автореферат диссертации по политологии, специальность ВАК РФ 23.00.02
диссертация на тему: Местное самоуправление в условиях перераспределения источников и ресурсов публичной власти в Российской Федерации

Полный текст автореферата диссертации по теме "Местное самоуправление в условиях перераспределения источников и ресурсов публичной власти в Российской Федерации"

На правах рукописи

БЕСОВ

Павел Александрович

МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В УСЛОВИЯХ ПЕРЕРАСПРЕДЕЛЕНИЯ ИСТОЧНИКОВ И РЕСУРСОВ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальность 23.00.02 - Политические институты, этнополитическая конфликтология и политические процессы и технологии

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата политических наук

Москва - 2004

Диссертация выполнена на кафедре истории и политологии Государственного университета управления

Научный руководитель: доктор исторических наук, профессор

Зиновьев Анатолий Петрович

Официальные оппоненты: доктор политических наук, профессор

Шабров Олег Федорович кандидат политических наук, доцент Казбан Елена Петровна

Ведущая организация: Московский государственный социальный

университет

Защита состоится 18 июня 2004 г. в 14 часов на заседании диссертационного

совета К.212.049.03 в Государственном университете управления

по адресу: 109542, г. Москва, Рязанский проспект, 99, Зал заседаний Ученого совета

С диссертацией и авторефератом можно ознакомиться в библиотеке Государственного университета управления

Автореферат разослан «14» мая 2004 г.

Ученый секретарь диссертационного совета кандидат философских наук, доцент

М.И. Трофимов

I. ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ДИССЕРТАЦИИ Актуальность темы исследования. К наиболее важным политическим процессам, протекающим в современной России, относятся изменения в государственно-властной сфере На протяжении более десяти лет целенаправленная внутренняя политика государства в различных областях объективно связана с проблемой места и роли местного самоуправления в системе власти, социально-экономическом развитии страны, ходе формирования гражданского общества1

Становление института местного самоуправления носит весьма динамичный характер В 2002 г в России насчитывалось более 14 тыс юридически оформленных муниципальных образований2. В 2003 г их количество сократилось за счет укрупнения до 11576, более половины субъектов Российской Федерации не имели муниципальных образований на уровне сельских поселений, малых городов, поселков городского типа3.

Принятие в 2003 г. новой редакции базового закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», с одной стороны, подвело своеобразный итог строительству системы взаимодействия государства и местного самоуправления, а, с другой, - не сняло опасений муниципального сообщества, высказанных на этапе его разработки и связанных с тем, что государству нужно не эффективно функционирующее местное самоуправление, а такая местная власть, которой, прежде всего, легко управлять

Наряду с этим идет процесс перераспределения источников и ресурсов публичной власти в Российской Федерации при организационно обособленной от государственной и самостоятельной в пределах своих полномочий власти муниципальных образований

Источники и ресурсы публичной власти связаны с повышением эффективности функционирования политической системы общества, политического управления

1 См • Мокрый В С Местное самоуправление вчера, сегодня, завтра// Местное самоуправление Сборник статей/ Под ред д э н, проф В Б Зотова - М , 2003 -С 36-44

2 Управление изменениями в системе государственной власти и госслужбы В 2-х частях Часть 1/ Под ред проф НИ Глазуновой и проф ЮЛ Старостина - М„ 2002 - С. 270

3 См: План развития муниципального сектора экономики на 2004 г // http //www economy gov ru

4 См: Развитие местного самоуправления в Российской Федерации Вопросы территориальной организации Стенограмма парламентских слушаний, проводимых Комитетом Государственной Думы по вопросам местного самоуправления 10 октяб-

ря 2002 г II www mfit ru

РОС. НАЦИОНАЛЬНА* БИБЛИОТЕКА СПстср| О»

федерального центра, реализацией социальных интересов россиян через активное участие в муниципальной деятельности. Признается, что без дееспособного местного самоуправления невозможно «эффективное устройство власти в целом»5.

Политический процесс в государственно-властной сфере приобретает новые черты при реализации реформы федеративных и межбюджетных отношений, административной реформы, пенсионной и медицинского страхования. Поэтому выявление его свойств, признаков, изучение механизма взаимодействия субъектов, конкретных проблем и поиск их приемлемых решений имеют научную и практическую значимость. Потребность в политологическом анализе становления местного самоуправления в условиях перераспределения источников и ресурсов публичной власти в России обусловлена также ее недостаточной изученностью. В прямой постановке вопрос до настоящего времени не исследовался.

Степень научной разработанности. Тема диссертации, вследствие ее сложности, теоретической и прикладной значимости, требует комплексного подхода, а некоторые ее аспекты - междисциплинарного рассмотрения.

В области исследования местного самоуправления накоплен богатый опыт, есть существенные результаты. Значительный вклад в теоретико-методологическую разработку проблемы внесли А.Д. Градовский, М.И. Свешников, Б.Б. Веселовский, Н.И. Лазаревский, АА Кизеветтер6 и др. Они рассматривали опыт земского управления в России и модели самоуправления в ряде западных стран, государственную и общественную теории самоуправления. Современный историк Л.Ф. Писарькова, проанализировав эволюцию института местного самоуправления в России, отметила, что «в политическом подходе к земству лежит причина фетишизации понятия самоуправление, которое продолжается до наших дней», так как в земских учреждениях видели «оппонентов и даже альтернативу верховной власти», самоуправление

5 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, 18 апреля 2002 г.// Российская газета. - 2002. -19 апреля.

® См.: Градовский А.Д. Системы местного самоуправления на западе Европы и в России// Сборник государственных знаний / Под ред. В. П. Безобразова. Т. 5, 6. -СПб., 1878; он же: История местного управления в России// Собрание сочинений. Т. 2. - СПб., 1899; Свешников М.И. Основы и пределы самоуправления. Опыт критического разбора основных вопросов местного самоуправления в законодательстве важнейших европейских государств. - СПб., 1892; Веселовский Б.Б. История земства за 40 лет. Т. 1 - 4. - СПб., 1909 -1911; Веселовский Б.Б. История земства за 40 лет. Т. 1 - 4. - СПб., 1909 -1911; Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. Т. 2. - СПб., 1910; Кизеветтер А.А. Местное самоуправление в России. 1Х-Х1Х ст. Исторический очерк. - Пг., 1917.

рассматривалось как «воплощение политических устремлений либеральной части русского общества» к политической автономии7.

К работам методологического плана относится труд ЛА Велихова «Основы городского хозяйства»8, в которой даны «некоторые бесспорные и существенные признаки» самоуправления, «ему свойственные и отличающие его от центральной правительственной власти» (подзаконность, разграничение сфер компетенции, самостоятельные источники средств, выборность), а также «выгоды и преимущества», которое оно «дает государству и народному хозяйству».

Самоуправлению как политическому явлению в жизни общества и государства советского периода отечественной истории не уделялось должного внимания. Очевидно, это следствие не того, что оно отсутствовало как таковое, а того, что не существовало самой политологии как науки. Л.А. Велихов писал, что «пока существует город с его специальными задачами, муниципальное самоуправление и хозяйство вообще неизбежны»9.

Проблема управления на местном уровне стала активно исследоваться с началом перестройки в СССР, появились работы Н.Ф. Шарафетдинова, Ю.А. Тихомирова, И.П. Ильинского, Б.М. Лазарева, А.И. Щиглика, М.А. Краснова, Г.В. Атаманчука, А.Я. Сливы, P.P. Сиддикова10 и др.

7 Писарькова Л.Ф. Развитие местного самоуправления в России до великих реформ: обычай, повинности, право// Отечественная история. - 2001. - № 3. - С. 37.

8 См.: Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. - М.-Л., 1928 (Библиотека приложений к журналу «Городское управление» разместила данную работу в Интернете).

9 Велихов Л.А. Основы городского хозяйства// http://rels.obninsk.com

10 См.: Шарафетдинов Н.Ф. О соотношении государственного управления и самоуправления// Роль государства и права в совершенствовании социалистического общества. - М., 1985; Тихомиров Ю.А. О природе и системе социалистического самоуправления народа// Социалистическое самоуправление: Опьгг и тенденции развития. - М, 1986; Ильинский И.П. Социалистическое самоуправление народа. - М., 1987; Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. - М., 1988; Щиглик А.И. Общественное самоуправление: некоторые проблемы теории и практики// Политическая система: вопросы демократии и самоуправления. - М., 1988; Краснов М.А. Местное самоуправление: государственное или общественное?// Советское государство и право. -1990. - №10; Атаманчук Г.В. Политический процесс и государственная политика// Свободная мысль. -1991. - №18; Слива А.Я. Пора возвращаться в мир от системы Советов к парламентаризму и местному самоуправлению// Народный депутат. -1992. - № 2; Сиддиков P.P. Представительные органы непосредственной демократии в системе местного самоуправления: Теоретические и организационно-правовые проблемы. - Ташкент, 1993.

С принятием в декабре 1993 г. Конституции Российской Федерации учеными стали исследоваться проблемы муниципальной власти через призму реформирования российского общества, демократизации и межбюджетных отношений.

Политический процесс в государственно-властной сфере и принятие базовых законов о местном самоуправлении в 1995 и 1997 гг.11 активизировали исследовательскую работу в области проблем муниципальной власти, муниципальных образований. Выделяются труды О.Е. Кутафина, В.И. Фадеева, О.Б. Алексеева, С.А. Трунова, П.И. Лаптева, С.И. Рыженкова, Н.В. Винника, С.С. Митрохина, Л.И. Прониной, С.Ю. Фабричного, Л.В. Гильченко, Н.М. Великой, В.Я. Гельмана12.

Проблемно-аналитический характер носит труд В.Н. Лексина, А.Н. Швецова, отражающий правовые, экономические, институциональные основы местного самоуправления. В нем рассмотрены политические аспекты реформы муниципальной власти, дана характеристика ее ресурсов, государственной политики поддержки российских городов13.

Проблеме институциональных изменений местного самоуправления в России посвятили свой труд В.Я. Гельман, С.И. Рыженков, Е.В. Белокурова, Н.В. Борисова14.

п Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 28 августа 1995 г.; О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 25 сентября 1997 г.// Местное самоуправление в Российской Федерации: Сборник нормативных правовых актов. - М., 1998.

12 См.: Кутафин O.E., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. - М., 1997; Алексеев О., Трунов С., Лапшев П. О состоянии межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях// Реформа местного самоуправления в региональном измерении. По материалам из 21 региона Российской Федерации/ Под ред. С. Рыженкова и Н. Винника. - М., 1999; Митрохин С. Реализация муниципального проекта в России: некоторые аспекты федеральной политики// Реформа местного самоуправления в региональном измерении// http://rels.obninsk.com; Пронина Л.И. Законодательное регулирование местных финансов в Федеральном законе «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» // Юридический мир. -1999. - № 5 - 6. - С. 20 - 29; Фабричный С.Ю. Правовое регулирование финансово-экономического воздействия субъекта Федерации и местного самоуправления. - М., 1998; http://rels.obninsk.com; Федеральные правовые акты о местном самоуправлении/ Сост. Л. В. Гильченко и др. - М., 2000; Великая Н.М. Особенности становления местного самоуправления// Перспективы самоуправления и самоорганизации в России/ Под ред. И.А. Бутенко. - М., 2000; Гельман В. Федеральная политика и местное самоуправление// Власть. -1997. - № 9. - С. 73-80.

13 См.: Лексин В.Н., Швецов А.Н. Муниципальная Россия: Социально-экономическая ситуация, право, статистика. В 5 т. Т. 1. Муниципальная Россия в период кризиса и реформ (1991 -2000 годы). - М., 2001.

См.: Гельман В., Рыженков С., Белокурова, Борисова Н. Автономия или контроль? Реформа местной власти в городах России, 1991 - 2001. - СПб., 2002.

Заслуживает внимания монография по финансовым ресурсам и финансовым потокам в современной России15, содержащая весьма ценный материал для анализа финансовых ресурсов местного самоуправления.

Появились работы в области политической регионалистики, в которых уделяется предметное внимание месту и роли местного самоуправления в процессе децентрализации власти, реформы федеративных отношений16.

Сравнительный анализ функционирования института местного самоуправления в зависимости от сложившихся территориальных моделей организации муниципалитетов проведен В Д Нечаевым Им показаны институциональные эффекты влияния районно-городской и поселенческой организации местного самоуправления в Белгородской и Курской областях на «отношения между региональными и местными органами власти и должностными лицами»17.

Ряд авторов рассматривает местное самоуправление в системе государственного управления, характеризуя его конституционно-правовые основы, принципы и модели взаимоотношений между местным самоуправлением и демократическим государством, перспективы развития института в политической системе с учетом отечественного и зарубежного опыта18. В С Мокрым исследовано местное самоуправление в Российской Федерации как институт публичной власти и гражданского общества При этом публичная власть в России представляется как «система из трех равноценных и равнозначных подсистем (уровней) власти» - федеральной, ре-

V V 19

гиональной и муниципальной .

Внимание политологов привлекает также опыт реформирования и деятельности муниципалитетов в зарубежных странах через призму конвергенции администра-

15 См: Федеральный бюджет и регионы структура финансовых потоков - М

2001.

18 См: Центр - регионы - местное самоуправление/ Под ред Г М Люхтерханд-Михалевой и С И. Рыженкова - М -СПб, 2001; и др.

17 Нечаев В Д Территориальная организация местного самоуправления в регионах России Сравнительный анализ курского и белгородского случаев// Полис -2004 -№2.-С.21.

