные единицы в осуществление конституционно-правовых принципов социальной государственности, тем больше они вынуждены абстрагироваться от местных особенностей и следовать единым для всей страны принципам государственной политики»1.

В результате усиления государственно-правового регулирования, обязывающего местные власти решать конкретные вопросы, а в ряде случаев и предписывающего способы решения этих вопросов, муниципальные органы все больше интегрируются в государственный механизм. Многие прерогативы местных властей в российских регионах из их прав 4 превращаются в обязанности, выполняемые под контролем центральных органов. Тем самым местное самоуправление, по мнению большинства экспертов, становится в большей степени элементом правовой риторики, чем политической реальности. Последнее время термину стало придаваться

1 Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия. / Под ред. A.B. Иванченко. М.: Фонд «Либеральная мысль», 2003. с. 258. преимущественно прикладное значение, и под ним стали понимать лишь некое политико-правовое качество местных учреждений.

Реальной альтернативой усилению государственного контроля за 4 местным, самоуправлением могла бы стать разработка и реализация концепции развития местных сообществ, предусматривающая деятельность профессиональных экспертов по формированию эффективных институтов гражданского общества и установлению продуктивных отношений с властью. В данной работе представлена модель соответствующей концепции, предусматривающая анализ особенностей конкретных муниципальных образований, разработку программы развития активности представителей местного сообщества, и организацию эффективного сотрудничества общественных формирований и органов местного самоуправления в сфере 4 решения вопросов местного значения. Другим важным направлением установления продуктивного диалога между органами местного самоуправления и населением является разработка и реализация информационной политики муниципальных образований, направленной на повышение информированности граждан о деятельности органов местного самоуправления.

В результате исследования основная гипотеза исследования нашла свое подтверждение. Развитие правового демократического государства в России невозможно без децентрализации властных полномочий и ресурсов в пользу 1 4 местного самоуправления, а также развития общественной активности.

Список научной литературыБутитова, Дарима Цыреновна, диссертация по теме "Политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии"

1. Конституция Российской Федерации 12.12.1993 // Российская газета. 25 декабря 1993 года. № 237.

2. Европейская Хартия местного самоуправления, принятая членами Европейского Совета 15 октября 1985 г. // СЗ РФ. 1998. № 36. Ст. 4466;г

3. Бюллетень международных договоров. 1998. №11.

4. Федеральный закон от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ «О ратификации Европейской Хартии местного самоуправления» // СЗ РФ. 1998. № 15. Ст. 1695.

5. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». // СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.

6. Федеральный закон от 06.10.03. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». // СЗ РФ. 2003. №40. Ст. 3822.

7. Федеральный закон от 8.01.98 № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в РФ». // СЗ РФ. 1998. № 8. Ст.224.

8. Федеральный закон от 02.03.07. № 25-ФЗ «Об основах муниципальной службы в РФ». // СЗ РФ. 2007. № 10. Ст. 1152.

9. Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». // СЗ РФ. 1997. №39. Ст. 4464.

10. Федеральный закон от 12 июня 2002 года № 67 «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Российская газета от 15 июня 2002 года. № 106.

11. Указ Президента РФ от 15 октября 1999 г. № 1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развитияместного самоуправления в Российской Федерации». // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5011.

12. Указ Президента РФ от 27 ноября 2003 г. № 1395 «О мерах по развитию федеративных отношений и местного самоуправления в Российской Федерации». // СПС Консультант-плюс.

13. Закон Забайкальского края от 17 февраля 2009 года № 125-ЗЗК «Устав Забайкальского края» // Забайкальский рабочий. № 30. 18 февраля 2009 года.

14. Закон Читинской области от 1 июня 1995 года № 14-ЗЧО Устав Читинской области // Забайкальский рабочий. № 111. 15 июня 1995 года.

15. Закон Агинской Бурятской окружной Думы от 23 ноября 1994 года № 8-3АО «Устав Агинского Бурятского автономного округа». // Агинская Правда. № 141-142. 6 декабря 1994 года.

16. Закон Забайкальского края от 29 декабря 2008 года №108-ЗЗК «О муниципальной службе в Забайкальском крае» // Забайкальский рабочий. № 3. 12 января 2009 года.

17. Закон Забайкальского края от 18.03.2009 года №155-ЗК «О бюджетном процессе в Забайкальском крае» // СПС «Гарант».

18. Закон Забайкальского края от 24 декабря 2008 года №125-ЗЗК «О муниципальных служащих в Забайкальском крае». // СПС Консультант-плюс.