18 См: Государственное управление и политика/ Под ред Л В. Сморгунова • СПб, 2002, Глазунова Н И Система государственного управления - М , 2002.

19 Мокрый В С. Местное самоуправление в Российской Федерации как институт публичной власти и гражданского общества. Автореф дис ... докт. юрид наук ■ М, 2003// http //www lawportal ru

тивных и муниципальных систем на основе менеджериальной модели , политической модернизации и особенностей этого процесса в России21.

На диссертационном уровне изменения местной власти Российской Федерации достаточно активно исследовались представителями исторической науки, экономистами, социологами, политологами. По данным Российской Государственной библиотеки, только со второй половины 90-х гг. до настоящего времени было подготовлено свыше 200 диссертаций22, освещающих проблемы местного самоуправления. Следует отметить некоторые политологические исследования последних лет, в той или иной степени связанные с рассматриваемой нами темой.

Интересны выводы А.Н. Широкова о стабилизирующем значении местного самоуправления в политической системе России, роли политических партий в муниципальных выборах, взаимодействии муниципальной власти с политическими партиями в области формирования муниципальной политики23.

В работе Л.А. Асеева дана характеристика муниципальным образованиям как субъектам системы политического управления, формирования и функционирования власти местного самоуправления в условиях конкурентной политической среды, отмечено, что процесс политического управления на уровне местного самоуправления выражается «в выработке от имени местного населения некой срединной, а потому и политической линии, отражаемой в различного рода политических и правовых ак-

24

тах» .

Л. И. Антонова проанализировала политическую составляющую реформы местного самоуправления, подчеркнула, что проблемы реформы местного самоуправления носят политический характер, а такие ее аспекты как правовой, организационный, экономический - являются механизмами ее реализации, выделила социально-политические особенности хода реформ местного самоуправления в России25.

20 См.: Курочкин А.В., Курочкина Е.О. Опыт муниципального реформирования в государствах Балтийской Европы// Полис. - 2003. - № 3.

21 См.: Соловьев А.И. Политология: Политическая теория, политические технологии. - М., 2003. - С. 304 - 309.

22 www.rsl.ru

23 См.: Широков А.Н. Местное самоуправление в политической системе современной России: особенности и проблемы становления: Дис. ... канд. полит, наук. -М„ 1998.-С. 61,62.

24 Асеев Л.А. Муниципальные образования как субъекты системы политического управления: анализ регионального опыта: Дис.... канд. полит, наук. - М., 1999. -С. 61.

25 См.: Антонова ЛИ. Политические аспекты местного самоуправления: Дис....

канд. полит, наук. - СПб., 2001. - С. 5, 13.

Исследование С.Н. Большакова посвящено вопросам формирования и развития местного самоуправления с учетом региональной специфики28. В работе А.Ю. Волчкова изложен взгляд на дифференциацию моделей местного самоуправления в зависимости от регионов Российской Федерации. Он, в частности, полагает, что источником муниципальной власти, субъектом и одновременно объектом политико-властных отношений на местном уровне является местная самоуправляющуюся община (муниципальное сообщество), имеющая особое значение в условиях российских регионов27. А.В. Од иноков видит местное самоуправление в качестве политико-правового инструмента единения государства на демократических основах, который препятствует тенденциям сепаратизма и уравновешивает взаимоотношения федерального центра и региональных элит28.

Из работ, в которых в прямой постановке рассматривались аспекты ресурсо-обеспечения муниципальной власти, необходимо отметить диссертации Н.В. Лесно-вой, Н.С. Гаряевой и Е.В. Головацкого. Н.В Леонова считает «управление информационными процессами на уровне местного самоуправления» потенциальным средством и одним из условий защиты интересов граждан, гармонизации интересов местного сообщества, важным ресурсом устойчивого развития малых городов и муниципальных образований29. Н.С. Гаряева, рассматривая условия, особенности, закономерности и проблемы формирования муниципальных СМИ, в качестве одного из выводов отметила, что они «в системе информационного взаимодействия власти и общества выступают в качестве важнейшего механизма их взаимовлияния и взаи-мозависимости»30. Е.В. Головацкий провел анализ процессов формирования и использования политических ресурсов в публичной политике и подчеркнул, что про-

28 См.: Большаков С.Н. Местное самоуправление в субъекте Российской Федерации: функционирование и оптимизация деятельности (политологический анализ): Дис.... канд. полит, наук. - СПб., 2001. - С. 42.

См.: Волчков А.Ю. Политические особенности местного самоуправления в регионах Российской Федерации: Компаративный анализ (на примере Северо-Востока России): Дис.... канд. полит, наук. - М., 2001. - С. 10.

28 См.: Одинокое A.B. Местное самоуправление как институт народовластия в политической системе российского общества: Дис. ... канд. полит, наук. - М., 2002. -С. 43.

29 См.: Леонова Н.В. Управление информационными процессами в системе муниципальной власти: Автореф. дис.... канд. полит, наук. - М., 2002. - С. 4.

30 Гаряева Н.С. Муниципальная пресса в системе информационного взаимодействия органов власти и населения: Дис.... канд. полит, наук. - М., 2003. - С. 117.

блемы выявления, формирования и типологизации политических ресурсов являются слабо изученными, дал собственную трактовку понятия «политические ресурсы»31.

Актуальность и проведенный анализ степени изученности темы позволили нам избрать в качестве объекта исследования местное самоуправление в системе публичной власти в Российской Федерации.

Предметом исследования является процесс адаптации местного самоуправления в условиях перераспределения источников и ресурсов власти.

Цель диссертационной работы состоит в выявлении политических изменений, явлений, действий и взаимоотношений акторов, характеризующих содержание политического процесса адаптации местного самоуправления в системе публичной власти в России в условиях перераспределения ее источников и ресурсов.

Задачи исследования: рассмотреть институциональное становление местного самоуправления в политической системе российского общества; проанализировать конвенциональную адаптацию института публичной власти местного самоуправления; изучить источники публично-властной деятельности муниципальных образований в ходе формирования российской модели местного самоуправления; выявить характерные черты государственной политики ресурсного обеспечения муниципальной власти; определить особенности политического процесса перераспределения ресурсов публичной власти в России.

Хронологические рамки исследования охватывают период 1991 - 2003 гг., когда наряду со сложными и разноуровневыми (по своей значимости для формирования и модернизации российской государственности) политическими процессами шло согласование и реализация интересов государства и общества в области местного самоуправления. Принятие новой редакции закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации в 2003 г. знаменовало важный рубеж в данном политическом процессе.

Методологические основы исследования. При подготовке диссертации автор руководствовался требованиями принципа объективности, опирался на положения основных политических теорий государственного управления и концепций, моделей местного самоуправления, теории политической модернизации.

Сложный характер исследуемого политического процесса обусловил применение широкого спектра методов: сравнительного, структурно-функционального, со-

31 Головацкий Е.В. Политические ресурсы общества: Автореф. дис. ... канд. социол. наук. - Кемерово, 2002. - С 10.

циологического, нормативного и системного анализа, классификации, актуализации, инвест-анализа, контент-анализа, наблюдения.

Источниковая база исследования. Работа потребовала изучения, систематизации и анализа большого объема документов и материалов. Важнейшими из них являются законодательные акты. Европейская Хартия местного самоуправления; Конституция Российской Федерации, Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации, Федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 и 2003 гг.), «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (2003 г.) и др. В диссертации анализируются нормативно-правовые акты государственных органов власти и органов местного самоуправления, ежегодные послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, документы Правительства Российской Федерации. Важную фуппуисточников составили публичные выступления руководителей госу-дарственныхструктур,делопроизводственныедокументы госучреждений, статистические материалы, а также материалы парламентских слушаний в Государственной Думе Российской Федерации: доклады руководителей комитетов, рабочих групп, итоговые рекомендации парламентских слушаний, проекты законов, предложения по совершенствованию муниципальной власти в Российской Федерации и ДР.

В работе использовались документы и материалы, размещенные в Интернете на страницах министерств и ведомств, часть из которых в диссертации вводится в оборот. Особую значимость для исследования представляли документы Министерства экономического развития и торговли. Кроме того, анализировалось содержание публикаций на страницах периодических изданий («Российская газета», «Газета», «Известия», «Коммерсант» и др.), дайджесты СМИ по освещению действий и взаимоотношений акторов в ходе подготовки и принятия законопроектов по разграничению полномочий между федеральным, региональным и муниципальным уровнями власти в Российской Федерации, административной реформы и реформы межбюджетных отношений.

Автор опирался на изложенные в монографиях, диссертациях, статьях результаты научныхисследованийпо рассматриваемойтеме.

II. СТРУКТУРА И ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ ДИССЕРТАЦИИ

Диссертация состоит из введения, двух глав (пяти параграфов), заключения, списка использованных источников и литературы, приложений. Структура обусловлена целью и задачами исследования, его содержанием.

Во введении обосновывается актуальность темы в научном и прикладном значении, определяется степень научной разработанности темы, формулируются объект, предмет, цель и задачи исследования и его методологические основы, научная новизна и положения, выносимые на защиту. Излагается мнение соискателя о научно-практическом значении научно-квалификационной работы, приводятся сведения об апробации выводов и основных положений диссертации.

В первой главе рассматривается «Местное самоуправление в

процессе изменения политической системы общества».

В первом параграфе «Институциональное становление местного самоуправления» проанализированы современные концепции и модели местного самоуправления. Подчеркнуто, что государственные и самоуправленческие начала лежат в плоскости единого поля публичной власти, изменения происходят в интересах децентрализации управления и повышения его эффективности. Различия, главным образом, состоят в выборе средств реализации этих целей. Замечено, что в трудах зарубежных авторов и отечественных исследователей не акцентируется внимание на характере и уровнях публичной власти. Модели же внутренней структуры органов местного самоуправления и основ их деятельности (уровни муниципальных образований, роль и взаимоотношения представительных органов и должностных лиц) отражают общие черты, свойственные группам стран: франко-группа, англо-группа, северная и центрально-европейская группа (Дж. Хессе, Л. Шарп), дающие основания для характеристики - англосаксонской, континентальной или смешанной моделей32.

При рассмотрении устройства власти в России с 1991 г., особенно после принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. и закона о местном самоуправлении 1995 г., сделан вывод о том, что, обладая «декларативной» автономией, местные органы власти являются преимущественно лишь агентствами, проводящими «общенациональную» политику, политику федерального центра и субъектов Федерации. Муниципалитетам невозможно четко спланировать программу социально-экономического развития муниципального образования, рассчитать бюджет очеред-

32 См.: Анимица Е.Г., Тертышный А.Т. Местное самоуправление: история и современность. - Екатеринбург, 1998; Черкасов А. И. Сравнительное местное управление: теория и практика. - М., 1998.

ного года, т.к. из-за хронического недостатка финансовых ресурсов в условиях перманентных реформ различных областей жизни общества, главы муниципальных образований втянуты в постоянный процесс отстаивания средств финансовой помощи: дотаций, субсидий, субвенций, трансфертов. Взаимоотношения с региональными органами власти (связанные с финансовой помощью, регулирующими налогами и исполнением государственных полномочий) напоминают модель взаимодействий, где нет четкого разграничения ответственности, но есть процесс дискуссий и взаимовлияний. Существующие же взаимоотношения между федеральным центром и местной властью соответствуют в основном концепции социальных отношений. Местная власть несет двойную ответственность - за исполнение вопросов местного значения (при реформе ЖКХ, исполнении социальных обязательств государства и др.) перед населением каждого муниципального образования и решение общенациональных проблем (например, повышение здоровья нации и улучшение демографической ситуации), решение которых парадоксально тормозится проблемами локального уровня.

На основе анализа процесса становления местного самоуправления в России показано, что теоретические модели, опыт европейских стран, США и других государств интересуют политиков-реформаторов федерального уровня, прежде всего, с точки зрения управляемости государством, а муниципальных политиков - получения прав и ресурсов для того, чтобы стать реальной муниципальной властью. А во взаимоотношениях с государственной властью отстоять возможность выбора собственной модели организации и развития.

В диссертации обращено внимание на то, что в государственной политике по реформированию местного самоуправления повышение ответственности местной власти выделялось особо, по сравнению с функциями института местного самоуправления в политической системе33. Очевидно потому, что реализовывалась идея «реформирования местной власти на принципах самоуправления»34, а не реформы местного самоуправления. В российских законах 1995 и 2003 гг. по местному самоуправлению не сочли нужным закрепить публичный характер власти института местного самоуправления, а вопросы местного значения рассматривать как государственные (публичные) дела, которые решаются самостоятельно и под свою ответственность непосредственно и (или) через органы местного самоуправления (как это

33 См.: Козак Д. Не любит быстрой езды тот, на ком ездят// Газета. - 2002. - 8 октября.

34 Материалы к проекту «Программы развития России до 2010 года». Раздел: «Реформа власти». Тема: «Местное самоуправление»//www.csr.ru

закреплено в Европейской хартии местного самоуправления) Определен лишь порядок наделения муниципальных органов отдельными государственными полномочиями (не перечень) и контроль за их исполнением

В диссертации подчеркнуто, что становление местного самоуправления как института публичной власти, политической системы, важного элемента гражданского общества осуществляется в рамках общего государственного строительства в Российской Федерации Выработана и реализуется теоретическая модель местного самоуправления, отвечающая содержанию политического курса федерального центра Воплощается в жизнь менеджериальная модель в ходе проведения административной и социальных реформ, в результате которых «каждый гражданин будет не только знать, но и будет иметь возможность реально требовать тот уровень и то качество услуг, которые ему обязаны предоставить конкретные уровни власти»35 Предпочтение отдано территориально-поселенческому принципу, организационные формы местного самоуправления закреплены на уровне поселений, городских округов, муниципальных районов и на внутригородских территориях городов федерального значения Процесс формирования органов местного самоуправления определен как компромиссный Высшие должностные лица (главы муниципальных образований) могут избираться прямым голосованием жителей муниципальных образований или из состава представительных органов

Проведенный анализ позволил автору предположить, что все это дает возможность федеральным и региональным органам влиять на создание двухуровневой системы муниципалитетов с преобладанием городских округов и муниципальных районов, минимизировать административную инфраструктуру государственных органов и решать с помощью муниципальных образований вопросы территориального управления в рамках государственного При этом снижается роль форм прямой демократии для населения муниципальных образований

Параграф второй раскрывает «Конвенциональную адаптацию института публичной власти местного самоуправления» в России

В диссертации показаны сложность и противоречивость политического процесса адаптации института местного самоуправления Эффективность муниципальной власти рассматривалась федеральным центром преимущественно с точки зрения политического курса в области государственного строительства, федеративных и межбюджетных отношений Признавая всю важность местного самоуправления в

35 Программное выступление В В Путина перед доверенными лицами, 12 февраля 2004 г//Известия -2004 -13 февраля

политической системе общества и формирующегося гражданского общества, главное внимание уделялось разделению полномочий, ресурсов и ответственности уровней публичной власти в государстве.

Автор пришел к выводу, что эволюция местного самоуправления в России характерна, прежде всего, тем, что в первой половине 90-х гг. прошлого века оно выступало преимущественно инструментом обеспечения баланса сил в системе власти в Российской Федерации, а со второй половины 90-х гг. до настоящего времени рост его влияния был ограничен закреплением роли местного самоуправления при реализации политического курса Центра по разделению полномочий, ресурсов и ответственности уровней публичной власти в государстве. Местная власть при этом имела различный политико-правовой статус.

В диссертации выявлено, что значение института местного самоуправления актуализируется в связи с принятием Конституции России, базового закона 1995 г., с началом (продолжением) реформ - административной, финансовой, пенсионной, налоговой, судебной, земельной, социального страхования и т.д. в 1997 и 2002 гг. Обширная оценка положения дел с местным самоуправлением давалась в посланиях Президента Федеральному Собранию в 1997 и 2002 гг. Результаты работы созданной в июне 2001 г. Комиссии под председательством Д Н. Козака важны были «для повышения эффективности государственной политики, стабилизации межбюджетных отношений, внесения большей ясности в организацию российской власти в целом»36.

В диссертации обращено внимание на то, что на протяжении всего исследуемого периода конфликтные ситуации возникали, главным образом, при согласовании (несогласованности) интересов политических акторов не по полномочиям уровней власти, в том числе и местного самоуправления, а по их ресурсному обеспечению. Не случайно и то, что на уровне федеральной власти (в документах, публичных выступлениях руководителей в лице Президента, Председателей Правительства, Государственной Думы, Совета Федерации) в рассматриваемый период ни разу не давалась оценка сокращению численности муниципальных образований. Если в 1994 г. их было, по разным данным, около 28 - 30 тыс., то в 1997 г. -13,3 тыс., в 2000 г. -12,2 тыс., в 2003 г. - 11,5 тыс.37

36 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, 18 апреля 2002 г.// Российская газета. - 2002. -19 апреля.

37 Совет по местному самоуправлению в Российской Федерации (Материалы заседаний и официальные документы). Т. II. - С. 133; Широков А. Нянькин В. Сегодня, завтра ... и навсегда// Муниципальная власть. - 2000. - № 2. - С. 41;

Процесс адаптации, по мнению диссертанта, проявился в системном воздействии на институт местного самоуправления, законодательном установлении его модели по статусу, территориальным, экономическим, организационным основам, соответствующим общей системе публичной власти в государстве, основанной на приверженности демократическому, правовому государству и созданию условий для развития гражданского общества. В политической системе общества местное самоуправление рассматривается как неотъемлемый институт в регулировании общественных процессов по обеспечению устойчивого продвижения на пути социально-экономического развития.

Данные факторы вызывают необходимость: самоорганизации населения муниципальных образований для решения вопросов местного значения; поиска средств и путей эффективного использования имеющихся ресурсов; постоянного взаимодействия с органами государственной власти федерального и регионального уровней для защиты интересов населения муниципальных образований и реализации социальных государственных обязательств, закрепленных на конституционном уровне, а также с функционированием общегосударственной системы административно-территориального управления; участие граждан в политической жизни на основе установленных принципов и норм демократии в России.;

Во второй главе рассмотрены «Полномочия, источники и ресурсы власти муниципальных образований в трехуровневой системе власти».

В первом параграфе главы анализируются «Полномочия органов местного самоуправления как объект политического курса средерального центра». Дана характеристика политического процесса, который проводился при полном доминировании интересов федерального центра в целях государственной поддержки развития муниципальных образований и создания условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления. Подчеркнуто, что без решения главного в политике - согласования интересов, данный курс может привести к обратному от ожидаемого политическому эффекту.

Диссертант заключает, что установленные полномочия органов местного самоуправления и вопросы местного значения свидетельствуют об институализации местного самоуправления как первичного уровня публичной власти в России. От легитимности, от степени реализации ею своих полномочий зависит - будет ли местное самоуправление (органы местного самоуправления) реальным субъектом местной политики или институтом государственной власти местного уровня.

http// www.economy.gov.ru

Согласно Плану мероприятий Правительства Российской Федерации по реализации закона от 6 октября 2003 г., в 2004 - 2005 гг. необходимо разработать и принять 13 правовых актов Президента, Правительства, подготовить 73 проекта федеральных законов по внесению изменений в действующие. По нашим подсчетам, 32 проекта закона относится к области социальных (обеспечение, защита, гарантии, помощь). Предусмотрена разработка 47 модельных законов и нормативно-правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов власти муниципальных образований и методических материалов38.

В диссертации подчеркнуто, что полномочия федеральных и региональных органов власти в области местного самоуправления закреплены в форме общих принципов, а полномочия органов местного самоуправления выделены в отдельный от вопросов местного значения перечень. Наряду с тем, что местное самоуправление осуществляется на всей территории страны. Основными направлениями деятельности органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения являются предоставление и оказание услуг, а также организация работ.

Обращено внимание на то, что большинство вопросов местного значения связано с выполнением социальных обязательств государства, обеспечением ряда конституционных прав и свобод граждан, с задачами по территориальному управлению, обеспечению безопасности и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций. Решение вопросов местного значения осуществляется муниципальными образованиями самостоятельно и под свою ответственность, значительная часть из них не находится в «полном и исключительном ведении» органов местного самоуправления, а их решение регулируется законодательством федерального и регионального уровней установленными (устанавливаемыми) нормативами, тарифами, ставками.

При рассмотрении проблемы полномочий местного самоуправления в системе уровней публичной власти в России, обращено внимание также на идеологию проведения реформы местного самоуправления. Практически во всех проанализированных публичных выступлениях ведущих специалистов-разработчиков законопроектов (входивших и входящих в состав Комиссий при Президенте), которые являлись (являются) реальными политическим акторами в данном политическом процессе, высказывались личные точки зрения по отдельным вопросам с предложениями более эффективного решения той, или иной проблемы (B.C. Мокрый, О.Н. Сысуев, А.И. Казаков, А.М. Лавров, В.Е. Позгалев, В.В. Шипов, Г.В. Курляндская и др.). Высказанные мнения, как правило, не находили своего воплощения в итоговых

38 www.asdg.ru

документах ведомств, комиссий, законопроектах. Очевидно, что идеология реформирования носит ярко выраженный скорее инструментальный, чем содержательный характер. Важна модель развития отношений, ожидаемые, а не реальные эффекты политической деятельности.

Принятие в 2003 г. новой редакции федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления в России и федерального закона о дополнениях в закон, регламентирующий организацию государственной власти в субъектах Российской Федерации, закрепило тенденцию разграничения полномочий между уровнями власти в стране. Положило начало длительному периоду и масштабной работе, направленной на то, «чтобы решение публичной властью стоящих перед ней задач осуществлялось на том уровне, который способен сделать это наиболее рационально, прежде всего, с точки зрения доступности для граждан публичных услуг, максимального учета интересов граждан, проживающих на соответствующих территориях, а также эффективности использования государственных и муниципальных финансовых и иных материальных ресурсов»39.

Параграф второй посвящен рассмотрению «Источников власти местного самоуправления». Источники власти местного самоуправления в процессе его реформирования и становления в современной России представляют собой весьма важную и актуальную в теоретическом и практическом плане проблему. Предпринята попытка исследовать источники муниципальной власти посредством анализа эмпирических и доступных данных по характеристике качественного состава муниципальных служащих. При этом главное внимание уделялось процессу вхождения людей во власть в качестве муниципальных служащих, осознавалось, что для изучения проблемы источников муниципальной власти нужен системный анализ, предполагающий исследование на уровне методологии политической науки.

В диссертации дана характеристика подготовки муниципальных кадров в государственных, муниципальных учебных учреждениях, общественных и коммерческих структурах, приводится их число по данным Госкомстата Российской Федерации. В настоящее время количество муниципальных служащих составляет более 294 тыс. человек, а с учетом вспомогательного персонала - около 440 тыс. человек40, в то

39 Концепция разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления по общим вопросам организации органов государственной власти и местного самоуправления, 2002 г. // ЬКрЛумлг рфс.ги/1ауу_огд/со11еад/сопсер1.8Мт1

40 Численность работников органов государственной власти и местного само-

время как государственных служащих федерального уровня в стране - 492 тыс. человек (593 тыс. с учетом обслуживающего персонала), а регионального уровня -175 и 217 тыс. человек соответственно.

64,8% муниципальных служащих имеют высшее образование. При этом среди лиц, занимающих выборные должности (4% от общей численности), высшее образование имеют 68,8%, среднее образование - 27,9%, а среди занимающих должности муниципальной службы (96% от общей численности) высшее образование у 55,9% и среднее образование у 38,6%41. Из числа муниципалов, имеющих высшее образование, насчитывается около 1240 докторов и кандидатов наук.

Анализ показал, что большая часть специалистов на всех уровнях власти Российской Федерации имеет высшее образование по гуманитарному направлению. Обращено внимание на то, что среди муниципальных работников этой группы лишь 4% обучалось по специальности «государственное и муниципальное управление», а 24% прошли подготовку по группе специальностей «экономика и управление».

В диссертации подчеркнуто, что при разветвленной системе подготовки, переподготовки и повышении квалификации государственных и муниципальных служащих лишь незначительная их часть занимает должности в муниципальных структу-

42 ~

рах власти , что предполагает, с одной стороны, внесение существенных корректив в процесс подготовки и переподготовки муниципальных служащих, с другой - поиск путей согласования интересов и действий органов публичной власти различных уровней.

В контексте исследования источников муниципальной власти проанализированы результаты исследования «качественных характеристик кадрового состава муниципальных служащих Сибири», проведенного в 1995, 1997, 2000 гг. учеными Сибирской академии государственной службы в шести субъектах Российской Федера-

управления в Российской Федерации по ветвям власти и уровням управления на 01.09.2003 г.// www.gks.ai

41 Федоров В.А. Анализ существующей системы профессиональной подготовки муниципальных кадров// http://humanities.edu.ru

42 Российская Академия государственной службы при Президенте Российской Федерации (РАГС), 9 ее региональных академий, 40 филиалов и 11 представительств, а также 3 института повышения квалификации; 74 подведомственных образовательных учреждения в 65 регионах. В этих учреждениях за год проходят подготовку, переподготовку и повышают квалификацию более 80 тыс. человек. - См.: Федоров В.А. Анализ существующей системы профессиональной подготовки муниципальных кадров// http://humanities.edu.ru

ции (в Новосибирской и Томской областях, Алтайском и Красноярском краях, республиках Бурятия и Тыва)43.

Муниципальная власть привлекает людей для работы в администрации преимущественно потенциальной возможностью реализовать свои организаторские способности и обеспечить карьерный рост, в процессе упорядочения организации общественной жизни на территории муниципалитета наряду с обеспечением собственных хороших условий работы и быта. Не считая тех, кто пришел на эту работу вследствие безвыходности ситуации, на первом месте среди мотивов поступления на работу в аппарат администрации является нацеленность на карьеру. Наряду с этим до четверти чиновников стремится к хорошим условиям работы и жизни. Остается (1997 и 2000 гг.) на уровне 60% доля тех, кто приходит на муниципальную службу по знакомству, а доля «случайно» принятых в аппарат и «предложивших свои услуги» сократилась соответственно до 10% и 16%.

Автор полагает, что выводы не могут переноситься на оценку в отношении всех муниципальных служащих. Однако рассмотренные мотивы заслуживают внимания при системном анализе источников власти местного самоуправления. В то же время подчеркнуто, что сложность исследования данного вопроса заключается в отсутствии четкого политологического определения категории «источник власти». Многие специалисты отождествляют с источниками власти ее ресурсы, что, по мнению соискателя, не раскрывает механизм «прихода людей во власть», «отбора властью людей, способных властвовать, подчинять своей воле, агрегировать и артикулировать интересы избирателей». В настоящее время нет общепринятой, достаточно разработанной систематизации источников власти, что не позволяет в полной мере рассматривать феномен муниципальной власти. Представляется, что источники власти - это совокупность элементов, факторов, средств и механизмов, позволяющих субъекту политического пространства приобрести статус политического актора, характеризующегося властными признаками и ресурсами. Иными словами, источники власти - это все, что стоит «до власти» и предрасполагает субъекта к властеоб-ладанию.