19. Закон Читинской области от 19 мая 2004 года № 552-ЗЧО «Об установлении границ, наименований вновь образованныхмуниципальных образований и наделении их статусом сельского, городского поселения». // СПС Консультант-плюс.

20. Закон Читинской области от 15 сентября 1999 года № 182-ЗЧО «О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления». // Забайкальский рабочий. № 190-191. 6 октября 1999 года.

21. Закон Читинской области от 19.05.04. № 549-ЗЧО «Об установлении границ, наименований муниципальных образований и наделении их статусом городского округа, муниципального района в Читинской области». // СПС Консультант-плюс.

22. Закон Читинской области от 17.12.97. № Ю9-ЗЧО. «О статусе депутата представительного органа местного самоуправления в Читинской области». // СПС Консультант-плюс.

23. Закон Читинской области от 17.12.97. № Ю2-ЗЧО «О статусе выборного должностного лица местного самоуправления». // СПС Консультант-плюс.

24. Закон Читинской области от 19 октября 2005 года № 725-ЗЧО «О межбюджетных отношениях в Читинской области». // СПС Консультант-плюс.

25. Закон Читинской области от 18 октября 2006 года № 844-ЗЧО «Об областной целевой программе «Государственная поддержка муниципальных образований Читинской области (2007 год)». // СПС Консультант-плюс.

26. ЗО.Закон Читинской области от 23 июня 2004 года № 560-340 «Об установлении численности и сроков полномочий органов местного самоуправления во вновь образованных муниципальных образованиях Читинской области». // СПС Консультант-плюс.

27. Закон Агинской Бурятской окружной Думы от 18 октября 2007 № 795-ЗАО «О муниципальной службе в Агинском Бурятском автономном округе». // Вестник. № 409-411. 30 октября 2007 года.

28. Устав городского округа г. Чита, принят Решением Читинской городской Думы от 30.09.2004 № 168 "О принятии Устава городского округа «Город Чита». // Читинское обозрение. Внеочередной выпуск 2004.

29. Уставы муниципальных образований Забайкальского края.1.. Монографии и научные труды

30. Автономия или контроль? Реформа местной власти в городах России. 1991-2001. / Гельман, Рыженков. СПб. Европейский университет, 2002. - 384 с.

31. Автономов A.C., Иванченко A.B. Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия. — Mi: Новое Издательство, 2005. 368 с.

32. Автономов A.C. У истоков гражданского общества и местного самоуправления (очерки). — М.: Формула права, 2002. -80 с.

33. Баранчиков В.А. Правовые проблемы становления и развития местного самоуправления в РФ. Монография. -М.: Проспект, 2005. 192 с.

34. Васильчиков А. О самоуправлении: сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. Т.2. СПб, Типография В.В.Пратцъ,1872.

35. Ведель Ж. Административное право Франции. М., 1973.

36. Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. M.-JL, 1928.

37. Власть, бизнес и гражданское общество. М.: Фонд «Либеральная миссия», 2002. - 216 с.

38. Глазунова Н.И. Государственное и муниципальное (административное) управление. М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. — 560 с.

39. Гражданам об их политических правах. / Под ред. A.B. Иванченко. — М.: Фонд «Либеральная миссия», 2006. 417 с.

40. Градовский, А. Д. История местного управления в России. Том 1, Введение; Уезд Московского государства. С.- Петербург :Печатня В. Головина, 1868. - 384 с.

41. Градовский А.Д Собрание сочинений. Т.9. Начала русского государственного права. ч.З. Органы местного управления. СПб, Типография М.М. Стасюлевича, 1908.

42. Графский В.Г., Ефремова H.H., Карпец В.И. и др. Институты самоуправления: историко-правовое исследование. М.: Наука, 1995.49.3отова З.М. Власть и общество: проблемы взаимодействия. / Под общ. ред. Попова С.А. М.: ИКФ «Омега-Л», 2001.-352 с.

43. Ковлер А.И. Кризис демократии. Демократия на рубеже 21 в. — М.: ИГЛ РАН, 1997.-102 с.

44. Кокарев И.Е. Местные сообщества и местное самоуправление: технологии участия. Пособие для организаторов. Серия «Библиотека местного самоуправления», Выпуск 63. М.: МОНФ, 2007. 208 с.

45. Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в РФ. Сборник научных трудов / Под ред. Иванченко A.B. -М.: Юриспруденция, 2004.-253 с.

46. Коркунов Н.М. Русское государственное право т.2. СПб, книжный магазин А.Ф. Цинзерлинга, 1893.

47. Кукушкин Ю.С., Тимофеев Н.С. Самоуправление крестьян России (XIX начало XXI в.). - М.: Изд-во МГУ, 2004. - 208 с.