Параграф третий второй главы посвящен рассмотрению «Ресурсного обеспечения муниципальной власти». Анализируются политологические подходы к ре.-

43 См.: Качественные характеристики кадрового состава муниципальных служащих Сибири/ Региональный информационно-аналитический центр по вопросам государственной и муниципальной службы Сибирской академии государственной службы// http //www.sapa.sib ru/riac/

сурсам власти. В общем виде выделяются две классификации. Сторонники первой делят их на утилитарные (материальные и социальные блага, связанные с удовлетворением повседневных интересов людей), принудительные (все средства, меры воздействия) и нормативные ресурсы, влияющие на сознание человека, его внутренний мир, ценностные ориентации и нормы поведения человека. Сторонники второй классификации, в соответствии сферам жизнедеятельности делят ресурсы на экономические, социальные, политико-силовые и культурно-информационные44.

Экономические, социальные, политико-силовые и культурно-информационные ресурсы муниципальной власти в современной России и формируются, и постоянно меняются преимущественно под воздействием акторов политики федерального центра и субъектов Федерации, а не органов власти местного самоуправления и населения муниципальных образований. Поэтому в диссертации основное внимание обращается на политический курс по финансовому обеспечению и закреплению экономических основ органов местной власти в виде находящегося в муниципальной собственности имущества, средств местных бюджетов, имущественных прав муниципальных образований и иной собственности в соответствие с законами.

Сделан вывод, что на протяжении исследуемого периода шел процесс закрепления за муниципальным уровнем публичной власти, главным образом, финансовых ресурсов, позволяющих основной части муниципалитетов функционировать, а не развиваться. Состояние отраслей муниципальной экономики и планы по ее реформированию со стороны федеральной и региональных властей, изменения в демографической, социальной, информационной сферах свидетельствуют скорее о потенциальных ресурсах муниципальной власти, которых, прежде всего материальных, по воле федерального центра оставят столько, сколько того требуют полномочия муниципалитетов по решению вопросов местного значения и переданных государством отдельных полномочий. Очевидно, после этого начнется созидательный период ресурсного обеспечения муниципальной власти самими муниципальными образованиями с помощью механизмов, определенных законом 2003 г. и другими, проекты которых находятся в стадии разработки для принятия в 2004 - 2005 гг.

Ресурсное обеспечение органов местного самоуправления осуществляется в контексте политики федерального центра в области межбюджетных и федеративных отношений, переводом большинства государственных социальных обязательств на уровень государственных социальных стандартов субъектов Федерации и муници-

44 См.: Зиновьев А.П , Шевченко В.Н. Политология. - М., 2000. - С.36; Политология/ Под ред. В И. Буренко, В.В. Журавлева. - М., 2004. - С. 75 - 81.

пальных социальных стандартов, «чрезмерно быстрого ухода» государства из социальной сферы45, закрепления за муниципалитетами объема материальных ресурсов, необходимого для решения вопросов местного значения и исполнения отдельных переданных государственных полномочий. Этот процесс незавершен. Ресурсы муниципальной власти рассматриваются как потенциальные, использование которых позволит муниципалитетам перейти от режима функционирования к развитию.

В заключении подведены итоги исследования, сформулированы научно-практические рекомендации.

В исследуемый период в России произошла смена политической системы общества, заложены основы для развития демократического правового социального государства, гражданского общества. Созданы предпосылки для формирования местного самоуправления как единства права власти местного населения и организационных форм ее осуществления.

Политический процесс, связанный с местным самоуправлением как институтом гражданского общества, институтом правового положения личности (индивидуальное и коллективное право на самоуправление) и институтом организации публичной власти в системе публичной власти в государстве, политической системы общества в целом носил подчиненный (периферийный) характер и является незавершенным.

Он наблюдался в 1993 -1997 гг. В это время проявились важнейшие составные признаки политического процесса. Было представление политических интересов центров силы, заинтересованных в становлении эффективного института местного самоуправления при наличии нескольких идеологий - самоуправленческой, управленческой, утилитаристской, ресоветизации. Выработка и принятие решений в области местного самоуправления осуществлялось с участием политических акторов. С их же участием реализовывались принятые политические решения.

В остальное время исследуемого нами периода в отношении местного самоуправления проходил, на наш взгляд, процесс политического управления. Он осуществлялся федеральным центром с целью вызвать желаемые в общем контексте государственной политики изменения как в самом местном самоуправлении, так и его роли в государстве и обществе

45 См.: Краснов Б И. Оценки состояния в области социальной политики сточки зрения конституционных норм РФ и рекомендации по корректировке// Россия. Политические вызовы XXI века. - М., 2002. - С. 869.

III. НАУЧНАЯ НОВИЗНА И ПОЛОЖЕНИЯ, ВЫНОСИМЫЕ НА ЗАЩИТУ

Научная новизна исследования состоит в результатах анализа политического процесса формирования российской модели местного самоуправления, институционального становления и адаптации муниципальной власти в условиях перераспределения источников и ресурсов публичной власти в Российской Федерации в период 1991 -2003гг.

Выявлены характерные черты государственной политики в области ресурсного обеспечения органов местного самоуправления, определены признаки политического процесса перераспределения ресурсов публичной власти в России. Сделаны обобщающие выводы, сформулированы научно-практические рекомендации.

На защиту выносятся следующие положения: авторские оценки институционального становления российской модели местного самоуправления; выявленные черты государственной политики адаптации института власти местного самоуправления в системе публичной власти Российской Федерации; результаты анализа нормативно закрепленных полномочий органов местного самоуправления; характеристика ресурсного обеспечения публично-властной деятельности органов местного самоуправления; обоснование особенностей политического процесса перераспределения ресурсов в трехуровневой публичной власти в Российской Федерации; сформулированные выводы, научно-практические рекомендации.

IV. ПРАКТИЧЕСКАЯ ЗНАЧИМОСТЬ И РЕКОМЕНДАЦИИ

Теоретическая значимость диссертации состоит в решении актуальной задачи политической науки в области исследования политического процесса становления института муниципальной власти в условиях перераспределения источников и ресурсов публичной власти в Российской Федерации в контексте политической модернизации и изменения политической системы общества.

В работе высказан ряд рекомендаций, в том числе о целесообразности закрепить законодательно: выборность высших должностных лиц муниципальных образований исключительно путем реализации гражданами равного, прямого, тайного избирательного права; форму согласования интересов муниципальных образований и государственных органов по принципу «двух ключей».

Сформулированные в диссертации обобщения и выводы создают условия для углубленного исследования темы, например, в области источников, территориальных, информационных ресурсов муниципальной власти.

Материалы диссертации могут быть использованы при подготовке и переподготовке кадров государственной и муниципальной служб, при изучении ряда дисциплин (политология, конфликтология, история государств и права, отечественная история, муниципальное право) в учебных заведениях высшего профессионального образования и издании соответствующей учебной литературы.

V. АПРОБАЦИЯ ИССЛЕДОВАНИЯ И ПУБЛИКАЦИИ ПО ТЕМЕ

Основные положения диссертации, выводы и практические рекомендации были изложены соискателем в научных сообщениях на кафедре истории и политологии Государственного университета управления, в выступлениях на 17-й Всероссийской научной конференции молодых ученых и студентов «Реформы в России и проблемы управления - 2002»; Международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы управления - 2003»; 18-й Всероссийской научной конференции молодых ученых и студентов «Реформы России и проблемы управления - 2003».

Диссертация обсуждалась на кафедре истории и политологии Государственного университета управления.

Основные положения исследования нашли свое отражение в научных публикациях:

1. Бесов П.А. О развитии муниципальной власти в условиях российских реформ// Реформы в России и проблемы управления - 2002: Материалы 17-й Всероссийской научной конференции молодых ученых и студентов. Вып. 2. - М.: ГУУ, 2002. - 0,2 п.л.

2. Бесов П.А. О самостоятельности муниципальной власти в России// Проблемы управления: Тезисы докладов 11-го Всероссийского студенческого семинара. Вып. 2. - М.: ГУУ, 2003. - 0,1 п.л.

3. Бесов П.А. Местное самоуправление в политическом процессе административной реформы власти в России// Реформы России и проблемы управления - 2003: Материалы 18-й Всероссийской научной конференции молодых ученых и студентов. Вып. 3. - М.: ГУУ, 2003. - 0,2 п.л.

4. Бесов П.А. Поиски модели местного самоуправления в Российской Федерации// Актуальные проблемы управления - 2003: Материалы международной научно-практической конференции, 12-13 ноября 2003 года. - М.: ГУУ, 2003. - 0,4 п.л.

5. Бесов П.А. О политических аспектах муниципальной власти// Экономика. Управление. Культура: Сборник научных работ. Вып. 11. - М.: ГУУ, 2004. -0,2 п.л.;

6. Бесов П.А. К вопросу об источниках и ресурсах муниципальной власти// Проблемы управления - 2004: Материалы 12-го Всероссийского студенческого семинара, 14 я 15 апреля 2004 года. - М.: ГУУ, 2004. - 0,1 п.л.

Общий объем публикаций по теме исследования 1,2 п.л. и

Подп. в печ. 12.05.2004. Формат 60x90/16. Объем 1,5 печ.л. Бумага офисная. Печать цифровая.

Тираж 80 экз. Заказ № 667.

ГОУВПО Государственный университет управления Издательский центр ГОУВПО ГУУ

109542, Москва, Рязанский проспект, 99, Учебный корпус, ауд. 106

Тел./факс: (095) 371-95-10, e-mail: ic@guu.ru

www.guu.ru

04-'«3,

Оглавление научной работы автор диссертации — кандидата политических наук Бесов, Павел Александрович

Введение.

1. Местное самоуправление в процессе изменения политической системы общества.

1.1. Институциональное становление местного самоуправления.

1.2. Конвенциональная адаптация института публичной власти местного самоуправления.

2. Полномочия, источники и ресурсы органов местного самоуправления в трехуровневой системе власти.

2.1. Полномочия органов местного самоуправления как объект политического курса федерального центра.

2.2. Источники власти местного самоуправления.

2.3. Ресурсное обеспечение муниципальной власти.

Введение диссертации2004 год, автореферат по политологии, Бесов, Павел Александрович

Актуальность темы исследования. К наиболее важным политическим процессам, протекающим в современной России, относятся изменения в государственно-властной сфере. При этом на протяжении более десяти лет целенаправленная политика государства в различных областях объективно связана с проблемой местного самоуправления, его места и роли в системе власти, социально-экономическом развитии страны, ходе формирования гражданского общества1.

С 1991 г. для создания правовой базы местного самоуправления было принято свыше 150 законов федерального уровня. В 2002 г. в России насчитывалось более 14 тыс. юридически оформленных муниципальных образований2. В 2003 г. их количество сократилось за счет укрупнения до 11576, более половины субъектов Российской Федерации не имели муниципальных образований на уровне сельских поселений, малых городов, поселков городского типа3.

Несмотря на активную законотворческую деятельность государственной власти, муниципальных образований, функционирование местного самоуправления в общей системе власти требует своего совершенствования. Принятие в 2003 г. новой редакции базового закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», с одной стороны, подвело своеобразный итог строительству системы взаимодействия государства и местного самоуправления, а, с другой, - не сняло опасений муниципального сообще

1 См.: Мокрый B.C. Местное самоуправление: вчера, сегодня, завтра// Местное самоуправление: Сборник статей/ Под ред. д.э.н., проф. В.Б. Зотова. - М., 2003. -С. 36-44.

2 Управление изменениями в системе государственной власти и госслужбы. В 2-х частях. Часть 1/ Под ред. проф. Н.И. Глазуновой и проф. Ю.Л. Старостина. - М., 2002. - С. 270.

3 См.: План развития муниципального сектора экономики на 2004 г.// http://www.economy.gov.ru ства, высказанных на этапе его разработки и связанных с тем, что государству нужно не эффективно функционирующее местное самоуправление, а такая местная власть, которой, прежде всего, легко управлять4.

Наряду с этим идет процесс перераспределения источников и ресурсов публичной власти в Российской Федерации при организационно обособленной от органов государственной власти и самостоятельной в пределах своих полномочий власти муниципальных образований.

Источники и ресурсы публичной власти связаны с повышением эффективности функционирования политической системы российского общества, политического управления федерального центра, реализацией социальных интересов россиян через их активное участие в муниципальной деятельности. Признается, что без дееспособного местного самоуправления невозможно «эффективное устройство власти в целом»5.

Политический процесс по изменению местного самоуправления в Российской Федерации приобретает новые черты при реализации реформ - федеративных и межбюджетных отношений, административной, пенсионной и медицинского страхования. Поэтому выявление его свойств, признаков, изучение механизма взаимодействия субъектов политики, конкретных проблем и поиск их приемлемых решений имеют научную и практическую значимость.

Потребность в политологическом анализе становления местного самоуправления в условиях перераспределения источников и ресурсов публичной власти в России обусловлена также ее слабой изучен

4 См.: Развитие местного самоуправления в Российской Федерации. Вопросы территориальной организации: Стенограмма парламентских слушаний, проводимых Комитетом Государственной Думы по вопросам местного самоуправления 10 октября 2002 г.//www.mfit.ru

5 Послание Президента Российской Федерации Федеральному собранию Российской Федерации, 18 апреля 2002 г. // Российская газета. - 2002. -19 апреля. ностью, В прямой постановке вопрос до настоящего времени не исследовался.

Тема диссертации, вследствие ее сложности, теоретической и прикладной значимости, требует комплексного подхода, а некоторые ее аспекты - междисциплинарного рассмотрения.

Степень научной разработанности. В области исследования местного самоуправления накоплен богатый опыт, есть существенные результаты. Значительный вклад в теоретико-методологическую разработку проблемы внесли А.Д. Градовский6, М.И. Свешников7, Б.Б. Веселовский8, Н.И. Лазаревский9, А.А. Кизеветтер10 и др. Они рассматривали опыт земского управления в России и модели самоуправления в ряде западных стран, государственную и общественную теории самоуправления.

Современный историк Л.Ф. Писарькова, проанализировав эволюцию института местного самоуправления в России, отметила, что «в политическом подходе к земству лежит причина фетишизации понятия самоуправление, которое продолжается до наших дней», так как в земских учреждениях видели «оппонентов и даже альтернативу верховной власти», самоуправление рассматривалось как «воплощение политических устремлений либеральной части русского общества» к политической автономии11.

6 См.: Градовский А.Д. Системы местного самоуправления на западе Европы и в России// Сборник государственных знаний / Под ред. В.П. Безобразова. Т. 5, 6. -СПб., 1878; он же: История местного управления в России// Собрание сочинений. Т. 2.-СПб., 1899.

7 См.: Свешников М.И. Основы и пределы самоуправления. Опыт критического разбора основных вопросов местного самоуправления в законодательстве важнейших европейских государств. - СПб., 1892.

8 См.: Веселовский Б.Б. История земства за 40 лет. Т. 1 - 4. - СПб., 1909 - 1911.

9 См.: Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. Т. 2. - СПб., 1910.

10 См.: Кизеветтер А.А. Местное самоуправление в России. IX-XIX ст. Исторический очерк. - Пг., 1917.

11 Писарькова Л.Ф. Развитие местного самоуправления в России до великих реформ: обычай, повинности, право// Отечественная история. - 2001. - № 3. - С. 37.

К работам методологического плана относится труд Л.А. Велихова «Основы городского хозяйства»12. Политологические аспекты исследуемой темы изложены в главе «Понятие о местном и городском самоуправлении», в которой даны «некоторые бесспорные и существенные признаки» самоуправления, «ему свойственные и отличающие его от центральной правительственной власти» (подзаконность, разграничение сфер компетенции, самостоятельные источники средств, выборность), а также «выгоды и преимущества», которое оно «дает государству и народному хозяйству». Данная работа, по свидетельству специалистов, до сих пор является лучшей по комплексному освещению вопросов городского управления.

Самоуправлению как политическому явлению в жизни общества и государства советского периода отечественной истории не уделялось должного внимания. Очевидно, это следствие не того, что оно отсутствовало как таковое, а того, что не существовало самой политологии как науки. J1.A. Велихов писал, что «пока существует город с его специальными задачами, муниципальное самоуправление и хозяйство вообще неизбежны»13.

С началом перестройки в СССР стала активно исследоваться проблема управления на местном уровне, что в дальнейшем отразилось в работах Н.Ф. Шарафетдинова14, Ю.А. Тихомирова15, И.П. Ильинского16, Б.М. Лазарева17, А.И. Щиглика18, М.А. Краснова19, Г.В. Ата-манчука20, А.Я. Сливы21, P.P. Сиддикова22 и др.

12 См.: Велихов J1.А. Основы городского хозяйства. - М.-Л., 1928. Библиотека приложений к журналу «Городское управление» разместила данную работу в Интернете.

13 Велихов Л.А. Основы городского хозяйства// http://rels.obninsk.com

14 См.: Шарафетдинов Н.Ф. О соотношении государственного управления и самоуправления// Роль государства и права в совершенствовании социалистического общества. - М., 1985.

15 См.: Тихомиров Ю.А. О природе и системе социалистического самоуправления народа// Социалистическое самоуправление: Опыт и тенденции развития. - М, 1986.

16 См.: Ильинский И.П. Социалистическое самоуправление народа. - М., 1987.

С принятием в декабре 1993 г. Конституции Российской Федерации и появлением института местного самоуправления, учеными стали исследоваться проблемы муниципальной власти через призму реформирования российского общества, демократизации и межбюджетных отношений. Политический процесс в государственно-властной сфере и принятие базовых законов о местном самоуправлении в 1995 и 1997 гг.23 активизировали исследовательскую работу в области проблем муниципальной власти, муниципальных образований. Выделяются труды О.Е. Кутафина, В.И. Фадеева24, О.Б. Алексеева, С.А. Трунова, П.И. Лаптева, С.И. Рыженкова, Н.В. Винника25, С.С. Митрохина26, Л.И. Прониной27, С.Ю. Фабричного28, Л.В. Гильченко29, Н.М. Великой30, В.Я. Гельмана31.

17 См.: Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. - М., 1988.

18 См.: Щиглик А.И. Общественное самоуправление: некоторые проблемы теории и практики// Политическая система: вопросы демократии и самоуправления. - М., 1988.

19 См.: Краснов М.А. Местное самоуправление: государственное или общественное?// Советское государство и право. -1990. - №10.

20 См.: Атаманчук Г.В. Политический процесс и государственная политика// Свободная мысль. -1991. - №18.

21 См.: Слива А.Я. Пора возвращаться в мир от системы Советов к парламентаризму и местному самоуправлению// Народный депутат. -1992. - № 2.

См.: Сиддиков P.P. Представительные органы непосредственной демократии в системе местного самоуправления: Теоретические и организационно-правовые проблемы. - Ташкент, 1993.

Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 28 августа 1995 г.; О финансовых основах местного самоуправления в РФ: Федеральный закон от 25 сентября 1997 г.// Местное самоуправление в Российской Федерации: Сборник нормативных правовых актов. -М., 1998.

24 См.: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. -М„ 1997.

25 См.: Алексеев О., Трунов С., Лапшев П. О состоянии межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях// Реформа местного самоуправления в региональном измерении. По материалам из 21 региона Российской Федерации/ Под ред. С. Рыженкова и Н. Винника. - М., 1999.

26 См.: Митрохин С. Реализация муниципального проекта в России: некоторые аспекты федеральной политики// Реформа местного самоуправления в региональном измерении// http://rels.obninsk.com

Проблемно-аналитический характер носит труд В.Н. Лексина, А.Н. Швецова, отражающий правовые, экономические, институциональные основы местного самоуправления. В нем рассмотрены политические аспекты реформы муниципальной власти, дана характеристика ее ресурсов, государственной политики поддержки российских городов32.

Проблеме институциональных изменений местного самоуправления в России посвятили свой труд В.Я. Гельман, С.И. Рыженков, Е.В. Белокурова, Н.В. Борисова33.

Заслуживает внимания и предполагает результативный политический анализ монография по финансовым ресурсам и финансовым потокам в современной России34.

Появились работы в области политической регионалистики, в которых уделяется предметное внимание месту и роли местного самоуправления в процессе децентрализации власти, реформы федеративных отношении .

27 См.: Пронина Л.И. Законодательное регулирование местных финансов в Федеральном законе «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» // Юридический мир. - 1999. - № 5 - 6. - С. 20 - 29; и др.

28 См.: Фабричный С.Ю. Правовое регулирование финансово-экономического воздействия субъекта Федерации и местного самоуправления. - М., 1998; http://rels.obninsk.com

29 См.: Федеральные правовые акты о местном самоуправлении/ Сост. Л. В. Гильченко и др. - М., 2000; и др.

30См.: Великая Н.М. Особенности становления местного самоуправления// Перспективы самоуправления и самоорганизации в России/ Под ред. И.А. Бутенко. -М., 2000.

31 Гельман В. Федеральная политика и местное самоуправление// Власть. -1997. -№ 9. - С. 73-80; и др.

32 См.: Лексин В.Н., Швецов А.Н. Муниципальная Россия: Социально-экономическая ситуация, право, статистика. В 5 т. Т. 1. Муниципальная Россия в период кризиса и реформ (1991 - 2000 годы). - М., 2001.

33 См.: Гельман В., Рыженков С., Белокурова, Борисова Н. Автономия или контроль? Реформа местной власти в городах России, 1991 - 2001. - СПб., 2002.

См.: Федеральный бюджет и регионы: структура финансовых потоков. - М., 2001.

35 См.: Центр - регионы - местное самоуправление/ Под ред. Г.М. Люхтерханд-Михалевой и С.И. Рыженкова. - М.-СПб., 2001; и др.

Сравнительный анализ функционирования института местного самоуправления в зависимости от сложившихся территориальных моделей организации муниципалитетов проведен В.Д. Нечаевым. В его работе показаны институциональные эффекты влияния районно-городской и поселенческой организации местного самоуправления в Белгородской и Курской областях на «отношения между региональными и местными органами власти и должностными лицами»36.

Ряд авторов рассматривает местное самоуправление в системе государственного управления, характеризуя его конституционно-правовые основы, принципы и модели взаимоотношений между местным самоуправлением и демократическим государством, перспективы развития института в политической системе с учетом отечественного и зарубежного опыта37.

Внимание политологов привлекает также опыт реформирования и деятельности муниципалитетов в зарубежных странах через призму конвергенции административных и муниципальных систем на основе менеджериальной модели38, политической модернизации и особенностей этого процесса в России39.

На диссертационном уровне изменения местной власти в Российской Федерации достаточно активно исследовались представителями исторической науки, экономистами, социологами, политологами. Только со второй половины 90-х гг. до настоящего времени было подготовлено, по данным Российской государственной библиотеки, свы

36 Нечаев В.Д. Территориальная организация местного самоуправления в регионах России. Сравнительный анализ курского и белгородского случаев// Полис. -2004.-№ 2.-С. 21.

37 См.: Государственное управление и политика/ Под ред. Л.В. Сморгунова. - СПб., 2002; Глазунова Н.И. Система государственного управления. - М., 2002.

38 См.: Курочкин А.В., Курочкина Е.О. Опыт муниципального реформирования в государствах Балтийской Европы// Полис. - 2003. - № 3.

39 См.: Соловьев А.И. Политология: Политическая теория, политические технологии. - М., 2003. - С. 304 - 309. ше 200 диссертационных работ40, освещающих проблемы местного самоуправления. На уровне докторской диссертации исследовано местное самоуправление в Российской Федерации как институт публичной власти и гражданского общества, а публичная власть в России рассматривается как «система из трех равноценных и равнозначных подсистем (уровней) власти» - федеральной, региональной и муниципальной41.

Следует отметить некоторые политологические исследования последних лет, в той или иной степени связанные с рассматриваемой темой.

Интересны выводы А.Н. Широкова о стабилизирующем значении местного самоуправления в политической системе России. Во-первых, будучи организационно обособленным от системы органов государственной власти и социально направленным по своим задачам, местное самоуправление максимально отстранено от политических конфликтов высших уровней государственной власти и может сглаживать остроту экономических кризисов за счет эффективного использования местных ресурсов. Во-вторых, местное самоуправление является элементом системы сдержек и противовесов между федеральным и региональными центрами власти, при этом оно заинтересовано в динамическом равновесии уровней власти и, особенно, в укреплении государственности (т.к. в этом случае гарантировано невмешательство в его компетенцию органов государственной власти субъектов РФ, а также увеличивается возможность установления горизонтальных связей, частично восполняющих нехватку собственных ресурсов, в т.ч.

40 www.rsl.ru

41 См.: Мокрый B.C. Местное самоуправление в Российской Федерации как институт публичной власти и гражданского общества: Автореф. дис. докт. юрид. наук. - М., 2003// http://www.lawportal.ru нематериальных (информационных, политических и др.) за счет межмуниципальной кооперации и создания ассоциаций42.

А.Н. Широков обратил также внимание на то, что политические партии, обладая правом участвовать в муниципальных выборах, получают дополнительный людской резерв в среде муниципальных политиков и имеют возможность реализовывать свои программные цели еще на одном уровне власти. Муниципальная власть посредством взаимодействия с политическими партиями имеет дело с агрегированным и артикулированным интересом населения, что облегчает задачу формирования муниципальной политики43.

В работе Л.А. Асеева дана характеристика муниципальным образованиям как субъектам системы политического управления. Подчеркнуто, что власть местного самоуправления изначально строится на основе ведущих политико-правовых принципов, в частности, принципа выборности органов местного самоуправления, что подразумевает формирование и функционирование власти местного самоуправления в условиях конкурентной политической среды44.

Наряду с этим, отмечено, что жизненно важные проблемы и интересы населения, а также наличие организованной публичной власти с ее ресурсами и правящей элитой неизбежно обусловливают процесс политического управления на уровне местного самоуправления, который выражается в выработке от имени местного населения некой срединной, а потому и политической линии, отражаемой в различного рода политических и правовых актах45.

42 См.: Широков А.Н. Местное самоуправление в политической системе современной России: особенности и проблемы становления: Дис. канд. полит, наук. - М.,

1998.-С. 61.

43 См.: Широков А.Н. Местное самоуправление в политической системе современной России: особенности и проблемы становления. - С. 62.

44 См.: Асеев Л.А. Муниципальные образования как субъекты системы политического управления: анализ регионального опыта: Дис. . канд. полит, наук. - М.,

1999.-С. 57.

45 См. там же. -С. 61.

Л.И. Антонова проанализировала политическую составляющую реформы местного самоуправления и подчеркнула, что проблемы реформы местного самоуправления носят политический характер, а такие ее аспекты как правовой, организационный, экономический - являются механизмами ее реализации46.