48. Лапин В.А., Любовный В .Я. Реформа местного самоуправления и административно-территориальное устройство России. М.: Дело, 2005.-240 с.

49. Ледяев В.Г. Власть: концептуальный анализ. — М.: Российская политическая энциклопедия, 2001. 384 с.

50. Личность и власть. / Ред. Коваль Б.И. М.: Соверо-Принт, 2000. - 76 с.

51. Лобанов В.В. Государственное управление и общественная политика. -СПб.: Питер, 2004. 448 с.

52. Луман Н. Власть. / пер. с нем. —М.: Праксис, 2001. 256 с.

53. Мерсиянова И.В. Добровольные объединения граждан в местном самоуправлении: проблема институционализации. — М.: Academia, 2004. 184 с.63 .Муниципальные образования Читинской области. Читастат. Чита, 2007. -142 с.

54. М.: ИГиП РАН, 1999. -330с. 68.Основы концепции современного государственного управления. 4.1. / Под ред. Н. И. Глазуновой, Ю.Л. Старостина; ГУУ. — М.: 2006. 462 с.

55. Пешин H.JI. Муниципальное право: схемы и комментарии. — М.: Статут, 2001.-264 с.

56. Постовой Н.В. Муниципальное право России. — М.: Новый Юрист,1998.-352 с.

57. Политология. Под ред. д.ю.н., проф. М.Н. Марченко. М.: ЗЕРЦАЛО,1999.-432 с.

58. Романов В.Л. Социальная самоорганизация и государственность. Изд. 2-е, перераб. и доп. М.: Изд-во РАГС, 2003. -236с.

59. Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия. / Под ред. A.B. Иванченко. М.: Фонд «Либеральная мысль», 2003. -300с.

60. Салов O.A. Земство первый реальный институт местного самоуправления в России. - М.: ЗАО «Издательство «Экономика», 2004. - 94 с.

61. Свешников М.И. Очерк общей теории государственного права, СПб, книжный магазин К. Л. Риккера, 1896

62. Сергеев А. А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. M.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. - 432 с.

63. Система муниципального управления. / Под ред. Зотова В.Б. -СПб.: Питер, 2008.-512 с.

64. Тимофеев Н.С. Местное самоуправление в системе государственных и общественных отношений. М.: Изд-во МГУ, 2005. -176с.

65. Токвиль А. Демократия в Америке. М.: Прогресс, 1994. — 559 с.

66. TOC — веление времени: опыт создания ТОСов в Черновском административном районе г. Читы. Чита, Экспресс — Издательство, 2005. - 47 с.

67. Управление изменениями в системе государственной власти и госслужбы. В 2-х частях. Часть 1 / Под ред. проф. Н.И. Глазуновой и / проф. Ю.Л. Старостина; ГУУ. М: 2002. - 286 с.

68. Шилкина E.JL Социология местного самоуправления. Ростов-на-Дону: Изд-во СКНЦ ВШ АПСН, 2005. -145с.

69. Ш. Публикации в периодических изданиях

70. Базовое звено суверенитета и демократии. Материалы 7 съезда «Единой России» по вопросам местного самоуправления, Екатеринбург, 2 декабря 2006 года // Вопросы местного самоуправления . 2007. № 1. -С. 94-97.

71. Виноградов В.П. Актуализация системы взаимодействия органов городского самоуправления с городским гражданским обществом // Городское управление. 2007. № 6. -С. 81-90.

72. Виноградов В.П. Либерально-консервативная идея для местного самоуправления России. // Городское управление. № 11. 2005. -С. 6-16.

73. Гаврилова И.Н. Местное самоуправление и социальное партнерство в Нидерландах // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 4.-С. 24-26.

74. Герасимов A.B. О-системном подходе к местному самоуправлению. // Проблемы местного самоуправления.

75. Герасимова Е.Г. Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления // Практика муниципального управления. 2008. №9. -С.6-15.

76. Герасимова Е.Г. Связи с общественностью как социальный механизм взаимодействия власти и общества //Власть. 2008. №9. -С.33-36.

77. Граждане оценивают местное самоуправление — 2003. // http//:www. zircon.ru

78. Граждане оценивают местное самоуправление — 2005. // http:www. zircon.ru

79. Доклад Общественной' палаты РФ «О состоянии гражданского общества в РФ» // Вопросы местного самоуправления . 2007. № 2. -С. 13-20

80. Еркина Т.Н. Сфера муниципальной деятельности // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 6. — С. 6-9.

81. Кеттл Д. Глобальная революция в государственном управлении. // Отечественные записки. 2003. № 5. -С.24-30.