К социально-политическим особенностям хода реформ местного самоуправления в России на современном этапе отнесены следующие: традиционное стремление к централизации, различное понимание идей местного самоуправления на разных уровнях власти, стремление к «огосударствлению» местного самоуправления, созданию его «общественно-государственной» модели и двойная ответственность двух уровней власти (федерального и регионального) за выполнение законотворчества о местном самоуправлении47.

Исследование С.Н. Большакова посвящено вопросам формирования и развития местного самоуправления с учетом региональной специфики. Автор отметил, что при становлении местного самоуправления в современной России трудности вызывают, прежде всего, низкий уровень правовой и политической культуры общества, незавершенность его политической структуризации. Местное самоуправление, в отличие от других самоуправляющихся феноменов гражданского общества, имеет сложную природу, обусловленную его пограничным положением, исполнением государственных функций на своей территории и связанностью с государством договорными отношениями48.

В работе А.Ю. Волчкова изложен взгляд на дифференциацию моделей местного самоуправления в зависимости от регионов Российской Федерации. Он полагает, что принципиальным требованием

46 См.: Антонова Л.И. Политические аспекты местного самоуправления: Дис. . канд. полит, наук. - СПб., 2001. - С. 5.

47 См.: Антонова Л.И. Политические аспекты местного самоуправления. - С. 13.

48 См.: Большаков С.Н. Местное самоуправление в субъекте Российской Федерации: функционирование и оптимизация деятельности (политологический анализ): Дис. канд. полит, наук. - СПб., 2001. - С. 42. создания реального и эффективного российского муниципального управления является применение богатого и разнообразного опыта самоуправления, дифференцирующегося в зависимости от своих региональных, национальных, религиозных и прочих составляющих. Источником муниципальной власти, субъектом и одновременно объектом политико-властных отношений на местном уровне автор признает местную самоуправляющуюся общину (муниципальное сообщество), которая имеет особое значение в условиях российских регионов49.

А.В. Одиноков видит местное самоуправление в качестве политико-правового инструмента единения государства на демократических основах, при этом местное самоуправление препятствует тенденциям сепаратизма и уравновешивает взаимоотношения федерального центра и региональных элит .

Из работ последнего времени, в которых в прямой постановке рассматривались аспекты ресурсообеспечения власти, необходимо отметить диссертации Н.В. Лесновой, Н.С. Гаряевой и Е.В. Головацко-го.

Н.В Леонова считает «управление информационными процессами на уровне местного самоуправления» потенциальным средством и одним из условий защиты интересов граждан, гармонизации интересов местного сообщества, важным ресурсом устойчивого развития малых городов и муниципальных образований51.

В работе Н.С. Гаряевой рассматриваются условия, особенности, закономерности и проблемы формирования муниципальных СМИ.

49 См.: Волчков А.Ю. Политические особенности местного самоуправления в регионах Российской Федерации: Компаративный анализ (на примере Северо-Востока России): Дис. канд. полит, наук. - М., 2001. - С. 10.

50 См.: Одиноков А.В. Местное самоуправление как институт народовластия в политической системе российского общества: Дис. . канд. полит, наук. - М., 2002. -С. 43.

51 См.: Леонова Н.В. Управление информационными процессами в системе муниципальной власти: Автореф. дис. канд. полит, наук. - М., 2002. - С. 4.

В качестве одного из выводов, она отметила, что «СМИ в системе информационного взаимодействия власти и общества выступают в качестве важнейшего механизма их взаимовлияния и взаимозависимости. Отстаивая интересы власти, СМИ усиливают ее воздействие на общественное сознание, ускоряя или замедляя развитие социума, содействуя социальной самоорганизации или, напротив, дезорганизации общества, углублению кризиса»52.

Е.В. Головацкий в своей работе провел анализ процессов формирования и использования политических ресурсов в публичной политике. Автор подчеркнул, что проблемы выявления, формирования и типологизации политических ресурсов являются слабо изученными, дал собственную трактовку понятия «политические ресурсы» как «упорядоченную совокупность реальных и потенциальных, традиционных и заимствованных возможностей общества, которые субъекты социально-политического взаимодействия используют в публичной политике для достижения своих целей»53.

По мнению Е.В. Головацкого, политические ресурсы обеспечивают социально-политическое взаимодействие и направленность политических процессов в обществе, а поддержание политических ресурсов в мобилизационной готовности возможно при условии их своевременного использования, совершенствования механизмов их воспроизводства54.

Проведенный анализ степени изученности темы, ее актуальность позволили избрать в качестве объекта исследования местное самоуправление в системе публичной власти в Российской Федерации.

52 Гаряева Н.С. Муниципальная пресса в системе информационного взаимодействия органов власти и населения: Дис. канд. полит, наук. - М., 2003. - С. 117.

53 Головацкий Е.В. Политические ресурсы общества: Автореф. дис. . канд. социол. наук. - Кемерово, 2002. - С 10.

54 См. там же. - С 9.

Предметом исследования является процесс адаптации местного самоуправления в условиях перераспределения источников и ресурсов власти.

Цель диссертационной работы состоит в выявлении политических изменений, явлений, действий и взаимоотношений акторов, характеризующих содержание политического процесса адаптации местного самоуправления в системе публичной власти России в условиях перераспределения ее источников и ресурсов.

Задачи исследования:

- рассмотреть институциональное становление местного самоуправления в политической системе российского общества;

- проанализировать конвенциональную адаптацию института публичной власти местного самоуправления;

- изучить источники публично-властной деятельности муниципальных образований в ходе формирования российской модели местного самоуправления;

- выявить характерные черты государственной политики ресурсного обеспечения муниципальной власти;

- определить особенности политического процесса перераспределения ресурсов публичной власти в России.

Хронологические рамки исследования охватывают период 1991 - 2003 гг., когда наряду со сложными и разноуровневыми (по своей значимости для формирования и модернизации российской государственности) политическими процессами шло согласование и реализация интересов государства и общества в области местного самоуправления.

Принятие новой редакции федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации в 2003 г. знаменовало важный рубеж в данном политическом процессе.

Методологические основы исследования. При подготовке диссертационного исследования автор руководствовался требованиями принципа объективности, опирался на положения основных политических теорий государственного управления и концепций, моделей местного самоуправления, теории политической модернизации.

Сложный характер исследуемого политического процесса обусловил применение широкого спектра методов: структурно-функционального, институционального, сравнительного, социологического, нормативного и системного анализа, классификации, актуализации, инвест-анализа, контент-анализа, наблюдения.

Источниковая база исследования. Работа потребовала изучения, систематизации и анализа целого ряда документов и материалов.

Важнейшими из них являются законодательные акты: Европейская хартия местного самоуправления; Конституция Российской Федерации, Бюджетный и Налоговый кодексы Российской Федерации, Федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (1995 и 2003 гг.), «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (2003 г.) и др.

В работе анализируются нормативно-правовые акты государственных органов власти и органов местного самоуправления, ежегодные послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, документы Правительства Российской Федерации.

Важную группу источников составили публичные выступления руководителей государственных структур, делопроизводственные документы государственных учреждений, статистические материалы и методические рекомендации Государственного комитета по статистике Российской Федерации (Россия в 2001 - 2003 гг., социальное положение и уровень жизни населения России в соответствующий период, формирование местного самоуправления в Российской Федерации, итоги переписи населения России 2002 г.), а также Министерства финансов Российской Федерации (отчетности по исполнению консолидированных, местных бюджетов и т.д.).

Важными для исследования являлись материалы парламентских слушаний в Государственной Думе Российской Федерации: доклады руководителей комитетов, рабочих групп, итоговые рекомендации парламентских слушаний, проекты законов, предложения по совершенствованию муниципальной власти в Российской Федерации и др.

Автор использовал в работе документы и материалы, размещенные в Интернете на страницах министерств и ведомств, часть из которых в диссертации вводится в оборот. Особую значимость для исследования представляли документы Министерства экономического развития и торговли.

Кроме того, анализировалось содержание публикаций на страницах периодических изданий («Российская газета», «Газета», «Известия», «Коммерсант» и др.), дайджесты средств массовой информации по освещению действий и взаимоотношений акторов в ходе подготовки и принятия законопроектов по разграничению полномочий между федеральным, региональным и муниципальным уровнями власти в Российской Федерации, административной реформы и реформы межбюджетных отношений.

Автор опирался на изложенные в монографиях, диссертациях, статьях результаты научных исследований по рассматриваемой теме.

Научная новизна исследования состоит в результатах анализа - политического процесса формирования российской модели местного самоуправления, институционального становления и адаптации муниципальной власти в условиях перераспределения источников и ресурсов публичной власти в Российской Федерации в период 1991 -2003 гг.

Выявлены характерные черты государственной политики в области ресурсного обеспечения органов местного самоуправления, определены особенности политического процесса перераспределения ресурсов публичной власти в России.

Сделаны обобщающие выводы, сформулированы научно-практические рекомендации.

Теоретическая и практическая значимость. Теоретическая значимость диссертации состоит в решении актуальной задачи политической науки в области исследования политического процесса становления института муниципальной власти в условиях перераспределения источников и ресурсов публичной власти в Российской Федерации в контексте политической модернизации и изменения политической системы общества.

Сформулированные в диссертации обобщения и выводы создают условия для углубленного исследования темы.

Материалы диссертации могут быть использованы при подготовке и переподготовке кадров государственной и муниципальной служб, при изучении ряда дисциплин (политология, конфликтология, история государств и права, отечественная история, муниципальное право) в учебных заведениях высшего профессионального образования и издании соответствующей учебной литературы.

На защиту выносятся следующие положения:

- авторские оценки институционального становления российской модели местного самоуправления;

- выявленные черты государственной политики адаптации института местного самоуправления в системе публичной власти Российской Федерации;

- результаты анализа нормативно закрепленных полномочий органов местного самоуправления;

- характеристика ресурсного обеспечения публично-властной деятельности органов местного самоуправления;

- обоснование признаков политического процесса перераспределения ресурсов в трехуровневой публичной власти в Российской Федерации;

- сформулированные выводы, научно-практические рекомендации.

Апробация результатов исследования.

Основные положения и выводы диссертации нашли отражение в 6 научных публикациях общим объемом 1,2 п.л.

Соискатель изложил результаты исследования в научных сообщениях на кафедре истории и политологии Государственного университета управления, в выступлениях на 17-й Всероссийской научной конференции молодых ученых и студентов «Реформы в России и проблемы управления - 2002»; Международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы управления - 2003»; 18-й Всероссийской научной конференции молодых ученых и студентов «Реформы России и проблемы управления - 2003».

Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав (пять параграфов), заключения, списка использованных источников и литературы, приложений.

Заключение научной работыдиссертация на тему "Местное самоуправление в условиях перераспределения источников и ресурсов публичной власти в Российской Федерации"

Выводы по главе

На протяжении всего периода формирования института муниципальной власти в современной России произошли существенные изменения в полномочиях и ресурсах органов местного самоуправления.

Полномочия федеральных и региональных органов власти в области местного самоуправления институционализированы в форме общих принципов, а органов местного самоуправления выделены в отдельный от вопросов местного значения перечень.

Закреплено положение о том, что местное самоуправление осуществляется на всей территории страны.

Основными направлениями деятельности органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения являются предоставление и оказание услуг, а также организация работ.

Большинство вопросов местного значения связано с выполнением социальных обязательств государства, обеспечением ряда конституционных прав и свобод граждан, с задачами по территориальному управлению, обеспечению безопасности и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций.

Решение вопросов местного значения осуществляется муниципальными образованиями самостоятельно и под свою ответственность, значительная часть из них не находится в «полном и исключительном ведении» органов местного самоуправления, а их решение регулируется законодательством федерального и регионального уровней установленными (устанавливаемыми) нормативами, тарифами, ставками.

Ресурсное обеспечение органов местного самоуправления осуществляется в контексте политики федерального центра в области межбюджетных и федеративных отношений, переводом большинства государственных социальных обязательств на уровень государственных социальных обязательств субъектов Федерации и муниципальных социальных стандартов, закрепления за муниципалитетами объема материальных ресурсов, необходимого для решения вопросов местного значения и исполнения отдельных переданных государственных полномочий. Этот процесс незавершен. Ресурсы муниципальной власти рассматриваются как потенциальные, использование которых позволит муниципалитетам прейти от режима функционирования к развитию.

Созданы предпосылки для формирования местного самоуправления как единства права власти местного населения и организационных форм ее осуществления.

Заключение

В исследуемый период в России произошла смена политической системы общества, заложены основы для развития демократического правового социального государства, гражданского общества.

Местное самоуправление в современной России - это многоаспектное явление политического пространства. Оно неразрывно связано с политической модернизацией, которая в Российской Федерации проходит в предельно «сжатые», определяемые федеральной властью сроки.

Содержание ее этапов (либерализация, демократизация, консолидация), свойственных данному процессу кризисов (идентичности, участия, легитимности, конфликтность и дифференциация ролей политических сил, кризис «проникновения», участия), как и реализация (достижение) обществом проверенных в мировой политической практике универсальных норм, спрессовано по времени. В России для процесса политической модернизации потребовалось десятилетие, в то время как в других странах - несколько.

Модернизация, как движение и освоение ценностей и институтов западной организации власти, отношений государства и гражданина, в России носит конфликтный характер. В силу ее огромной и неоднородной по социокультурным ценностям и темпам социально-экономического развития территории, региональной специфики, проявляются кризисные явления и постмодерна, свойственного странам первичной модернизации.

В этих условиях федеральный центр, концентрируя ресурсы, проводит политический курс на стабилизацию общества, создает условия для динамичного развития.

В исследуемый период базовыми политическими процессами, определившими характер преобразований в области местного самоуправления, являлись: изменение политической системы общества, обеспечение бюджетного федерализма как наиболее мощного инструмента концентрации ресурсов в руках федерального центра и достижения им соответствующего доминирования в государственном строительстве.

В государственном строительстве со второй половины 90-х гг. наиболее важным стал процесс по обеспечению управляемости государством и обществом на основе разделения полномочий, ресурсов и ответственности трех уровней публичной власти в Российской Федерации.

Политический процесс, связанный с местным самоуправлением как институтом гражданского общества, институтом правового положения личности (индивидуальное и коллективное право на самоуправление) и институтом организации публичной власти в системе публичной власти в государстве, политической системе в целом носил подчиненный (периферийный) характер.

В исследуемый период политический процесс в отношении местного самоуправления наблюдался в 1993 - 1997 гг. В это время проявились его важнейшие составные признаки.

Было представление политических интересов центров силы, заинтересованных в становлении эффективного института местного самоуправления при наличии нескольких идеологий - самоуправленческой, управленческой, утилитаристской, ресоветизации. Выработка и принятие решений в области местного самоуправления осуществлялось с участием акторов политической системы как механизма властвования, функционирования власти в стране. С их же участием реали-зовывались принятые политические решения.

К знаковым политическим явлениям данного периода следует относить принятие Конституции, базового закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации, закона о финансовых основах местного самоуправления.

В остальное время исследуемого периода в отношении местного самоуправления проходил, на наш взгляд, процесс политического управления. Он осуществлялся федеральным центром с целью вызвать желаемые (в общем контексте государственной политики) изменения как в самом местном самоуправлении, так и его роли в государстве и обществе.

Местное самоуправление выступает как общий субъект государственной политики, формирующейся и реализуемой многими центрами принятия решений.

Не найдя политических инструментов вовлечения населения в процесс организации самоуправления, реализации гражданами конституционных прав на самоуправление, федеральный центр сосредоточил свои усилия на выработке и реализации курса по реформированию местного самоуправления в уполномоченных на то структурах. Сначала это был Совет по местному самоуправлению в Российской Федерации, затем структуры Администрации Президента Российской Федерации и специально созданная Комиссия по разграничению полномочий в трехуровневой системе власти в государстве, преобразованная в ноябре 2003 г. в Комиссию при Президенте Российской Федерации по вопросам федеративных отношений и местного самоуправления.

Федеральный центр проводит упреждающую политику моделирования процессов деятельности местного самоуправления в условиях, когда более половины территории страны не охвачены местным самоуправлением при сформированных конституционных, правовых, экономических, организационных его основах.

Процесс формирования и законодательного закрепления в новой редакции федерального закона 2003 г. модели местного самоуправления в Российской Федерации свидетельствует о своеобразном итоге строительства системы взаимодействия государства и местного самоуправления. В то же время не сняты опасения муниципального сообщества, высказанные на этапе разработки новой редакции закона и связанные с тем, что государству нужно не эффективно функционирующее местное самоуправление, а такая местная власть, которой, прежде всего, легко управлять.

Эта модель представляет собой отражение степени изученности в России мировой практики в области местного самоуправления и институализации структуры управления, необходимой для федерального центра и органов власти субъектов Федерации. Обособив ее в общей системе публичной власти полномочиями в сфере решения вопросов местного значения и не признав, что это преимущественно область обеспечения конституционных прав граждан России, федеральный центр констатирует создание условий превращения местного самоуправления в самый короткий и прямой путь к решению насущных, жизненно важных проблем, реализации конституционного принципа народовластия.

Российская модель местного самоуправления не схожа ни с одной из присущих странам англо-, франко-, германогрупп. Закрепленные правовые, экономические, организационные основы российского местного самоуправления в форме органов поселений, городских округов, муниципальных районов и на внутригородских территориях городов федерального значения не согласованы (за исключением городских округов) с современными сетевыми, рыночными или иерархическими моделями местного самоуправления указанных выше стран. Она в большей степени представляет собой местный уровень власти, реформированной (реформируемой) на принципах местного самоуправления по менеджериальной модели. Основными направлениями деятельности органов местного самоуправления являются предоставление услуг, создание условий и организация работ.

Институализирована модель местного самоуправления, соответствующая утилитаристкой идеологии, заложены основы для его функционирования в контексте управленческой идеологии и реализации со временем самоуправленческой.

В российских законах 1995 и 2003 гг. по местному самоуправлению не сочли нужным закрепить публичный характер власти института местного самоуправления, а вопросы местного значения рассматривать как государственные дела, которые решаются самостоятельно и под свою ответственность непосредственно и (или) через органы местного самоуправления (как это закреплено в Европейской хартии местного самоуправления). Определен лишь порядок наделения муниципальных органов отдельными государственными полномочиями (не перечень) и контроль за их исполнением.

Предпочтение отдано территориально-поселенческому принципу организации местного самоуправления. Процесс формирования его органов представляется как компромиссный.

Компромисс выражается, в частности, в том что высшие должностные лица (главы муниципальных образований) могут избираться прямым голосованием жителей муниципальных образований или из состава представительных органов. Органы муниципального района могут формироваться или избираться. В ходе принятия закона по местному самоуправлению 2003 г. не была реализована идея избрания высших должностных лиц муниципальных образований только прямым, равным, тайным голосованием граждан поселения.

Все это дает возможность федеральным и региональным органам влиять на создание двухуровневой системы муниципалитетов с преобладанием городских округов и муниципальных районов, минимизировать административную инфраструктуру государственных органов и решать с помощью муниципальных образований вопросы территориального управления в рамках государственного. При этом снижается роль форм прямой демократии для населения муниципальных образований.

Процесс адаптации, как показал анализ, проявился в системном воздействии на институт местного самоуправления, законодательном установлении его модели по статусу, территориальным, экономическим, организационным основам, соответствующим общей системе публичной власти в государстве, основанной на приверженности демократическому, правовому государству и созданию условий для развития гражданского общества.

В политической системе общества местное самоуправление рассматривается как неотъемлемый институт в регулировании общественных процессов по обеспечению устойчивого продвижения на пути социально-экономического развития.

Данные факторы вызывают необходимость: самоорганизации населения муниципальных образований для решения вопросов местного значения; поиска средств и путей эффективного использования имеющихся ресурсов; постоянного взаимодействия с органами государственной власти федерального и регионального уровней для защиты интересов населения муниципальных образований и реализации социальных государственных обязательств, закрепленных на конституционном уровне, а также с функционированием общегосударственной системы административно-территориального управления; участие граждан в политической жизни на основе установленных принципов и норм демократии в России.

Характеризуя политический процесс становления местного самоуправления в условиях перераспределения источников и ресурсов власти, можно утверждать, что со второй половины 90-х гг. он был преимущественно закрытым. Федеральный центр, политические элиты субъектов Федерации следовали заданным и изначально признанным как наиболее правильным курсом.

Концепция разграничения полномочий, ресурсов и ответственности между уровнями публичной власти в государстве соответствовала скорее идеологии укрепления федерализма, нежели развитию эффективной власти местного самоуправления.

Эта идеология была подкреплена политикой по выравниванию бюджетной обеспеченности муниципалитетов и переходом от государственных социальных стандартов к региональным и муниципальным минимальным стандартам в соответствии с реальным ресурсным обеспечением.

В отличие от европейских стран, где государство не отказывается от исполнения социальных обязательств, а создает условия для меньшей зависимости населения от органов власти при их исполнении, в России многие социальные обязательства государства переносятся на уровень полномочий и предметов ведения региональной и муниципальной публичной власти.

При этом российская система распределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы и регионами основана на: а) расчетных расходных потребностях на душу населения (потребителя бюджетных услуг) в зависимости от реальных ресурсов уровней власти; б) принципах гарантированного минимума (социального) и пропорционального выравнивания (экономического) региональных и муниципальных бюджетов.

Установленные полномочия органов местного самоуправления и вопросы местного значения, их ресурсное обеспечение свидетельствуют об институализации местного самоуправления как первичного уровня публичной власти в России, заложены основы для его функционирования в настоящее время и развития в перспективе.

От легитимности, от степени реализации полномочий зависит -будет ли местное самоуправление (органы местного самоуправления) реальным субъектом местной политики или институтом государственной власти местного уровня. Этот политический процесс в системе публичной власти в Российской Федерации приобретает особую значимость. С учетом того, что со второй половины 90-х гг. политический курс по формированию новой модели местного самоуправления в России был неперсонифицирован. Практически все акторы, отстаивавшие интересы муниципальных сообществ в общероссийском масштабе ушли с поля публичной политики.

Решение вопросов местного значения осуществляется муниципальными образованиями самостоятельно и под свою ответственность, значительная часть из них не находится в «полном и исключительном ведении» органов местного самоуправления, а их решение регулируется законодательством федерального и регионального уровней установленными (устанавливаемыми) нормативами, тарифами, ставками. Важно отметить, что особое внимание федеральным центром уделено тому, что местное самоуправление должно быть на всей территории страны.

Исследование также показало, что наиболее сложной проблемой в политическом процессе становления местного самоуправления в условиях перераспределения источников и ресурсов публичной власти в России является легитимность муниципальной власти с точки зрения ее признания, ожиданий людей, ресурса доверия.

Данная проблема находится в самой тесной связи с проблемой политического решения вопросов территориального управления, территориального самоуправления и территориальных ресурсов при понимании под термином «территория» социокультурной целостности, в рамках которой осуществляется реализация и защита основного объема прав и свобод человека.

Проведенный анализ свидетельствует о том, что притязания муниципальных сообществ к государственной власти, как правило, не связаны с формальным, правовым статусом публичной власти муниципалитетов или претензиями на прерогативы государственной власти. Они связаны с ресурсами муниципальной власти, обеспечивающими реализацию ее полномочий и функций по решению вопросов местного значения, которые в свою очередь являются преимущественно государственными обязательствами, делами, эффективное решение которых необходимо не только в русле «непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципальных образований», но и в плане обеспечения единства самого государства как такового.

Научно-практические рекомендации.

Исследование показало, что в современной России проявляется устойчивая тенденция повышение роли публичной власти местного самоуправления в общей системе публичной власти в государстве.

Целесообразно законодательно признать вопросы местного значения частью государственных дел, решаемых населением самостоятельно и под свою ответственность, что позволит воспринимать в обществе муниципальную власть как власть, способную агрегировать и артикулировать интересы местного сообщества.

Представляется также важным закрепление законодательно выборность высших должностных лиц муниципальных образований исключительно путем реализации гражданами равного, прямого, тайного избирательного права. Это повысит значимость наиболее действенного и единственного, по существу, вида политической ответственности муниципальных политиков перед населением.

В условиях функционирования российской государственности и возрастания роли территориальных ресурсов для всех уровней публичной власти в государстве муниципальное сообщество должно иметь право защищать свои интересы политическим средствами. В связи с этим представляется важным предусмотреть такую форму согласования интересов как следование принципу «двух ключей», оправдавшую себя в ряде европейских и других стран.

В исследовательском плане актуальными являются проблемы источников муниципальной власти, территориальных, информационных ресурсов органов местного самоуправления.

Можно по-разному оценивать процесс создания и реформирования муниципальной власти в России, в том числе с учетом своеобразного отношения населения к конституционному праву на самоуправление. Можно спрогнозировать отношение населения к гипотетической возможности огосударствления местного самоуправления. Но практически невозможно ответить на вопрос о реакции граждан на положение, когда местное самоуправление станет местным уровнем государственной власти. Прежде всего, потому, что сегодня весьма незначительны политические эффекты местного самоуправления как института политической системы общества и института гражданского общества в России.

Список научной литературыБесов, Павел Александрович, диссертация по теме "Политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии"

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации. Изд. 3-е. - М.: Ось-89, 2000. -192 с.

2. Налоговый кодекс Российской Федерации. Части первая и вторая. М.: ПРИОР, 2001.-192 с.

3. Об основах налоговой системы в Российской Федерации: Федеральный закон от 27 декабря 1991 г. № 2119-1//www.nalog.ru

4. О ратификации Европейской хартии местного самоуправления: Федеральный закон от 11 апреля 1998 г.// Собрание законодательства Российской Федерации. -1998. № 15. - Ст. 1695.

5. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 28 августа 1995 г.// Местное самоуправление в Российской Федерации: Сборник нормативных правовых актов. М.: Юрид. литература, 1998. - 784 с.

6. О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 25 сентября 1997 г.// Местное самоуправление в Российской Федерации: Сборник нормативных правовых актов. -М.: Юрид. литература, 1998. 784 с.

7. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3// Российская газета. 2003. - 8 октября.

8. Об организации подготовки государственных минимальных социальных стандартов для определения финансовых нормативов формирования бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов: Указ Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. № 769.

9. О социальных нормативах и нормах: Распоряжение Правительства Российской Федерации от 3 июля 1996 г. № 1063-р.

10. О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 25 сентября 1997 г.// Местное самоуправление в Российской Федерации: Сборник нормативных правовых актов. -М.: Юрид. литература, 1998. 784 с.

11. О мерах по развитию федеративных отношений и местного самоуправления в Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 27 ноября 2003 г. № 1395// Российская газета. 2004. - 3 декабря.

12. Местное самоуправление в Российской Федерации: Сборник нормативных правовых актов. М.: Юрцц. литература, 1998. - 784 с.

13. Местное самоуправление: Сборник нормативных актов. М.: Книга сервис, 2003. - 96 с.

14. Федеральные правовые акты о местном самоуправлении/ Сост. Л.В. Гильченко и др. М.: МОНФ, 2000.-491 с.