82. Кобец П.Н., Голиков О.В. Финансово-экономические основы местного самоуправления в российской Федерации // Проблемы местного самоуправления. 2005. № 2.-С. 11-16.

83. Левада Ю. Власть, элита и масса: параметры взаимоотношений в российских кризисах // Вестник общественного мнения. 2006. № 1 (81).-С. 8-13.

84. ЮЗ.Левченкова Т.А. Взаимоотношения центральной власти и местного самоуправления в России: история и современность // Проблемы местного самоуправления.

85. Мамитова Н. Государственная власть и гражданское общество в системе российского конституционализма

86. Мерсиянова И. Муниципальная Россия: социально-экономическая ситуация и развитие местного самоуправления // Муниципальная служба. 2007. № 4. -С. 20-35.

87. Юб.Местное самоуправление в России: Сборник статей / Под ред. В.Б. Зотова. -М:: Ось-89,2003. 400 с.

88. Мокрый B.C. Местное самоуправление в России: вчера, сегодня, завтра // Местное самоуправление в России: Сборник статей / Под ред. В.Б. Зотова. М.: Ось-89, 2003. - С. 36-44.

89. ПО.Омельченко Н.А. К вопросу об исторических особенностях формирования и развития российской государственности // Вестник университета. Серия «Государственное и муниципальное управление». -М.: ГУУ, 2006. № 1 (7). С. 184-193.

90. Отношение населения к деятельности некоммерческих организаций в России. Аналитический отчет по результатам всероссийского опроса общественного мнения. 12.01.04. // http:www.zircon.ru

91. Пономаренко Б., Серафимов М. Как повысить профессиональный уровень депутатского корпуса местного самоуправления? // Муниципальная власть. Июль-Август, 2007. -С. 60-62.

92. Романюк C.B. Пути совершенствования механизмов обеспечения транспарентных отношений власти и общества в России // Власть. 2005. №5. -С. 47-51.

93. Сайфитдинова Р.Ф. Соотношение государственной власти и местного самоуправления в российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2004. № 2.

94. СМИ в информационном взаимодействии власти и общества. Материалы конференции, Москва, 17-18 марта 2005 года // Городское управление. 2005. № 6. -С. 91-95.

95. Соловьев С.Г. Должностное лицо местного самоуправления: проблемные вопросы теории- и практики // Государственная власть и местное самоуправление. 2004. № 3.

96. Фасеев И. Проблемы эффективности правового регулирования разграничения полномочий между органами публичной власти // Муниципальная власть. 2008. Январь-февраль. С. 17-23.

97. Чертков А.Н. Федеральное и региональное законодательство в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов: проблема соотношения и гармонизации. // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 3. -С. 7-10:

98. Читинская область в цифрах. Статистический ежегодник. 2007. Стат. сб. / Читастат. Чита, 2007. - 223 с.

99. Шапиро Л.В. Конституционные права граждан на участие в местном самоуправлении и их реализуемость в сегодняшней России // Местное самоуправление в современной России. М.: ИСРМО «Малые города». Владимир, 2007. -С. 84-108.

100. Яковлев В.В. Развитие местного самоуправления в Российской Федерации: политический аспект // Проблемы местного самоуправления. 2007.№ 4. -С.13-25.1.. Диссертационные исследования

101. Давыденко, О. А. Местное самоуправление в Российской Федерации: Конституционно правовые аспекты муниципальных властеотношений: Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Специальность 12.00.02

102. Конституционное право; Муниципальное право /О. А. Давыденко ; Науч. рук. И. И. Овчинников. М.: 2005. -22 с.

103. Еремин, А. Р. Реализация права человека и гражданина на местное самоуправление в Российской Федерации: Конституционные вопросы: Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук. 12.00.02"

104. Конституционное право; Муниципальное, право /А. Р. Еремин; Науч. коне. В. Т. Кабышев. Саратов,2003. -58 с.

105. К. Janda, J.M. Berry, J. Goldman, K.W.Hula. The Challenge of Democracy/ 5 th edition. Houghton Mifflin Company. Boston, New-York, 2004. - 566 p.143 .Popper K. The Open Society and its Enemies Revisited // Economist. April, 1988. P.26.

106. Almond G., Verba S. the Civic Culture: Political Attitudes and Democracy in Five Nations. Princeton: Princeton Univ. Press, 1963.

107. Lijphart A. Democracy in Plural Societies. A Comparative Exploration. — New Haven. London. Yale Univ. Press, 1977.

108. МШ J. St. Considerations on Representative Government. Benson, Chalidze Publications, 1863.

109. Dahl R.A. Democracy, Liberty and Equality. Oslo, 1986. - P. 191-225.