15. Документы, материалы делопроизводства государственных структур

16. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, 23 февраля 1996 г. М., 1996.

17. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, 6 марта 1997 г. М., 1997.

18. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, 17 февраля 1998 г. М., 1998.

19. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, 2000 г.// Русский мир. 2000. - № 2.

20. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, 3 апреля 2001 г.// Российская газета. 2001. - 4 апреля.

21. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации, 18 апреля 2002 г.// Российская газета. 2002. -19 апреля.

22. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию, 16 мая 2003 г.// Российская газета. 2003. - 17 мая.

23. Интернет пресс - конференция заместителя Руководителя Администрации Президента Российской Федерации Д. Козака «Реформа местного самоуправления: этапы реализации», 27 мая 2003 г.//www.rbc.ru

24. Материалы к проекту «Программы развития России до 2010 года». Раздел: «Реформа власти». Тема: «Местное самоуправление»//www.csr.ru

25. Письмо Министра по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации начальнику Главного территориального Управления Президента Российской Федерации от 26.09.2000 № 14-1924.

26. План Минэкономразвития и торговли Российской Федерации по развитию муниципального сектора экономики на 2004 г.// http:www.econom.gov.ru

27. Стенограмма парламентских слушаний, проводимых Комитетом Государственной Думы по вопросам местного самоуправления, на тему: «Развитие местного самоуправления в Российской Федерации. Вопросы территориальной организации», 10 октября 2002 г.//www.mfit.ru

28. Совет по местному самоуправлению в Российской Федерации (Материалы и официальные документы). В 2-х томах/ Под общей ред. Л.В. Гиль-ченко.-М., 1999.-Т. I.-120 е.; Т. II.-193 с.

29. Численность работников органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации по ветвям власти и уровням управления на 01.09.2003 г.//www.gks.ru

30. Монографии, статьи, учебные пособия

31. Анимица Е.Г., Тертышный А.Т. Местное самоуправление: история и современность. Екатеринбург: Издательство Уральского государственного экономического университета, 1998. - 296 с.

32. Атаманчук Г.В. Политический процесс и государственная политика // Свободная мысль. 1991. - № 18.

33. Вагин В.В. Городская социология. М.: МОНФ, 2000. -169 с.

34. Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. М.- Л.: Госиздат, 1928. - 468 с.

35. Веселовский Б.Б. История земства за 40 лет. Т. 1 -4. СПб., 1909-1911.

36. Ворожейкина Т.Е. Государство и общество в России: исчерпание госу-дарствоцентричной матрицы развития// Полис.-2002.-№4.

37. Гаман-Голутвина О.В. Региональные элиты России: персональный состав и тенденции эволюции (I)// Полис. 2004. - № 2.

38. Гельман В., Рыженков С., Белокурова Е., Борисова Н.// Автономия или контроль? Реформа местной власти в городах России, 1991 2001. -СПб.- М.: Летний сад, 2002. - 380 с.

39. Гельман В. Федеральная политика и местное самоуправление// Власть. -1997.-№ 9.

40. Гильченко Л.В. Местное самоуправление // Материалы к проекту «Программы развития России до 2010 года»//www.csr.ru

41. Глазунова Н.И. Система государственного управления. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002. - 551 с.

42. Государственное управление и политика/ Под ред. Л.В. Сморгунова. -СПб.: Санкт-Петербургский университет, 2002. 564 с.

43. Градовский А.Д. Системы местного самоуправления на западе Европы и в России// Сборник государственных знаний/ Под ред. В.П. Безобразова. Т. 5, 6.-СПб., 1878.

44. Градовский А.Д. История местного управления в России// Собрание сочинений. Т. 2. СПб., 1899.

45. Грибанова Г.И. Роль местного самоуправления в углублении процессов демократизации// www.polit.spb.ru

46. Дегтярев А.А. Основы политической теории. М.: Высшая школа, 1998. - 239 с.

47. Зиновьев А.П., Шевченко В.Н. Политология. М.: ИНФРА-М, 2000. - 136 с.

48. Ильинский И.П. Социалистическое самоуправление народа. М.: Мысль, 1987. - 234 с.

49. Информационная политика органов местного самоуправления. Обнинск: Институт муниципального управления, 2002. - 56 с.

50. Категории политической науки. М.: МОСПЭН, 2002. - 656 с.

51. Качественные характеристики кадрового состава муниципальных служащих Сибири// Региональный информационно-аналитический центр по вопросам государственной и муниципальной службы Сибирской академии государственной службы// http://www.sapa.sib.ru/riac/

52. Кизеветгер А.А. Местное самоуправление в России. IX-XIX ст. Исторический очерк. Пг.: Задруга, 1917.-121 с.

53. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: Постатейный/ Под ред. С.Е. Чаннова. М.: «Ось-89», 2004. - 304 с.

54. Краснов Б.И. Оценки состояния в области социальной политики с точки зрения конституционных норм РФ и рекомендации по корректировке// Россия. Политические вызовы XXI века. М.: РОССПЭН, 2002.

55. Краснов М.А. Местное самоуправление: государственное или общественное?// Советское государство и право. -1990. № 10.

56. Курочкин А.В., Курочкина Е.О. Опыт муниципального реформирования в государствах Балтийской Европы// Полис. 2003. - № 3.

57. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М.: Юристъ, 2000. - 552 с.

58. Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. М.: Юрид. литература, 1988. - 319 с.

59. Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. Т. 2., -СПб., 1910.

60. ЛексинВН, Швецов АН. Муниципальная Россия. Социально-экономическая ситуация, право, статистика. В 5 т. Т. 1. М.:УРСС,2001. - 992 с.

61. Мельник В.А. Политология. Мн.: Выш. шк., 2002. - 523 с.

62. Местное самоуправление глазами муниципальных управляющих/ Сост. и ред. О.Б. Алексеев, А.Е. Балобанов. М.: МОНФ, 2000. -127 с.

63. Местное самоуправление в России: Сборник статей/ Под ред. В.Б. Зотова. М.: «Ось», 2003. - 400 с.

64. Местные сообщества в местном самоуправлении/ Сост. и ред. А.Е. Балобанов М.: МОНФ, 2000. - 182 с.

65. Незнамова Е.А. Местное самоуправление. Органы власти. М.: Издательство Приор, 2001. - 96 с.

66. Нечаев В.Д. Территориальная организация местного самоуправления в регионах России. Сравнительный анализ курского и белгородского случаев// Полис. 2004. - №2.

67. Основы муниципальной экономики/ М.Б. Горный, В.Н. Иванова, А.Т. Ошурков, Н.И. Скрябина. — М.: Весь мир, 2000. — 232 с.

68. Панарин А.С. Политология. М.: ПБОЮЛ С.М. Грачев, 2001.-448 с.

69. Перспективы самоуправления и самоорганизации в России: Сборник/ Отв. ред. И.А. Бутенко. М.: МОНФ, 2000. -151 с.

70. Писарькова Л.Ф. Развитие местного самоуправления в России до великих реформ: обычай, повинности, право// Отечественная история. 2001. - № 2, 3.

71. Политология/ Под ред. В.И. Буренко, В.В. Журавлева. М.: Издательство «Экзамен», 2004. - 320 с.

72. Политология/ Под ред. М.А. Василика. СПб.: ООО «Издательство Пионер»; М.: ООО «Издательство Астрель», «Издательство ACT», 2002. -400 с.

73. Пронина Л.И. Законодательное регулирование местных финансов в Федеральном законе «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»// Юридический мир. -1999. № 5 - 6.

74. Реформа местного самоуправления в региональном измерении: По материалам из 21 региона Росийской Федерации/ Под ред. С. Рыженкова, Н. Винника. М.: МОНФ, ИГПИ, 1999. - 632 с.

75. Свешников М.И. Основы и пределы самоуправления. Опыт критического разбора основных вопросов местного самоуправления в законодательстве важнейших европейских государств. СПб., 1892. - 342 с.

76. Сиддиков P.P. Представительные органы непосредственной демократии в системе местного самоуправления: Теоретические и организационно-правовые проблемы. Ташкент: Университет, 1993. - 256 с.

77. Слива А.Я. Пора возвращаться в мир от системы Советов к парламентаризму и местному самоуправлению // Народный депутат. -1992. №2.

78. Соловьев А.И. Политология: Политическая теория, политические технологии. М.: Аспект Пресс, 2003. - 559 с.

79. Соловьев С.Г. Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации. СПб.: Юридический центр Пресс, 2003. - 330 с.

80. Тихомиров Ю.А. О природе и системе социалистического самоуправления народа// Социалистическое самоуправление: Опыт и тенденции развития. -М., 1986.

81. Управление изменениями в системе государственной власти и госслужбы. В 2-х ч./ Под ред. проф. Н.И. Глазуновой и проф. Ю.Л. Старостина. М.: ГУУ, 2002. - Ч. I. - 286 е.; Ч. II. - 352 с.

82. Фабричный С.Ю. Муниципальная служба в Российской Федерации. М.: МОНФ, 2001.- 184 с.

83. Фабричный С.Ю. Правовое регулирование финансово-экономического воздействия субъекта Федерации и местного самоуправления. М.: МОНФ, 1999.-83 с.

84. Федеральный бюджет и регионы: структура финансовых потоков. М.: МАКС-ПРЕСС, 2001. - 320 с.

85. Федоров В.А. Анализ существующей системы профессиональной подготовки муниципальных кадров/ http://humanities.edu.ru

86. Центр регионы - местное самоуправление/ Под ред. Г.М. Люхтерхандт-Михалевой и С.И. Рыженкова. - М.- СПб.: ИГПИ, Летний сад, 2001. - 191 с.

87. Черкасов А.И. Сравнительное местное управление: теория и практика. -М.: Форум-Инфра-М, 1998. 160 с.

88. Чернявский А.В., Вартапетов К.С., Беляков И.В., Косарева Н.Б. Анализ развития муниципальных финансов в России в 1992-2002 годах. М.: Фонд «Институт экономики города», 2003. - 272 с.

89. Чернявский А., Вартапетов К. Финансовая децентрализация и местное самоуправление в период реформ// Вопросы экономики. 2003. - № 10.

90. Шарафетдинов Н.Ф, О соотношении государственного управления и самоуправления// Роль государства и права в совершенствовании социалистического общества. М., 1985. - 278 с.

91. Щиглик А.И. Общественное самоуправление: некоторые проблемы теории и практики// Политическая система: вопросы демократии и самоуправления. М.: Изд-во МГУ, 1988.

92. Авторефераты и диссертации

93. Мокрый B.C. Местное самоуправление в Российской Федерации как институт публичной власти и гражданского общества: Автореф. дис. . д-ра юрцц- наук. М., 2003. - 53 с.

94. Антонова Л.И. Политические аспекты местного самоуправления: Дис. . канд. полит, наук. СПб., 2001. - 160 с.

95. Асеев Л.А. Муниципальные образования как субъекты системы политического управления: анализ регионального опыта: Дис. . канд. полит, наук. М, 1999.-206 с.

96. Большаков С.Н. Местное самоуправление в субъекте Российской Федерации: функционирование и оптимизация деятельности (политологический анализ): Дис. канд. полит, наук. СПб., 2001. -158 с.

97. Будовская О.В. Местное самоуправление как субъект политики реформирования российского общества (Политологический анализ): Автореф. дис. канд. полит, наук. Орел, 2001. -21 с.

98. Волчков А.Ю. «Политические особенности местного самоуправления в регионах Российской Федерации: Компаративный анализ (на примере Северо-Востока России): Дис. канд. полит, наук. М., 2001. - 165 с.

99. Гаряева Н.С. Муниципальная пресса в системе информационного взаимодействия органов власти и населения: Дис. . канд. полит, наук. М., 2003.-176 с.

100. Головацкий Е.В. Политические ресурсы общества: Автореф. дис. . канд. социол. наук. Кемерово, 2002. - 25 с.

101. Головкин Н.Н. Реформа местного самоуправления в процессе модернизации российского общества: Тенденции и проблемы: Автореф. дис. . канд. социол. наук. Орел, 1999. - 29 с.

102. Зуева Ю.А. Самоуправление как форма осуществления публичной власти в условиях государства переходного периода: Дис. канд. юрцц. наук. -Ростов н/Д, 2003. 178 с.

103. Леснова Н.В. Управление информационными процессами в системе муниципальной власти: Автореф. дис. канд. полит, наук. М., 2002. - 23 с.

104. Миронцева С.А. Реформа местного самоуправления в контексте демократизации постсоциалистических систем (на примере Венгрии, Польши и России): Автореф. дис. канд. социол. наук. Краснодар, 2003. - 23 с.

105. Одиноков А.В. Местное самоуправление как институт народовластия в политической системе российского общества: Дис. . канд. полит, наук. -М., 2002.-160 с.

106. Тимошок А.А. Оптимизация ресурсного обеспечения демократической системы власти России: Дис. кацц. полит, наук Саратов, 2002. - 183 с.

107. Широков А.Н. Местное самоуправление в политической системе современной России: особенности и проблемы становления: Дис. . канд. полит. наук. М., 1998. - 165 с.5. Словари, справочники

108. Политика: Толковый словарь: Русско-английский. М.: «ИНФРА-М», Издательство «Весь Мир», 2001. - 768 с.

109. Russia 2000: Statistical pocketbook / Goskomstat of Russia. Moscow, 2000.- 51 pp.

110. Россия 2001: Статистический справочник. M.: Госкомстат России, 2001. -49 с.

111. Russia 2003: Statistical pocketbook / Goskomstat of Russia. Moscow, 2003.- 51 pp.